养老基金和社保基金的区别
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇养老基金和社保基金的区别范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
养老基金和社保基金的区别范文第1篇
[论文关键词]新型农村社会养老保险；基金管理；多元化
1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)成为推行农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)的根据，到1998年底参保人数达到8025万。但此后，由于管理机构变革、农保制度规定本身及实践中出现系列问题，1999年7月国务院决定对已有的农保业务实行清理整顿；2002年党的十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险”。在农保制度探索基础上，2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，标志着全国性新型农保制度试点工作正式启动。这两项制度的核心在于农保基金的管理，即农保基金筹集、保值增值和监管，因为只有在有效管理基础上，才能为参保农民提供有效支付。
一、老农保制度——《基本方案》中农保基金管理的相关规定与实施效果
(一)农保基金的筹集。基金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持的原则。个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。个人的交费和集体的补助(含国家让利)，分别记账在个人名下；交费标准每月最低2元，最高20元，共设10个档次，可以补交和预交。
(二)农保基金的保值增值。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。即便用于地方建设时，原则上只能采取先存人银行，地方政府再向银行贷款的办法实施。
(三)农保基金的监管。基金以县为单位统一管理。县级以上人民政府设立农保险基金管理委员会，实施对基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导任主任，其成员由民政、财政、税务、计划、乡镇企业、审计、银行等部门的负责同志和投保人代表组成。乡(镇)、村两级群众性的社会保障委员会要协助工作，并发挥监督作用。
不可否认，老农保制度中基金管理的有关规定与当时农村经济状况有着广泛适应性。但实施中，由于“集体补助”大多难以落实到位，“国家予以政策扶持”的载体缺失，结果80%以上的参保农民全部为“个人缴纳”，加之农保基金筹资额较低，结果参保农民不及应参保农民总量的6%。基金保值增值“主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行”来实现，不能直接用于投资，这虽有利于资金安全，但银行利率的不断下调，加之通货膨胀等因素影响，农保基金保值已相当困难，更何况增值。基金监管虽名义上由多部门构成，但实施中投保人代表的缺位，加之政府未提供行政管理费用，结果导致一方面管理机构侵占农保资金现象严重，个别地方管理费用占到实收保费的30％以上；另一方面，农保资金被挪用、挤占等现象屡见不鲜，个别地方农保资金流失占资金总额的35%。由此看，农保基金管理中系列问题的存在导致老农保未能有效开展。
二、新型农保制度——《指导意见》中农保基金管理的具体要求及突破
(一)新型农保基金筹集。新型农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中，个人缴费标准目前设为每年100—500元5个档次，参保人自主选择档次缴费。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50的补助。地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记人个人账户。
(二)新型农保基金保值增值。按规定，个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。可推断其保值增值的方式就是按一年期银行的存款利率计算。
(三)新型农保基金监管。在监督上，主要实行社会监督、部门监督、参保村民群众监督方式；在管理上，则将新农保基金纳人社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
由上可知，与老农保制度相比，新型农保制度在基金筹集、保值增值、监管等诸环节都有了新的突破，更符合当前我国与农村的现实。
一是在基金筹集上强化政府经济责任。顾名思义，“社会养老保险”的主体是“社会”，即包括政府、集体、农民及社会组织等多元化的基金筹集主体。这与老农保相比是根本性的突破。虽然老农保制度也要求集体补助，政府予以政策扶持，但由于集体经济的衰退及政府扶持政策与集体经济的一致性，结果绝大多数集体、政府并未对农民参保给予任何补助。这自然不利于农保制度的开展。而新农保明确了政府的经济责任：一方面是中央政府单独(对中西部地区)或与地方政府一道(对东部地区)对养老保险金领取者提供每月55元的基础养老金，另一方面是地方政府对参保者个人账户每年贴补不低于30元的保险金。这就明确了各级政府在新型农保制度中的经济责任，使农保制度回归社会保险的本意。
二是在基金保值增值上，强化了基金安全。当前参保农民的养老金待遇由中央确定的每人每月55元的基础养老金和参保农民个人账户储存额除以139的月计发标准构成。由于基础养老金部分实行现收现付制，由财政直接支付，因此不存在保值增值的压力；而个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，其保值增值的方式就是存银行。这显然有利于基金的安全。
三是在基金监管上，一方面实施多元化监督，即采取社会监督、部门监督、群众监督的方式，另一方面将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。这种监管方式有利于农保基金的安全，保障农保实施的公正、公平、公开、透明。
但在新型农保基金管理的诸环节上，仍有亟待完善之处：一是对不同农民(包括纯农户、农民工、被征地农民)的筹资主体具体安排不足；二是因过于强调资金安全，对农保基金采取单一存银行的方式，不利于农保个人账户基金的保值增值；三是未体现投保人代表者的监管责任，忽略了参保农民的主体性。
三、多元化——新型农保个人账户基金管理机制的优化
(一)新型农保个人账户基金筹资机制——筹资主体多元化
由于农民已分化为纯农户、农民工、被征地农民三者收入来源、面临的生活风险各不相同，因而其养老保险个人账户的投资主体也应有别。
1．个人、地方政府、(集体)两方(或三方)共担——纯农户的新型农保个人账户筹资机制。对纯户而言，其个人账户基金不可或缺的两个主体是人和政府，至于第三个主体——集体能否真JT成为缴费主体，则完全取决于集体经济的发展程度。于集体经济较差的地区来说，集体出资能力有限，根本无力出资，农民的养老个人账户基金主要由民个人和地方政府出资构成；对于集体经济较好的地区，则形成农民个人、地方政府、集体三方共同出资的保险账户。
2．个人、地方政府、用人单位、(集体)三方或(四方)共担——农民工的新型农保个人账户筹资机制。当前，对农民工的社会养老保险，部分城市正在试行既区别于“城保”又不同于“农保”的“第三条道路”。对选择该模式的农民工而言，其养老保险采取“个人账户”和“社会统筹账户”相结合。如果农民工选择了新型农保，则其个人账户的缴费主体就应包括农民工个人、用人单位和地方政府。我国新《劳动合同法》第七十二条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，因而用人单位为农民工交纳社会养老保险费是法定义务。无论他们选择在城镇还是在农村参保，用人单位的缴费义务不可推卸；至于集体能否真正承担缴费责任则像对纯农户的分析那样要看集体经济的发展状况。
3．个人、地方政府、集体三方共担一一被征地农民社会养老保险个人账户筹资机制。农村集体所有的土地被征收后的土地补偿款一般在四个主体之间进行分配：农民、农村集体、地方政府、中央政府。在中央政府为全体农民提供基础养老金的前提下，被征地农民的养老保险个人账户就应由其余三个主体构成。被征地农民与纯农户的养老保险个人账户不同之处在于，后者中集体的缴费可能是缺失的，但这里集体的缴费义务是必须的，因为在土地补偿费的分割上，集体也获得一定的收益，其用途可由集体兴办实业，为被征地农民提供就业机会，或用于公益事业。而为被征地农民补贴新型农保个人账户就是重要公益事业之一。在具体出资比例上，地方政府出资部分不低于保险资金总额的30%，从土地出让金中列支；集体补助部分不低于保险资金总额的40%，从土地补偿费中提取；个人承担的部分不高于保险资金总额的30%，从征地安置补偿费中抵交。
转贴于
(二)新型农保个人账户基金投资选择机制一一投资对象多元化
投资对象多元化是指农保个人账户基金投资渠道的多元化，这既是投资理沦的要求，更是我国投资环境使然。因为现资理论认为，有效的多元化的投资组合，能够尽可能地分散系统风险，获取比较稳定的收益。而现实中，由于资本市场不成熟，相关法律不健全，市场参与主体难以有效运作市场等因素的影响，单一的投资渠道很难既实现资金安全，又保证资金的效率，故需要多元化投资。在投资范围和投资比例上，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)也作了规定：社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其具体比例银行存款和国债投资的比例不得低于50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
基于上述规定，作为社会保障基金组成部分的新型农保个人账户基金可以选择包括从实业资产到金融资产在内的多种投资工具，具体包括：
