智慧渔业养殖解决方案

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智慧渔业养殖解决方案范文第1篇

现代海洋问题日趋繁杂，涉及利益群体范围逐渐扩大。公众参与海域管理可以提高海洋政策、规划和项目决策的科学性。海洋管理是就海洋事务发展过程中出现的内容做出反应。涉海事务本身涉及面非常广，包括海洋权益的保护、沿海地区行业经济的发展、沿海地区的社会发展等诸多方面。近几十年来，人类海洋活动范围不断扩大，现代政府面临的海洋问题越来越复杂，海洋资源的开发利用、海洋生态平衡、海洋环境保护和可持续发展、海洋权益的分配等问题不仅涉及具体从事海洋活动的个人，而且涉及政府自身的涉海活动能力；不仅要规范人与人的海洋利益关系，而且更要考虑人与海洋的和谐发展问题；不仅要从国家的立场进行决策，而且要从资源的合理、科学利用的立场进行决策。单纯依靠国家或政府的权威、知识、经验等进行海洋管理，难以处理好各种关系，必须要广泛听取公众的意见、建议，尤其是沿海居民的意见［4］。因此公众参与海洋决策管理的过程是一个集思广益并协助项目申请方和审核部门更全面地确认海域使用、开发、规划决策是否存在潜在问题的过程，可以弥补工作中可能出现的由于信息不充分或目标偏差而产生的遗漏或疏忽。公众提出的意见、建议为决策部门提供了一条除申请单位、论证机构以外的信息渠道，有利于决策部门全面客观地了解政策、规划和开发项目的正负面影响［5］。因此，公众参与是海洋事务决策科学化、理性化的重要保障。Gray在《渔业治理中的参与》（Participa－tioninFisheriesGovernance）一书中这样阐述公众参与是如何提高决策质量的：“政策制定者寻求公众参与的原因在于更具扩展性的视角、价值观和观念可以被采纳到政策的设计过程中，这些观念和视角远超越了政府官员和专家顾问可以提供意见的范围。这还有助于纠正政治性失衡，排除矛盾观点，并找出最适当的政策以解决问题，充分考虑决策的社会成本与收益。所以专家和相关利益者的加入尤为可贵，因为他们的参与，政策的质量得以提升”［6］。国外学者认为，任何决策本身都会存在风险，公众参与行为有利于从风险管理的角度出发，即“风险分担说”。海洋事务因为自然、文化和社会经济状况在时间和空间上的差别而呈现动态的、复杂化和多样化的特征。正如Dryzek所评价的那样“任何复杂的问题都具有多面性，每个侧面都会涉及特定的人群”［7］。规划者面临的不仅仅是专业技术上的挑战，他们还必须具有政治意识和敏感度。因此他们必须和相关利益者一起沟通促进，并帮助他们解决与其利益冲突的问题。过去几十年中，规划理论有力地论证了参与的途径。同样，在自然资源管理与发展研究中，民众和资源使用者的参与通常被认为是至关重要且应该鼓励的，因为它往往使规划过程更有效。公众参与规划过程可以“分担风险”的意义在于：决策和规划都可能会出现规划者意料之外的状况。无论规划者多么理性、知识渊博和谨慎，都会存在盲点。目标具有变化性，风险也必定掺杂其中。这时，公众参与可以起到辅助作用，如果政策或规划出现意外情形，则规划者们可以辩解说“我们确实没有预见到这一情形，但是我们咨询的其他主体也没有预见到这一点。”尽管这也许并不能完全使规划者得到开脱，但是却可以让其他参与决策者承担这一责任。因此，相关利益者的参与也可以视为“风险管理”，尽管具有讽刺意味但也是一种对政治过失的理性解决方式。因此，公众参与是规划者们为其决策可能出现的负面情形而进行的一种应对理由［8］。

