绩效审计操作指南

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绩效审计操作指南范文第1篇

随着外汇管理体制改革的深入及外汇管理职能的转变，外汇局积极探索审计方式转型，并由常规审计向绩效审计转变。通过对外汇管理绩效审计在变迁中的适应性现状分析，探讨适应性缺失的原因，从而提出适应性对策。

关键词

外汇管理；绩效审计；制度变迁适应性效率

绩效审计起源于美国，在其他发达国家得到广泛推广，后来引入我国，并逐渐成为政府审计的重要内容。近年来，外汇局大力促进审计转型，探索开展外汇管理绩效审计，并取得了一定成效。但在审计变迁和审计实践过程中还存在一些问题，绩效审计是否适应外汇管理体制机制，如何适应外汇管理体制和外汇管理工作，值得我们进一步关注和研究。外汇管理绩效审计适应性效率就是指外汇管理领域的绩效审计促进和适应外汇管理工作，提升外汇管理价值的审计制度结构特征。外汇管理绩效审计的适应性效率，不仅体现在采取这种新型的审计模式与以往的审计方式相比能够更大地激发审计价值，节约成本，提高外汇管理水平，还体现在此种审计模式比以往的审计方式更能激发外汇管理部门工作人员进行创新的热情，从而使外汇管理价值的可能性边界向外扩张。

一、外汇管理绩效审计的适应性现状分析

外汇管理绩效审计的适应性不仅表现为绩效审计与制度环境的适应性，还表现为绩效审计与非正式制度、实施机制等之间的适应性。

（一）外汇管理绩效审计与制度环境的适应性

近年来，外汇局不断深化外汇管理体制改革，促进外汇管理方式的“五个转变”，着力推进主体监管、监测分析和事中事后管理，积极探索外汇管理宏观审慎监管方式，使外汇管理工作职能定位发生了较大的改变。在这一体制环境下，传统的合规性审计虽然对于监督和规范外汇局工作起到一定的作用，但缺少对外汇管理效率和效果的关注。而绩效审计这种新的审计模式就是为了适应外汇管理体制改革的需要，在审计中得以应用，它围绕外汇管理的目标和任务，对外汇管理工作进行全方位监督、分析、评价，提出合理化建议，促进外汇局科学、规范、有效履职。然而，外汇管理体制改革和转型是一个系统、复杂、多元的过程，绩效审计与制度环境之间还存在一些不适应的地方，绩效审计规章制度和审计标准的建立可能还跟不上外汇管理转型的步伐，审计中会出现一些新情况、新问题。因此，需要将绩效审计高度嵌入制度环境，以进一步提高绩效审计的适应性效率。

（二）外汇管理绩效审计与非正式制度的适应性

非正式制度是习惯习俗、伦理道德、价值观念、意识形态等非成文的规则系统，它对正式制度产生促进或阻碍作用。外汇局在推进内审内控方式转型中，要受到审计人员和被审计单位人员的意识形态、思想观念等因素的影响，这种影响决定了绩效审计能否开展、能否达到预期效果。随着外汇系统审计相关人员知识的增长和经验的积累，对绩效审计的认识不断增强，成为推动绩效审计在外汇领域运用的主力军。当前，外汇系统大部分审计部门和审计人员能够从思想上认识到绩效审计对改进外汇管理方式、提高效率、降低成本、促进业务规范等方面的积极作用，并且已经转变了审计思维方式，正在探索运用绩效审计开展审计项目，并取得了一定的成效。由于制度变迁会产生路径依赖，即制度一旦形成就会在一定时期内维持下去。对于基层外汇局来说，审计人员或者被审计单位还习惯于以往的审计模式，对常规审计存在依赖，致使思想观念转变难、人员素质不匹配等问题，使绩效审计难以开展或者难以深入开展，绩效审计效率和效果大打折扣。

（三）外汇管理绩效审计与实施机制的适应性

实施机制是指对遵守或违反制度的人作出相应的奖惩，从而使这些约束得以有效实现的条件和手段的总称。实施机制是提高绩效审计适应性的关键点。外汇管理绩效审计与实施机制之间的适应性主要表现为，绩效审计能否在外汇系统全面推进，绩效审计成果能否有效运用，审计发现的问题能否得到整改落实。外汇局内审部门，紧跟外汇管理改革方向且不断加强制度建设，对绩效审计进行了积极有益的探索，并编制了《货物贸易外汇管理绩效审计操作指南》、《外汇检查全流程监督绩效审计操作指南》等，各级外汇部门也在结合自身的业务实际在审计实践中应用，不断丰富审计方法和审计内容，提高内审内控工作的规范化水平。同时，审计部门也在积极探索审计成果运用的方式和途径，通过情况通报、纳入考核等措施力争实现审计成果的有效转化。但绩效审计在实施中还存在一些问题，如绩效审计在审计项目中的比例还不够高，审计成果转化率还比较低等。要改变这种不适应的状况，需要进一步建立健全相关机制，以推动完善绩效审计体系。