1．买国债和存银行。这是我国当前养老保险基金最重要的常规性投资渠道，由于有国家信用担保，其安全性较其他投资工具有明显优势；尤其是国债，风险低，安全性好，利息所得免税，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但我国目前国债品种单一、期限结构不尽合理、对利率风险敏感，收益率较低。至于银行存款只应作为短期投资工具满足流动性需要，故投资比例更不宜过高。
2．新型农保个人账户基金人市。目前我国社会保障基金入市已成为基金增值的主要方式。社保基金资产规模从2o01年200亿元增长到2009年的7765亿元，年均投资收益达到9．75，尤其是2007年社保基金股市收益曾达到创纪录的1453．5亿元，收益率高达43．19。当然股市风险较大，在2008年后由于股市下跌，当年社保基金股票资产从浮盈转为浮亏，基金权益投资收益为一6．75，因此在基金的选择上应采取多元化战略。
3、养老保险基金境外投资。之所以投资境外市场，其原因有三：一是可以扩大养老基金的投资范围，调整其资产结构，促使养老基金投资多元化；二是根据投资组合理论，当不同资产收益的相关性较弱时，将这些资产纳入一个投资组合，可在保持平均收益不变的情况下，降低投资风险。境外投资与国内投资之间的相关系数较小，社保基金通过境外投资，使其资产结构多样化，可有效降低投资风险；三是将社会保障基金投资于境外也是中国政府缓解人民币升值压力的一种方法。为规范保障基金的境外投资，2006年3月，财政部、劳动和社会保障部等部门联合了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，开启了全国社保基金境外投资战略的序幕，迄今已两次选拔境外投资管理人并进行投资。据最新数据显示，2009年全国社保基金投资收益849亿元，投资收益率16．1%，其中新增境外股票投资收益率达53．26%。
4．投资金融机构股权。社保基金在金融股权投资上的收益率远高于银行存款、委托理财、资产证券化等投资项目。目前，社保基金已投资于中国交通银行、中国银行、中国工商银行，其占有的股份价值超过1600亿港元，并每年获得数十亿元的分红。可见，社保基金成为国有银行股改最大的获益者之一。正是由于投资收益的拉动效应，社保基金承诺向国家开发银行股份有限公司和中国农业银行股份有限公司分别投资人民币200亿元人民币和150亿元人民币。
5．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是新农村基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道。因此，合理选择多家基金管理公司将基金投入到电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求。
(三)新型农保个人账户基金监管机制——监管主体多元化
国际上，基金监管的模式主要有审慎监管模式和严格限量监管模式。由于前者须具备充分发育的资本市场、相当数量的专业人才、丰富的基金运营和监管经验、完善的法律和行政体系等条件，而这些条件在我国目前尚不具备，因此只能采取规定明确、便于监督检查的严格限量监管模式，明确基金在各领域投资的比例。从《暂行办法》的规定看，我国采取的正是这种监管模式。要进一步强化对新型农保制度的监管，则需要构建多主体参与，尤其是将真正体现所有者权益的投保人代表纳入监管主体之中。
按《暂行办法》，基金监管的主体有三个：社会保障基金理事会、基金投资管理人和基金托管人。理事会负责管理基金，制定基金投资经营策略并组织实施，选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资动作和托管等业务；投资管理人负责对社保基金的专业性投资；基金托管人则是取得社保基金托管业务资格、根据合同安全保管社保基金资产的商业银行，其职责是执行投资管理人的投资指令，并对社保基金投资管理人的投资进行监督。也就是说，按《暂行办法》规定，理事会作为基金主管部门确定基金投资管理人及基金托管人，并对二者进行监督；基金托管人受理事会委托对投资管理人进行监督，并对理事会负责；基金投资管理人利用基金进行投资并保证保值增值，对理事会及托管人负责。三者中，理事会处于主导地位。
但分析后会发现，理事会实际是将各种途径筹集到的资金及投资收益所得进行管理的机构，并非是资金的所有人，其本身实际又是受托机构，真正的资金所有人应是投保人。就新型农保而言，缴费主体主要包括农民个人、集体、用人单位和政府，他们才是资金的所有人，只有资金所有者才有权委托。所以，借鉴《暂行办法》规定的各缴费主体的关系，新型农保基金监管模式应作调整。
养老基金和社保基金的区别范文第2篇
改革进展
城镇养老体制从上世纪末着手全面改革1997年，国务院作出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障体系。2005年，国务院了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对1997年的改革方案作了进一步完善，提出个人账户按个人工资的8％缴费建立，统筹账户按不超过企业工资总额的20％由企业缴费建立，通过把缴费时间、缴费额与待遇水平挂钩，建立参保激励机制。在城镇职工养老体制框架确立之后，近年来的改革集中在做实个人账户、提高基金统筹层次、扩大覆盖面和做好养老关系转移接续等方面。2006年，八个省市选择坐实养老保险个人账户试点，中央财政给予补助，缺口由中央财政与地方财政分别承担75％和25％。到2009年底，做实个人账户的省份扩大到十三个，累计资金1569亿元。大部分省份采用调剂金的方式做到一定程度上的省级统筹。2009年底，养老保险关系跨省转移接续办法出台，解决了困扰多年的社会保障关系携带性难题。
农村养老体制改革进展农村养老体制改革经历了老农保和新农保两个改革阶段。1992年，民政部制定了《农村社会养老保险基本方案》，以县为单位开展改革试点，按照以个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策抚持的原则来筹集资金，实行个人账户管理。这项改革方案被称作老农保制度。2009年，国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这项改革方案被称作新农保制度。这项改革方案借鉴了部分省市新的改革探索，如苏州市、重庆市等。新农保制度与老农保制度重要区别在于，新农保通过加大政府投入建立政府出资基本养老金(“补出口”)和补贴个人缴费(“补人口”)，这不仅防止了农村老年贫困发生，而且还极大地调动农村居民的参保积极性。2009年新农保在27个省10％的县和4个直辖市的所有县进行试点，2010年新农保试点覆盖面扩大到23％的县。到十二五期末，有可能会覆盖所有农村。
主要问题
养老保险制度分割养老体制分割表现在几个方面：首先是城镇职工养老保险制度的地区分割。城镇职工养老保险制度框架是全国统一的，但社保信息和基金管理统筹层次低，各地有自行的管理办法，缴费水平等关键性参数也存在着一定差异，这给提高统筹层次、加强管理和转移接续都带来了挑战。其次是城镇养老保险制度的人群分割。按照劳动者身份状况，城镇养老保险制度可分为城镇企业职工养老保险、公务员养老保险、事业单位养老保险、失地农民养老保险和农民工养老保险等不同类型，这些保险制度的设计不统一，使劳动力在不同部门和地区之间形成了一定的制约。第三是城乡之间养老制度设计差别。新农保虽然遵循社会统筹与个人账户相结合的基本思路，但筹资方式与城镇职工养老保险制度有根本区别，且城乡两套制度衔接缺乏政策协调。最后是新农保制度的政策协调。大多数省份都是采取养老基金县级统筹，而且由于新农保在信息、基金和档案等管理上各地不尽一致，也有可能产生新的制度分割问题。此外，新农保还与低保等农村社会救助制度存在着政策协调方面的问题。
扩大养老制度覆盖面挑战目前，城镇职工养老保险制度基本上覆盖了城镇单位就业人员，但城镇个体、灵活就业人员、农民工等并没有全部加入，养老保险制度对于非正规就业人员的覆盖面仍然偏低。2009年，城镇职工参保占城镇就业人员的比例为56.9％，农民工参加城镇养老保险人数不到农民工总量的12％。由于非正规就业群体缺少单位依托，较高的缴费水平和养老待遇与缴费的关联性不强，因而参保的积极性不高。此外，事业单位养老体制改革虽然要求在六个省市启动试点，但实际上并未真正实施。
由于新农保全国改革试点的推动，农村养老保险覆盖面的扩大较快。2009年，全国参加农村养老保险的人数为8691万人，比上年末增加3096万人。尽管如此，农村参保人员数量也只占农村就业人员的18.5％。随着新农保制度的全面铺开，农村养老保险覆盖面将进一步扩大。但是，考虑农民收入性质的特点、县级有限的财政和管理能力等因素，扩大农村养老制度覆盖面同样面临着挑战。
养老制度的财务可持续性城镇职工养老保险制度改革采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。由于传统的现收现付制度没有基础养老金积累，体制转轨面临着历史债务负担问题。国内有关部门测算，这项转轨负担约2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。由于改革设计对历史债务没有明确的制度安排，加上统筹账户与个人账户没有真正做到分开管理，结果导致统筹账户挪用个人账户，形成了个人账户空账。在激励不足和缴费不足的情况下，社会统筹对财政资金的高度依赖。然而，从1985年到2009年，在岗职工与离退休人员与的比例为7.5：1下降到3.1：1。在养老待遇不断提高的情况下，缴费人数下降和领取待遇人数上升势必对养老金账户平衡产生负面影响。
社会保障经办管理服务能力不足养老保险制度的全面建立和完善要求有规范化的业务流程和强大的经办能力体系作为后盾。按照国际经验，社会保障经办管理服务大都采取信息和资金集中式管理，而参保和待遇领取等服务采取向社区延伸的做法。目前，中国城镇养老保险制度在向社区延伸方面取得了长足进展，2009年企业离退休人员通过社区领取养老待遇的比例达到75.2％。但是，在管理信息系统和基金管理等方面各地有很大差异。对于新农保而言，由于县、乡镇和村三级养老保险机构在大多省份都是空白，随着新农保试点覆盖面的扩大，它将面临着经办人员、机构和经费、信息管理等方面的挑战。在机构网点上，新农保在县和乡镇不仅要