2公众参与是国家顺利推行实施海洋政策与法律的前提

纵使立法者或政策制定者设定的法律和政策在理论层面精妙翔实，但如果忽略了法律和政策涉及的利益群体的权益及意见呼声而导致执行困难，则无异于一纸空文毫无实际价值可言。所以政策、法律能否走出书面形式更好地服务于实践是检验政策与法律公平性与完备性的最佳途径，而检测的主体便是公众。公众参与海洋事务管理可以增进公众对海域规划、决策和项目的了解和认知，增进与决策者之间的沟通交流，从而减少冲突增加决策的社会可接受性。公众参与海域管理、发表自己的意见就需要对海洋政策、海洋立法和海域使用项目的内容进行前期的学习和了解，这个信息交流反馈的预习过程在客观上也是个普及基本海洋法律、政策知识，增进公众对政策、立法和项目的理解，培养参与海洋管理的兴趣，鼓励其自发提升海洋素养的过程。如果政策决定者在处理海洋事务、实施海洋管理行为时仅限于对现有法律和政策的机械运用而忽略了公众的参与的重要性，特别是传统用海者———渔民的经验、建议和支持，脱离传统海域使用功能的实际，则很容易引起公众对于法律实施的排斥和抵触情绪。东兴市在推行《海域使用管理法》时就遇到了如下的问题：京族是我国特有的海洋民族，以从事渔业生产为生，在长期的生产实践中，京族渔民形成了独具特色的海域使用习惯法，长期占有并无偿使用专用海域。当2001年《海域使用管理法》出台后，京族地区政府在推行该法以确立海域所有权和海域的有偿使用制度时，但却受到部分群众的强烈反对，甚至引起各民族与地区间产生冲突。为此，地方政府不得不暂停实施而以划设“自由采捕区”的方式来缓解矛盾［9］。但此替代政策的弊端渐现，其无序无偿的渔业生产方式导致了新一轮的围海霸海行为，非但未能从根本上化解京族传统用海行为与《海域使用管理法》的矛盾，反而侵害了渔民的合法权益，不利于当地的海洋资源和环境保护的长远发展［10］。同样的问题也在连云港市贯彻落实《海域使用管理法》时出现，《海域使用管理法》实施前，一些沿海乡镇为争夺“祖宗海”“祖宗滩”纠纷不断，“谁占有，谁受益”的无序开发行为愈演愈烈。随着《海域使用管理法》的颁布实施，部分渔民还是固执地认为，“这片海是祖宗留给我的，凭啥还要交钱办理《海域使用权证书》！”这些渔民不但不办理海域使用权证书，当其他人依照相关规定申请到了《海域使用权证书》后，他们又百般阻挠［11］。面对这些现实问题，公众参与可以起到解决冲突的作用。它为决策者提供了一个处理和解决有分歧的观点和立场的机会，以便统一意见、达成一致。公众参与还可以保障政策、规定按照设定的目标和方式进行。政府机关与公众之间、不同的公共部门之间以及个人与社会整体都会存在分歧，公众参与可以帮助调节和解决这些冲突［6］。

3公众参与是新时期国家海洋政策的重要内容

在制度层面上，公众参与被赋予促进立法和公共决策“民主化、科学化”的功能期待，被视作健全民主制度、落实民主承诺的制度创新［12］。国外学者关于决策中引入公众参与的理由在于：如今，公众有权参加自治被视为一项基本人权，其本身就需要保护和加强，可以通过向公众开放决策过程或与公众展开对话而得以捍卫这一权利［6］。我国近年来频频的政府报告和国家政策、规划也肯定了公众参与海洋事务的重要性。2004年总理在政府工作报告中强调“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去”。《中国海洋21世纪议程》指出“合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，保证海洋的可持续利用，单靠政府职能部门的力量是不够的，还必须有公众的广泛参与，其中包括教育界、传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与，而沿海地区的基层政府在组织民众参与方面起着特殊作用”。《国家海洋事业发展规划纲要》强调要“建立和完善海洋管理的公众参与机制”。从这些政策性的宣示中，不难发现：公众参与海洋事务管理已经成为新时期我国发展海洋事业、实施海洋战略的必然要求。十二五规划强调“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”公众参与行为便是保障人民知情权、参与权、表达权的有效诠释方式。在十报告中，主席指出“必须坚持人民主体地位。最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家做主。”“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。十还首次提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”的目标。海洋强国是指在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面拥有强大综合实力的国家［13］。显然，为实现这些海洋发展的目标，建设海洋强国。集纳公众智慧、鼓励公众参与行为，俨然已成为了当代我国发展海洋事业的必要要求。综上所述，海洋事务决策、管理应借助于公众的集体智慧，通过广泛的群众参与来弥补决定者不可避免的信息不充分与目标偏差。这样既可以使其更具公平性和完备性被绝大多数人所接受，又可以降低海洋管理过程中的困难。公众参与决策过程同时也是普及海洋法律，熟悉情况和接受教育的过程，减少了政策初期推行的障碍因素，降低了政府的管理成本［14］。

