土地产权制度

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土地产权制度范文第1篇

【关键词】土地产权；；改革

一、农村土地产权制度的内涵、功能

（一）农村土地产权的内容。产权理论自形成以来就取得了蓬勃发展。应用于土地问题上，它规范了如何分配产生于使用土地的收益，解决了集体劳作时均摊成果的懒散问题。从法律上讲：产权指财产所有权，这种所有权包括依法对财产享有的占有权、使用权、收益权和处分权。土地产权是有关土地财产的一切权利总和，其中以所有权为基础，使用权为核心。

（二）农村土地产权的功能。产权具有明显的三大功能：优化资源配置、激励以及约束。在交易费用不为零时，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置以及经济效益，因此要想最优化的土地资源配置，需要有合理的产权安排，从而更有效的利用资源；产权会影响激励和行为，它使产权主体能排他性占有、使用土地并取得相应的报酬，形成有效激励；产权有界在确定产权主体可以做什么，在什么范围做，怎样做的同时，也就确定了他不能做什么。

二、我国农村的产权分析

（一）我国农村的产权现状。我国在1978年开始施行，至今，其已成为我国农村土地产权制度的基础。家庭联产承包即：土地在名义上归属集体，但使用权却在一个满足国家和农村经济集体税负要求的合约下归属农户。家庭生产责任制使农民成为独立的农地使用者，农业经营者，全面确立了农民家庭为基础的耕作体系。

（二）我国农村下的产权制度的绩效分析。所有权与使用权分离的家庭经营模式是有效率的，它较好地解决了生产经营活动中的激励和监督问题。通过使家庭成为自身经济活动剩余索取者、家庭成员成为财产的拥护者，并赋予家长配置资源、协调生产和应用激励手段的权利，对劳动努力程度进行监督的成本会大大降低。

（三）我国农村下的产权制度弊端。（1）产权主体模糊。我国现行法律确定了乡镇、村、村民小组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型的农村土地产权主体，但这些法定的产权主体均具有模糊特征。这种模糊构架导致两方面后果。其一，作为“农民集体”组成部分的个体农民事实上被割断了与土地所有权的内在联系，不能履行土地所有权。其二，由于法律规定的土地所有者是一个抽象的“农民集体”，它不具备法律人格，也无法具体地行使土地监督和管理职能，这就产生所有权虚置现象，使集体土地的法律保护难以实施。（2）土地产权权能的残缺。以集体所有的农地产权还表现出权能的严重残缺。一方面，政府对土地所有者的权利作了严格限制，如集体不能买卖土地产权，只能出租或让渡使用权；也不能随意改变用途，实际上集体虽是土地所有权的主体，但却缺少占有、使用、收益和处分等重要权利；另一方面，由于农地产权不清及土地最终处置权由政府掌握，农民的使用权、处置权、收益权受损。确切地说，农户没有支配土地的权利，仅享有使用权，这种现象使土地的流转、抵押受阻，限制土地的高效利用和要素资本化的转变。（3）土地的流转能力弱。我国土地流动性不容乐观，由于农户与农地并不是绝对意义上的支配与被支配，他所拥有的农地还附有国家和社区的多边利益，在实施流转时就不能伤害其他主体的利益，这使得他们顾虑重重，难以实现真正的物权支配，而土地的流转恰恰是优化资源配置的有效手段，实现帕累托最优的必由之路。

三、我国农地产权制度改革的路径研究

（一）国外的借鉴。土地产权出现的问题将改革提上日程，改革往哪走，借鉴国外经验或许能给我们启发。以美国为例，美国农业高度发达，除了自然、环境等客观因素外，更与其独特的农地产权制度有关。美国国土面积中58%归私人所有，32%归联邦政府，10%归州及地方政府，可见其土地以私有制为主。同时其法律保护私有土地所有权，土地可以自由买卖和出租，价格交由市场决定。这种模式具有两个重要特征：产权清晰、完整且有保障，土地所有者在法律范围内享有充分的自主经营权、并且在土地转让、租赁、抵押、继承等方面完全不受外界干扰和侵略；地产市场发达，制度健全，美国土地买卖是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可，且价格完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议。

（二）改革的建议。（1）放宽对土地的物权权限，实现产权的完整性。农地产权应是“一束权利”并非单方面的拥有，任何成分的残缺都会引起不必要的损失，所以我国的农地产权改革应该考虑使农民享有占有支配权、经营使用权等一整套权利，而政府退出对农地的管制，放任自由，只充当土地最终所有者和处理土地纠纷的角色，这样既不会改变我国农地公有制的本质，又具有像美国农权私有的激励效能，从而解决下“农村集体”的所有权虚位和农户的经营权受限问题。（2）建立法律保障体系，维护合法农地产权。有效的产权保护是现代产权制度的重要组成部分，有效的产权制度必须保护产权的功能和结构，使产权主体具有稳定的收益预期，能够自主的形成契约，有效地解决权利纠纷，从而形成积累和投资，促进经济的发展。国家立法机构应从法律法规上进一步理清农村产权的归属问题，并进一步细化相关条文，使得每一步执法都有理可依，从法律上确定农权租赁、抵押、继承等方面完全不受外界干扰和侵略。

参考文献

[1] 罗夫永，柯娟丽.农村土地产权制度的缺陷及其创新[J].财经科学，2006（08）：35-41.

