住房公积金补贴政策

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住房公积金补贴政策范文第1篇

[关键词]住房公积金 使用效益 风险防范

[中图分类号] TU113.5+41 [文献码] B[文章编号] 1000-405X（2013）-10-266-1

1住房公积金使用风险分析

关于住房公积金使用的风险，产生的原因可总结为以下几个方面：首先是住房公积金管理中心承担风险的能力低，目前我国在《住房公积金管理条例》中规定住房公积金管理中心承担公积金贷款的风险，但住房公积金管理中心仅仅依靠公积金的收益维系业务工作，根本不具备承担潜在信用危机和社会危机的能力，甚至可能出现资不抵债的情况，一旦出现危机，没有任何资产的住房公积金管理中心，自然会把风险转移到储户的资产上。其次是住房公积金的低存低贷利率政策存在缺陷，如果长期脱离市场利率，面对住房公积金的机会成本和通货膨胀风险，就会直接侵害储户的利益，而且会影响住房公积金的提率和筹资工作，违背了住房公积金的互原则。再次是在宣传、收缴和执法等方面的力度不足，住房公积金属于新兴的社会保障产品，但由于宣传不足，很多单位和职工并没有意识到住房公积金的重要性，在一定程度上会影响住房公积金的有效收缴，而且没有采取有效的法律手段处罚执行住房公积金制度不力的单位。最后是公积金容易出现巨额缺口，住房公积金的存贷，没有遵守银行“以存定贷，存贷挂钩”的金融风险防范原则，在将住房公积金让渡给借款人的时候，未能全面考虑借款的合理性、公平性和安全性，目前我国很多城市在配贷住房公积金的时候，过于重视借贷者的还贷能力，对贷款者住房储蓄的贡献评估不足，既没有最低储蓄的年限要求，也没有最低存款额的限制，使得住房公积金的积压量很大，诸多住房公积金使用的风险逐渐暴露出来。

2住房公积金使用效益提高的建议措施

鉴于住房公积金使用方面存在的风险，我们需要在明确住房公积金管理中心金融地位的基础上，加大公积金的筹集力度，并建立公积金的补充储蓄制度和收益凭证等，采用高存低贷的方法，以提高住房公积金的使用效益水平。

2.1明确金融机构地位

为了明确住房公积金管理中心在资金使用方面职能，譬如审查发放贷款，笔者认为有必要调整《住房公积金条例》中的“直属人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”规定，并参考借鉴新加坡等国家的先进经验，将住房公积金管理中心的行政化和事业单位化职能，转变成为政策性的房贷金融机构职能，负责住房公积金账户管理、保值增值、政策性货币补贴、政策性保险等方面的工作，以市场化运作的方式，由住房公积金中心承担资金风险。

2.2加大公积金筹集

鉴于目前住房公积金筹集方式的单一性，我国要基于城镇居民住房需求增长的实情，调动机关事业单位和企业的积极性，建立完整的住房公积金筹集模式，不断提高征集比例和扩大覆盖面。首先是借助法律手段，强制性要求职工按时缴存住房公积金，并严厉惩罚不按照规定缴纳住房公积金的单位和个人，促使企业及职工能够主动缴纳。其次是合理确认住房公积金缴存的比例，基于企业职工、单位、政府不同主体的利益，综合目前城乡人均工资的收入水平，以及家庭生活基本消费支出能力等，合理确定住房公积金的个人缴存比例。再次提高住房公积金的缴存率，在做好单位职工参与率的同时，对住房公积金的缴存人数进行确认，以及认定职工的工资基数，加强住房公积金缴存环节的监督管理。

2.3建立补充储蓄制度

目前城市的住房消费水平越来越高，现有的住房公积金贷款已经开始不能满足住房的消费需求，为此我们需要尽快建立补充储蓄制度，通过对住房合同储蓄模式的参考借鉴，将合同储蓄的模式和住房公积金制度结合起来，为自愿补缴住房储蓄的职工开设补充储蓄账户，并给予自愿补充储蓄者一定的住房公积金优惠政策，譬如免收个人所得税、存款利息税等。笔者认为，目前住房公积金补充储蓄制度建立的时机已经基本成熟，以收入较为稳定和较高的职工作为贷款主要对象，以缓解住房公积金的缴存压力。

2.4采用高存低贷法

目前住房公积金实行低存低贷款的利率政策，这种利率长期低于市场利率，这对于住房公积金主体来说，会直接损害其利益，以及影响住房公积金提率、扩面、归集等工作的开展。为此，我们需要尽快将住房公积金的存贷利率调整到接近市场利率的水平，提高住房公积金存储的有利水平。在此，笔者认为“高存低贷”的做法值得我们思考，高存低贷的利率具有一定的优势，表现为通过提高存储的利率，降低通货膨胀带来的贬值效应，确保参加住房公积金的职工不会因为没有进行贷款买房而出现利益受损，而且在一定程度上提高了贷款的比例，促使住房公积金的资金处于良性的循环状态。然而，高存低贷存存在利差的问题，即高存和低贷之间存在差额，可能造成资金流入和流出的不平衡，为了解决这个问题，我们需要拓宽住房公积金的投资渠道，通过动用公房出售资金和调整住房公积金增值收益分配等方法，减少高存低贷产生的差额。