设立相应的社会保险机构，负责经办具体的新农保等业务，而且还需要有金融服务机构的配合，确保建立起有效的保险费征收和待遇发放体系。在人员方面，办理新农保业务的网点需要配备接受过训练的工作人员，对人员数量配备需要考虑服务人群的数量和当地条件，并拨付必要的业务经费，确保新农保业务的正常开展。在档案和信息管理上，各地也存在着严重的能力不足问题。
改革设计
中国养老体制改革不仅具有复杂性，而且还具有渐进式改革的特征。无论是城镇职工养老体制改革，还是建立新农保制度，都经历过局部试点改革阶段，探索积累经验，然后过渡到确立制度框架阶段，实现全面改革。在渐进式改革过程中，养老体制改革是按照经济体制改革的整体需要来确立改革优先顺序的。例如，城镇职工养老保险制度率先改革为顺利推进国有企业改革提供了有力的支撑；在城镇养老保障制度基本框架确立之后，推动和建立新农保制度为建立覆盖全面的养老保障制度奠定了基础。
随着改革深入，中国养老体制改革方向愈加清晰。从人群上来看，未来的养老保险制度将包括城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度。前者将覆盖所有以工资收入为主的劳动者，包括城镇单位职工、农民工等等。后者将覆盖城镇没有就业收入的城乡居民和农村劳动力。
在制度设计上，养老体制改革可以通过建立“三支柱”的养老保障体制实现一体化。第一支柱是社会养老金制度，由中央和地方政府共同筹资建立，用来保障老年人的基本生活需要，防止出现老年贫困。第二支柱是缴费制度。对城镇职工养老保险制度，采取强制性的、缴费确定型的记账式养老保险计划。对城乡居民养老保险制度，则采取自愿性的、缴费确定型养老保险计划。第三支柱是采取自愿性的职业和个人年金制度，作为多层次养老保障体系的补充。
从改革实践上看，一个具有可操作性、实现养老保险制度一体化的步骤大致为：一是在全面建立新农保制度基础上，探索建立城乡居民养老保险制度。目前，不少县市以及部分省(直辖市)开始探索这项一体化的城乡居民养老保险制度。二是深化城镇养老体制改革，通过把历史债务问题单独处理和建立有差别的待遇设计，把城镇个体和灵活就业人员、农民工、公务员和事业单位职工纳入统一的城镇职工养老保险制度框架。三是从区域内部的一体化过渡到省内和全国的一体化。在财政分权化情况下，县市内部容易做到本区域内部的一体化。在此基础上，通过财政体制改革，明确中央、省、市和县的职责，做到省内和全国的养老保险制度一体化。
政策措施
十二五是中国养老保障制度改革的关键时期。选择正确的养老保障模式，可以为潜在的老龄化危机提供一种防范机制，最大限度地减轻社会养老负担，实现经济和社会的可持续发展。
扩大新农保改革试点。实现农村全面覆盖及时对新农保改革试点工作进行评估，完善这项制度。随着改革试点的扩大，中央政府和地方政府都需要把全面建立新农保制度列入社会经济发展规划，安排专项财政资金，为新农保制度全面推开提供资金保证。同时，加快新农保的经办服务体系建设，包括机构设置、人员配备、管理信息系统建立及金融服务等。中央财政和地方财政在合理分担的基础上，安排专项资金用于新农保的经办体系和能力建设。在新农保制度保基本、农村低保属于补差等农村社会保障水平较低的情况下，可采取叠加形式来处理社会保险和社会救助之间的关系。
深化城镇职工养老保险制度改革并扩大覆盖面通过设计过渡性养老政策安排，把事业单位职工和公务员纳入强制性职业养老保险计划，并保障其合理的收入替代水平。通过扩大城镇养老保险制度的覆盖面，提高当前保障基金的缴费水平，提高社会供养能力，实现养老保障制度改革的平稳过渡。建立真正意义的省级统筹，对改革步骤、重点和方式进行规划，对各省采取统一的统筹方式，做到省级养老基金的真正统筹，并做好省际之间的养老关系转移接续工作，为逐步过渡到全国统筹作准备。在完善城镇养老体制的同时，通过培养劳动力市场，最大限度地创造就业机会，通过延长劳动者的就业年龄减少其对养老体系的依赖年限，以及通过缴费和待遇水平等关键性参数改革，建立动态的调整机制。
明确养老保障的筹资职责，单独处理历史债务建立职责明晰的社会保障筹资机制，要求深化财政体制改革，对中央政府和地方政府以及地方各级政府所承担的社会保障责任作出明确界定，做到事权和财权相匹配，责任和义务相一致。对于历史债务规模要有科学地测算和量化，然后确定处理方式和各级政府分摊转轨成本的责任，从而为化解历史债务找到一条切实可行的出路。为了减轻改革阻力，可采取养老体制之外的资源单独处理历史债务负担，这包括加大财政投入力度，通过划拨国有股由社保基金转持、发行社会保障国债等渠道进行筹资。通过上述办法筹集的资金进入社会统筹资金账户，作为养老保险的储备金，用于支付“老人”和“中人”的转轨负担。
加强养老基金的预算管理和监督通过加快社会保障基金预算管理体制改革，把各项社会保险项目资金纳入规范化运行轨道，提高社会基金管理的透明度，降低基金运行风险。对养老保险的统筹账户应采取收支平衡的基本原则，做到“量出为人、略有结余”。对于个人账户，通过保险精算来保持长期平衡，避免I临时性决策对社会保险基金支出预期的影响。同时，随着社会保障基金规模的扩大，应调整其投资结构，提高社会保障基金的投资收益率。
养老基金和社保基金的区别范文第3篇
关键字：保障房；融资；创新；政府产业基金加商业信托计划；资本化；信托化；证券化
中图分类号：F812.5
保障性住房包括经济适用房、限价房、公租房，是政府专门针对社会中低收入人群投资建设的带有福利性质的住房。保障性住房以低廉的价位、覆盖中低收入人群的定位和对周边经济的拉动效应，对现阶段平抑房价虚高、刺激内需消费、引导民间资本理性投资等方面产生良好的促进作用。近年来，“买不起房”成为广大基层群众反应较强烈的社会民生问题。以北京为例2011年人均GDP达到80394元，城镇居民人均可支配收入32903元，而全市新建普通住房平均价格为13173元/平方米①， 以购买100平方米普通住房计算，三口之家以可支配收入的60%偿还购房款需要22年，国际公认的合理的收入和居住房屋售价的偿还期为8-10年。②由于缺乏带有福利和补贴的住宅产品，使得住宅市场的销售呈现供需畸形——需要住房的刚性消费人群买不起房，高收入人群大量购置住房，通过囤积“炒高”售价以求获利。纵观世界各个国家能够在社会经济高速发展的阶段，妥善解决“房价高”这一突出社会问题的方法之一，就是作为社会公共利益管理者和平衡者的政府投资建设保障性住房，通过调整住宅市场产品供应的价格和数量，使住宅产品的价格回归价值属性。2010年国发[2010]10号文中提出了“要切实增加住房有效供给，全力加快保障性安居工程建设”。在“十二五”建设发展规划中，明确提出在5年内建成3600万套保障性住房的目标，将保障面扩大到城镇家庭的20%左右。保障性住房在中国特色社会主义的市场经济体制中，逐渐找到了自身的定位——回归居住属性，解决广大中低收入人群的居住问题；实现了存在的价值——在社会发展特定阶段，平抑住宅产品价格，璞归价值边界。
一、文献综述
1998年国家停止实物分房政策后，货币化购买商品房成为解决城市居民住房问题的主渠道，我国的理论界也就忽视了对保障性住房的研究。2004年以来，为配合政府调控整顿房地产市场，我国学者在总结美国保障性住房发展经验的基础上，结合中国的具体实践为国家政策的指定提供的坚实的理论支持。
（一）国外研究现状
美国在经历二战结束后的繁荣后，经济持续走低，为解决中低收入人群住房问题，美国学者Samuelson Paul[1]-[2]（1955）主张政府应制定入家庭的保障性房政策，并提出了“公房建设计划（Public Housing）”。Wallace，James E（1995）首先系统性的总结了公房建设计划退出历史舞台的原因——政府财政无力承担后期公共房屋的维护成本、保障房惠泽的低收入人群数量减少、与商品房产生了直接的竞争导致私人房地产商退出公房建设计划[3]。Cummings，Jean L.， and Denise Di Pasquale[4] （1999）分析了低收入家庭住房建设税收抵免计划LIHTC（The Low-Income Housing Tax Credit）实施十年的成功经验——对保障性公房项目直接给以税收抵免和补贴、项目需包含的一定比例的（不是全部）面对低于都市平均收入水平的租户、补贴或减免额度与面对低收入租户公共房屋的建筑成本（不含土地）挂钩、政府为项目提供多元化的融资渠道。Struyk，Raymond J.，and Marc Bendick，eds[5]（1981）和Susin，Scott[6]（2002）对美国政府财政支持力度最大的HCVP计划进行了分析后总结出美国政府对保障性住房的政策从扩大供给（公房建设计划）到政府与投资人合作主导的LIHTC计划，再到住户租房券（HCVP），对于政府政策的制定逻辑由扩大供给转移到了提高住户的承担能力。
（二）国内研究现状
张旭、王淼（2006）提出了中国的保障性住房建设资金来源单一，渠道不畅已经成为制约其发展的瓶颈[7]。曾广录（2011）依据维生和朴正爱的模型基础得出结论，保障性住房作为准公共品，其建设资金来源为土地出让金的10%、住房公积金增值收益、地方政府财政资金，上述三种来源受市场景气程度、缺乏操作指导、区域发展不平衡条件的限制，所以必须寻找新的金融产品和融资方式[8]。路君平、糜云（2011）在宏观政策层面提出了拓宽保障房的建设的融资渠道，应以商业银行为主，吸引保险资金参与，在形式上可以发挥债券市场的功能，但是并没有给出在操作层面上可行的实施方案[9]。巴曙松（2011）年强调，保障房建设是长期的主导性政策，在实施过程中按城市平均家庭收入区别对待廉租房和公租房的主体，初始建设时期综合运用金融创新以增加新建保障性住房[10]。
（三）文献评述
中国的保障房市场还处于供给严重不足的阶段，政府在初期责无旁贷地必须作为项目建设的发起人和投资人，市场的呼唤和资金的困扰成为地方政府的工作难题，中国的学者在宏观层面一致的认为，开拓社会化的资金投资保障房建设是历史的趋势，但是也都没有提出相关的操作方案。
二、保障房建设融资的突出问题
