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一、指导思想和基本原则
(一)指导思想
坚持以科学发展观为指导,积极贯彻落实中、省、市关于发展农业保险的精神和工作部署,以保障农业生产为目标,以农户自愿为前提,逐步建立规范有序、覆盖主要农产品的农业保险长效机制。
(二)基本原则
开展政策性农业保险试点工作遵循“政府引导、政策支持、依法合规、自主自愿、稳步推进”的基本原则。
二、主要内容
(一)试点品种:能繁母猪、森林、小麦、玉米4个试点品种。
(二)试点区域和规模:能繁母猪保险在全县范围内采取重点扶持规模化养殖企业和小区的方式开展;小麦、玉米保险在全县范围内开展;森林保险35万亩。
(三)保险责任:种植业补贴险种的保险责任为因人力无法抗拒的自然灾害,包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、内涝、风灾、雹灾、冻灾等,对投保农作物造成的损失;养殖业补贴险种的保险责任为重大病害、自然灾害和意外事故所导致的投保个体直接死亡;森林保险基本险责任为火灾保险林木死亡,综合险的火灾、暴风、洪水、泥石流、暴雪。各险种具体保险责任以保险合同为准。
(四)保障金额:以“低保障、广覆盖”为原则,确定保障水平和保障金额。养殖业保险保障金额原则上以保监会、农业部确定的能繁母猪每头1000元;种植业保险原则上以该农作物生长期内所发生的直接物化成本为依据,确定保障金额,小麦每亩300元,玉米每亩280元,森林每亩400元。
(五)补贴标准
1、保险费率、保险费:能繁母猪保险费率为6%,保费60元/头;小麦保险费率为5%,保费15元/亩;玉米保险费率为7%,保费为19.6元/亩;森林综合险费率为5%,保费为2元/亩;基本险费率2.5%,保费1元/亩。
2、保费补贴:能繁母猪保险保费财政补贴80%(其中中央财政补贴50%、省财政补贴21%、市财政补贴9%);小麦、玉米保险保费财政补贴75%(其中中央财政补贴40%,省财政补贴25%,市、县两级财政共补贴10%);森林保险(公益林)保费财政补贴90%(其中中央财政补贴50%,省级财政补贴25%、市财政补贴15%)。保费其余部分由投保的农户、农业生产经营单位承担。
(六)理赔标准:以保险合同为准。
(七)时间安排:农业保险工作应按照试点品种的相应农时提前安排。我县能繁母猪保险和森林险工作均于3月底结束,其中能繁母猪保险共录入2992头,森林险共承保基本险101400亩、综合险承保249998亩。按照有关要求,玉米保险在6月25日前完成,小麦保险在10月10日前完成。
保险合同成立时间以承保机构向农户、农业生产经营单位出具的保险凭证为准,坚决杜绝先出险后投保现象出现。
(八)承办机构:由中国人民财产保险股份有限公司县支公司独家承办。
三、工作措施
(一)加强领导。农业保险试点工作覆盖面广、政策性强、任务大。县政府成立由县政府副县长任组长,县农业局、财政局、林业局、人保财险公司等部门主要负责人为成员的政策性农业保险试点工作领导小组。领导小组下设办公室,办公室设在县农业局,办公室主任由农业局副局长同志兼任,负责试点工作的组织、指导和协调。各镇也要成立相应的机构,切实加强工作领导,结合本镇实际情况,明确任务目标、制定政策措施、细化实施步骤、落实责任分工,确保农业保险试点工作顺利开展。
(二)深入宣传。各镇和各相关部门要积极配合做好政策宣传,人保财险公司要充分利用新闻媒体、印制宣传资料、组装流动宣传车等手段,深入基层、深入群众,广泛宣传政策性农业保险试点工作的意义和政策,增强农民群众的风险防范意识,培养人民群众的金融保险理念,引导农民积极参加农业保险。
一、基本情况
乡位于区东北角,距市区18公里,东接镇,南邻街道,西挨镇,北连镇。辖8个农业村,91个农业社,1个社区,3个居民小组,共5801户16699人。其中农业户数为5299户,农业人口为15634人。全乡共有土地面积44平方公里,其中耕地面积14587亩。农业主要以传统的种养殖业为主。