[2] 韩振燕，辛天霞.产权理论与我国农村土地产权制度的改革[J].经济体制改革，2006（4）：17-19.

土地产权制度范文第2篇

[作者简介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武汉人，江苏第二师范学院经济与法政学院副院长，法学博士，教授，研究方向：法学。

我国农村“四荒”土地权利流转受限较少，市场化程度高，经济价值日益凸显。如何更好地统筹配置、合理利用农村“四荒”土地，切实发挥其综合效益与价值，是城乡整体可持续发展的重大问题。

一、农村“四荒”土地权属界定

1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（以下简称《通知》）明确指出，“四荒”土地是指“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。据我国《土地管理法》、《农业法》的相关规定，农村“四荒”土地的所有权归属于农民集体。农村“四荒”土地使用权的明确大体为几个层次：《土地管理法》、《民法通则》明确了农村“四荒”土地使用权即承包经营权可以让渡，可以依法通过签订土地承包合同的形式取得；《通知》、《农村土地承包法》进一步明确了农村“四荒”土地使用权取得的家庭承包、招标、拍卖、公开协商等合法方式，以及承包经营权取得的程序；《通知》在明确治理开发者在享有“四荒”土地使用权的同时，还指出购买者以拍卖取得的使用权，并非完全使用权，不包括地下埋藏物和矿产资源的使用权。

二、农村“四荒”土地权利运行现状

（一）所有权的不完整运行

《土地管理法》、《农业法》都明确了农村“四荒”土地的农村集体所有，但在“四荒”土地资源开发利用形式日趋多样化的今天，农民集体对于“四荒”土地所表现出的并非完整意义上的所有权。所有权被称作为“完全物权”，是最充分的物权，由占有权、使用权、收益权与处分权四项权能构成。对农村“四荒”土地而言，最核心内容，一是土地使用权的充分发挥以及由此带来的应得利益的充分实现；二是土地所有权发生改变的方式、条件以及由此所带来的利益合理补偿与充分实现等问题。目前“四荒”土地所有权对于农民集体的意义仅表现为，农民集体能够凭借“四荒”土地的法定承包、租赁或拍卖等，获取来自土地开发者的一定量合同收益；基于国家需要而发生的，农民集体对“四荒”土地被动且极不完善的最终处分权，即“四荒”土地所有权的变更。何时何条件下“四荒”土地所有权从农民集体所有转变为国家所有，以及农民集体因为“四荒”土地所有权的丧失能够获得多少补偿、怎样补偿，既非由农民集体说了算，也非交由市场说了算，而是全部由国家说了算，即《宪法》、《土地管理法》所规定的：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

（二）使用权流转的效益性目标日渐凸显

“四荒”土地使用权与所有权的分离与流转，从最初的土地承包经营，到后来的土地使用权的租赁、股份合作，再到以拍卖形式取得“四荒”土地使用权，以及抵押“四荒”土地使用权，经历了不断市场化的变迁。这种变迁中，包含“四荒”土地使用权的一级市场和二级市场流转两种类型。一级流转完成了“四荒”土地所有权与使用权的分离，即“四荒”土地使用权初次转移给使用者，反映出土地所有者与土地经营者的关系，实践中主要体现为“四荒”土地使用权的承包、租赁、拍卖等行为；二级流转与所有权没有直接联系，是指经营人在经营期内，将其依法取得的“四荒”土地经营权再让渡给第三者的交易关系，如“四荒”土地使用权的转让、出租、抵押、入股等行为。

“四荒”土地的使用权，即承包经营权流转的相关法律规定，主要体现在《农村土地承包法》（2003）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005）（以下简称《流转管理办法》）、《农村土地承包纠纷解释》（2005）以及《物权法》（2007）等法律文件中。总体来说，“四荒”土地承包经营权与《农村土地承包法》的立法旨趣本质上一致。即：赋予农民长期稳定的土地使用权，维护承包当事人合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但耕地与“四荒”土地存在功能的差异性，对农民而言，“四荒”土地没有耕地那么明显的现实福利性和社会保障功能，因此，“四荒”土地目标效益更倾向于实现社会综合效益，即通过合理开发，改善生态环境，促进经济与社会可持续发展。而且我国农村目前还有相当丰富的“四荒”土地资源，开发潜力巨大，因此，“四荒”土地承包经营权立法更多着眼于效率实现。