2003-2009年间，全国保障性住房的销售面积在每年3300万平方米上下波动，按平均每套住房60平方米计算，每年的新增的保障性住房约50～60万套。2010年保障性住房开工量为580万套，2011年的开工量为1000万套，③其中棚户区改造（五类棚户区改造：林区棚户区改造、垦区危旧房改造、煤矿棚户区改造、城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造）占了一半。作为实施载体，各省保障房建设的任务分布相对均匀，半数左右省份的保障房建设任务量在20～40万套之间。部分内陆省份如东北三省、内蒙古、陕西、河南、湖南、重庆和云南的建设量都高于40万套。2012年要求开工建设700万套以上，基本建成500万套上。④2012年将是保障房建设的攻坚阶段，各类深层次的矛盾问题会集中凸显。
（一）拆迁资金匮乏导致土地供应紧张
土地拆迁整理赔偿标准提高致使拆迁成本增加。现行的“招拍挂”土地交易模式前期需要政府投入大量的拆迁赔偿（含地上建筑物赔偿、青苗赔偿、就业补偿、周转补偿等科目）对土地进行整理，用于支付拆迁的资金主要来自商业化土地出让所得，限购政策实施两年以来，土地成交量大幅下滑，地方政府可用于土地整理的资金严重匮乏，导致保障房用地供应紧张。以北京市顺义区府前街某项目的拆迁为例说明前期土地整理所需的高额资金。土地原住民户籍登记2人，在册宅基地4分（折合土地面积266平方米），地上建筑物2层，合计209平方米，2010年底拆迁价格450万元，折算到每亩拆迁成本是1127万元，如果再摊加市政配套费用和政府15%的管理费用，合计拆迁补偿成本1365万元/亩。如果保障性住房的土地拆迁仍然以货币补偿为主，按2.8的容积率计算地上可建设住宅面积，土地成本摊销到地上可售住宅约为7320元/平方米。北京市政府2012年计划开工20万套保证性住房，规划建设的土地位置与上文的顺义区案例相近，按土地拆迁成本与物价同步以每年5%的比例增长计算，今年北京市政府需组织筹备1453亿元的拆迁安置费用，而北京市2012年全市地方财政预算和政府性基金预算支出合计仅为4495.2亿元，⑤可见保障性住房土地拆迁安置费用对政府财政造成的巨大压力。
商品房土地配额保障房指标致使政府收入降低而无法向新项目提供足够拆迁资金。过去两年各级政府为缓解资金压力，将保障性住房作为普通商品房的配额，按一定比例要求开发商在商品房中代建，希望以高附加值的商品化土地交易的利润补贴带有福利性质的保障性住房的土地交易。但是由于限购、升息和贷款配额降低等政策影响，普通商品房的土地交易大幅减少，使得保障房建设用地“搭车”的操作思路，未能从根本上增加政府财政收入，无法向保障房用地拆迁提供更多资金支持。
已收储的其他功能土地由于增加建设保障房要求致使土地出让遇冷，资金回笼困难。部分地方政府曾经尝试对已经拆迁完毕收储的、原计划作为科研或工业用途的土地，以配套职工宿舍的名义，规划部分配套保障性住宅后，再将土地推向市场。对于土地竞得人而言，由于住宅在建筑物距离、采光、抗震、市政天然气配套、建成后的物业管理等方面的特殊要求，既增加了建设的投入，又无法保证后续良好的持有运营。再加上配套保障房前期审批时间长，要求四证齐备才能建设等刚性政策制约，使得该类土地上市交易大多流拍。
（二）资金来源单一造成工程款支付缺口
重视权属关系和资金安全的商业性资本不愿进入保障房项目。保障房项目进入施工建设阶段后，政府的身份转变成为开发商，在取得预售许可证前期仍然需要地方财政支付大量的工程款。由于商业银行要求项目在取得预售后方能发放开发贷款，之前的建设费用也只能由政府承担，建设资金来源过度依赖政府，缺乏社会投资的匹配，导致保障房工程建设缓慢。考虑到保障性住房土地权属的不明确性，在未能产生销售收入前，商业性投资基于投资安全性需求，往往不愿对项目进行融资。
其他国有背景的投资人因各种原因不能进入保障房项目。其他国有性质的资金来源有国债、社保基金、租金收入。国债主要用于农田水利、交通运输、教育医疗等基础性投资，一直以来资金需求明显大于国债融资额度，在使用分配上的捉襟见肘成为常态，再划拨相当的资金投资保障房建设，操作困难。由于缺乏政策性的操作细则，社保基金的投向狭窄，暂时只能进行尝试性的小额投资。在建成后1-3年保障房的租金收入才能趋于稳定，建设初期无法支持工程款的支付。
建设总包单位以房屋冲抵工程款的融资意愿不强。项目的总承包单位，在市场销售较好、住宅类产品需求旺盛情况下，往往愿意为项目融资，即使开发商出现短期的资金周转困难，建设总包也会主动与开发商达成以商品房冲抵工程款的协议，用获得的商品房折价面对自己的员工或广大受众人群销售，快速实现回款。在限购政策出台后，住宅的可购买人群覆盖面降低，且刚性需求主要集中在中小面积户型，建筑总包单位考虑到小面积的保障性住房总价低、利润薄、受众人群少于商品房，所以主观上不但对保障房融资的意愿不高，而且对工程款的支付进度要求严格，这种客观情况也都增加了政府支付压力。
（三）缺乏资本平台致使循环投资受阻
公租房后续稳定的租金来源和土地房屋的价值提升，使公租房具备了在资本市场获得投资的可能性，而且投资公租房获得的投资回报率在长期看来不低于其他传统产业。以北京的保障房项目为例，60平方米的公租房，年租金收入1.5万元，建设成本（不含土地）3500元/平方米，静态投资回报率7.1%。同比2011年美国资本市场传统道琼斯指数、纳斯达克指数、罗素2000指数、标准普尔500指数和富时REITs指数的15年期收益表现，公租房的收益仅低于罗素2000和富时REITs。从1972年-2010年以上五类资本交易平台的综合收益看，投资保障性住房资本平台的收益高于道琼斯传统工业资本平台的回报。（见表1）因此保障性住房资产交易平台是具备投资价值的。但遗憾的是，我国目前尚没有专门的持有型不动产交易平台，致使循环投资受阻。
虽然可以通过出售部分保障房回笼资金用于新的保障房开发建设，但是由于公租房在新开工建设的保障性住房所占比例达到40%（销售性保障房占比20%，棚户区改造40%），政府长期持有的公租房资产如何实现特定平台证券化，实现开发建设资金周转的良性运作仍是各级政府所面临的最大问题。
三、政府主导产业基金+商业信托计划融资路径及创新实践结果
投资模型一般均是依据项目开发周期，将资金管理分成“募、投、管、退”四个阶段，努力实现资金来源多样化，降低财务成本，识别各个阶段的潜在风险，通过法律、经济、政策的综合运用，实现风险与收益的最佳匹配。政府需搭建保障房可持续发展的高效金融平台，先期注入部分资金启动项目，通过先租后售的方式引导原住民权益投资保障房建设，吸引建设总包单位、房屋租户等不同属性的企业、个人、机构的资金，在不同阶段进入和退出金融平台，以政府初期投资启动保障房建设，通过固定资产证券化的常态投资配合商业资金短期流动性支持相结合的方式开发建设保障房项目。基于这个基本原理和实践操作，笔者提出“政府主导产业基金+商业信托计划”的保障房开发融资路径图。
如图所示，该方案有三层结构性设计组成，自上而下呈现收敛性，第一层为投资人，包括当地城投或城开公司、保险机构、大型国企、全国社保基金、回迁房权益、建设总包单位应收款权益。第二层为融资平台，由金融类商业信托计划和政府性质的开发基金组成。第三层为实施操作平台，包括商业银行、建设总包单位、持有型资产的类REITs资本平台。投资人资金和土地通过“地方政府保障房建设开发基金”（政府拨款性质）和“保障房建设集合信托计划”（市场融资性质）两种渠道，投资进入项目公司，将实现的部分销售收入回报信托计划，租金和剩余的销售收入回流基金作为现金分红，同时借助资本平台对政府持有型物业实施证券化，支持后续保障房的投资建设。借助信托平台整合建设总承包单位的融资潜力，吸纳社会资金参与房屋建设。
创新之一：投资主体。将政府背景的投资企业（城市投资开发集团）、基金（社保和养老基金）、保险资金和社会投资者资金按其投资偏好、风险价值取向统筹安排，拓宽了保障房资金的来源，减缓了政府的资金压力。
创新之二：以屋抵现。对原住民实施以回迁房补助的补偿形式，并将回迁房的的权益等同于现金投资进入保障房基金，既降低了政府拆迁的现金出资，又实现了出租性住房资产的资本化，增加了固定资产的流动性，在效率上大幅提升政府投资保障房资金的使用效率。
创新之三：权益信托。政府为以建设总承包单位应收工程款权益发起集合信托计划提供支付担保，吸纳社会资金支持工程建设，不但解决了“轻资产”施工单位由于缺乏抵押物，向银行贷款难的行业突出问题，还以社会性投资替代政府出资，有利于提高保障房的建设质量和品质。
创新之四：以利补息。将建设总包单位对开发商的利润折扣（让利）补贴给信托计划的利息支出，从而降低了建设总包单位向信托计划融资的成本，实质等同于按同期银行贷款利率支付利息，既吸纳了社会资金参与保障房建设，又不会侵占建设总包单位的既得利润。
创新之五：流动支持。引入银行的授信额度和大型国有企业账面冗余资金，为政府全程控制管理的保障房建设提供流动性支持，通过短期内暂时持有基金和信托计划的份额，对信托计划和基金提供现金支持。
创新之六：地方平台，中央调控。保障房建设虽然以地方政府融资平台为主，但通过引入中央级社保基金、国外有投资意向的政府养老型基金作为辅保障，以中央管理机构统筹大局的角度平衡各地的融资水平和建设规模，通过政策性的转移支付调控保障房市场的投资效率，防止投资过热和投资不足的情况发生。
四、保障房建设融资创新路径分段解析
政府主导产业基金+商业信托计划的融资创新路径主要是通过政府设立的专项保障房建设开发基金和保障房建设信托计划（项目），吸纳不同属性的国有背景资金与社会资金分别在前期土地整理、中期建设、后期运营三个阶段进行整合配置，以销售回款、租金收益、资产证券化三个资金来源支持保障房的滚动开发建设。
（一）前期拆迁——补偿房屋权益资本化路径
补偿房屋权益资本化是将土地拆迁的单一货币化补偿，变为以实物补偿新建住宅为主，以货币补偿为辅，并将受偿的新建住宅委托政府经营，政府定期向拆迁户分配房屋租金，同时政府承诺随时接受原住民的申请回购房屋，并提供房屋的处置变现服务，以政府的信誉确保拆迁户财产的安全性、可流通性。