二、提高外汇管理绩效审计适应性效率的对策

(一)建立健全内部审计制度框架，使外汇管理绩效审计有规可循

健全的制度框架是开展绩效审计的有效保障和执行依据，也是绩效审计应遵循的原则。要提高外汇管理绩效审计的适应性效率，建立新的体制机制，实现制度环境和制度安排的变革。应该在借鉴国内外绩效审计经验的基础上，结合外汇局自身实际，进一步健全绩效审计管理制度和审计操作规程，对绩效审计的目的、内容、程序、标准作出明确的规定，形成一整套系统、完整的外汇管理绩效审计框架，规范指导绩效审计的有效开展。同时，应进一步健全绩效审计的信息披露和审计成果共享机制，加大责任追究力度，提高审计成果转化率。

（二）动态调整外汇管理绩效审计指标，主动适应外汇管理中心工作

外汇管理绩效审计要以服务外汇管理工作为目标。随着管理体制改革的深入推进，外汇管理理念和方式不断转变，外汇管理中心工作也在进行阶段性的调整。因此，审计部门和审计人员要适应外部环境的变化不断创新调整审计内容和审计指标，以提高绩效审计服务外汇管理工作目标的有效性。外汇管理绩效审计内容不仅要包含资本、检查、国际收支、科技等业务内容，还应该根据工作重心的转移和工作实际不断拓宽审计范围，在指标设置上应及时动态调整，以适应外汇管理中心工作的需要，提高绩效审计效率、效果。

（三）注重审计人员的教育培训，提高审计人员队伍素质

一方面，要通过绩效审计理论与实务的教育培训，宣传绩效审计对外汇局长远发展的重要性，引导审计部门的领导和人员转变审计观念，树立绩效审计的意识和思维，使审计对象了解、支持、配合绩效审计，提升绩效审计在外汇管理中的价值。另一方面，强化审计人员对绩效审计知识的持续学习，广泛涉猎绩效审计相关专业知识和基础知识，不断提高绩效审计业务技能，打造一支经验丰富、结构合理、素质较高的审计队伍，为外汇管理绩效审计提供强有力的人才支撑。

作者：徐如祥 单位：中国人民银行西宁中心支行

参考文献：

[1]周冰.适应性效率：诺斯的缺失及再认识[J].制度经济学研究.2013,(3).

[3]张军,李丹.绩效审计服务国家治理研究——基于制度变迁视角[J].会计之友,2013,(7).

[4]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉：武汉大学出版社,2002.

[5]田湘波，杨燕妮，刘忠祥.我国廉政制度适应性效率研究[M].长沙:湖南大学出版社,2015.

绩效审计操作指南范文第2篇

五月中旬，解放思想学习讨论活动进入决策部署阶段。*市审计局认真组织全体干部职工开展了“回头看”活动。各党支部、处室、局属单位深刻反思和着力查找前两个阶段还有哪些问题抓得不准确，还有哪些发展思路理得不清楚，还有哪些难题破解不到位，还有哪些措施针对性不够。在充分依靠群众，集中群众智慧的基础上，目前已顺利完成了由局党组书记、局长袁锦霞同志主持撰写的《树立现代审计理念，积极推进我市绩效审计工作》和由其他各局党组成员分别主持撰写的《加强固定资产投资审计的战略思考》、《强化经济责任审计，增强对权力运行约束》、《国家审计机关审计质量现状分析与提升对策----以*市为例》、《深化我市预算执行情况审计，促进财政管理体制改革》五份调研报告。

上述调研报告紧紧围绕*市审计局在学习讨论中查找的问题、整改意见，结合在调研活动中掌握的情况进行分析，学习和借鉴了一些地区及部门先进经验、做法，适应了新形势下审计工作的发展要求，主题突出，观点鲜明，措施有效，针对性强，为今后形成指导审计工作的措施、方法、制度奠定了良好的基础。

同时，*市审计局以实事求是、求真务实的态度，认真做好研究成果的吸收、消化和转化工作，对调研成果中的有价值的意见和建议分门别类，认真进行梳理和提炼，一些指导审计工作的措施、方法正逐步形成或初步形成，为了使这些措施、方法更具针对性，更有实效性，我们不但在局全体干部职工中开展了广泛的讨论，还征询了高等院校专家学者和其他部门的意见，如经济责任审计方面即将出台的相关措施、意见就征询了*市经济责任审计联席会议各成员单位的意见。目前，针对在我市推进绩效审计工作的《关于推进绩效审计实施意见（试行）》已发至局机关各处室、局属单位和各区、县级市审计局；针对推进我市经济责任审计工作的《*市领导干部（人员）任期经济责任审计公示办法（试行）》及审计公示模块已完成修改工作，可以运用，《*市市本级经济责任审计对象分类管理办法》、《关于进一步深化经济责任审计工作的意见》、《*市审计机关党政领导干部任期经济责任审计操作指南》、*等四份文件已经*市经济责任审计工作联席会议原则通过，将于近期出台，其他的调研成果转化工作正在抓紧进行，相关的措施将陆续出台，调研成果转化为决策及具体措施、办法的工作正扎实开展。

绩效审计操作指南范文第3篇

【关键词】环境审计；政府环境审计准则；设想

十多年来贯彻实施可持续发展战略的尝试和成效，为开展基于可持续发展的理论研究提供了基础。其中，环境审计是审计学科在可持续发展背景下开辟的新领域。环境审计是审计主体对审计客体履行环境责任的有关经济活动的合法性、合规性、有效性、效率性、经济性等进行的审查、监控和鉴证活动。通过环境审计，能更好地揭示资源节约和环境保护中存在的违法、违规、无效、低效行为，促使被审计单位承担环境责任，促进经济可持续发展。由于环境审计的迅猛发展，对于环境审计准则的研究也已在世界各国引起了广泛的关注，理论界、实务界、政府部门等相关各方在环境审计准则研究方面均作了大量工作，并取得了一定进展，各种类似于环境审计准则的标准、准则等已在不同范围内得到执行和采用。