二、强化领导、组织机构落实
政策性农业保险工作事关农民的切身利益,任务艰巨。为把这项惠及千家万户的政策落实好,乡党委、政府高度重视此项工作,及时调整充实了政策性农业保险工作领导组,由乡长任组长,分管领导任副组长,相关村(社区)及办公室工作人员为成员的乡政策性农业保险工作领导组,要求各村(社区)落实专人负责此项工作。
三、广泛宣传、提高群众对政策的知晓率
我乡党委政府于2013年7月19日上午,召开了乡机关及村(社区)干部大会,利用会议宣传贯彻了区人民政府办公室﹝2013﹞年248号《关于开展2013年政策性农业保险工作的通知》的文件精神,提前对各村(社区)干部进行了政策性农业保险的相关政策培训,要求各村(社区)进行广泛深入的宣传。通过多形式、多角位、全方位的宣传,真正把政策性农业保险工作的相关规定宣传到户,提高农民群众的知晓率。
四、细化工作方案,有序推进工作开展
我乡按照今年的政策性农业保险工作要求,细化制订了《乡人民政府2013年政策性农业保险工作方案》,明确了今年政策性农业保险工作的政策要求、工作目标、任务完成时间等,将有效的确保今年政策性农业保险工作的顺利完成。
五、严格群众自愿原则,确保政策落实
根据上级部门制定并出台的政策性农业保险工作文件精神,我乡在加大政策宣传的同时,严格遵循群众自愿投保的原则,不搞统一强制投保,严禁各级采用垫付保费的形式购买政策性农业保险。
六、存在的困难
1、今后理赔核实工作困难。政策性农业保险工作牵扯到千家万户,点多、面广,理赔核实工作非常困难。
2、缺少工作经费。由于需要要逐户登记造册及到田间地头核实,需要大量的人力、物力和财力。工作量大需要足额的工作经费。
七、工作努力的方向
1、进一步加大对政策性农业保险工作的宣传力度,提高农户对政策的知晓率,力争应保尽保。
一、强化领导,明确责任
2017年8月3日经主要领导同意,成立了以乡长同志为组长,分管农业领导同志、乡纪委副书记同志为副组长,乡农业站及各村协保员(村主任)为成员的政策性农业保险自查整改领导小组;制定了《乡政策性农业保险自查整改工作方案》;乡政府于8月7日召开了乡政策性农业保险自查整改会;各村于8月8日至8月9日召开了党员干部、群众代表会。
二、存在的问题
通过自查,我乡2017年前政策性农业保险工作存在以下问题:
(一)政策性农业保险重视不够,宣传不到位,群众知晓率低。由于该项工作政策没吃透,乡村社干部没有形成共识,认识上有误区,认为这是商业运作,保险公司得利,农户交不交都一样,也不是本职工作,只求完成任务。
(二)保费收缴难度大,有少量代交保费现象。虽然农业保险工作开展多年,但是大部分农户对农业保险了解不深,个别村宣传仍不到位;农户因打工,种田变化大,村社干部工作任务多,保费收缴难;农户交保费后,因受损较小,按保险条款不予理赔,造成农户不愿再交保费,认为农业入保没多大意思;同时农户即使投保,理赔金额也很少,农户抗风险意识差,农户参保普及率不高。
(三)缺少脱保护联系方式或多户共用一个联系方式,签字笔迹雷同。农业保险资料繁琐,农户家多是老人,村社干部工作繁多,导致村社干部造册时,只填写自己的联系方式,并代签名字。
(四)政策性农业保险是以村为单位投保,未签单到户。
三、整改措施
(一)进一步加大宣传力度,采取宣传单,宣传车,利用媒体等多种方式进行宣传。让农户充分了解政策性农业保险,增强农户参保意识,提高村民主动投保积极性。
(二)对个别村干部代保的,要求村干部向农户说清事由,将垫代的保费收到位,同时加大监督检查力度,坚决杜绝垫保现象。从投保到理赔全程监督,核实投保农户投保面积真实性,从源头上杜绝垫保代保现象的发生,同时开展好清册公示。