2.5开展房贷证券化试点工作

美国、加拿大和澳大利亚等国家通过房贷证券化，形成住房信贷资金的筹集渠道，不仅提高了抵押贷款的流动性水平，而且有效地分散了抵押贷款的风险。笔者认为我国也应该开展房贷证券化的试点工作，通过住房信贷资金需求的预测，对证券发行的品种、数量、利率和期限等进行适度调整。目前我国已经具备了房贷证券化的基本条件，表现为我国的住房抵押货款机制相对完善，只需要解决利率补贴问题，以及通过财政补贴和完善法律法规，就能够保证证券在市场上的有效流动。除此之外，房贷证券化的试点工作，还需要借助金融技术、工程技术、计算机网络技术等，形成完善的证券化硬件环境。

3结束语

综上所述，住房公积金制度在职工住房水平改善方面，具有积极的促进作用，在大方面讲，符合广大职工群众的根本利益，为此我们需要提高住房公积金使用效益水平。笔者通过研究，对住房公积金管理中心的金融机构性质进行定位，并提出了加大公积金筹集、建立补充储蓄制度、采用高存低贷法、开展房贷证券化试点工作等实质性的建议。

参考文献

[1]郑青.论住房公积金贷款流程的优化措施与风险控制[J].商品与质量：学术观察，2013，（8）：2.

住房公积金补贴政策范文第2篇

（一）促进住宅业成为新的经济增长点，提高住宅质量，改善住宅环境，不时提高满足城镇居民日益增长的住房需求；深化城镇住房制度改革的指导思想，稳定推进住房商品化，社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求和我市市情的城镇住房新制度。

（二）深化城镇住房制度改革的基本原则是坚持在国家统一政策的指导下，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位、个人合理负担；坚持“新房新制度，老房老办法”平稳过渡，综合配套。

（三）深化城镇住房制度改革的重点，停止住房实物分配，逐步实行分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，进一步完善住房公积金制度，发展住房金融，培育和完善住房交易市场，进一步拉动我市经济发展，建立社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

二、停止住房实物分配，实行住房分配货币化

从年月日起，全市已停止住房实物分配，逐步实施住房分配货币化。

（一）住房货币化分配的形式。

对年月日之后参与工作的无房职工，从年月日起，采取提高缴存住房公积金比例的方法增加职工个人住房专项资金。

对年月日之前参与工作的无房或未达到规定的补贴面积规范的职工（含离退休人员，下同）职工购房时，按住房货币分配的发放方法采取一次性发放住房补贴的形式。

（二）住房货币分配的规范

职工个人按自己每月平均工资的5%所在单位对年月日前参与工作的职工按职工自己月工资的5%缴存；对年月日之后参与工作的职工，从年月日起按职工个人月工资的15%缴存，以后将适当调整缴存比例。

住房补贴规范为建筑面积每平方米318元，住房货币分配不对家庭而对职工，家庭成员可在各自的单位申请补贴。

（三）职工住房面积补贴规范

行政人员住房规范暂定为：

县处级130平方米，付县处级110平方米，科局级90平方米，付科局级80平方米，科员70平方米。专业技术职称与行政人员职务相对应，国家有关知识分子待遇政策，具体由各单位自行掌握。企业职工住房面积可参照执行。

（四）住房贷币分配的资金来源

住房货币分配的资金来源主要由住房公积金，住房补贴及住房贷款等资金渠道解决。

住房补贴的资金来源，主要由单位原有的解决职工住房的资金渠道解决，依照规定提取维修金之后的售房款也可作为单位的补贴资金的一个来源。

有条件的企业可按本方案实行补贴。经济困难的企业，可降低住房规范和补贴标准，亏损企业可暂时不实行住房补贴。允许困难企业利用自有土地，运用组织职工集资合作建房的变通措施解决住房补贴。

（五）住房货币分配的审批顺序

1职工向所在单位提出申请，经所在单位审核同意后，填写《住房补贴资金申请审批表》统一报市房改办审批。

2职工自行选购住房，并提供合法有效的购房协议及已购局部房款发票及相关手续，由财政部门审批后，单位直接将住房补贴划入售房单位帐户。企业由市房改办审批后可直接将补贴款转入售房单位帐户。

（六）住房货币分配的管理

1各单位要按规定要求建立住房档案，如实记载职工住房情况和住房补贴发放情况。并设专人统一管理。职工调动，售方档案与人事档案一并转入新单位，对于不按要求建立住房档案和没有建立档案的单位，不批准其发放住房补贴。