一、国际上政府环境审计准则制定概况

20世纪70年代末，美国、加拿大和欧洲等国的企业开始进行内部环境审计。进入20世纪90年代，西方各主要市场经济国家普遍完善了环境法规，强化了环境会计准则和环境审计准则，并在一定范围内试验环境审计业务。

1992年，英国标准协会（theBritishStandardsInstitute）制定了全球第一个环境管理体系标准BS7750。欧盟（EuropeanUnion）则于1993年了另一套环境管理体系标准——环境管理及审核体系（EMAS）。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在1995年第15界大会上专门讨论了环境审计，并分别于2001年、2004年制定了《从环境视角进行审计活动指南》以及《环境审计与常规审计》，其中《从环境视角进行审计活动指南》对环境审计准则有比较成熟的阐述，其从基本原理、基本准则、实务准则和报告准则四个方面阐述了29条审计准则在环境审计中的运用。国际标准化组织（ISO）也于1993年10月成立了ISO/TC207环境管理技术委员会，正式开展环境管理体系和措施方面的标准化工作，其制定的ISO14000环境管理标准系列主要包括：环境审核指南——通用原则、环境审核指南——审核程序——环境管理体系审核、环境审核指南——环境审核员资格要求三个部分。该标准是目前环境审计规范中最全面和操作性最强的准则，也是世界范围内应用最广的标准。此外，从世界各国的具体情况来看,荷兰、加拿大、美国、德国、澳大利亚等国政府都在积极开展环境审计，探索环境审计工作的规范化。

总体来看，目前国际上对环境审计准则的研究工作取得了较大的进展，相关的标准（准则）也相对完善，尤其是INTOSAI制定的《从环境视角进行审计活动指南》和ISO制定的与环境审计方面有关的三个标准均表现出较强的操作性。而我国在对环境审计准则研究上虽然也取得了一定的成绩，但对环境审计准则的研究还刚刚起步，对环境审计准则的研究尚未得以系统化，迄今未形成一个系统的环境审计准则研究框架，国内环境审计落后于国际环境审计已是不争的事实。

二、制定我国政府环境审计准则的理论和现实价值

政府环境审计准则的制定和完善是一国政府环境审计工作制度化、规范化的重要手段。具体来讲，政府环境审计准则的重要性主要体现在以下几个方面：

（一）完善我国环境审计体系的重要基础

政府环境审计准则应当与注册会计师审计准则及与环境有关的会计准则共同起到贯彻环保法规的作用，而国家环保法规又是国家政策的具体体现。在上述四个相关体系中，企业环境评价体系已显雏形；注册会计师审计准则虽然存在许多不足，但毕竟初步建立，例如我国新颁布实施的48项注册会计师审计准则中，《中国注册会计师审计准则第1631号——财务报表审计中对环境事项的考虑》专门对注册会计师如何开展环境审计进行了规范；环境事项的会计处理规定也已经零散地分布于我国的新会计准则体系之中。然而，作为环保法规主要贯彻者的政府审计准则尚处于空白状态，这应是我国整个环境审计体系的一大缺陷。

（二）实现环境审计的制度化和规范化的前提条件

从现在的情况看，我国的环境审计准则建设落后于环境审计实务的开展。具体来说，政府审计机构已经开展了多项具有环境审计性质的审计实践活动（如林业生态建设资金审计调查、46个重点城市排污费审计、天然林资源保护工程资金审计、退耕还林试点工程资金审计等。在此期间也草拟过近似于环境审计准则的文件如《重点区域水环境审计规范操作指南》等），但最终并未形成一个比较规范化的环境审计准则或指南，长期这样下去，极易使环境审计实务孤军深入，难以得到有效的基础支持。

（三）明确环境审计责任的重要途径

在环境审计中，环境管理和环境会计责任与环境审计责任是不同的，可以通过制定准则的方式，在准则中明确规定审计机构的环境审计责任和被审计单位管理当局的环境管理和环境会计责任。环境审计发挥着对环境信息合力保证的作用，环境审计人员对这种保证要承担特定的审计责任，而不需要对被审计单位管理当局的申明书承担环境会计责任。同时，环境审计准则还需要规定解除环境审计责任的最低要求，规定环境审计人员违反准则后的法律责任。因此，环境审计准则既可以保护环境审计人员、解除其审计责任，又能够确定其应承担的环境审计责任。

（四）开展环境审计实务的客观需要

政府环境审计准则作为政府环境审计理论与实践的核心环节，在环境审计运行体系中应起到巨大作用。环境问题正在逐渐成为社会各界关注的焦点，作为社会“经济警察”的审计，有义务担当起治理环境的责任，而且审计质量的高低、审计责任的界定、审计机关和公众的沟通，以及内部管理的完善与否都有赖于健全、切实有效的环境审计准则的支持。然而目前，由于我国政府环境审计准则的缺位，造成政府环境审计理论与实践相互脱节，审计人员在进行环境审计时无据可循，久而久之，不仅会增加环境工作的随意性、工作量与风险，同时也使环境审计不能深入开展。