体现这种效率性目标的制度设置，在一级市场流转上，“四荒”土地承包经营权更多是以市场化方式有偿获得，如拍卖的方式。在承包经营人方面，相对于家庭承包经营中耕地承包人一般为本集体经济组织成员而言，农村“四荒”土地的承包经营人允许非本集体经济组织成员进入。以其他方式承包农村“四荒”土地时，承包期限还可以由双方协商确定，更自由。在二级市场流转上，《农村土地承包纠纷解释》、《流转管理办法》、《农村土地承包法》明确了“四荒”土地承包经营权流转问题援引家庭承包中的相关规则，包括流转原则、限制条件、流转方式的适用前提和程序性要求等方面。其中，二者对权利处分所应遵循的条件及程序等细微处有所区别：即家庭承包中的转包、出租、互换，双方当事人合同签订后，要报发包方备案；采取转让流转的，要求转让方应当有稳定的收入来源，而农村“四荒”土地承包经营权则无此要求。此外，就是农村“四荒”土地承包经营流转接受方受限较少，可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。二者较突出的差别在于，“四荒”土地承包经营既可以家庭承包经营下的转让、出租、转包、互换等方式处分权利，还可以抵押或入股等形式处分权利。这使得“四荒”土地承包经营者享有更独立的处分权，利于“四荒”土地承包经营权更充分流转及其效率性目标的实现。

不可否认，“四荒”土地使用权呈现不断物权化的发展过程，土地权益日益明晰、完整与稳定。但笔者认为，以“四荒”土地侧重效率追求，实现综合效益的目标来论，放在当前经济社会高速发展与城乡统筹协调发展的现实环境下，“四荒”土地所有权、使用权的发展，都有更深入推进的可能与必要。在此，笔者意于对现有农村“四荒”土地所有权与使用权流转制度设置中的一些问题做些商榷与探讨。

三、关于农村“四荒”土地产权制度

变革的商榷与建议

法律是通过对不同利益的取舍来实现对利益关系的调整和分配。平衡和保护各方当事人利益应是立法的宗旨和价值尺度。具体到“四荒”土地所有权享有、使用权流转的制度设计上，是要平衡和保护土地所有权人、使用权人，以及社会公共利益。

（一）对农村“四荒”土地所有权变更的商榷

在现今城乡统筹发展背景下，国家发展，城市化推进对土地的需求客观现实，一定条件下对农村集体土地所有权给予限制，以及将一定量农村土地变更为国有具有合理性。基于此，宪法和土地管理法都明确了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用农村土地并给予补偿。但是，公共利益不能等同于国家建设。

笔者认为，基于公共利益优先原则，若确属公共利益需要，如基于国家安全和军事用途或者基于交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业建设需要，国家依上述规定征收农民土地无可厚非，这是社会公共利益实现的需要，也是社会个体义务。但在征地后，就存在补偿问题。它关涉农民土地所有权不得已发生变更时，其项下利益是否会一并受损。对此，笔者认为，应该也必须给予农民以合理补偿，以确保其不遭受实质性利益损害。这种补偿在“四荒”土地上至少体现为两项：一是，对“四荒”土地所有权人的补偿。从“四荒”土地所有权存在现状看，表现为对于所有权人，即农民集体凭借该土地从开发经营人手中获取的收益，以及农民集体丧失土地所有权的应得补偿。二是，对“四荒”土地未到期使用权人的补偿，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，导致该土地使用合同未到期而终止，给土地使用者造成的损失补偿。公共利益下的土地征收，土地所有权人未从中获益，因此，对未到期使用权人的补偿就应该由国家承担，即国家需要对未到期使用者对该项“四荒”土地的治理成果，以及未到期的预期利益进行综合评估并做出合理补偿。

对于不属于“公共利益”下的征地，即使是打着国家建设需要的招牌，也不应予以所谓“公共利益”的支持。笔者认为，此种情况应严格依宪法确定的国家财产权、集体财产权与公民私有财产权平等原则，以及“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，将农民集体所有权与国家土地所有权等同对待，即对于城市建设需要下的“四荒”土地，进行以农民集体为主体的市场化出让――不改变所有权，由农村集体作为所有权人代表进行土地的市场化出让，期限对应国有城市土地；终止原有土地经营合同，由农民集体对原经营权人未完成承包期内的损失，包括治理投入、预期回报等商定合理补偿。