2住房补贴不得以现金形式发放给职工个人手中，未经市房改办批准，任何单位不得擅自补贴住房资金。

3申请住房补贴资金的职工，必需如实申报住房情况，对隐瞒和弄虚作假，冒领套取住房补贴的按行政和有关法律法规处置。对职工所在单位不认真审查把关，出具弄虚作假审批意见的三年内停止审批其住房补贴工作，并对主管领导和相关人员追究责任。

三、全面推进住房公积金制度，发展住房金融

（一）认真贯彻执行国务院颁发的住房公积金管理条例》以下简称条例）年底以前，全市各行政机关、事业单位、国有企业，集体和私营企业，外资企业等在职职工，均应按《条例》规定，按时足额缴存住房公积金，完善住房公积金制度，维护住房公积金所有者的合法权益。

（二）住房公积金缴交额度以上一年职工月平均工资总额为基数，每年调整一次。年度职工个人和单位缴交比例两个5%不变。经济条件好的单位也可适当提高缴交比例。对年月日之后参与工作的职工，各单位一律按职工月平均工资15%比例缴存。

（三）根据《条例》及房改工作属地管理的原则，各单位（含国、省、市直单位的住房公积金必需统一纳入市房改资金管理中心管理。

（四）加大住房公积金缴交力度。住房公积金代办银行受市房改资金管理中心和企事业单位委托，可在核拨职工工资时直接扣缴住房公积金。人事、劳动部门应根据市房改公积金缴交证明审批单位工资额度，财政部门将公积金补贴列入预算执行。

（五）加大住房公积金清缴力度。各级领导要亲自过问分管单位的公积金执行情况。凡未进行住房公积金缴存登记的单位，应自本方案实施之日起60日内料理缴存登记。各单位每年度要对公积金缴存情况进行自检自查，市房改资金管理中心每年度要对公积金缴存情况进行自检自查，市房改资金管理中心每年度要根据各单位自查情况全面清理整顿欠缴、停缴、挤占、挪用的公积金。使用住房公积金贷款的单位，要采取行政、法律的手段搞好清欠，维护公积金所有者的合法权益。

（六）加强住房公积金的管理，发展住房金融。依照“住房委员会决策”住房公积金管理中心运作，银行专户存储，财政监督的原则，规范公积金管理，加强对公积金管理的监督。依照《条例》规定，住房公积金贷款应专项用于职工购买、改选、翻建、大修自住房，任何单位或个人不得挪用。

要扩大个人住房公积金贷款业务，支持个人住房消费。积极开办公积金贷款和商业银行贷款相结合的组合贷款业务，简化贷款手续，提高服务质量，完善住房贷款抵押登记制度。发展住房贷款平安和住房贷款担保业务，增强贷款风险防范能力。

四、提高公有住房租金水平，推进现有住房改革

（一）根据省政府年住房租金达到双职工家庭平均工资10%租金改革目标，年对全市公有住房实行新的租金规范，平均租金达到1.17元/m2/月,四）根据属地管理原则。达到双职工平均工资8%租金改革目标。

公有平房租金：0.9元/m2/月,火炕楼租金：1.1元/m2/月，暖气楼租1.5元/m2/月。

（二）对单位和职工合资建房或集资建房的按当年建房决算价，划分单位和个人投资比例确定应有面积，公有面积按新租金规范起租，对愿购买公有局部住房的按利息价一次性购买，料理私有产权证。

（三）凡附合政策规定出售范围的公有住房，各单位不得以任何理由拒绝出卖。对不执行售房政策的单位，市房改办可直接为购房人料理售房手续。

（四）对年房改以前售出的公房，可采取特事特办的方法，只要按规定交足维修在金，即可料理房改手续，补办私产证。

（五）根据国务院文件和省房改办[]1号文件要求，调整我市公有住房出售有关政策：

1取消一次性付款30%优惠。

2取消10%建筑面积优惠。

3职工购买现已使用的公房优惠折和率由5%调整至2.5%

五、加快住宅小区物业管理

（一）加快改革现有的住房维修、管理体制，建立业主自治和物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

（二）物业管理企业要加强内部管理，努力提高服务质量。物业管理要引入竞争机制，促进管理水平的提高警惕。有关部门要加强对物业管理企业的监管。

六、加强领导，统筹布置，保证改革的顺利进行

（一）市政府要加强对房改工作的领导，各部门各单位要相互配合，协调动作，确保深化房改工作的顺利进行。

住房公积金补贴政策范文第3篇

一、明确制度定位，将“保障公平”作为制度建设的核心内容

住房公积金制度本身，融合了住房金融、住房补贴、税收减免和支持公共住房供应体系四种功能，目前我国住房公积金制度缺乏公平性，在住房公积金的缴存、覆盖面以及存贷关系之中表现出对已受市场化住房排挤的中低收入群体特别是低收入群体的社会排斥。住房公积金制度进一步发展必须对制度进行明确定位，同时将“保障公平”作为住房公积金制度的核心内容，从而有效发挥提高中低收入群体购买自住住房能力的作用，充分体现建立制度的设计目标，维护社会公平。