（五）积极应对国际审计界的压力、提高我国审计机关国际地位的有效方式

国内环境审计落后于国际环境审计是不争的事实。具体来说，西方国家（如荷兰、加拿大、美国等）早在20世纪70年代即开展了具有环境审计性质的审计业务，最高审计机关国际组织（INTOSAI）也于1992年成立了环境审计委员会并在1995年第15界大会上专门讨论了环境审计，2001年（INTOSAI）印发了《从环境视角进行审计活动指南》，该指南对政府环境审计准则有比较成熟的阐述，其从基本原理、基本准则、实务准则和报告准则四个方面，阐述了29条审计准则在环境审计中的运用。我国最高审计机构作为最高审计机关国际组织的一员，在国际审计界有着较为成熟行为规范的情况下，最有效的做法即形成有效的行为规范，亦即政府环境审计准则。同时，我国政府环境审计准则的制定，对于推动国际环境审计准则的改善也会起到应有的作用，并将进一步提升我国审计机关在国际审计组织中的地位。

三、制定我国政府环境审计准则应当着重关注的几个问题

（一）把握好前瞻性

目前我国环境审计的实践是在环境会计尚未完善的基础上展开的，因此环境审计的对象、范围以及研究内容明显涵盖过小。所以，政府环境审计准则的研究和制定应具有前瞻性，不仅要对目前进行的环境审计活动进行规范，也要对目前没有进行而在将来会开展的环境审计活动进行规范。这样才能充分发挥环境审计的功能，并引导社会审计和内部审计组织能够积极参与到环境审计实践中。

（二）考虑到综合性与具体性

综合性是指在涉及环境审计基本准则时，应综合考虑国家环境审计、注册会计师环境审计和企业内部环境审计的共性，从而提出能兼顾三者的基本准则；具体性是指今后在制定具体准则时，要充分考虑政府环境审计、注册会计师环境审计和企业内部环境审计的个性，分别制定与三者有关的具体准则和职业规范指南。

（三）要具有可操作性

一定程度上讲，环境审计准则是用来联系环境审计实践和理论研究的桥梁，它既是环境审计理论研究的成果，又是环境审计实践的直接指南，因此环境审计准则一定要具有可操作性。在借鉴国外理论研究成果时，必须考虑我国的环境保护状况、相关法规以及审计人员的现有素质等因素，再就是要考虑我国环境事项、环境保护投资、相关环境项目的特点。

（四）注意划分层次性

环境审计准则与其它基本审计准则体系是一样的，具有明显的层次性。笔者认为，政府环境审计准则体系的内容应该包括框架体系和要素体系两大部分，并且每个部分都有自己严密的层次性。从框架体系来看，政府环境审计准则体系应该包括基本准则、具体准则以及职业规范指南三个部分；从要素体系来看，政府环境审计准则应该包括审计主体要素、审计行为要素、审计报告要素和审计技术要素等。

（五）积极实现与国际接轨和体现中国特色二者相统一

为与国际接轨，便于国际间相互认可，我国实施ISO14000系列标准，应当符合国际标准的基本要求，按国际标准规范操作程序。然而，中国的环境保护工作虽然与其它国家的环境保护工作有不少共同点，但也有自己的特点，应把中国现行的环境管理制度与国际标准结合起来，只有这样才能有效地促进中国的环境保护工作。要建立有中国特色的环境审计准则，就要依据我国的法律法规和准则制度，包括《审计法》、《注册会计师法》、《独立审计准则》、《国家审计准则》、《内部审计准则》等审计方面的法律规范以及《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境保护标准管理办法》等环境保护方面的法律法规等。

四、制定我国政府环境审计准则理论框架的初步设想

政府环境审计准则是规范政府审计人员具体执业行为的技术性规范，未来我国政府环境审计准则体系应以国家审计准则、ISO14000系列标准及相关环境法律法规为依据。从内容上看，政府环境审计准则应主要包括基本准则、具体准则和执业规范指南等。政府环境审计基本准则是政府环境审计准则的总纲，是对政府审计人员的任职资格及专业胜任能力等方面所作的具体规范，它是政府环境审计具体准则和执业规范的制定依据；政府环境审计具体准则指对政府审计人员如何计划审计工作、获取审计证据，以及出具审计报告等方面所作的具体规范；政府环境审计执业规范指南是对审计机关和审计人员办理审计事项提出的审计操作规程和方法，为国家审计机关及人员从事专门环境审计工作提供可操作的指导性意见。

如图1所示，未来我国政府环境审计准则体系的层次有三：一是环境审计基本准则；二是环境审计具体准则，三是政府环境审计执业规范指南。其基本设计思路如下：

（一）分类制定政府环境审计准则

按照业务类型的不同，分别制定环境财务审计准则、环境合规性审计准则和环境绩效审计准则等。不同业务的政府环境审计准则均包括基本准则、具体准则和规范指南三个层次。在环境审计准则的制定中，具体而言，政府环境审计准则可以专业审计准则和审计指南的方式颁布，这样既符合目前我国环境审计组织形式，又可以使环境审计工作的规范具有针对性。