保障房原住民出于对未来生活保障性的考虑往往选择获取高流动性的货币补偿，80%以上的原住民在新居住地以大量的资金购置居住类用房，除小面积住宅自用外，大部分住宅或商业出租，以房租作为未来生活的主要来源。以资产升值作为支付意外性家庭大额开支的来源，从而在心理上提高对未来生活保障的安全感。另一方面，受房主无稳定工作或是农业人口身份、教育背景、对金融知识不熟悉的限制，原住民往往无法对持有的房屋进行再融资或证券化，造成政府赔付的拆迁款流动性被“阻滞”，转化为非流动性固定资产。[11]提高政府拆迁补偿款流动性，比较理想的解决方法是拆迁补偿权益的货币化与证券化相结合。即政府提供一定面积的回迁住房（实物补偿），同时给予部分货币补偿。基于对政府的信任，拆迁户将所分配的回迁住房委托政府的“保障房建设开发基金”（以下简称“基金”）负责经营，政府下属的专业部门作为基金管理人受托将此部分出租性质的商品房视为“准公租房”，推荐给相应的寻租人群，以租金收益支付原住民（房东）作为年收益。同时，在权属上政府仍然承认原住民对上述房屋的所有权。当原住民家庭发生特殊事件产生大额资金需求时，基金设立开放赎回期，政府向基金提供短期的流动性支持（例如社保基金、大型央企的账面现金冗余、）购买原住民持有的房屋，实现原住民的转让变现意愿，同步政府按正常规则计提折旧后，将收购自原住民的房屋进入类REITs资本平台交易，以证券化后的收入继续投资保障性住房建设。未来政府代管的“准公租房”的达到一定数量，保障房资本交易平台体系能够正常运作，基金完全可以实现即时回购原住民的回迁房。从现行的法律法规准入制度和收益角度来看，看重资金安全性和稳定持续收益的社保基金、保险基金和地方发行的债务性资金完全具备投资的可能性。鉴于保障房建设开发基金的投资、后续管理、处置变现和国债投资一样完全在政府部门控制的之下，可以认为基金与国债具有相同的安全性和保障性。在获得政策和法规层面支持后，大型国有企业账面存在的冗余现金可短期内认购基金份额，为保障房建设开发基金提供流动性支持，用于基金收购原住民回迁房，随着基金将购得的房屋处置（销售或资本化）后，基金收入回流即可偿还大型国企的投资。
（二）中期建设——建设总包单位权益信托化路径
建设总包单位权益信托化路径是指以建设总包单位将保障房建设工程承包合同的应收账款权益，委托信托单位发行权益性信托产品，吸纳社会投资参与保障性住房的建设。同时，以政府支付的部分工程建设利润贴现给社会投资人，实现惠民工程的市场化运作。
作为建设受托人的建筑总包单位，鉴于建设专业技能的不可替代性，在房地产项目整个开周期中，往往被赋予单一的代管代建职能，而忽视了其在金融领域的融资潜力。因为历史原因土地一级开发整理往往由政府或其关联公司全程负责，以土地上市挂牌交易作为土地熟化的标志，同时也是一级和二级开发的分界线。作为二级开发的实施者，建设总包单位为获得合同，往往要向发包人（投资人）承诺“让利”和“垫资”。从金融学视角看，这样两种行为产生了“利润空间”和“可转让的权益”，因而也就具备了面向市场操作的可能性。建设总包在获得保障房建设合同后，将合同约定的应收工程款权益转让给信托计划，信托计划向社会发行该权益信托，该权益信托的募资额等于建设总包方实施工程建设所需的最大累计流动资金额，最大累计流动资金额一般为总包合同额的30～40%，即可以认为该权益融资的抵押率不高于40%，本金安全系数大于2.5。信托计划管理人直接将所募得资金投资进入保障房项目，以保障房销售部分的回款偿还本金和部分利息。在纯商业投标过程中，建设总包单位会将现行《工程预算定额》中法定20%⑥利润取费中的6%～8%让利给开发商。作为保障房的“实际”投资人——信托受益人（购买信托产品的社会投资人）也应获得该部分让利，因此在实际操作过程中，作为项目的投资人的政府按现行定额规定支付建安成本和20%的全额利润，建设总包单位收到工程款后，将20%法定利润中的6%～8%以“利息费用”的名义支付给信托计划，进而分配给了社会投资人，按现行的纯粹市场化运作信托产品年回报12%～14%计算，建设总包单位还应向信托计划补足6%～8%的利息，该利息水平已经等同于建设总包单位向银行贷款应支付的利息。另一方面，政府的代表“保障房建设开发基金”也是信托计划的担保人，信托计划在获得最高级别信用担保后，募集难度会大大降低、募资成本也会大大低于市场主流价格。如果综合比较银行贷款下发过程中“存贷比”、“存款准备金制约授信额度拨款”等因素的限制，可以认为信托计划对于建设总包单位的投资是低息、足额的贷款，解决了长期以往由于缺乏可以抵押的资产，建设总包单位向银行贷款困难的窘境。在后期随着保障房项目数量的增加和新开工和即将竣工项目在时间上的无缝顺畅连接，信托计划可以连续发行，并在每个项目获得信托投资后的第1年末，信托计划可以定期设立开放期，允许投资人赎回部分信托份额，由“保障房建设开发基金”为短期的赎回提供流动性支持，同时信托计划按对等份额出售已经赎回的份额，吸纳新的投资人，在确保保障房项目公司股东层面和操作层面建设管理决策连贯性的前提下，实现信托计划的延续。
（三）后期持有——类REITs平台证券化交易路径
鉴于政府持有的公租房资产与零售类商业地产具有相似的金融属性——虽然回报率较低，但年收益稳定，资产价值稳步上升，因此可以借鉴国外成功运作的REITs（房地产投资信托）资产交易平台经验，实现政府投资固定资产的证券化，确保现金回流至新保障房项目的开发建设。
保障房中公租房这类资产的特点是每年能产生稳定和持续增长的租金收入，房屋的资产价值每年也会有提升。保障房的资产持有人可将其持有的部分或全部经营的资产打包设立专业的类似REITs的资本交易平台，以其收益如每年的租金、按揭利息等作为标的均等地分割成若干份出售给投资者，然后定期派发红利。这实际上给投资者提供的是一种类似债券的投资方式。为区别在上海和深圳两交易所A股市场上市的以主动参与土地投资、工程建设、资产买卖而获得收益的房地产开发类实体，保障房的公开证券化交易平台要求参与者只能对固定收益类房地产项目-例如零售商业、政府的公租房进行长期投资，以定期收取的租金作为收益回报，并禁止商业银行、互助储蓄银行、合作银行、以及其他储蓄机构参与发起运作。在组织形式上鉴于政府全程控制保障房的开发和运营，可采取灵活的契约型方式，既利于后续交易的转让性，又可以享受先分后税的法律待遇降低购买人税赋；在资金的募集方式上，以公开募集为主，充分展现政府的公信力和信誉担保，确保获得低成本的资金。并逐渐以灵活的开放式取代了前期由于交易资产数量不足的而被迫采用的定期开放式模型。为确保持有型保障房交易证券具有高度流通特性，信托机构按证券交易所规则发行保障房信托受益凭证，同时信托份额还可以作为证券在交易所公开上市流转。在保障房证券化交易之初开始，政府应在税收、财政补贴方面给予大力扶持，首先制定保障房资本平台交易返税政策：任何的投资人或者信托管理人，如果投资于符合一定建设标准的公租房或廉租房，政府承诺将在一定期限内返还占整个工程造价5%的税费（视为营业税返还），减免额在若干年内分期返还，同时对认购保障房产品的投资人减免所得税，[12]体现政府对保障房资本交易平台的支持力度和后续发展信心。
五、结论与建议
政府利用初期的投资和信誉撬动社会资金投资保障房建设，以优惠的税收政策补贴公租房相对于同地段商品房的租金优惠，实现对投资人有竞争力的年化稳定收益，为政府搭建保障房资本交易平台提供支持。同时，出台系统的法律法规和证券交易管理办法，明确投资主体、组织形式、交易方式、资金运作和股息分配等环节的操作细节[13]，同步在沿海、中部和西部地区试点，结合各区域经济发展状况，借助中央财政的转移支付功能，协调平衡实际发生的矛盾，才能形成系统的全寿命的保障房建设运营体系。建设和筹划初期，需要在体制、政策、观念、配套措施等方面进行改革，亟待解决好以下四个方面的问题。
（1）全价值产业链视角。与保障房建设的相关方应调整思路，以全价值产业链角度挖掘自身的技术、资本、人才等方面的优势，通过整合自身资源，提供企业竞争力，在社会经济的调整期，参与保障房市场的竞争。同时，主张金融机构与传统建筑或服务类企业应互相关注，加强纵向合作，以政府提供的保障房建设和融资平台为试验场，初步形成双方互惠互利的战略合作关系，不但在保障房建设市场上取得成功，同时还可以战略联盟、投标联合体的形式竞争各种商业性房地产项目的开发建设。
（2）保障房建设信息平台。作为信息汇集点的政府部门，各种利益诉求往往具有很好的切合度，以保障房项目为试点，在土地出让、建设招标、房屋出让出租、资本平台交易等领域将收集到的信息借助开放性平台进行公示，为投资人和项目持有人牵线搭桥，以提高资金流动性的方式，提高资金使用效率，刺激内需扩大消费。
（3）权益的法律保障。以立法的形式保护原住民拆迁后原地回迁上楼、政府代管出租、政府承诺回购房产等合法权益，让拆迁户放心、安心，使拆迁工作能够顺利进行，彻底解决“拆迁难”的问题。
（4）资本交易平台建设。政府应加快保障房资本交易平台的建设，明确监管机构，理顺交易流程、完善交易规则，充分借鉴A股市场和国外类似交易平台在产品类型、购买人资格、分红制度、退出程序方面的成功案例，结合现实国情推出资本交易平台，吸收社会资金为民生工程提供资金支持。
注释：
① 北京市统计局网站，北京市2011年国民经济和社会发展统计公报。
② 据国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲在2011年10月29日于北京大学CMRC中国经济观察《对保障性住房建设及相关制度与政策问题的认识》报告中的数据整理。
③ 姜伟新.关于城镇住房问题 [EB/OL]. http：//.cn/roll/20110301/11009450009. shtml.
④ 平新乔.中国保障性住房建设的规模讨论[J] .中国建筑信息，2012，（1）
⑤ 北京财政网站政务信息.《关于北京市2011年预算执行情况和2012年预算草案的报告》。
⑥ 北京市建设委员会.2001年北京市建设工程预算定额。
参考文献：
[1]Samuelson Paul A. The Pure Theory of Public Expenditure [J]. Review of Economics and Statistics，1954，36 （4）：387- 389.
[2]Samuelson Paul A. Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure[J]. Review of Economics and Statistics，1955，37（4）： 350- 356.