二、加强法制建设，规范住房公积金管理

新加坡之所以成功推行了公积金制度，与其严格而系统的立法是分不开的。我国也亟待出台高效力层次的法律规范，以此调整住房公积金的公平性缺失现象。

1、通过立法强制城镇单位为进城务工人员缴交住房公积金

非公经济领域中的住房公积金缴存是当前扩大住房公积金覆盖面的重点，应把外资、民资、私营企业等非公有制经济领域等更多的在实际执行中未纳入到住房公积金保障体系中的单位和个人纳入进来。通过自愿的原则，逐步将住房公积金覆盖面由现行的在职职工扩大到包括城市灵活就业人员、流动人口等社会群体在内的各类人员，“制度全覆盖”向“人群全覆盖”转变。

2、扩大住房公积金使用范围，惠及低收入者

住房公积金制度建立的目标是解决和改善城镇职工的住房条件，而购房并非住房消费的唯一方式。可将部分城市好的做法加以推广，多渠道的用好住房公积金，满足职工群众住房需求。如对部分低收入群体，买不起住房，只能通过租房解决居住困难的，全国绝大多数住房公积金中心都制定了困难职工提取住房公积金支付房租的政策，特别是国家公共租赁住房政策出台以后，各地公积金中心跟随着出台了公共租赁住房租金可以用住房公积金全额支付的扶持政策。对于家庭特殊变故、有特殊困难的职工，没有钱应付家庭的特殊困难时，职工可以提取住房公积金作为应急资金使用。

3、建立更为合理的贷款机制

一是应建立住房公积金缴存职工可以平等获得个贷权利的机制。可定期评估所有缴存职工的公积金个人账户资金积累情况、公积金贷款使用情况、个人信用状况等，计算出他们对住房公积金制度的贡献值，然后根据评估值的高低来决定住房公积金贷款人的资格、其获得的住房公积金贷款额度、及其公积金贷款的先后顺序。

二是创新贷款业务品种，将部分城市好的做法向全国推广。如大连市近年来推出的还款方式转换、保险费补贴、转公积金贷款、房屋互换置换贷款、贷款贴息、回迁房贷款等。

三是适当推行个贷差别政策，在确保贷款风险可控的前提下，向中低收入人群倾斜。住房公积金个贷政策的调整，可在额度、利率、贷款成数、还款方式、购房情况等方面，设计向中低收入人群倾斜政策。例如可严格购房套数的认定标准、根据较合理的贷款评估条件对高缴存者降低贷款额度、对低缴存者提高贷款额度等。另外，可设计基本政策和附加政策叠加的个贷政策。基本政策面向所有缴存职工，是与职工缴存义务相对等的贷款权利的体现；附加政策是对符合特定条件的缴存职工给予优惠贷款的政策。

4、拓宽投资渠道提高保值增值功能

全国社保基金成立以来，年收益率达9%，基本是住房公积金的8倍。建议在投资管理上，给住房公积金和全国社保基金同样的待遇，拓宽其投资渠道，允许其投资资本市场，既可提高收益，又解决资金沉淀问题。

三、 建立全国统一的资金市场，调剂资金余缺

现有的管理体制下，住房公积金实行属地化管理，一方面因地区发展不均衡可导致出现住房公积金发展不平衡的现象；另一方面资金不能跨区流动，会导致一些地方资金不足而另一些地方资金闲置的极端情况，资金流动缺乏平台，使用效率不均衡。建议在一定范围内，甚至全国范围内对住房公积金进行统一调配，有利于提高资金的运作效率，解决目前因地区发展不均衡所引发的住房公积金制度的不公平问题。

四、探索通过利率自由化将增值收益返还给储户

建议适度放松住房公积金存贷款利率管制，使住房公积金存贷款实现利率自由化，并通过运作，以更高的公积金存款利率或者更低的公积金贷款利率使广大职工享受到增值收益带来的实惠，实现最大范围的公平。

一是根据住房公积金不同于商业银行其他存款的特殊性，适当提高缴存职工住房公积金存款利率，使其不低于各档期普通储蓄存款利率，或者按缴存时间长短采用浮动利率政策，例如缴满5年者，可提高其住房公积金存款利率。这样，既保证了所有参缴职工的权益，同时也可调动私企及个体工商户等游离于政策之外的“非正规”就业者参缴住房公积金的积极性。