此外，《通知》明确禁止将“四荒”改作非农用途，尤其是城镇郊区，并对此类行为做了限期改正，收回使用权，依法处罚等规定。这一看似属于土地使用权的规定，笔者认为在现实条件下，与“四荒”土地所有权变更不可分割。现今城市化建设快速推进中，城镇郊区“四荒”土地非农化的房地产开发绝不只是获取更大收益的问题，已然是不可回避的事实。与其不分情况地强行管制，不如厘清产权，因势利导引其健康发展。简单说，即如果基于城市化建设的需要，该项“四荒”土地资源真的具备进行房地产开发的条件，就确定由土地的所有权人收回该土地使用权，补偿使用者未到期损失，然后由农村集体经济组织作为所有权人代表将该项土地进行市场化出让，所得利益归农民集体所有，以体现农村“四荒”土地资源的效率性追求，也更充分实现收益权权能。而对于不符合城市化建设需要下所谓房地产开发，则给予坚决制止，以维护农村“四荒”土地资源生态价值的实现。

（二）进一步完善“四荒”土地使用权制度设置的思考

1. 对“四荒”土地使用权一级流转资金“村有乡管”的质疑

《通知》中关于承包、租赁和拍卖“四荒”土地使用权所收取的资金实行“村有乡管” 专款专用的规定，就是说，资金取之于“四荒”，用之于“四荒”，专款专用，对此，笔者认为无不妥当之处。但这笔资金所有权虽归农民集体，却要由乡镇农村集体资产管理机构代管，村集体使用该项资金时，需要到乡镇管理机构申领，获批后方能使用，对此笔者认为有待商榷。《通知》明确规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有。农村集体经济组织依法成立由村民代表组成的工作小组，拟定方案，实施“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖，须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。由此可知，一者，农民集体既然是土地所有权人，其依法流转土地使用权所获资金，该资金所有权人当然也还是农民集体。所有权由占有、使用、收益与处分四项权能构成，而占有是使用权得以充分实现的重要前提。在此，只要是农民集体依法流转土地，除经所有权人同意外，其他任何人无权占有该项资金。再者，农村“四荒”资源流转的行政主管机关是县级以上人民政府，与乡镇农村集体资产管理机构并无必然联系，流转资金由乡镇农村集体资产管理机构代管无从说起。第三，所有权是最充分的物权。确保资金专款专用，不被村集体挪作他用，不能成为削弱农民集体法定所有权权利的正当理由。据此，笔者认为，“四荒”土地使用权流转的资金实行“乡管”于法无据，于理不通。

2.“四荒”土地使用权二级流转法律设定的商榷

物权法定原则，是指物权的种类、内容、效力、公示方法等必须由法律明确规定，而非由当事人协议设定。“四荒”土地承包经营权作为用益物权，不得例外。但现行相关规范性文件中关于“四荒”土地承包经营权流转的规定很不完善。首先，从流转方式看，现有法律是以不完全列举的方式予以规定。这种列举方式未能涵盖实践中已然存在的赠与、互易、代耕等流转方式，也未设定未来实践中可能出现新的流转方式。进而，从现行规范适用看，现行立法是以“原则+例外”模式设计家庭承包方式和其他承包方式的流转，规定“四荒”土地承包经营权可以转让、出租、抵押、入股或其他方式流转，但对于各种流转方式适用的前提条件、程序却未予明确，需要援引家庭承包方式中的相关规定。家庭承包取得的土地承包经营权和“四荒”土地承包经营权的法律属性虽然都定位于用益物权，但二者有差异。农地家庭承包经营权是以实现社会公平价值为追求。“四荒”土地承包经营权侧重于资源利用率，经济效益的实现。不同的功能定位决定了二者的适用条件、程序等都必然存在差异，不宜简单套用。而依据现有法律设置，则必然致使不同功能与价值取向的用益物权适用相同规则，如此“四荒”土地使用权流转自身的立法价值则难实现。

笔者认为，“四荒”土地承包经营权流转立法价值取向既然定位于实现综合效益，效率优先，兼顾公平，体现在流转方式上，就应该放开对“四荒”土地流转方式的限制，但应明确不同流转方式各自的前提条件和程序性要求。对待实践中客观存在的，如赠予、代耕，以及未来可能出现目前尚未法定化的流转方式，取舍标准应在于：只要该流转方式不违反法律、法规等强制性规定，不损害社会公共利益，能够被现行法定方式吸收的，不再另行设定；不能被吸收的，应予以法律认定，同时明确各自的适用前提条件和程序性要求。如互易、赠予的流转方式即属此种情况，既不能被现有的转让、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不违法损害社会公共利益，故应予以确认，同时需明确相应规制促其正轨发展。

3. 有关“四荒”土地使用权抵押制度设置的思考

抵押，是债务人或者第三人不改变对财产的占有，而以该财产作为债权担保的法律设置。如果债务人不履行债务，债权人有权依法以该财产抵价受偿。具体到农村“四荒”土地，抵押标的物是土地使用权，不是土地本身。其抵押权是指“四荒”土地使用权人依法在规定年限内，不转移对“四荒”土地占有，将“四荒”土地使用权抵押给金融机构，同时获得相应资金。如果抵押人不履行债务，金融机构有权依法处分该“四荒”土地使用权，并由处分所得价款优先受偿。