（二）优先制定政府环境财务审计准则和环境合规性审计准则

首先，由于我国目前的环境审计主要是由政府审计为主导，相关的理论、技术方法和经验相对成熟和完善，而社会环境审计和企业内部环境审计发展则相对滞后；其次，由于环境审计标准和技术等条件的制约，我国环境审计实务目前主要以合规性审计和财务性审计为主要方式，较少涉及环境绩效审计。因此，笔者建议可以考虑在对这些现存准则修订、补充的基础上，优先考虑政府环境财务审计准则和环境合规性审计准则的制定问题，待时机成熟时再考虑制定注册会计师环境审计准则和内部环境审计准则，这样才能更加符合我国目前的实际，更好地指导环境审计工作。

（三）积极探索政府环境绩效审计准则

环境绩效审计是政府环境审计未来业务的发展方向。考虑到开展环境绩效审计的需要，我们可以先行考虑成立“政府环境绩效审计准则研究”的专家小组，以便进行各种设计与论证工作。其任务有二：一是研究政府环境绩效审计基本准则的设计与制定问题；二是待条件成熟时，再系统研究政府环境绩效审计的具体准则问题。

【主要参考文献】

[1]陈正兴.环境审计[M].北京：中国审计出版社，2000.55-61.

[2]辛金国,李青.环境审计准则研究[J].审计与经济研究,2000，（6）：13-16.

[3]毛洪涛,张正勇.现代风险导向观下的注册会计环境审计[J].会计之友,2008，（9）:50-51.

[4]张彦军.借鉴国际先进经验构建环境审计准则[J].审计理论与实践,2003，（4）:42-43.

绩效审计操作指南范文第4篇

一、农村审计现状

农村审计这一概念是就审计客体而言，是对农村集体经济组织及其所属单位的经济活动进行的审计。农村审计具有与其他类型审计显著不同的特点：

(一)审计范围大但技术要求不高　农村审计主要是对农村公共资金的审计，而公共资金的使用范围多种多样，因此农村审计呈面广量大、情况复杂的特点。但由于农村集体经济中的单个单位资产规模小，相对而言业务比较单一，其会计与税务处理并不复杂，因此对审计技术的要求也不太高。

(二)专项审计是农村审计的重要内容　农村专项审计主要包括：对农税附加及农村集体经济组织采取“一事一议”的办法筹集的资金和劳务应实行专项审计、对农村集体固定资产投资的审计、对社会捐款、筹集资金的审计、对村集体资产的审计、对大宗物资采购的审计、对重大经济活动的专项审计等。

(三)农村审计的模式　一是农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式。这种审计模式刚刚处于起步阶段，并且是在行政主导下进行的，因此审计工作不是很深入，审计的独立性也不够。二是委托社会审计模式。随着农村经济形势不断变化和社会中介组织的发展壮大，委托外部社会审计已经农村审计的必要补充，会计师事务所进入农村市场也将成为必然趋势，目前在我国南方一些经济发达地区，社会审计已经进入农村市场。

二、农村开展绩效审计的制约因素

由于我国农村集体经济审计主要还是财务审计，无法对资金使用的效果和效率进行评价，因此从长期来看，在农村开展绩效审计是大势所趋。然而由于农村经济和经济关系特殊性，绩效审计在我国农村还没有真正开展起来，它主要有以下制约因素：

(一)农村现行审计体制缺乏独立性　独立性是审计的灵魂。缺乏独立性的审计体制使目前农村审计工作很多都是流于形式，没有发挥审计应有的监督作用。因此从该层面上讲，审计体制缺乏独立性是开展绩效审计最根本的制约因素。一是农村审计组织缺乏独立性。现行农村审计主要有两种模式，由于委托社会审计这一模式的应用还不是很广，因此以第一种模式――“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”为例。根据国家相关审计条例的规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。由于审计工作要受上级行政部门的领导，因而这一模式不可避免的带有较重的行政主导色彩。缺乏独立性的审计组织的审计效果就可想而知了。二是农村审计行为缺乏独立性。在农村现行审计体制下，审计行为极易受行政领导个人意志左右。这一现象是行政主导型审计体制必然出现的一种情形。这样审计工作的任何安排都与行政领导的价值取向、政绩评价以及个人偏好有着直接或间接的关系。三是农村审计经费缺乏独立性。国外很多国家对于审计组织的审计经费都作了专门规定，并成立专门组织，指派专门人员对审计经费进行管理。但是由于历史的原因，我国审计组织的经费一般是由财政部门审批的，审计机构也被视为一般的行政机关，因此审计组织在经济上受制于财政部门，独立性受到了极大损害。

(二)农村绩效审计规范尚未建立　一是农村绩效审计标准尚未建立。审计工作必需要有一个指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。由于绩效审计在我国起步较晚，现在尚处于摸索阶段。虽然我国财政部在1995年了一套企业绩效评价指标体系，但者主要是针对企业绩效而制订的。现在还没有一套公认的可在农村适用的审计标准可供利用，这就给农村开展绩效审计带来了技术上的困难。二是农村绩效审计方法和程序尚未统一。绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性和复杂性决定的。绩效审计程序是指审计人员开展具体绩效审计工作的先后步骤和基本内容。目前我国关于绩效审计的程序和方法还没有统一规定，这在一定程度上给了审计人员执业的自由，但是另一方面也加大了审计风险。三是农村绩效审计无准则、制度、规范可供遵循。要开展绩效审计，就必须要有相应的审计准则、制度和规范，否则审计工作就无章可循。纵观国外绩效审计发展的历史，凡是绩效审计开展得比较好的国家，无不制定了一整套完整的审计准则(规范)。我国审计署自1989年开始制定我国的审计准则，截至目前，关于审计方面的法律法规已经出台了不少，但有关绩效审计的法律法规却很少，特别是有关农村绩效审计的法律法规几乎是空白。