住房公积金补贴政策范文第4篇

关键词：住房补贴；合理性认识；完善住房补贴制度的措施

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-0-01

住房补贴是住房保障的一种形式，住房保障是一项重要的社会保障。其中住房公积金和住房补贴是新的住房分配制度下职工解决住房问题的两个重要资金来源。与住房公积金不同，住房补贴主要是针对国家行政机关、事业单位无住房或住房面积未达到规定标准的职工，发放的现金补贴。资金来源于三个方面：一国家下拨的建房资金；二单位售房资金；三单位多种渠道筹集的资金。我国住房由停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化政策，并不为大多数人所了解，所以我认为有必要，针对住房补贴的合理性和完善措施展开探讨。

一、对住房补贴的合理性认识

(一)对发放方式的合理性认识

目前住房补贴的发放方式存在三种形式：即一次性住房补贴、基本补贴加一次性补贴和按月补贴等三种形式。从现阶段许多单位对于新进职工的发放现状来看，主要采取的是按月补贴的形式；但部分单位针对高层次的人才，也以住房购买资助的名义采取了一次性住房补贴的形式。单从发放方式来看，本身具有它的合理性。首先，住房补贴作为住房公积金的重要互补形式，扮演了灵活、可变现的功能。其次，有利于实现住房实物分配和住房货币化分配的衔接。再就是一次性补贴和按月补贴相结合，推进了住房补贴工作的顺利进行。但也造成新老职工由于发放方式的不同存在一定程度的不平衡。

(二)对住房补贴标准的合理性认识

老职工按住房补贴面积标准计算基本住房补贴和工龄住房补贴的合计享受住房补贴，且为一次性发放。新职工按工资的一定比例折算，按月领取住房补贴额，以后随着职称、职务的变动，从变动的次月起按新的职称、职务领取住房补贴。此标准兼顾了享受住房实物分配的老职工和享受住房货币化分配的新职工之间负担和受益的基本一致，促进了社会公平。而且直接补贴到个人名下，满足了职工的福利要求。

(三)住房补贴是住房保障制度的重要组成部分

住房补贴被定性为一种具有社会保障性质的用于解决中低收入或贫困家庭基本居住条件的政府财政补贴，帮助中低收入家庭获得合适的住房，不仅稳定了社会，也兼顾了社会公平。

1998年7月，国务院发出了《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》， 住房的实物化分配逐步让位于货币化、市场化分配。此通知提出了三个方面的住房政策，一为高收入者提供市场化住房，二为中收入者提供“经济适用房”以及为低收入家庭提供“廉租房”。原有的单位住房分配的福利保障制度逐渐被摒弃，居民的住房问题主要由市场进行配置，市场机制的运作提高了住房市场的资源配置效率。住房补贴是实施住房分配货币化的重要支撑条件之一，也是实施住房分配货币化的有效条件和必然选择。

(四)住房公积金和住房补贴的主要联系

1.住房公积金与住房补贴在所有权归属上是相同的。职工个人账户中的住房公积金以及住房补贴均归职工个人所有。

2.单位用于资助职工的住房公积金和住房补贴的资金来源相同。这两种资金的来源都是首先立足于单位原有住房基金划转，不足部分区分单位不同性质分别由财政预算拨付或列支成本费用。

3.住房公积金与住房补贴资金的管理和使用基本相同。两者在具体的资金管理模式和使用方向上基本一致。

4.住房公积金与住房补贴在税收优惠上是相同的。职工的该两项资金均免征个人所得税。

5.对于机关事业单位的无房或未达标老职工而言，领取的住房补贴多少与职工何时建立住房公积金有关。

6.在目前新的住房分配制度下，职工解决住房问题的途径，主要是利用包括住房公积金、住房补贴、工资及积蓄在内的资金，并通过住房贷款的支持来解决。即住房公积金和住房补贴是新的住房分配制度下职工解决住房问题的两个重要资金来源。

以上对住房补贴合理性的认识，不过由于住房市场结构性的失衡，政府还需在不同发展阶段进行住房补贴制度的完善。

二、完善住房补贴制度的措施

(一)完善国家监督机制。依据相关法律法规和政策规定，对住房补贴管理、运作、监管活动进行过程监督，及时发现和依法制止违法违规问题。住房补贴，要自觉接受财政部门和审计机关的监督检查。

(二)坚持和强化舆论引导。新闻媒体要对各地稳定房价和住房保障工作好的做法和经验加大宣传力度，深入解读政策措施，引导居民从国情出发理性消费，为促进房地产市场平稳健康发展和加快推进住房保障体系建设提供有力的舆论支持，防止虚假信息或不负责任的猜测、评论误导消费预期。

(三)提高住房补贴标准。当前的住房补贴标准较低，不能达到职工的购房资本。政府应考虑物价上涨等因素，采取随行就市的原则，实现与房地产市场的良性互动，发展可持续的住房补贴标准。对不同收入者区别对待，实现国民平等住房权利。

(四)政府多建一些小户型为主的经济适用房。政府通过建设经济适用房，以较低的价格投入市场，保障居民需求的同时也平抑了房价的增长。小户型的住房还可以缓解急需住房人员的经济状况，进行平稳过渡，逐步提高住房条件。

(五)加强和完善对房地产市场的相关统计工作。对真实的住房价格、建筑面积、房屋租金等相关资料进行收集整理，统计出切实有效的房地产指标，指导住房补贴工作的实施。

(六)逐步加以完善税收制度、产权制度和二级住房市场的状况。

综上所述，我国应结合实际，统筹规划，以市场为导向，不断完善住房补贴制度，让国家、单位和个人安定、和谐。

参考文献：

[1]徐虹.城市公共住房供应方式的比较研究[J].经济体制改革,2012(02).