当前河南地方各级政府主导政策性农业保险的方式一般是通过设立由农业部门、气象部门、财政部门和保险承保单位构成的工作组来协调政策性农业保险工作,农业保险效率和效果明显提高。但在政府加强主导的同时,保险机构在政策性农业保险中的经营主体地位无形中有所弱化,影响了保险机构的积极性,进而影响了保费的稳定增长。农业保险保费、费率和保险金额的制定者河南试点政策性农业保险的险种、保险金额、费率和保费是根据每年全省农业生产的平均物化成本(包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本)以及种植区域发生损失的风险概率(单一风险概率)来确定,承保保险公司没有变更的权力。部分农业保险保费补贴的承担者河南地方各级政府对省内所开展的农业保险进行保费补贴有两种情况:一种是中央政府财政补贴保费的40%,省级财政补贴保费的25%,分别补贴能繁母猪、奶牛、水稻、玉米、棉花、小麦等险种的保费;另一种是中央政府和省政府不予补贴,由市、县两级政府财政补贴,险种只有烟叶和肉鸡两种(表略)市、县级地方政府的角色在农业保险中,市、县两级政府的角色不容忽视。无论是中央补贴保费的农业保险还是地方补贴保费的农业保险,能否实施的关键都在于市、县政府财政补贴是否到位。当前市、县政府在农业保险中的角色主要是:1.农业保险政策的执行者多数市、县都是在省政府的农业保险工作方案确定后,按照省政府指示制订各自的方案。市、县政府在险种、保险费率、保费和保险金额方面没有决定权,只能执行省政府的规定。2.农业保险保费部分补贴的承担者与省政府相比,市、县政府承担补贴的角色更加突出。有中央财政补贴保费的,市、县政府负担补贴的比例小一些;没有中央财政补贴保费的,市、县政府负担补贴的比例则要大一些(表略)。这无疑给市、县财政增加了不小的负担。从补贴流程上看,只有农户和当地政府将各自承担的保费缴齐后,才能获得上级政府的补贴。但是补贴直接补给了承保农业保险的公司,当地政府除了需要拿出一部分财政收入进行补贴之外,并没有其他利益可言,因而降低了当地政府推动政策性农业保险的积极性。
当前河南地方各级政府在农业保险中存在的问题
近年来政府主导的农业保险的确极大地促进了农业风险管理,为农户转移风险提供了有效途径。但是政府主导的农业保险在高速发展了几年之后,很多地方出现了农业保险规模停滞不前的现象。河南农业保险规模在2009年达到最大规模后开始下降,主要原因是政府角色定位不清,在参与农业保险经营管理中同时存在过度介入和介入不足的矛盾现象。(一)省政府过度介入和介入不足1.省政府过度介入保险经营保险经营是一个专业性很强的行业,它涉及精算、风险分析、风险管理等方面的专业知识,保险专营机构通过专业人才完成这方面的工作。而政府的主要职责是服务公众,为社会提供公共产品。保险经营既非政府职责,也非政府专长。但现实情况是不擅长经营风险的省政府取代了以经营风险为生的专业保险机构的角色,忽视了不同地区所面临的风险不同、风险出现的概率不同等因素,依据年均农业生产物化成本制定保费、保险金额,在全省范围内实行统一标准,从而导致农业保险承办机构在经营过程中出现不同程度的损失,积极性受到严重影响。河南省政府为了降低农民的负担,将水稻和棉花的费率由2008年的8%调整为2010年的6%(详见表2),[3]但是北京师范大学和人保财产总公司共同承担的“全国种植业保险区划”课题组根据不同地区所面临的不同风险及风险出现的概率所设计的费率计算模型,测算出河南省的水稻费率应该为11.3%,棉花费率应该为18.0%。[4]两者之间之所以有这么大的差距主要是因为站位不同。政府从发生风险时保险金额弥补农业生产者的生产成本损失的角度出发,课题研究单位是从农业保险承保单位风险管理的角度出发,即站在经营政策性农业保险公司的角度进行分析和测算,二者应有机结合,确定符合实际、有助各方互利共赢的保险金额、费率和保费等标准。政府越位制定的保费、保险金额导致承保农业保险机构在经营农业保险时出现赔付率过高、经营亏损等现象,降低了承保机构经营农业保险的积极性,从而影响了农业保险的发展。