(三)农村审计人员结构不合理　一是农村审计人员严重缺乏。从实际情况来看，目前农村绝大部分地区都实现了会计制，通过会计中心处理农村的财务会计问题。从审计的独立性要求来讲，会计人员与审计人员应该是两条线，两套人马，互不干涉，相互制衡。但现实的情况是，负责农村会计工作的农村经济管理站与负责审计的农村审计站是“两块牌子、一套人马”。这时农村审计人员严重缺乏的表现。二是农村审计人员知识构成不合理。我国农村审计大多还是财务审计，这一现实要求决定了农村审计人员大都是“财会科班出身”，真正的审计专业人员极少。这一单一的知识结构造成了人审计人员不能掌握相应的审计技术、程序和方法，不能胜任日益复杂的农村审计工作。绩效审计属于较高层次的审计，要求审计人员具备完整系统的审计知识，不仅如此，审计人员还要掌握诸如法律、经济学、数学、计算机、工程学等相关知识。因此从这一点上来讲，农村审计人员的知识构成不能适应新形势的需求。

(四)农村绩效审计理论研究滞后　我国对于绩效审计的研究起步较晚，虽然也取得了一定的理论成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理论方面，缺乏对绩效审计实务的探讨；二是对公共机构绩效审计评价标准方面的研究比较欠缺；三是对各级政府，不同部门，特别是农村基层政府的绩效审计问题未单独进行研究。四是结合当前我国的战略任务(如构建和谐社会、创建社会主义新农村、实现全面小康目标)来研究政府绩效审计

比较少见。由此可见，我国现阶段对农村绩效问题的研究内容上还不够系统和完善，理论与实践未能较好融合。

三、农村绩效审计的对策

针对农村绩效审计中存在的问题，笔者拟提出以下对策：

(一)加大绩效审计的宣传，提高农村审计人员对绩效审计的认识　财务审计的主导地位使全社会对绩效审计的了解较少。尤其是在农村地区，审计人员严重缺乏，专业素质良莠不齐，对绩效审计的认识停留在只知其一，不知其二的层次。因此，农村审计主管部门不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，而且要积极广泛的组织绩效审计知识的业务培训，让尽可能多的农村审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中结合自己的专业技能并运用绩效审计的方法。

(二)改革原有的农村审计模式，完善和制定农村绩效审计相关的法律法规　我国农村目前主要的审计模式为“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”。这一模式由于不能很好的解决审计独立性的问题，因而具有很大的弊端。关于农村审计模式，我国理论工作者进行了相关的研究，得出了一些有意义的结论。如陈建萍、朱朝晖(2007)认为，可以施行农村经济监察中心的模式。农村经济监察中心模式是变原来农业行政主管部门主管为国家审计机关主管，建立统一的农村经济监察中心，承担乡镇各村的财务审计监督和配合经济责任的追究工作。这样既能克服农村集体经济审计站审计独立性缺失对审计监督力度的影响，又能增强审计的权威性。袁静、魏理(2007)认为，要提高审计机关的独立性，必须改变原先的隶属关系。可以尝试将审计机关独立于政府之外，不受任何行政部门干涉，赋予其检查权、行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等。各级地方审计机关只受中央审计机关的领导。另外，还有必要设立一个专门的审计监督部门，保证审计的公平、公正、合法。我们基本同意上面的观点，只是这一新模式还有一些细节问题有待研究。完善和制定农村绩效审计相关的法律法规。首先应该将农村绩效审计纳入《审计法》的立法范围。其次可借鉴国外已颁布的政府绩效审计准则，制定符合我国特点的农村绩效审计准则。除此之外，相关部门还应根据农村审计人员专业素质不高的特点，组织专家学者编写审计操作指南，减少审计环节中的职业判断，从而降低审计风险。

(三)适当扩大绩效审计范围，妥善选择试点项目　选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑试点项目在农村可能带来的影响，又要考虑该项目是否是农业主管部门比较关注和重视的方面，还要考虑审计难度和审计成本的问题。我国的绩效审计尤其是农村绩效审计尚处于摸索阶段，新情况、新问题很多。这就需要审计人员审时度势，选择具有重大参考价值的项目试点。在审计过程中，审计人员要充分利用自身知识，调动各种资源，为绩效审计创造良好的环境。对于已经完成试点的项目，要定期不定期的检查审计意见的执行情况，明确责任。注意检查审计报告中指出的问题是否得到纠正，审计提出的建议是否被采纳执行，对于未被采纳的审计建议要进行原因分析，这样才能发挥绩效审计的作用。