住房公积金补贴政策范文第5篇

关键词：住房公积金；改革；功能再定位；资金属性；归属权；区域化管理

中图分类号：F293.3

住房公积金制度从1991年在中国实施以来获得了广泛的运用。2008年末，全国住房公积金缴存余额已经超过1.2万亿元，缴存人数超过7700万，累计为961万户家庭发放了1.06万亿元优惠个人住房贷款，无可置疑地成为中国住房制度的重要组成部分，在国际上也得到了很多瞩目和称赞。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出一些问题。其中，有一些是枝节问题，如住房公积金被用于避税、贷款手续麻烦、资金使用效率低下、管理不善、监督不到位等现象，以及包括世界银行（2006）所指责的运行和使用中的不公平、存款利率过低、中低收入职工使用机会少，造成“劫贫济富”等问题，都是通过加强管理可以完善或改进的。但有些问题是制度的根本性问题，以前一直被忽视，而如今已经发展到了威胁制度生存的地步，急需尽快处理。笔者试着对最重要的一些问题进行梳理和讨论。

一、住房公积金的功能再定位

从住房公积金的原始定位来说，设立当初包含归集住房资金、强制性让居民养成进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度货币化改革等重要出发点。但目前城镇住房的货币化和市场化改革都已经基本完成，不再有这些需要，那么住房公积金的发展目标和定位何在？在目前居民住房消费已经养成、住房金融手段已经比较丰富的时候，住房公积金存在的意义何在？这些可能都需要重新思考。

对于住房公积金制度所服务的目标客户对象，现有政策法规都没有给出一个明确的答案。在1994年《暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《条例》提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。从经济学来说，个人可支配收入是影响住房消费的决定性因素。由于市场经济下个人收入差距的客观存在，必然造成住房可支付能力的差别。由于可以从市场自由选购，高收入者一般不存在住房问题，存在住房问题的主要是中低收入者。那么，市场经济下，住房公积金到底应该为“哪些”职工解决自住住房能力或居住水平提供帮助？是否应该定向为服务于中低收入职工？

如果目标定位不明确，仍然实行最初开始的“普惠制”，现有的“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和优惠措施，在实际中都更有助于中高收入居民，其结果是不仅将不能促进中低收入职工住房问题的解决，还可能恶化，而且会对社会公平产生深远的影响。

有研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前的主要问题是防止“劫贫济富”，不能让住房公积金的好处都给了中高收入阶层，而应该偏重于低收入者（世界银行，2006）。但也有研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”，本身不是住房保障体系的内容。

住房公积金目标客户模糊的根本原因就在于住房公积金制度的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。

如果住房公积金的核心定位是住房金融，是一种（职工/缴纳人内部）解决住房问题的融资机制安排，那么其目标群体就应主要是中等和中高收入群体，这样可以降低住房公积金的运营风险。但住房问题主要存在于广大中、低收入职工中，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这可能存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的政府强制、单位配比、资金免税等优惠鼓励政策存在的必要性就都要重新反思了。

之所以当初很适合国情的住房公积金制度在当前出现问题，根本原因在于住房公积金制度没有“与时俱进”。在制度设计和推出之初，20世纪90年代初期，中国市场经济还没有开始，居民收入差距相对不大，如1990年基尼系数为0.348（其中，城镇居民内部为0.24），处于国际公认的相对合理的水平。在这种背景下，住房公积金那种人人有份、户户贴补的制度是合适的，不会引起什么异议。但问题是，市场经济给中国带来的不仅是人均收入的大幅度增长，也带来了各阶层收入差距的两极分化。1995年中国基尼系数上升到0.38（城镇居民内部为0.28），2000年更一举突破0.4的警戒线，达到0.417（城镇居民内部为0.336），2006年更达到0.47（城镇居民内部为0.356）。2007年城镇居民收入最高10%家庭的人均年可支配收入达到4.02万元，而最低10%家庭的人均年可支配收入则只有4604元，不到前者的12%（以上资料根据《中国统计年鉴》）。