2.省政府介入不足(1)在保险种类上介入不足。目前,省政府只对基本的种植和养殖业给予一定比例的保费补贴,对特色种植业并没有给予应有的扶持。如中牟县是经济作物主产区,其生产的西瓜、草莓、大蒜等是河南经济作物的主要供给品种,但是省政府农业保险工作方案只是鼓励市、县政府开展特色农业保险,并没有给出具体的扶持政策,将保费补贴的财政负担转移给了下级政府。相比较,上海当地政府通过开发新的保险品种,对本地的蔬菜种植户给予农业保险补贴,增强了种植户承担市场风险的能力。(2)对经营农业保险的机构扶持不足。目前,在河南经营农业保险的机构主要是中华联合财产保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司在河南的分公司。这两家保险公司是综合性的财产保险公司,它们除了经营农业保险外,还经营其他财产保险业务,在农业保险上的损失可以通过其他保险业务的赢利来弥补,也就是所谓的“以险养险”。但是政府不给予一定的经营补贴,仅靠营利性保险机构的其他保险业务弥补农业保险的亏损,势必会降低保险机构的总体赢利状况,保险机构开展农业保险的积极性也随之降低。河南农业保险采取的是农户自愿方式,也就是说,只有在农户自愿参保并交纳由其承担的保费后,由各级政府承担的保费才会进入承保机构的账户。这样一来,尽管政府指定了上述两家保险机构承保河南的农业保险,但是保险机构并没有主动开展农业保险业务的动力。政府对经营农业保险的机构补贴不到位而制约农业保险发展的情况随之出现。(3)对巨灾风险分担介入不足。农业原保险承担的是农业生产单位同质风险中风险个体的风险损失,当自然灾害发生导致同质风险单位全部受损时,农业原保险则无力承担损失赔偿。这就需要通过建立巨灾风险分担机制来分担巨灾风险所造成的损失。巨灾风险分担机制一般是通过再保险即原保险业务经办机构通过购买再保险将风险转移给再保险公司。但农业一旦发生自然因素引起的巨灾风险,即使是再保险,很多时候对自然灾害产生的巨大损失也难以承担。因此,除了再保险分担一部分巨灾损失外,政府还应该通过建立巨灾风险基金来分担一部分巨灾损失。河南省的巨灾风险分散机制是由承保农业保险的机构来建立的。《河南省2010年农业保险工作方案》要求承保农业保险的保险机构把省政府承担的种植业险种保费补贴资金作为巨灾风险准备金,实行专账管理,逐年滚存,直到资金积累达到年度平均保费收入100%左右时为止。[3]由此规定可以看出,在建立巨灾风险分散机制方面,河南省政府并没有给予资金上的扶持,只是将其承担的原保险保费补贴转为巨灾风险补偿基金。若当年的农业保费收入低于当年的农业赔付率,而且没有发生巨灾风险,农业保险的承保机构则不能动用这部分原保险保费收入,其营利能力必然下降。另外,根据规定,农业保险再保险的主体是经营农业保险的保险机构,政府并不给予政策上的扶持和经济上的补贴。这两个因素叠加在一起,就会出现因政府在巨灾风险分担机制上的缺位而影响巨灾发生时保险机构的支付和赔偿能力的情况。(二)市、县政府介入不足由于农户参保必须自愿以及市、县政府保费补贴必须先行到位,所以市、县政府尤其是县级政府在指导村、镇开展农业保险中的作用显得尤为重要。无论开展哪种政策性农业保险,都需要县级财政提供保费补贴资金,因此,县级财政收支状况、农业保险经营好坏对其政绩的关联程度是影响当地农业保险能否发展的重要因素,也是影响市、县政府主导政策性农业保险是否到位的重要因素。实践中,市、县政府在农业保险中存在的问题主要是介入不足。1.对农业保险经营机构业务开展介入不足河南农业种植和养殖多以家庭为单位,这就为农业保险业务带来了不便。一方面,农业生产者拥有影响农业保险经营者决定其是否承保、理赔的信息;另一方面,农业保险经营者拥有保险承保责任、免责等保险专业知识的信息。各自独有的信息优势容易导致双方片面寻求自身利益最大化,出现保险业务办理纠纷。