“四荒”土地使用权的抵押属于二级流转。物权法确认了“四荒”土地承包经营权的用益物权性质，其处分权能理论就是“四荒”土地承包经营权流转，包括抵押的坚实支撑。当然，基于其农用用途的限定，农村“四荒”土地相对于一般国有土地使用权的抵押应该有土地用途受限等方面的要求。但现实中，“四荒”土地抵押实现的限制远非这些。一方面，现有立法规定不明确且操作性不强，致使凭借法律有效解决争议之路不畅。目前，我国对土地使用权抵押明文规定的法律法规，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《城市房地产管理法》（1994）、《担保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《农村土地承包法》（2002）、《物权法》（2007）等在“四荒”土地使用权抵押的规定上衔接不畅，甚至存在内容相互冲突的情况。法律规定不明确，则必然带来操作性不强的问题。另一方面，各职能部门责权利不明确规定，不科学，易导致法律适用力度不足。长期以来，缺乏专门机构，系统科学评估“四荒”土地抵押价格，交易价格不规范。目前，农村“四荒”土地抵押价格确定基本是由农村集体组织、村委小组对土地抵押价格进行商议、评估、定价，然后组织抵押双方确定最终价格并进行抵押办理。交易中，由于没有科学的价格估算标准，金融机构为获取最大利益而减小风险承担，往往竞相压低地价，导致“四荒”土地抵押价格普遍偏低；而土地所有者更多只是考虑税费成本，博弈之下，不利因素最终皆由土地使用权人承担。基于农村地域特点，农村集体成员相互间，成员与集体间具有事实上的依附关系。抵押过程中，抵押人遭受侵害虽可以诉诸法院，但面对势力强大的农村集体、金融机构，证据调取、诉讼成本等都处于明显弱势。由于缺乏有力的救济途径，农民合理权益难以保障。

现实中，农民发展现代农业需要资金，主要还是依靠发挥土地的财产属性，抵押是很好的融资手段。为进一步深化农村金融改革创新，国家加大了对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转。国务院2015年8月颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，以慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。其所指农村承包土地为耕地，工作将农户所承包耕地的经营权从承包权中分离出来，并赋予该承包土地经营权以抵押担保权能。并且，经营权的抵押担保不会改变土地承包关系，如果农民到期不能偿还贷款，失去的是几年经营收益，不会危及承包权。这无疑是在农村承包土地制度改革方面的推进。然而，制度既然能在社会保障功能强的耕地上给予支持，对于更侧重效率性的农村“四荒”土地，限制因素理应更小。但现实中却并非如此，“四荒”土地的制度推进落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用权抵押面临诸多困难和阻力。必须解决抵押估价程序不透明、金融机构肆意压低地价致使抵押人利益受损等问题，同时也要处理好抵押权人的经济期望与社会稳定、生态平衡间的关系。

笔者认为，对于农村土地承包经营权抵押工作的推进决不能只在耕地方面，它应该是各类型农村土地的全面推进，对此，修订完善现有的土地使用权抵押的法律制度体系，切实完善抵押制度，对于“四荒”土地是当务之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架构。明确“四荒”土地使用权抵押的涵义，明确规定抵押主体、客体和内容；明确抵押权取得条件、方式与程序；建立科学合理的“四荒”土地使用权价格评估机制和抵押拍卖等配套制度，保障抵押顺利进行；建立“四荒”土地使用权登记制度，即权利取得、变更、消灭等全方位的登记，明确抵押权变化过程中的权利归属，实现对“四荒”土地使用权权属变化的全过程监管。

进而要进一步厘清几个重要问题。一是明确“四荒”土地抵押权的法律性质是权利抵押，厘清“四荒”土地抵押权客体的具体内容。“四荒”土地抵押权的客体是“四荒”土地的使用权。现实中，是指以承包、租赁和拍卖等方式取得的该项土地的使用、收益等权利。那么该“四荒”土地上的植物与建筑物是否属于抵押权客体，即这些植物和建筑物是否应当作“四荒”土地不可分割的组成部分一并抵押。对此，笔者持肯定态度。关于“四荒”土地上的植物。土地使用权抵押不转移对“四荒”土地的占有，也包括对土地上植物的占有，则利于防止他人滥砍滥伐破坏生态，此为“四荒”土地治理的题中之意，是其生态价值追求有力体现。并且，“四荒”土地与尚未收获的植物本是物理上连为一体，即法律所称地上物或定着物，法律界定明确。关于“四荒”土地上的建筑物。我国《城市房地产管理法》中关于土地使用权与地上房屋同时转移的相关规定已然很明确。基于权利平等原则，“四荒”土地上的建筑物，完全可以参照执行，即将“四荒”土地连同土地上的建筑物一并抵押，抵押权人同时享有“四荒”土地以及该项土地上建筑物的使用权。