[3]Wallace， James E. 1995. Financing affordable housing in the United States. Housing Policy Debate 6：785-814.
[4]Cummings， Jean L.，and Denise Di Pasquale. 1999. The Low-Income Housing Tax Credit： An analysis of the first ten years. Housing Policy Debate 10：251-307
[5]Struyk， Raymond J.，and Marc Bendick，eds. 1981. Housing vouchers for the poor ：Lessons from a national experiment. Washington，D.C.： The Urban Institute Press.
[6]Susin， Scott. 2002. Rent vouchers and the price of low -income housing. Journal of Public Economics 83 （January）： 109-52.
[7]张旭，王淼.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[J].西南金融.2006，（10）：8-11.
[8]曾广录.保障性住房私人融资的不足性及弥补对策[J].当代财经.2011，（8）：24-33.
[9]路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报.2011，（6）：50-56.
[10]巴曙松.保障房制度建设：国际经验及中国的政策选择[J].财政研究.2011，（12）：16-19.
[11]丹尼斯·J·麦肯泽 （Dennis.J.MeKenzie），理查德.M.贝茨 （Riehard.M.BettS）.著，孟繁瑜译.不动产经济学.[M].中国人民大学出版社（2009年版）：43-55.
养老基金和社保基金的区别范文第4篇
摘要:私募基金是一种通过非公开方式面向社会特定投资者募集资金并以基金方式运作的集合投资制度。作为一种重要的民间投资力量,私募基金对我国整个资本市场乃至国民经济的发展有着不可替代的作用。本文主要从私募股权基金的资金来源、目标客户选择、主要盈利模式以及退出渠道等几个方面对我国私募股权基金的运作机制进行了较为详细的分析,通过以上的总结分析后,文章最后提出四点了对我国私募股权基金的建议。
关键词:私募股权基金资金来源组织形式退出机制
1.私募股权基金的概述
私募股权投资基金(PrivateEqulty简称PE)是指通过非公开募集的形式募集机构投资者或个人的资金,对非上市企业进行权益性投资,通过控制或管理所投资公司使企业实现价值增值。投资者按照其出资额分享投资收益,承担投资风险,并在交易实施过程中附带考虑了将来的退出机制,即通过上市、并购或管理层回购等方式,出售持股获利。广义的私募股权投资涵盖了企业首次IPO前所有阶段的权益投资,包括从种子期到成熟期的各个阶段,也包括投资扩张期企业的直接投资和参与管理层收购在内的并购投资。投资于过渡期企业或上市前企业的过桥基金也属于私募股权投资基金的范畴。狭义私募股权投资是指对己经形成一定规模并产生稳定现金流的成熟企业的投资。它伴随企业不同的成长阶段和发展过程培育公开上市的企业资源,在企业的种子期、成长期和扩张期都发挥了较大的促进作用。
2.私募股权基金的资金来源
私募股权基金的投资者通常为机构投资者。主要包括银行、保险公司、证券公司和信托公司、养老基金和捐助基金等。由于私募股权投资时间长,与其它金融资产相比流动性较差,对于投入资金的性质有着特殊的要求。目前我国私募股权基金募集的主要对象有以下几个方面:
(1)来源于政府单位
在我国的各地省市级高新技术园区都有财政拨款,直接经营私募股权业务或投资到私募的产业投资基金中,但这一类型的投资者皆肩负着一定的政策目的。在投资区位上有一定的限制。经营或决策不同地方的政府资金很难投到同一基金中,但部分政府的资金已经开始了运营机制的转型—即从直接投资人变为出资人或有限合伙人,开始扮演基金的角色。
(2)来源于在我国的跨国公司及本土的上市公司
在我国的部分跨国公司因有较高的人民币积累或看重我国经济的未来潜力,都纷纷表现出以人民币或美元投资设立私募股权基金的兴趣。由跨国公司来收购那些私募股权基金所投资的中小企业,这减少了跨国公司直接寻找项目和直接投资的风险和成本。即使跨国公司最后没有收购那些中小企业,这些中小企业也推动了跨国公司所主导行业的产业链的发展,间接地为跨国公司创造了价值。
(3)来源于国外投资者
近年来,国外资金对我国风险投资市场表现出浓厚的兴趣。据《亚洲风险投资杂志》报道,自1985年以来,己先后有50多家国外风险资金进入中国,基金资本额从1991年的1.8亿美元上升到2003年的36.1亿美元。对这些数量可观的资金,应当加以充分利用。为此,我国政府的当务之急是制定、修改有关法律规章制度,创造一个良好的发展环境。
3.私募股权基金的目标客户的选择
在目标客户的选择方面,私募基金倾向于选择拥有资金在100一2000万之间的客户。通过私募基金的推出,基金管理人能更好地拓展这个层次的客户。此外,私募基金这种形式更便于基金管理人吸引投资者。另外,由于私募基金的客户数量很少,私募基金更有可能针对客户的具体需求设计投资策略,客户也因此能得到更好的服务。
4.私募股权基金的主要盈利模式
私募在赚钱的情况下才能收管理费。当然,同样的盈利比例,规模越大,私募赚的钱越多,准确地说,私募是业绩、规模都追求,如果客户赚不到钱,私募一分也别想拿到。国际、国内通行的私募盈利提取比例是盈利部分的20%。打个比方,如果客户资金总盈利是40%,私募公司会提走40%x20%=8%。提取的方式有的公司按月提取,有的是按季度提取。提取的前提是,必须在每次利润结算周期内盈利,私募公司才能提取业绩,如果亏损则一直计算到下一个周期出现盈利后才能提。除此之外,客户还需承担2%一3%左右的银行托管费、发行费。为保护投资者,对客户提成还约定,留出一定的盈利空间不提,以防在以后周期因系统风险而出现亏损。
2006年国内开放式基金的最高收益率约160%,这在很多人看来几乎是一个投资界的天文数字,但如果和私募基金的收益率相比,却是小巫见大巫。据了解,不少私募基金去年的收益率都远超过200%,300%-400%也是常见的业绩。由于私募基金面对的是少数资金大户,监管相对宽松,不需要严格的信息披露,投资股票的比例也没有限制,因此获得高收益回报的机会也更大。
私募基金的收费标准一般是收取2%的固定费用和赚取利润的15%-20%。这一方面是要远高于公募基金,基本上与国际对冲基金相同。
在收入分配方面,国内私募基金管理人主要从年终基金分红中按约定的比例提取。具体分红比例各家私募基金都是按照跟不同的客户签订的合约来定。如果出现亏损,则没有收入,有的可能是营业部给的佣金。可以说私募基金与资本所有者的利益完全捆在一起。
当然,高收益自然也有高风险。由于私募基金都是由私人创办,自有资本少,且人数不多,投资者委托理财后,收益完全是靠私募基金经理的个人表现甚至道德水准,面临的市场、操作、法律和信誉等方面风险都很大。
5.私募股权基金的退出渠道分析
(1)私募股权投资的目的就是最终通过退出实现价值增值或盈利,因此通畅的私募股权资本退出机制对我国私募股权投资的发展乃至对多层次资本市场的培育都至关重要。根据被投资公司股权出售的对象和股权出售的比例可把退出机制分为以下几种方式:IPO、收购退出、二次售出、回购以及破产清算。
(2)IPO。在IPO中,公司的股份将通过证券交易所出售给公众投资者。但是,私募股权基金经理人并未在上市时就将其持有的股份全部售出,而是在上市后的一段时期内逐步售出,最终实现完全退出,收回投资。IPO被公认为是最佳的退出方式,可以使被投资公司的股权充分实现社会化和公众化。在中国,IPO包括在主板市场、中小企业板市场以及境外市场实现直接、间接上市,近期有望开通的创业板市场将成为私募股权投资IPO退出的另一重要舞台。
(3)收购退出。在收购退出中,整个公司的资产(或股权)将出售给第三方,第三方通常为战略收购者,在规模上比被投资企业大得多。收购完成后,鉴于原有企业管理层的出色表现,买方(战略收购者)可能会将被投资企业作为一个独立的子公司,留住原有的管理团队;另一方面,买方也有可能将被投资企业的资产并入自己公司内部。总之,收购退出中的买方多是为了合并被投资公司的资产、人才或者技术,以获得协同效应。收购退出的实现,可能是因为被投资企业与私募股权基金之间的协议:如果被投资企业在一个约定的期限内没有上市,私募股权投资者将有权要求原有股东和自己一起向第三方转让股份,原有股东必须按私募股权投资者与第三方谈好的价格和条件向第三方转让股份。
(4)二次售出。在二次售出中,私募股权投资者将其持有的股份出售给第三方,第三方通常也是战略收购者,有时则是另一家VC/PE。因为资本对接职能是VC/PE的主要职能之一,在种子期、起步期、成长期、扩张期,甚至到成熟期的各个阶段中,都会有不同投资主体的介入。因为不同VC用E的特长和关注阶段不同,一方比较擅长投资的初期运作,另一方则比较擅长投资的后期运作;也有可能是因为不同VC/PE对被投资企业未来的发展前景存在不同的看法。二次售出与收购退出的区别在于:二次售出仅将私募股权投资者所持的股份出售给第三方,被投资企业的其他投资者(所有者)并未出售其所持股份。收购退出则是将整个公司的股权出售给第三方.