4公众参与海洋事务决策过程的可行性分析

如今，许多国家地区和国际组织早已意识到公众参与是优质海洋管理中的关键环节［15］，相关利益者在决策制定过程中的参与有诸多优点。因此，在起草海洋政策、开展渔业管理、海洋规划和设立海洋保护区的过程中将公众参与的精神渗透其中。由联合国教科文组织（UnitedNationsEd－ucational，ScientificandCulturalOrganization，UNESCO）发起的海洋空间规划（MSP）建议，旨在帮助各国基于海洋生态系统以地区性、综合性、适应性的对海洋空间进行管理，以保护生物多样性、保障海洋环境的可持续发展［3］。海洋环境的管理是一个关于社会选择的问题，它涉及对立体的海洋空间进行分配而达到既定的经济、环境和社会目的，而人是这个决策过程的核心。所以相关利益者的参与是成功的海洋空间规划的必备因素和组成部分［16］。2009年5月22日，在华盛顿举办的“国际海洋保护大会”（TheInternationalMarineConservationCongress）中，联合国教科文组织展示了名为“循序由海洋空间规划迈向以生态系统为基础的管理”（Step－by－StepApproachforMarineSpa－tialPlanningtowardEcosystem－basedManage－ment）的指南以帮助指导各国海洋空间规划的实践活动。其中对于公众参与部分做出了详细的说明。对于为什么要将公众参与纳入决策中列举了如下理由：为鼓励“所有权者”进行海洋空间规划，在利益相关者和决策者之间建立信任，并鼓励其自觉遵循规则和法规；为了更好地了解海洋管理区的复杂情况；为了更好地了解人类活动对管理海域的影响；对管理海域出现的问题和挑战加深相互理解；更好的了解潜在的目标、观点和利益，促进或阻止管理海域的一体化政策；对管理海域的多样化利用目标存在的和潜在的兼容性或对立性问题进行审查；可以产生新的选择和解决方案，以避免被认为是个人决策；扩大策划团队、实现决策能力多样化，特别是通过加入二级和三级信息（例如当地知识和传统）［17］。欧盟最早将资源使用者纳入到决策过程中是在20世纪70年代早期。2002年由于渔业咨询委员会［AdvisoryCommitteeonFisheries（ACF）］加入了新的部门和利益群体，委员会改革并更名为渔业及水产养殖业咨询委员会［AdvisoryCommitteeonFisheriesandAquacul－ture（ACFA）］。此机构具有咨询功能，欧盟对《共同渔业政策》（CommonFisheriesPolicy）的相关事务向其咨询。自20世纪90年代到本世纪初，由于在政策制定者和渔业行业间缺乏有效磋商，导致渔业行业非常不满。欧盟为其渔业管理体制的中央集权化、政治化而受到谴责。欧盟也认同缺少相关利益者参与的规定是《共同渔业政策》最主要的缺陷，并且会对其合理性造成损害。因此欧盟在“共同渔业政策的未来”绿皮书中承认，为了新的管理模式能够成功实践，必须把渔民加入到政策决定的过程中来。于是《共同渔业政策》在2002年改革的重点便聚焦于将相关利益者纳入到决策过程中，特别是渔民。这个决策的直接结果便是建立了“地区性咨询议会”［RegionalAdvisoryCouncils（RACS）］，意在将更多地区的利益相关者纳入到渔业管理之中［18］。澳大利亚将公众参与作为一项关键性任务，纳入到设立海洋保护区的过程中。澳大利亚大堡礁海洋公园从1999—2004年进行分区规划时，广泛的公众参与被规划到项目计划中，包括两个正式的公众参与阶段，在超过90个地区举行了600多次会议，提交了超过31000多条意见。昆士兰沿海岸地区的10个地方海洋咨询委员会由当地的相关利益群体的代表组成，在决策过程中都起到了关键作用［19］。2005年PortStephens－GreatLakes海洋公园进行区域规划时，海洋部门机构的成员参与了75次和个人及相关利益群体的会晤，包括作报告、专题小组研讨会和社区会议的形式，从各利益群体共收到了4399封提议，其中4347封来自个人、家庭和商业组织，52封来自各组织团体［20］。从各沿海国家海洋政策的制定过程中，公众参与和利益相关者的意见都得到了相关部门的充分重视。以美国为例，美国总统办公室于2010年7月对外正式《关于加强美国海洋工作的最终建议》（FinalRecommendationsoftheInteragencyOceanPolicyTaskForceJuly19，2010），在这份海洋政策的起草过程中，工作组尽可能的动员公众参与，请全国各界发表意见。工作组组织了38次专家圆桌讨论会听取广大利益相关者的各种意见，组织了6次地区性公开会议，并建立专门网站，以便通过环境质量委员会听取各种意见、建议。最终，工作组共收到5000多条意见和建议。在提出这些意见与建议的组织中，许多组织的成员人数都是成千上万之巨［21］。因此，公众参与海洋事务的可行性和良好效果已经得到了国外诸多实践成果的充分验证，并且为我国建立海洋管理公众参与制度提供了参照和学习的范本。