土地产权制度范文第3篇

关键词:集体土地产权 制度 问题 对策

中图分类号:F321.1 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)10(c)-0246-01

自从1979年我国实行政策以来,中国农村经济发生了巨大的变化。农业和农村的快速、稳步发展,不仅解决了全中国人民的温饱问题,还带动了整个国民经济的迅速发展,为中国经济的腾飞奠定了坚实的基础。综合国力以及国民生产总值的稳步攀升,使中国由贫穷落后走向繁荣富强。但是,随着经济的飞速发展和社会主义市场经济体制的进一步完善,中国农村集体土地所有制度也面临着新的问题和挑战。在城市化及工业化的进程中,农用土地被大量占用,土地所有权的矛盾和纠纷也日益突出,一系列社会问题也随之产生。对于失去了生产资料,却又缺乏再就业能力的农民来说,仅靠数量有限的补偿金来维持生活是十分艰难的。另外,的实行,使得每个家庭拥有的土地数量受到制约,很难形成规模化的生产经营模式,农民抵御自然灾害和市场竞争的能力相对不足,很难满足市场经济的发展和人们生活的需要。

任何一种制度都应当随时根据生产力发展状况不断加以调整和改进。现行的集体土地产权制度经过30多年发展之后,已经逐步显现出其弊端。同时,我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,这种明显带有计划经济体制色彩的集体土地产权制度难以适应新体制发展的要求。

1 我国集体土地产权制度存在的问题

1.1 集体土地所有权主体缺位

我国《宪法》和新的《土地管理法》对集体土地所有权作出了明确的规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。通过这样的规定我们不难看出,农村集体所有的土地在实际操作中,已经交给村民委员会及村民小组经营管理,但村民委员会和村民小组都属于基层行政组织,而非经济组织,无法拥有土地所有权,这就无法切实保障农民的权益,也就导致了在征用农民土地时出现的大量的纠纷,因此,建立能够保障农民利益的经济组织来管理集体土地是势在必行的。

1.2 集体土地产权体系不合理

按照一般的产权原理,产权应包括所有权、使用权和它项权利,其中它项权利又包含经营权、租赁权、抵押权等。但是,在农村集体土地产权制度中,土地产权关系较为混乱。具体表现在以下两方面:一是按照土地用途将集体土地分为建设用地和农用地,区分为集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权,这种产权划分是不科学的,这是因为这两种权利都直接来自于土地所有权,按照一般产权理论,均应当称之为使用权;二是管理体制无序化。在现行的土地登记办法中,对集体土地建设用地使用权是进行法律登记的,而对集体土地承包经营权是通过其它途径进行管理的,人为地将集体土地承包经营权排斥于《土地管理法》管理的范围之外。这就会导致产权体系混乱,造成农村集体土地的管理无序化。

1.3 集体土地产权流转制度不健全

在集体土地产权的流转问题上,国家制定了一些相关的政策。但相对于国有土地产权的流转相比,集体土地产权的流转受到的限制更多。农民集体土地的使用权是不能够出租或转让给城镇居民的,也不能用于非农业建设;对于户口迁入城镇的农民来说,其原住宅也不得自行扩建和转让。随着市场经济的发展,集体土地所有权的流转又是不可避免的,这就导致了大量农民以及农民集体的土地转让都是非法进行的,国家每隔几年就要对土地市场的秩序进行整顿。由此可见,单纯地限制集体土地所有权的转让是无法从根本上解决问题的,也无法适应社会主义市场经济发展的需要。另外,由于是按人按户承包的,土地被分割成零散的小块,限制了大规模集约经营的发展,许多农民还延续着落后的生产方式,新的技术和设备无法被普及和应用,这也限制了农业资源的充分开发和合理利用。

2 完善我国集体土地产权制度的对策

2.1 重构集体土地所有权主体

我国集体土地所有权的主体,往往都是基层的行政组织,无法真正代表农民行使土地所有权。想要落实集体土地所有权,就必须把行政组织同集体土地所有权进行分离,可以参照经济组织的形式,赋予农村社区法人资格,组建一定的经济组织代表农民行使土地所有权,这样才能够形成自治与自主的集体土地生产与经营的模式,使集体土地所有权的行使机构真正发挥经济实体的作用,避免流于形式。另外,农村集体在法人化之后,应该组织代表机构,运营财产,按经济规律办事,对全村土地的利用方式、分配或承包规则、土地利用的变动等作出最高决策,使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。

2.2 集体土地所有权内容明晰化、法定化

我国《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。农民集体所有的土地由农民集体占有就是指农民集体能够实际控制这些财产。民集体所有权的实现过程中,应当完善他物权的设定,保障承包经营权物权化。我国法律应明确规定承包经营权的内容,使其法定化,而不是由当事人双方约定,如确认承包经营人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权,有权自主组织生产经营等。

2.3 健全集体土地流转机制

将集体土地使用权界定为物权,享有转让、出租、作价入股、抵押等权利,不仅有利于土地产权的流转,而且有利于使土地真正成为资产,为农民增收和进入城镇奠定坚实的基础。集体土地使用权同样应当实行有偿、有限期、可流动的使用制度。集体土地所有者也可以以出让、出租、作价入股、划拨的方式将集体土地使用权让渡给本集体经济组织内部成员使用,若让渡给非本集体经济组织内部成员使用,则必须征得本集体经济组织内部2/3以上成员同意。

参考文献

[1] 魏欣.我国农村土地产权制度的思考与完善[J].农村经济,2007(5).