(5)回购。在回购中,被投资企业的管理层将私募股权投资者持有的股份重新购回。回购的发生多是由于被投资企业无法达到合约中的特定条款:(1)如果被投资企业在约定的期限内没有上市,其管理层将被迫以约定的价格买回私募股权投资者所持的全部或部分股权;(2)虽然在约定的期限内被投资企业可以上市,但是由于其盈利不够,以至于它上市后的市值没有达到一个约定的数值,即没有达到一个合格IPO的条件,回购也可能发生。
(6)破产清算。由于私募股权投资是一种高收益、高风险的投资方式,部分或完全的失败是很普遍的。当私募股权基金经理人意识到所投资的企业不能产生盈利,并且不具有发展潜力,无法获取预期的回报时,他就应该果断退出,进行破产清算。因为与其浪费大量的资金和精力在一个没有前途的项目上,还不如将退出的资金和富余的人力投入到下一个有发展潜力的项目中,实现资本增值,同时避免更大的损失。因此,虽然清算退出预示着私募股权投资在这个项目上的失败,但是及时有效的清理失败项目仍然是非常明智和重要的。
6.私募股权基金发展的建议
我国在私募股权投资基金发展进程中,必须将发展历史、现状和未来走向与中国实际情况相结合,坚持发展符合中国特色的私募股权投资基金,这样才能促进了中国的产业升级,拓宽居民资金运用渠道,又能为国有企业,尤其是中小企业的战略性重组提供资金支持。为此,提出以下几点发展建议:
(1)建立适合我国国情的私募股权投资机制。稳定、规范、繁荣、公平、公开、公正的证券市场对我国私募股权投资基金的发展至关重要,政府必须也有责任全力维护证券市场的稳定。
(2)构建诚信体系,加强信用建设。市场经济不仅是法制经济,也是信用经济,证券市场需要诚信的维持,私募股权投资基金行业在走向阳光化过程中更需要诚信赢得管理层、投资者的信任。重视诚信体系建设,使得私募股权投资基金真正能经得住市场波动的考验。
养老基金和社保基金的区别范文第5篇
一、金融监管范围有效性理论
新制度经济学认为，制度是一种稀缺性资源，社会经济发展过程中的制度非均衡是“常态”，制度均衡仅是理想状态，即使出现也不会持续。而现实金融市场中，金融监管制度设计是相对固态的，这与金融发展的动态必然产生错位，市场失灵和监管失灵的对立统一形成了金融监管的制度范围。金融领域中的市场失灵主要表现为金融垄断、信息不对称、金融市场的负外部性及“准公共物品”特性等。市场失灵会导致逆向选择和道德风险等问题，破坏公众对银行的信心，进而产生“挤兑”、连锁性倒闭等金融危机。监管失灵会影响市场效率，监管需求与监管成本的博弈、监管权力“寻租”、被监管者“俘虏”监管者、法规与监管政策之缺陷等都会带来监管效率低下和道德风险问题，破坏公平的市场竞争秩序。市场与监管不能完全割裂，从依靠行业自律到严格的直接监管之间可细分几个不同程度的递进：一是行业自律，即由金融机构和行业协会自律准则，主要采取自愿实施的方式；二是注册，使得相关部门及时掌握有关机构的信息；三是监督，持续监管市场或机构的运行，如非必要，不采取直接监管措施；四是审慎监管和行为监管，即对相关机构提出资本、流动性、行为规范等监管要求，并有权进行现场检查。一般而言，监管严格程度递进的同时，也是监管成本不断提升的过程。因此，对于不同的金融市场和产品，并非是监管严格程度越高越好。监管当局应当根据市场主体及其行为的性质和影响，并充分考虑到监管成本与收益的协调，采取不同层次的监管方式，提升监管有效性。
分析金融监管范围有效性的方法通常有两种：成本—收益分析法和以成本有效性分析替代成本—收益分析方法。
(一)成本—收益分析法。
如图1所示，设金融监管的总预期收益为r(x)，又称为预期收益曲线，其中x为监管强度。金融监管收益主要包括金融监管使社会总体福利水平提高的程度、使金融体系总体收入提高程度及使被监管机构收入提高水平三个方面。假定r(x)具有通常的收益函数的性质，即有。金融监管的总成本为c(x)，又称为成本曲线。金融监管成本包括金融监管的直接成本和间接成本。其中，直接成本包括监管的行政成本和执行成本。间接成本包括监管可能带来的道德风险、不公平竞争、阻碍金融创新等所导致的效率损失。同样假定c(x)具有通常成本函数性质，dc(x)/dx＞0，。则当预期边际收益等于边际成本时，即MR=MC时，监管的预期净收益n(x)=r(x)-c(x)达到最大，此时达到理想的监管状态，监管强度则为理想的监管均衡强度x*，监管达到最佳效率水平。当监管强度低于理想监管均衡强度时，监管的预期净收益随监管强度的提高而增加；当监管强度高于理想监管均衡强度时，监管净收益随监管强度的提高而递减。但是，这种监管均衡强度x*会随着市场条件和金融深化程度的变化而改变，因此监管强度也会随之在市场与监管不同层次间变化。如美国对对冲基金的监管，之前更多地强调收益而采取了完全行业自律的监督模式；而随着对冲基金规模的急剧扩张，这种监管模式已经不能有效控制风险，因此危机后逐步向注册及监督等更严格层次的监管递进。
图1 金融监管成本收益边际分析
(二)成本有效性分析法。
成本—收益法最大的缺点在于监管成本、收益难以量化，一种替代的思路是进行成本有效性分析。其基本思路是：当无法确定某公共项目具体收益时，可用目标完成程度与付出成本之间的比例来分析。若能同样有效地完成目标任务，那么成本更低的方案当然优于成本较高的方案；在监管成本相同的情况下，目标的完成程度越好，也就说明其有效程度越高。这种分析方法运用目标完成的程度(即监管的有效程度)替代了金融监管的收益，避免了金融监管收益难以确定的缺陷。
二、危机后国际社会对金融监管范围的反思
(一)危机反映金融监管范围过窄问题。
此次金融危机显示，现代金融监管框架范围设定明显过于狭窄，其根本原因在于新古典自由经济主义主导下，对市场的过度信任和对政府作用的质疑。20世纪70年代的“滞胀”危机带来了自由主义理论的复兴，以批判“金融压抑”和主张“金融深化”理论为代表的金融自由化理论在管制还是自由的争论中逐渐占据上风。监管当局因此尽可能缩小监管范围，特别是放弃了对一些具有系统重要性的金融机构和产品的监管，是促成金融危机发生的重要原因。
1、监管制度范围设计缺陷明显。传统审慎监管以最小化金融机构(及清算体系)失败潜在的负外部性为中心，所采取的主要措施包括：对资本和流动性的最低要求、监管检查、存款保险制度及类似金融安全网体系、监管者早期介入机制及对突发危机的应对机制等。在这种监管理念指导下，保护存款人利益、并防范存款人挤兑对银行体系稳定性的破坏性影响是首要监管目标，因此传统金融监管的主要对象是存款类金融机构。虽然一些准银行机构，如投资银行也接受一定程度的监管，但侧重于对投资者的保护和交易的合规等方面，而不是审慎监管。因此，危机前以美国为代表的主要发达国家监管范围制度设计中，只对以零售客户为主的金融机构(商业银行和保险公司)实施监管，对投资银行、评级机构、贷款公司、共同基金等机构，不实施监管或只对其市场行为进行有限监 管。对商业银行与保险机构，也只针对其经营行为进行监管，而对于它们的经营模式、激励机制和产品，则基本不管。对于金融创新和衍生品可能产生的问题交由市场自身来解决(见图2)。
图2 主要发达国家金融监管制度约束范围
注：X2Y2为监管制度供给使监管制度范围外延可能达到的均衡约束线，其外延由监管制度稀缺程度和边际成本收益关系决定，理想状态为边际收益(MR)=边际成本(MC)。下同。
2、大量系统重要性机构、市场和产品游离于监管体系外。大量游离于金融监管体系之外的系统重要性金融机构、产品、市场成为系统性风险的重要来源。例如，未纳入监管范围的庞大的“影子银行体系”成为危机爆发的主要推手。“影子银行体系”承担了商业银行的信用转换功能，却不属于传统商业银行，包括结构投资工具、管道工具、对冲基金、私募股权等。2007年末，美国的“影子银行体系”总资产约为10万亿美元，与同期美国全部银行体系总资产规模相当。场外衍生品市场也是本次金融危机导火索之一。据国际清算银行统计，截至2008年6月，场外衍生品在外流通名义金额达684万亿美元，市值达20万亿美元。由于场外衍生品结构复杂，交易透明度低，金融监管缺位，最终给金融体系造成巨大损失，并引发了席卷全球的金融危机。
3、对系统重要性大型金融机构并表监管缺位。银行控股公司多样化经营所带来的范围经济和潜在竞争造成了监管真空。在全球化和混业经营背景下，一些大型复杂金融机构经营业务覆盖银行、证券、保险、资产管理等多个领域，经营触角延伸到世界各地，组织架构日趋复杂，面临较大的跨境经营和综合经营风险。但相应的金融监管特别是并表监管却严重缺位，主要表现为缺乏对大型复杂金融机构的公司架构、资产负债情况、风险及风险管理的深入了解和把握，尤其是对系统内的关联风险、创新金融产品潜在风险特别是表外业务风险等没有实施有效监管，导致系统性风险蔓延和失控。
4、监管范围交界套利问题突出。金融危机表明，监管与未监管交界领域的大量监管套利行为削弱了金融监管的有效性。为规避监管，一些金融机构将一些高风险的金融产品从受监管领域转移到监管标准较低甚至没有监管的领域。监管范围的局限、监管套利的驱动加上市场约束的失灵同时激发了过度金融创新，引发了证券化和其他衍生品的急剧扩张，并给金融体系造成了巨大的风险。
(二)国际社会分层次改进金融监管范围的实践。
目前，国际社会已经基本达成共识，要求扩大金融监管的范围，并以强化审慎监管为重点，进一步厘清市场自律、注册、监督及审慎监管不同层次的界线和组合，在设定更加合理有效的金融监管范围同时，确保金融市场保持创新和发展，维持金融监管强度的均衡。目前正在积极推进的监管动议包括：