在这种背景下，住房公积金一视同仁地“普惠”性补贴，显然已经不合时宜了，必然要改变，以适应新时期的社会变化。

我们的意见是：定位问题，涉及到住房公积金制度的根本，需要慎重和全面思考。住房公积金从根本性质上来说是住房金融的一种，因为其目标与功能都是以作为住房开发与消费服务的融资机制而存在。因此，无论其将来是定位为以服务中间以及中上收入人群住房消费为主的普通住房金融业务，还是侧重中低收入群体住房保障的政策性住房金融工具，其未来发展方向都必须和中国公共住房政策的目标宗旨、中国公共住房金融体系的构建协调一致，并要符合中国住房市场和宏观金融体系的发展进程。但基于我国商业住房金融已经取得比较蓬勃的发展，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助解决住房问题的那部分人。否则，住房公积金在整个住房金融体系中就丧失了特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应积极为住房保障体系建设提供服务和支持。

虽然住房公积金将来的立足点在于为中低收入群体住房保障体系建设提供融资服务，但从住房公积金目前已经拥有的良好的广泛群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃现有的群众基础，尤其是中高收入阶层的参与。而且，从其拥有稳定资金来源的天生制度优势来看，只要有关政策设计得当，完全有可能为多个收入层次的居民群体的住房改善需求提供不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。

二、住房公积金的资金属性再思考

住房公积金的资金属性到底是怎么样的？是像养老金和失业保险那样的社会保障制度，还是个人性质的储蓄计划？或是建立在个人储蓄计划基础上的互助基金？长期以来，这个问题并没有一个明晰的答案。1994年《暂行规定》在第二条中提出，“住房公积金是一种长期性住房储金”，后来各版本《条例》一直沿用这个说法。但何为“长期性储金”，本身也是一个模糊的说法。

结合历史背景，这里总体上体现出长期住房储蓄的意思。所谓长期住房储蓄并不稀奇，个人可以自己独自进行，也可以和别人合作进行，如德国式合同住房储蓄。但住房公积金的特殊性在于，它是政府通过法律强制要求职工个人有义务进行长期住房储蓄。这其中有特定的历史背景。政府希望职工个人能进行长期住房储蓄，以便在需要职工个人对住房消费独立负责的时候，职工个人能自觉地同时也有能力把住房消费放在生活开支中的较优先地位，这正是当时推进房改的迫切需要。但问题是，当今天很多人已经能独立承担较高水平住房消费的时候，还要不要强制呢？强制的依据何在？要回答这个问题，首先要对住房公积金的资金性质给予明确答案。

我们以为，住房公积金虽然由于政府强制参与而看起来像养老金这种类型的社会保障金，但其本身不能看作是社会保障资金的一种，其根本性质应该定义于“个人储蓄计划基础上、有政府力量参与的共同互助基金”。因为其制度设计中没有现代社会保障制度那样有成员之间交叉补贴的要求和收入再分配的效应①。如果观察住房公积金的模板――新加坡中央公积金制度，就可以更认同这个论断。尽管新加坡中央公积金制度在国内得到很高的评价，但有学者明确指出，这种制度安排“不是社会保障制度，只是一项国家强制执行的储蓄计划，成员之间没有互济性，与社会保障的本质即社会性和互济性不相吻合”（童星，2002：125）。

那么，既然不是社会保障，政府还有什么理由去强制参与呢？我们以为，在当前条件下，政府对本该属于个人行为的住房储蓄进行强制性要求，仍是适宜的公共政策。这不仅是出于引导个人住房消费优先确保得到稳定资金来源的考虑，也是互基金壮大发展的内在需要。

强制性的储蓄计划，让我们很容易联想到养老金。养老金的目标是为所有人提供退休之后的最低社会保障，这里既有代际支付转移（即工作者为退休者出资），也有横向支付转移（即高收入者补贴低收入者）。如果政府不进行强制，稳定的高收入者肯定选择自己为自己提供养老保障，只有高风险的低收入者才会自愿参加社会统筹的养老金，逆向选择机制下的养老金体系很快会崩溃（袁志刚，2005）。基于类似的道理，住房公积金如果要发挥住房融资方面的作用，必须要坚持广泛参与，特别是让高收入者参与，才能汇集足够的资金池。否则，单靠低收入者自己的个人储蓄计划，是永远没有办法解决自身的住房困难的。当然，如前所述，两者的差别是显著的。养老金体现为高收入者补贴低收入者，有隐性税收的含义，而住房公积金只是通过广泛参与来形成住房资金的规模效应从而让每个人都得益，是建立在基本平等基础上的互助。事实上，目前还有很多抱怨和指责，认为现行规则下高收入者得利多于低收入者（世界银行，2006）。坚持强制要求意味着，从公共利益角度来看，即使一些个人已经享有较高的居住水平，也仍然有义务参与长期住房储蓄，发扬互助精神，帮助更多的人共同提高居住水平。当然，虽然是强制参与，但参与也是符合他们利益的，从中他们也可以受益。这个目前是通过政府强制企业配比、缴存免税等优惠鼓励政策来实现的。