[2] 杨珍惠.关于集体土地所有制问题的思考[J].资源与人居环境,2009(9).

[3] 魏波,罗大钧.我国农村集体土地所有权制度的困境与出路[J].广西经济管理干部学院学报,2007(1).

土地产权制度范文第4篇

关键词：集体土地所有权 土地承包经营权建设用地使用权产权改革

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权，但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系，推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能， 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下，依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系，使其自觉维护集体的土地，并能有效利用和管理土地，从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

三、完善农村土地产权制度改革的配套措施

我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。第一，扎实推进新型农村治理机制建设。如四川省多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。第二，创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理 ，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。第三，建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。第四，积极推进农村金融体系建设，加快农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第五，创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。第六，完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。

参考文献

钱忠好．中国农村土地制度变迁和创新研究(续)［M］.社会科学文献出版社，2005(9)．

周诚．土地经济学原理［M］.商务印书馆，2003．

张钧．农村土地制度研究［M］．中国民主法制出版社，2008(4)．

王卫国．中国土地权利研究［M］.中国政法大学出版社， 1997(5)．

李剑阁主编．中国新农村建设调查［M］.上海远东出版社， 2007(4)．

土地产权制度范文第5篇

关键词：小产权房；土地制度；市场机制

中图分类号：F293文献标识码：A

“小产权房”是近年来出现在我国房地产市场的一个新概念，学术界已对其进行了广泛而深入的探讨。目前，“小产权房”已经成为了满足我国城镇居民住房需求的渠道之一。而我国《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，除特殊情形外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即使“小产权房”的建设和交易是违法违规的，但我国“小产权房”的规模却是相当庞大。这种现象的发生与我国的土地制度有着密切的联系。

一、“小产权房”概况

“小产权房”并不是一个法律概念，而是人们在日常社会实践和经济交往中形成的一个约定俗成的称谓。“小产权房”主要指的是拥有集体土地所有权的乡（镇）政府或村委会以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义利用集体建设用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或联合房地产企业合作开发，用于满足当地农民的居住需求并以较低价格向本集体经济组织以外的成员出售的商品房。

“小产权房”一般都位于城乡结合部，而且大多只有农村集体土地使用权证，而没有房屋所有权证。正是由于缺少房屋产权证，因此“小产权房”无法进入房地产市场进行自由交易，从而“小产权房”的价格与相应区域内的城市商品房的价格相比要低很多。

“小产权房”的存在加速了城乡之间在形式上的融合，增加了农民收入，改善了农村环境。并且在我国保障性住房政策不完善的情况下，可以使城市低收入者实现住房梦，降低城市人口密度，减轻城市的公共负担，甚至在一定程度上可以抑制房地产价格上涨。但“小产权房”打破了政府对建设用地供给的垄断，打乱了城市规划，造成建设用地失控，不利于耕地的保护，且规避了各项税费，减少了政府的财政收入。而且“小产权房”不受法律认可，不需要在房管部门备案，也不在政府机构监管范围内，因此在房屋使用过程中，若遇到一些房屋质量问题、公共设施维护问题，其救济途径都是非常有限的。因此，我们对待“小产权房”问题应该在政策上加以区分，充分利用经济手段，用科学发展的眼光提出对策来解决问题。

二、“小产权房”现象产生的原因分析

由于“小产权房”缺少合法性基础，所有人的权益得不到法律的保护，存在着一定的风险，因此我国建设部、国土资源部等先后发出文件要求严禁“小产权房”的买卖，但相关部门的禁止性规定并没有能有效地遏制“小产权房”现象。

1、城市地价和商品房价格居高不下。在我国的市场经济中，土地作为一种珍贵的、不可再生的重要生产资料进入了生产领域。这种由市场对土地价值进行评估和配置的经济体制，改变了我国长期以来土地单纯由国家划拨且没有市场价格的局面。随着经济的发展，土地的潜在价值重新被社会认同，认为在现代经济中谁掌握了土地谁就掌握了资源。同时，从房地产开发的角度分析，房价上涨的根本原因是地价的不断上涨。目前，房地产建筑领域不断成熟和完善，盖房子所需的建设成本基本稳定，但是成本中若加上根据容积率计算的楼面地价后，房子的总体成本则会大大提高，基本反映在了目前不断高涨的房价上。