5我国公众参与海洋事务的立法与实践现状

从国家立法的角度看，我国涉海法律法规中对于公众参与内容的规定可谓捉襟见肘。截至目前，我国的海洋立法和实践活动虽然较之前期有了长足进步但仍处于“还债多，超前少，缺口大，不配套”的状态，由于我国缺少一部综合性海洋法规，海洋单行法和其配套制定的法规只能在一定程度上缓解海洋产业发展对法规的实际需要，但海洋立法仍旧缺乏为海洋事业发展提供法律服务的意识和前瞻性，法规的出台和海洋实务的发展存在时差。所以从整体看来，我国海洋法制建设依然是个较为薄弱的环节，尚未形成完整的法律体系，现有的海洋法律体系中也缺乏协调性，缺少对海洋重大事务的综合调整性，有些立法领域仍属空白，配套法规不全有待于继续完善［22］。《中华人民共和国海域使用管理法》是我国政府为全面强化国家权益、通过法律强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。该法通过后一系列配套法规相继出台，《海域使用权管理规定》《海域使用权登记办法》《海域使用权证书管理办法》《关于进一步规范海域使用项目审批工作的意见》和《海域使用管理违法违纪行为处分规定》等多个规范性文件分别从海域使用权、使用证书、使用金等多个方面保证《海域使用管理法》的顺利实施。其他规范海洋资源开发与海洋环境保护的法律，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）、《中华人民共和国渔业法》（1986年）、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）等也在管理海洋事务中发挥着举足轻重的作用。但这些法律了法规对于公众参与海洋事务的规定则处于空白或太过笼统、缺少实施细则的状态。地方立法在公众参与涉海事务方面的规定较为乐观。辽宁省、河北省、山东省、江苏省、福建省、广西壮族自治区、海南省及大连市、上海市都制定了地方性海域管理的相关法律规定。在这些地方性法律规范中，广东省、浙江省和大连市对于海域使用管理权的审查过程中提及了范围相对局限的“公众参与”内容。《大连市海域使用管理条例》第十三条，意在规范有批准权的人民政府所属海洋行政主管部门对海域使用申请材料的办理程序，其中第三款“听取利害关系人的意见或者组织听证”［23］；《广东省海域使用管理条例》在海域使用于批准的章节的第十九条指出“海域使用申请涉及公共利益需要听证的，以及海域使用申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，利害关系人提出听证申请的，海洋行政主管部门应当依法组织听证”。尽管这里提到的参与主体都是“利害关系人”，并非面对整个公众群体。但这两个条文俨然可以被视为是国内公众参与海洋事务在法规制定方面的重要突破与进步，除申请人和审核单位的其他利益主体加入为以后更广泛的公众参与打下了坚实的基础。海洋管理的主体除国家相关部门和机构外，参与海洋管理的应该还要包括广大民众、渔业、矿业、海上建设和资源开发等企业、公司和个人。“长期以来，我们有意无意地将海洋管理理解为海洋行政管理，或是国家对海洋事务的管理。