为减少和避免纠纷,需要由中间人建立信息沟通机制,但目前的农业保险机构尚没有信息沟通机制,其在各地的分支机构也仅限于县级,在乡镇和行政村基本上没有派出机构。县级政府可以充分利用对乡镇的管理权,在行政村设立农业保险协助单位,并建立保险双方的信息沟通机制。由于农业保险规模大小和追求经济增长的目标不一致,所以县级政府建立信息沟通机制的动力不足,在协助农业保险经营机构开展农业保险上介入不足。2.财政补贴农业保险保费介入不足农业保费规模越大,市、县政府财政资金投入越多,在财政收入既定的前提下,增加对农业保险保费补贴投入,势必会压缩其他方面的财政支出。当地政府在权衡利弊后,很有可能选择放弃对农业保险保费进行补贴,或者消极对待政策性农业保险,降低对农业保险的保费补贴。这也是河南省种植业和养殖业保费补贴在没有中央和省政府补贴的情况下开展不起来的主要原因。
为增强我市农业、农村和农民抵御自然灾害和应对重特大意外事故的能力,推动我市农业生产发展,根据省政府《关于开展政策性农业保险试点工作的通知》精神,结合我市实际,现就开展政策性农业保险试点工作(以下简称试点工作)提出以下实施意见。
一、试点工作的基本原则及筹资机制
(一)基本原则
试点工作坚持自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进的基本原则,坚持低保障、广覆盖,有限风险与责任分层相结合的保险经营原则。
(二)筹资机制
除中央、省的保费补贴外,建立市、区县政府政策性农业保险试点筹资分担机制。以市为单位建立核算账户,强化超赔风险控制。
二、试点工作的实施方案
(一)保险试点品种
保险试点品种目录为水稻、玉米和生猪。各区县原则上应对3种品种都展开试点工作。同时,各区县根据地方特色还可选择目录外的其他品种作为本地财政扶持的农业保险试点项目。
(二)保险保障程度
保险保障程度原则上以补偿承保对象的物化成本为主,以保障农民灾后恢复生产为出发点。种植业保险以大灾如旱灾、洪水(政府性蓄洪除外)、风灾、内涝、雹灾、冰冻等为主要保险责任,实行低保额的初始成本保险。保险分为一般自然灾害和旱灾两类,按低保障原则实行不同的费率和保障程度,由参保者自愿选择。生猪保险以自然灾害和疫病造成生猪死亡为保险责任,实行低保障。
(三)试点范围
自流井区、贡井区、大安区、沿滩区和荣县(以下简称四区一县)的种植业承保面原则上要达到试点品种种植面积的40%,生猪承保面原则上要达到出栏数的20%,并重点在自然条件相对较好、产业化程度较高的区域实施。
1.种植业:在四区一县中经济条件较好、干部和农民投保积极性较高、产业化程度较高的乡镇、村组实施。
2.养殖业重点范围:全市年出栏20头以上的适度规模养猪户和存栏种猪20头以上的种猪场、户原则上全部纳入试点范围。
(四)参保对象和方式
加大引导力度,重点组织农业龙头企业、种养殖大户和各类农业专业合作组织参保。鼓励农业龙头企业自建基地或与农户紧密连贯的生产基地实行统一投保,鼓励各类农业专业合作组织为其成员统一投保,鼓励以村、组为单位联户投保。鼓励养殖、粮食种植大户投保。有条件的地区可适当调整鼓励粮食生产和扶持农业龙头企业的补助方式,以调动生产者和龙头企业的参保积极性。
(五)保险机构
采取政府与保险经营机构联办的合作方式。保险经营机构对政策性农业保险实行“单独建账、独立核算”。试点阶段我市在省确定的保险机构中选择一家公司开展农业保险试点承办工作,今年确定中国人民财产保险股份有限公司市分公司承办试点工作。政策性农业保险条款、费率由省统一确定。
(六)保费补贴
1.财政补贴资金的筹集。对试点品种的保费补贴,除中央补助25%、省财政补助25%外,市财政补助5%,区(县)财政承担15%。也可动员农业产业化龙头企业出资补贴,以使龙头企业与农户建立更紧密的利益联系。财政安排的保费补贴等资金纳入年度财政预算。去年各级财政保费补贴资金应于去年8月10日前筹集到位。