2、我国土地管理制度不完善。我国存在两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有。“小产权房”的出现与我国集体土地使用制度的缺陷有关。由于国家对我国独特的城乡二元土地产权结构采取不同的管理方法，造成了农村土地和城市土地在权利结构、管理模式和市场方面的绝对分割。在我国现有的土地二元产权结构下，国有土地和集体土地所有权的权利不对等，农村集体土地所有权权能残缺，所有权主体的界定不清晰，因此导致了土地资源配置的无效。“小产权房”现象正是我国这种残缺的二元土地制度 “初始”安排的结果。同时，我国农村集体土地和国有土地同地不同权、不同价，这种产权制度安排为地方政府在确定农民补偿款的过程中提供了巨大的权力寻租空间，严重侵犯了农民的权益，使得资源配置无效。

3、“小产权房”存在的根源是制度残缺与市场失灵并存。我们可以看出，“小产权房”产生的根源是我国不平衡的二元土地制度，但仅这样的土地制度安排不足以使“小产权房”发展到如此局面，关键还在于我国社会主义市场经济体制的发展。二元土地制度下，农民集体不能完全享有集体土地的产权，集体土地使用权不能直接进入市场，而土地使用权市场缺乏有效的竞争，从而使得集体土地的补偿价值和市场价值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市场经济制度之间存在着这种矛盾，才导致了土地资源配置无效。“小产权房”的出现，正是农民集体主动参与发展市场经济，分享其所有的集体土地增值收益的结果。

三、针对“小产权房”现象的应对措施

对“小产权房”的规制应在考察其产生原因的基础上进行对症下药。前文分析了“小产权房”存在的原因，我们应从经济、社会体制改革尤其是土地制度改革方面来改善这一现状。

1、加强对房地产市场的有效监管，稳定城市商品房价格。城市商品房的价格过高是居民选择购买“小产权房”的重要原因。根据供求定理，城市商品房价格持续走高的原因在于房地产开发商追逐高额的利润和房地产市场存在着巨大的市场需求。这些市场需求中，有刚性需求也有投资需求。因此，政府应积极运用法律手段、经济手段和行政手段等多种方式，控制房地产市场投资过热的现状。此外，政府还应加大力度建设保障性住房，积极解决城市无房居民的居住问题，缓解住房压力。

2、明确农村集体产权主体，使农民能够真正获得完整的土地产权。对农民集体建设用地流转进行改革下一步的目标应该就是对流转土地的权利、产权主体以及利益边界进行法律界定，确认农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这将有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

3、改变目前多种管理模式下的土地供应，完善土地流转市场。应逐步建立和健全市场化模式下的土地流转体制，用市场配置的方式对各种土地的价值进行评估，削减目前“小产权房”存在的利润空间；同时，政府应该对房地产市场从政策和法律层面进行调控，加强税收、法律等方面的管理，改变单纯通过市场竞价的方式抬高土地价格，应多提供一些低价格的土地进行开发，使得普通民众能够消费此类商品房，政府更应提供部分土地进行保障性住房的建设。这样，从市场供求两方面缓解了大量出现“小产权房”的压力。

4、加强土地用途监管控制。我国土地管理法明确规定，各级政府将根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求对土地进行总体的利用规划，未经允许不得擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途，同时对建设用地总量进行控制。政府土地管理部门应该加强对土地利用规划和执行情况的监管力度，加大对违反用地规划单位的处罚力度，并加大对现有行政划拨用地单位所使用土地的监督力度，不断细化相应配套政策，避免“无法依法”，并帮助制定合理的土地利用规划及具体措施。

5、建立统一的城乡建设用地市场，实现“同地、同权、同价”。加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地的统一，关键是赋予城乡集体建设用地相同的权益，其中“同权”是根本所在。若同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权。这样，形成统一的市场后就能够有效的反映具有稀缺性的城乡建设用地的真实土地价格。可见，形成有效的激励机制和统一的市场才是解决这一问题的根本出路。

四、结语

解决“小产权房”的问题，我们应当从土地所有制入手，全面审视现行的土地制度，结合新农村建设和城乡的统筹发展，研究集体土地相关政策，包括土地入股、集体土地使用权转让等相关问题，对土地制度进行改革并不断进行完善，从根本上解决城乡二元化体制给经济和社会发展带来的弊端。由于住房问题涉及到了人民的切身利益，国家和政府更应该积极作为，解决“小产权房”问题，努力化解社会风险，为人民谋福利。

（作者单位：河北经贸大学研究生学院）

主要参考文献：

[1]乔新生.“小产权房”的制度创新经验[J].中国改革，2007.8.

[2]王海卉.从“小产权房”看农村土地制度的变革.规划管理，2008.21.

[3]戴超，席枫.“小产权”房的负外部性分析.经济理论研究，2008.