绩效审计操作指南范文第5篇

（一）政府投资项目跟踪审计的基本概念

在《对建设项目跟踪审计的分析》中，邓卫宁、裴擂对政府投资建设项目全过程跟踪审计进行了定义，认为它是对建设项目实施建设前期、项目执行期、项目完工期以及后续跟踪的全过程审计，使每一建设时期、每一建设内容都随时纳入设计的范畴，发现问题及时纠正，进而规范管理行为，提高资金使用效益，做到经济效益和社会效益（包括环境效益）的双赢。彭绍进在《建设项目跟踪审计刍议》中也对建设项目跟踪审计进行了定义，认为它是指对基本建设项目从立项开始到竣工决算为止的投资管理活动全过程进行的连续、全面、系统的审计。它要求审计人员从一开始就介入建设工作，参与建设管理，发挥监督和评价职能，确保建设项目的经济性、效率性和效果性。建设项目跟踪审计是审计工作的延伸和拓展，是现代审计制度的创新，是解决当前建设领域突出问题的有效方法。通过以上定义，我们可以认为政府投资项目跟踪审计是指审计机构对政府投资项目进行的全过程的审计监督，从审核项目投资决策程序，到施工预算开始，到参与其招、投标工作，竣工决算审计，直至竣工项目后评审进行监督。它具体分为项目前期审计、项目预算执行审计、项目竣工决算审计及项目后评审。从概念中我们可以分析出政府投资项目跟踪审计的一些特点。

1．全面性运用此审计方式时，审计机构参与了政府投资项目从决策到竣工的全程审计监督，它相对于传统的事后竣工决算审计工作具有全面性。

2．创新性跟踪审计是一种全新的审计方式，它使审计工作告别传统事后审计取证困难的尴尬局面，尤其能对项目决策的科学性、合理性进行分析，有效地避免了审计风险。

3．多样性全过程跟踪审计在实施审计的过程中不仅需要采用传统的、通用的财务审计的方法（如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等），更需要借助分析法、系统论、论证法、评价法，有的甚至还要采用模糊综合评判法等。

（二）政府投资项目跟踪审计的理论

依据公共财政管理学理论为政府投资项目跟踪审计提供了理论基础，公共财政是我国财政改革的目标，它是建立在“公共产品”和“市场失灵”的理论上，与市场经济相适应的一种财政模式。根据公共财政理论中的“公共产品”是指每个人消费此产品不会导致他人对该产品消费的减少，且具有非排他性和非竞争性这两个特征，政府投资项目符合这两个特征，是属于公共产品，需要政府通过审计来进行监督。在我国的社会主义市场经济体系中，公共财政的出发点是满足公共财政需求。它被具体定义为以国家为主体，通过政府收支手段集中一部分社会资源用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政具有以下几个特点。

第一，实现社会资源有效配置，通过财政收入把社会资源集中起来，而后根据社会对公共服务或物品的需求进行有效配置。

第二，实现收入分配公平，利用财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，并实现收入分配公平。

第三，实现宏观经济调控，通过实施不同的财政政策，稳定商品物价，提高社会就业率，促进经济增长。

第四，实现监督管理职能，是指在市场经济条件下，为克服利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性的弊端，需要财政的监督和管理。

国家的投资项目逐年增加，需要一个全面的财政投资审计系统，需要由传统的事后监督转变为事前监督、事中监督和事后监督相结合的财政监督政策。事前监督就是在监督对象有关业务活动付诸实施前由财政进行的监督，关键是加强制度建设和事前审查，防止不符合国家政策和财政法规的行为和事件发生。事中监督主要是通过企事业财务核算和政府预算执行情况的经常性监督，发现财政分配中不良现象，确保财务制度和政府预算的有效执行。事后监督是对监督对象过去经济活动的全面检查、考核和评估，其目的是发现问题，堵塞漏洞，完善财政政策。国家审计的基本职能是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。从财政职能分析，我们可以进一步认识到政府重点建设项目跟踪审计的必要性，这一必要性也是国家审计监督的根本目的。

二、完善和推进政府投资跟踪审计

（一）历史实践经验

从以往实践经验来看，政府投资项目都具有高投资，大规模、高工作量等特点，而我国政府审计机构自身力量相对薄弱，即使是在跟踪审计模式下，亦不可能全程派驻人员入场监督审计，所以在实际工作中会根据投资项目工程的特点，如工程性质、投资规模采取灵活“全面审计，重点突出”的跟踪审计方式，一般有以下几种工作方式。

1．全程派驻人员方式这种方式使用于一些投资大、工程规模大、社会公益性高，会引起社会广泛关注政府投资项目。此类项目需要派驻一定的审计工作人员进行全面跟踪审计，从设计、招标、施工直至竣工，对于项目的全部资料、工作制度、资金来源和使用情况及竣工结算等方面进行跟踪审计。

2．定点进驻现场方式这种方式主要是针对项目过程中一些关键环节进行重点审计。如准备阶段的各项招标，其中的施工段位招标、设备招标等都是和以后施工决算息息相关，又如一些重大的设计变更都是我们需要审计的重点。在这些重点环节，需要派人进驻现场。