1、提升系统重要性金融机构审慎监管程度和覆盖面。按2009年4月二十国集团峰会要求，金融稳定理事会(FSB)提出了加强系统重要性机构监管的一揽子政策框架：一是减少系统重要性机构倒闭的可能性和冲击，包括对系统重要性机构的附加资本要求、流动性要求以及法律和运营结构方面的监管要求。二是提高金融体系处置有问题机构的能力。相关政策旨在提高有序处理倒闭机构的能力，完善事前的危机应对机制、应急计划、监管合作和信息共享安排等。三是强化金融基础设施和金融市场。相关政策旨在完善金融基础设施，减少金融机构的相互关联程度。2009年11月，FSB-BIS-IMF联合了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》，按照规模、关联性和替代性三个方面评估系统重要性影响，并考虑业务复杂性和杠杆率等指标。巴塞尔银行监管委员会下设的宏观审慎工作组正在评估对大型复杂银行的监管安排。2008年10月，国际保险监督官协会正式提出建立全球统一的跨境保险集团监管标准，建立数据监控和分析工具，检测跨境保险集团的系统性风险因素，并加强监管协调。
2、以注册和行业自律为重点加强对冲基金监管。国际证监会组织等监管者正在通过立法制定统一的对冲基金和(或)对冲基金经理监管框架，包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息以及监管者之间信息披露和交换；2010年了一系列相关文件，包括各国监管框架的评估、对冲基金管理人的最佳做法。监管当局正在协调相关工作，确保不同国家尽可能统一实施对冲基金监管。美国金融改革法案要求对冲基金和私募股权基金的投资顾问在证券交易委员会注册，并提供他们交易和资产组合的相关信息，同时将联邦管制的投资顾问的资产门槛从3000万美元提升到1亿美元。证券交易委员会将对这些基金进行定期的检查，并每年向国会报告监管情况。“沃尔克原则”也提出限制银行实体(包括存款机构及其分支机构和子公司)发起或者投资于对冲基金和私募股权基金的要求，包括规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益必须限制在基金所有权益的3%以内；银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益合计不能超过其自身一级资本的3%，且银行实体不能从事与客户服务无关的自营交易。
3、加强评级机构的外部市场监督约束。国际证监会组织了《信用评级机构行为基本准则》，美国、欧盟、日本等国公布了信用评级机构的监管法规。国际证监会组织等监管者正在评估各国和地区性的立法建议是否符合国际证监会组织规定的原则和行为准则，以及立法建议的差异是否会使信用评级机构的合规义务相互冲突。
4、以监督为重点推进场外衍生品交易进入场内和信息透明化。2009年5月，国际证监会组织了场外衍生品的监管文件，主要内容：一是证券化市场的信息披露要求，交易链中的激励机制，投资者的标准和尽职要求。二是信用违约掉期市场(CDS)的透明度、标准化、中央交易对手，以及国际合作等。目前国际上正在通过监管激励推动场外衍生品交易进入场内。巴塞尔银行监管委员会于2010年新标准，全面考虑交易对手信用风险以及集中清算合约和提供担保品的益处。支付与结算委员会和国际证监会组织将《合格中央交易对手的标准》，全球监管当局将采取协调行动监督并实施场外衍生品中央交易、对手方标准和交易托管国际标准。按照这些监管思路，美国已在推动场外衍生品进行场内交易、增加交易透明度等方面提出了一系列监管要求。
三、我国金融监管范围存在的问题
由于 金融市场发展程度和制度设计的差异，我国金融监管范围方面的问题既与发达国家有相似之处，也有自身的特点。在金融分业经营的情况下，我国现阶段实行的是银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险监管的分业监管模式。近年来，我国金融格局发生了很大变化，金融业综合经营试点工作取得较大进展，交叉性金融业务发展较快，金融体系内不同行业之间、实体经济和金融体系之间联系日益加深，传统的分业监管和机构监管模式面临较大挑战。在此背景下，金融监管范围方面存在的问题主要表现为覆盖不足、监管范围重叠交叉及监管标准不统一、不连续等问题。目前，我国金融监管范围未能有效覆盖的领域主要包括以下方面(见图3)。
图3 我国金融监管制度约束范围
(一)各类金融控股公司。
目前，我国金融控股公司还缺乏明确的法律定位，比较一致的看法认为可分为两类：一类是非银行金融机构形成的金融控股公司，如中信集团、光大集团、平安集团等；另一类是企业集团形成的金融股控公司，如海尔集团、山东泛海集团、东方实业集团等。虽然金融控股公司控股的商业银行、信托公司、证券公司和保险公司等子公司受到各自的行业监管，但在金融控股公司层面尚未建立统一的并表监管规则，缺乏整体监管要求。一些金融控股公司层级多，组织架构复杂，公司治理不完善，关联交易缺乏透明度，整体风险难以管控。
(二)银行、证券、保险业务交叉渗透领域。
目前，随着监管政策的调整，银行、证券、保险之间的业务合作与渗透不断加深。根据监管规定，商业银行可以设立基金管理公司、金融租赁公司，入股信托投资公司和保险公司，保险公司可以投资非上市银行的股权和证券公司，还可设立或投资非金融类企业。在业务合作方面，银行、证券、保险企业的业务合作不断加强，如商业银行开展基金托管和资产托管业务、基金销售及保险等业务，保险公司参与证券市场业务以及跨银行、保险两个行业的银保业务等。同时，银行、证券、保险企业还通过相互交叉持股和购买对方发行的次级债，加强渗透。随着银行、证券、保险企业交叉持股和业务合作的不断推进，风险传染的途径增多，金融体系的关联度加强，容易形成监管空白和监管交叉重叠，带来监管成本增加和效率降低，其对系统性风险的影响值得关注。
(三)投资于金融市场的私募基金、社保基金和补充养老保险基金。
私募基金根据具体投资范围分为私募股权投资基金、私募证券投资基金等。目前除了通过信托方式规范为阳光私募的基金，其他大多数私募基金处于监管空白地带，且规模庞大，与金融机构和市场的联系紧密，一旦出现重大不利政策或市场调整影响，容易带来比较严重的金融系统性风险。社保基金和补充养老基金主要由各级社会保障部门管理，其投资金融市场的活动游离于规范的金融监管体系外。
(四)信用评级机构。
我国的信用评级机构尚处于发展起步阶段，现有各类信用评级机构100家左右。在监管方面，缺乏一个对评级机构统一监管的部门，既没有成立行业协会，进行统一管理，又没有制定相应法规，统一标准规范业务活动，使信用评级的指标不统一，评估方法各异，既不利于我国信用评级市场的规范发展，也难以有效控制相关风险。
(五)网络金融业务。
当前网络金融业务，尤其是新兴电子商务中的电子结算业务，如以“支付宝”、PayPal等为代表的第三方支付平台交易，手机银行、电话银行等发展较快，并形成了与银行结算网络紧密的联系，使得金融监管面临新的挑战。目前，我国对网络金融监管政策主要有《电子银行业务管理办法》、《网上证券交易委托管理暂行办法》这两个监管规定，对于网络保险业务还没有纳入监管的范围，对于第三方支付平台交易等电子结算业务的监管还没有纳入议事日程。
(六)产权交易市场。
诞生于20世纪80年代中期的各地方产权交易所，其初衷是为了规范国有产权交易和服务于国有企业的改制重组，交易品种涉及企业股权、实物资产、知识产权、债权等。而随着各类国有企业改制的逐步完成，产权交易市场向非国有企业进一步开放和向市场化推进的步伐也在加快。目前，各类产权交易所由各级地方政府主管，政府既是出资人，又是监管者，容易导致监管效率低下和道德风险。因此，对于产权交易市场，应尽早纳入规范的多层次资本市场监管体系，并明确履行社会公共管理职能的市场监管部门。
四、政策建议
与主要发达国家相比，我国金融监管范围面临的问题与其既有相似之处，也有自身面临的特殊问题。因此，在金融监管范围的调整中，既要借鉴国际社会的做法，也要充分考虑到我国金融发展和金融深化程度，区别监管层次推进监管范围扩展，达到市场约束与政府监管的有机统一。同时，要探索建立金融监管范围有效性分析识别的方法和机制，及时将一些应该纳入而未纳入监管范围的金融机构、产品和市场，特别是具有系统重要性的机构、产品和市场，及时纳入有效的监管体系。
(一)分层次调整监管范围，减少监管真空和缝隙。
在审慎监管层面：一是建立和完善金融控股公司审慎监管制度。主要措施包括进一步完善大型金融集团的监管分工和合作，建立完善对金融控股公司等大型复杂金融机构的“主监管”和并表监管制度，研究制定交叉性金融业务标准、规范，减少监管真空和重叠。同时，在不同市场间的机构设置、业务限制、融资渠道等方面建立有效的防火墙制度。二是强化网络金融监管。要完善现行金融监管法规，补充适用于网络金融业务的相关法律条文。特别是加强对以“支付宝”等为代表的第三方支付平台等新兴电子银行经营模式以及手机银行、电话银行等的有效监管。
在注册监管层面：重点是规范私募基金监管。借鉴国际经验，明确对一定资产规模以上的私募股权基金、风险资本基金的注册或备案要求，并对投资者和交易对手披露部分信息。同时，对于公募基金，也应建立基金注册登记业务集中统一备份制度，改变目前基金公司自建注册登记系统和委托中登公司注册登记并行的现状，以保障基金持有人的权益。
在强化监督和行业自律层面：一是将信用评级机构纳入统一监管范围。包括明确信用评级机构统一监管部门，完善统一监管制度标准，建立信用评级机构准入监管要求、业务许可制度、日常管理制度、信息披露制度和“退市”制度，有效 监督管理信用评级机构。二是将产权交易市场纳入资本市场统一监管。改变产权市场游离于金融监管体系外的格局，将其纳入统一的资本市场，由证券监管机构对其进行规范监督管理，并坚持与行业自律相结合，促进产权市场加快自身改造和市场化、规范化进程，推动中国证券市场与产权市场统一的多层次资本市场体系建设。
(二)加强金融监管协作，实现不同金融市场监管范围无缝对接。
建立国务院层面的协调机制，加强银行、证券、保险不同监管机构信息沟通和对系统性风险的监测、分析和评估，实现不同领域监管范围无缝对接，并进一步完善监管联席会议机制，明确不同监管当局的监管责任，实施有效的联合监管等，形成防范系统性风险合力。同时，进一步增强与境外金融监管部门和国际组织间的协作，进一步完善双边基础上建立的信息交换与保密、市场准入合作、跨境现场检查协同、人员交流和培训等工作机制。