2.财政补贴资金的管理。保费补贴资金实行财政支付。为承担今后巨灾可能带来的政府超赔责任(超赔责任是指保险赔付超过实际保费收入的部分而产生的赔付责任),市、区县财政保费补贴资金实行按年预算安排。当年如有结余,不抵减下年度预算,作为保险超赔和巨灾准备金。各级财政部门按保费补贴年度计划,提前向保险经营机构拨付保费补贴资金,年终据实结算。
(七)风险管理
在试点阶段,实行试点范围内农业保险风险责任在当年全市保费3倍以内封顶,并承担在此封顶线以内保险赔付责任的方案。政策性农业保险赔款在当年政策性农业保险保费的2倍以内,由保险经营机构承担全部赔付责任;政策性农业保险赔款在当年政策性农业保险保费2—3倍的部分,由保险经营机构与政府按1:1的比例分担。政府承担的超赔责任由省与市、区(县)财政分担,具体分担比例由省、市财政确定。
(八)理赔支付
保险经营机构必须按规定及时向农户支付政策性农业保险赔款。赔付分两次进行:损失发生后,先向农户支付核定损失的50%的预付赔款;在保险年度末统计全年全市总赔款后,再进行个案清算。全市全年总赔款在政策性农业保险保费的3倍以内,则按核定的赔款扣除预付赔款后全额支付;若全年总赔款超过了全市政策性农业保险保费的3倍,则个案赔款为核定赔款额乘封顶系数(全市政策性农业保险总保费3/全市总赔款),再扣减预付赔款后的额度。在操作中,要在保单中注明“全市全年总赔款在政策性农业保险保费3倍以内按核定损失全额赔付,超3倍以上按年终核定比例赔付”的理赔责任,并要求参保农户签字,使其具有法律效力。同时,要做好细致的宣传解释工作,确保农民充分了解参保信息。
(九)配套措施
四区一县要把农业生产者是否参加政策性农业保险试点作为享受各类政策性扶持、信贷支持的重要前提条件,对参保者在财政扶持、贷款等方面实行优惠、优先。要利用农村经济合作组织、专业合作社、农业龙头企业与农户之间的联接机制,带动广大农户团体参保。要充分发挥基层农技推广人员的作用,协同代办理赔定损和开展防灾防损工作。有条件的可依托乡镇建立专门的政策性农业保险核损理赔专家小组,由保险经营企业和农技人员、协会代表等组成,共同做好责任界定、现场查勘和定损工作,并建立必要的利益分享和责任约束机制。
在加强引导和参保者自愿的前提下,各试点地区要从促进农业保险可持续发展的角度出发,采取有效措施,支持保险经营机构拓展相关业务。要积极支持保险经营机构通过购买再保险分散保险风险。要加强对试点运作及项目的监管,合理控制管理运作成本。要建立农业保险项目的风险评价预警和运行监控体系。
三、切实加强对试点工作的组织领导
(一)构建组织体系
市政府成立市政策性农业保险试点工作领导小组(另行文),负责全市政策性农业保险试点工作的统筹协调工作。领导小组日常工作由市财政局承办。四区一县政府也要成立相应机构,加强对政策性农业保险试点工作的组织领导。
(二)做好宣传发动
四区一县政府要迅速启动宣传工作,采取形式多样的宣传手段,向广大农户详细宣传政策性农业保险工作的重大意义,特别是参保的各项条款规定及参保后的权利、责任和义务等内容。要统一制作宣传光盘供基层宣传动员工作人员使用,并在试点工作开展区域的场镇张贴纸质标语和横幅标语。要充分利用各种新闻媒体,特别是乡镇有线电视传输系统等宣传载体进行广泛宣传,做到报纸上有文、电视上有图、广播里有声,全方位地宣传政策性农业保险工作,使政策性农业保险的相关知识家喻户晓。
(三)细化工作任务
各级财政、农工办、农业、畜牧、气象等相关部门要密切配合,切实把各项政策措施落到实处,确保政策性农业保险试点工作顺利进行。
市农工办负责牵头制定政策性农业保险实施推广的工作方案。
市农业局、市畜牧局分别制定种植业(稻谷、玉米)和养殖业(生猪)保险的具体操作方案。
市财政局负责财政补贴资金的筹集、拨付和监管等工作。
人保分公司牵头负责对四区一县、乡镇相关部门人员的培训工作,测算保险运行成本,在参保乡镇建立“政策农业保险工作站”等工作。