3．送达或抽查方式对于一般的工程项目或具有比较成熟工艺的工程项目，可以采用要求项目单位定期送达相关资料到审计单位的方式。审计部门对于这些资料进行复核或者抽检。

（二）如何完善和推广政府投资项目的跟踪审计

1．从审计重点和主要环节入手

根据上面几种从实践中总结出来的跟踪审计方式，我们可以有重点地对于一些重要环节进行进一步完善。事前审计阶段，指项目实际建设前的审计环节。此阶段的审计工作的顺利完成有助于项目的决算审计以及项目顺利实施和提高工程的投资效益。从具体工作来看，需要抓好招投标工作以及合同制度的审计。从历史经验看，很多审计风险的根源都和这些环节有关，如标底不准确、合同依据混乱等，跟踪审计必须从源头上处理好这些问题。事中审计阶段，是投资项目实际建设开始、项目资金实际发生阶段，相关工作内容较多，同时也很重要。从具体工作来看，主要是对项目的预算情况、工程进度是否按计划、工程成本是否准确、往来款项是否真实以及施工组织情况进行审计。对于一些重点环节比如设计变更和签证，跟踪审计要重点展开。因为设计变更和签证具有较大灵活性，不需要再进行招投标，缺乏相关部门的有效监督。从以往经验看，一些项目或施工单位会随意提高投资规模、变更项目设计，所以此方面工作不能忽视。对于暂定材料价格这个审计环节，同样也需要注意。因为政府项目开工前时间准备很短，对于材料价格的制定如有差错，会对整个工程项目的成本产生较大影响，所以这一审计环节需要重视。审计人员可以对材料进行询价，并通过询价函的方式告知有关单位，保持审计工作的独立性。竣工审计是全过程审计的最后一个环节。竣工审计是指项目自竣工决算编报至项目交付使用之前，审计机关对建设及设计、施工、监理等单位与建设项目直接有关的财务收支的真实性、合法性进行的审计监督。

2．政府投资项目中应注重绩效审计

政府投资的绩效审计是指对此类投资项目的资金使用的经济性、合理性、效果性等作出审计。具体包括：

（1）审计被审计单位管理活动的经济性。

（2）审计被审计单位的人力、财务及其他资源的利用效率。

（3）审计被审计单位的业绩效益，并根据预期影响，审计其活动的真实影响。

政府投资项目具有投资大、影响大、关注度广等特点，对拉动当地经济增长、改善当地民生具有很大的积极作用。但是从我们以往经验看，这些工程若存在着投资决策失误、资金使用不合理、铺张浪费、重复建设等问题，就不仅违背了政府的初衷，还会带来一些消极作用。所以对于此类项目不光要对其资金使用的真实性、合理性进行审计，还要关注其建成以后的社会效益和经济效益。因此，在政府投资项目的跟踪审计过程中，应更加注重绩效审计。然而人们通过一段时间的考察研究发现，在政府投资跟踪审计中全面展开绩效审计还存在一定困难，因为这种审计近几年才开始兴起，且相对独立，以及没有形成完善的社会规模效应。具体分析主要受以下几个方面的影响。

首先，绩效审计人才缺乏。现阶段审计人员对于绩效审计认识不足，没有与时俱进，还把审计的重点放在财务活动及相关法规审计上，而对在政府投资项目绩效审计中怎样去保证社会效益、经济效益缺乏认识。绩效审计工作要求较高、较复杂，要求审计人员有广泛的知识面，不光要懂财会、财经法规，还要了解社会学、经济学以及一些工程科学等方面的常识。从目前来看，相关审计人员素质还有待提高。

其次，缺少统一的审计方法和审计技术，相关准则、法律法规不健全。由于政府投资项目千差万别，很难采取统一审计方法和技术，而且这些项目往往涉及基础设施、教育、医疗、社会保障等公共事业，由于缺乏成熟的审计方法和技术，审计人员较难去评价其社会效益及经济效益。

最后，缺乏政府投资项目的绩效评价指标。对于政府投资项目的绩效审计，审计人员需要去衡量它的经济性、效率性、效果性。由于审计对象不同，衡量标准也不同。所以，从目前来看，针对不同类型审计对象的全面、完善的效益指标体系及审计评价标准是迫切需要的。

对于以上这些局限，可以通过下面一些方法去完善。

（1）提高绩效审计人员素质绩效审计和跟踪审计对审计队伍的素质要求很高，相关部门要及时开展一些有针对性的培训去加强审计人员专业技能。审计人员也需要及时更新知识体系，跨专业涉猎知识，比如社会学、经济学、工程技术、公共事业等知识。拥有一套综合性，多元化的知识体系，在绩效审计和跟踪审计环境中是必不可少的。

（2）完善绩效审计相关法规法则绩效审计的法律环境只有《审计法》是不完善的，且其不具有操作指南的属性。对于一些审计方法和审计技术是否得当也没有相关准则去判断，应尽快完成绩效审计条例、审计标准和操作指南的制定。这些法规的制定会给绩效审计工作带来更高的可靠性。

（3）完善绩效审计评价体系一套完善的政府投资项目绩效审计评价指标体系应该包括财务效益评价指标、国民经济效益评价指标、建设项目风险评价指标、社会效益评价指标、生态效益评价指标和建设项目的建成速度、质量、工期等技术经济指标等。只有完善这一整套衡量经济效益的指标体系及审计评价标准，才能推进政府投资项目绩效审计的大范围推广。

3．政府投资项目跟踪审计应结合风险导向

审计风险导向审计作为现代风险防范模式，处于审计领域发展前端，具有科学性、先进性特点。它是指以风险理论为基础，在审计过程中利用审计模型，去分析审计各个阶段潜在的风险并加以控制，并且以此为基础在实际工作用来计划指导审计工作。国内外以往经验证明，采用这种模式可以有效降低审计风险，提高审计效率，从而达到审计目标。