各类企事业单位，相关组织个人在内的公众却被视为规制和管理的对象，并非海洋管理的主体使其参与政策决定或行使权利”［24］。“当代海洋管理存在过分强调海洋管理的国家行政主体性，忽视了国家与民间或民间组织层次海洋管理活动的互动。我们发现无论在海洋的开发，还是开发活动的管理抑或是协调上，民间层面总是领先于国家层面的各种开发和管理手段与行为，总是在民间层面对海洋资源开发利用到一定程度后国家才被动地控制（也可以说就是管理）”［25］。以上这两段论述反应了目前公众群体的地位和作用在我国海洋管理实践中被忽视的事实。从各国海洋管理的历史来看，民众的管理意识和行为往往要限于正式的国家管理行为。尤其作为公众群体的一个特殊组成部分———传统用海人（大部分为渔民）的参与作用更加不可忽视。他们虽然缺乏专业知识，但其多年积累的海洋生产经验和对使用海域的现实自然条件和特征情况有着深刻的认识，能够提供帮助政策制定者决策的第一手资料。但现实情况却是渔民不但未能参与到决策过程中，反而面临着较为严重的“失海”现象、渔业水域和滩涂被占用现象和水域污染现象，其生产空间受到不同程度的影响［26］。虽然《海域使用管理法》第二十二条从试图保护传统用海人利益的角度出发，规定传统用海群体可以以农村集体经济组织的形式依法取得海域使用权，并由本集体经济组织的成员承包经营用海，但其规定农村经济组织或村民委员会作为海域使用权人过于虚拟化、笼统化，还是难保障真正用海个体的合法权益。据浙江省舟山市海洋与渔业局反映，近年来，舟山市各种非渔业用海项目日益增多，用海面积已达8000km2余，占舟山渔场海域面积近40％，致使海洋渔业的生存和发展面临严峻挑战：渔场面积锐减，捕捞、养殖受到极大制约；渔场上商船航道密布，海损事故频繁，渔民人身财产损失严重；工业及其污染（污染面积已占舟山海域总面积的21％）导致养殖业萎缩，渔民深受其害［27］。而据山东省海洋与渔业厅渔业处负责人介绍，近年来随着城市化、工业化进程的加快，大工程、大项目用海持续升温，一些传统养殖区域被禁止养殖，渔民“失海”问题突出，渔业产业的发展空间受到严重挤压。据不完全统计，近10年来，因城市开发、工程建设、水源地保护等因素影响，全省丧失了10万hm2余的传统养殖浅海滩涂，全省渔业空间减少45％［28］。在广西，统计显示，仅2007—2009年，渔业水域被工业建设、旅游、公路建设等挤占使用面积就超过4000hm2。随着北部湾经济区开放开发深入推进，广西沿海相继上马了数量众多的石化、钢铁等大型临海工业项目，码头、道路建设日益增多，传统的渔业用海不可避免地受到冲击。大量围海造地工程同样侵占了渔民传统作业渔场。在浙江玉环县，浙江省重点工程———漩门二期、三期围垦完成后，全县将减少近6700hm2滩涂和浅海面积，5000名渔民不得不转产［29］。如上所述，我国渔民严重“失海”的问题在如今已非个例，而造成我国沿海地区日益严重的渔民“失海”现象的根本原因在于：在决策过程中，以发展地区海洋经济为由，有意或无意的忽视了用海个体的呼声。因此，在实践中，公众参与海洋事务的权利并未得到落实。在我国没有形成系统完善的海洋法规体系以充分保护用海个体利益的情形下，缺失了公众参与的环节对这些本就处于弱势的渔民来说，捍卫自己的合法权利无异于难上加难。

6结束语