从这个角度说，如果住房公积金足够成熟、资金规模足够大，只要制度设计合理合适，未来取消强制，住房公积金改为自愿或半自愿参与，也未尝不可。

因此，虽然我们提出当前住房公积金有为住房保障服务的内在要求，但不代表其本身是住房保障制度。就如商业银行、房地产投资信托基金(REITS)、保险公司都可以为住房保障体系服务，但它们本身都不是住房保障制度的内容。虽然住房公积金不是住房保障制度，但为住房保障体系构建提供服务和支撑的潜力是巨大的。

三、住房公积金的归属权

住房公积金的产权界定是当前关于住房公积金的研究中另外一个很棘手的问题。由于住房公积金最初是作为房改的配套措施被提出来的，其制度设计带有很多特殊的时代背景，虽然后来几经修订，但仍有很明显的时代局限性。如1994年《暂行规定》第二条中明确，住房公积金“归职工个人所有，作为职工个人住房基金”，提出住房公积金全部归于个人，显然是为了推进货币化房改的方便，为把之前一向是单位与政府负担起来的住房消费责任转移给个人提供前提。这样的做法，虽然适应了当时特殊的历史背景，但为后来住房公积金的发展留下了隐患。如2002年《条例》提出住房公积金增值收益用于廉租房建设，二者产生了冲突。

张泓铭等学者认为，“既然住房公积金本金属于职工个人所有，那么在当前条件下，这部分增值收益也只能属于全体储户共同所有”。因而，他们认为，住房公积金增值收益用于廉租房建设很不合理。在2009年初建设部提出用沉淀住房公积金资金用于保障性住房建设甚至写进政府工作报告之后，更是在社会上引发了住房公积金资金包括增值收益分配到底谁有权动用的激烈争论。有很多人提出，既然根据《住房公积金管理条例》，住房公积金属于个人所有，那么住房公积金所服务的目标群体就应当只能是缴纳住房公积金的职工，住房公积金资金包括增值收益也只有缴存人才有资格动用。住房保障是社会公益事业，理应由政府财政出资，而不应染指具有私有属性的住房公积金。

这个问题如果回答不清楚，住房公积金为住房保障服务的任务就很难推进。

我们的看法是，住房公积金有“半公共品”性质。其中“公”的成分来自国家对1：1配套的强制力和对于帐户归纳资金的免税优惠，这在法律上保证了国家有权利征调借用住房公积金资金用于保障性公共住房的建设与运营。也就是说，虽然缴存人是原始出资人，但公共部门对资金池的形成所起到的贡献与作用绝不可忽视，也要得到体现。然而，毕竟“私”的成分更为根本，这就要求具有稳健的安全性和一定的投资回报性。

因此，我们主张，政府或公共住房部门可以通过借用住房公积金沉淀资金用于住房保障建设，但必须是以有偿的方式。有关公共部门不仅要还本，也要付利息。利率应至少不低于同期存款利率。以廉价贷款的形式支持住房保障建设，是住房公积金缴存人为公共利益作出的最好贡献。同时，从可持续发展的角度也应做到循环利用。

四、住房公积金区域化管理体制是否应改革

现行的住房公积金管理体制是以市为管理单位的，由于不同地区实行住房公积金制度的时间不同，城市规模与居民收入水平存在差距、住房市场的发育程度高低不等，最终造成了不同地区、不同城市住房公积金的归集规模、使用规模存在较大差异。如，我国东、中、西部住房公积金缴存人数和缴存额呈现明显的差异，东部地区住房公积金归集和使用额度高，而中西部地区少。

公积金的地区发展不均衡与属地化管理之间存在内在矛盾。在经济发达地区，房地产市场繁荣，贷款购房普遍，贷款规模持续扩大，甚至出现了资金不足；在相对欠发达地区，贷款规模较小，资金大量沉淀。住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，导致了局部地区有钱无贷，部分区有贷无钱的局面；同时，公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。在经济发展相对缓慢的西部及中部地区，住房公积金总体资金运用率平均不足50%。住房公积金属地化管理造成了我国住房公积金的运用率较低、资金沉淀较大以及资金的低效配置。2007年，全国住房公积金扣除必要的备付资金后的沉淀资金为2186.55亿元。

住房公积金地区间流动性不足带来的另一个问题是住房公积金地区运营风险大，风险无法有效分散。在沿海和经济发达地区，住房公积金个人购房贷款发放率较高，资金运用率平均达到75%以上，上海、北京、天津、南京、杭州等城市的住房公积金资金使用率达到80%以上。尤其是2009年以来，各地政府在救市风潮中纷纷出台了放宽住房公积金贷款条件以刺激住房需求的政策。因此，这些地区住房公积金中心蕴含的流动性风险正在一步步超越危险的临界水平（陈杰，2008） 。

我们的对策建议是：协调地区缴纳比例，增加全国统筹，利用规模效应对抗风险和服务更多居民需要。必要且可行的改革方向在于把目前各地分散的住房公积金体系逐步转变整合成为一个全国统一的专业政策性住房金融机构，在执行政府规定的政策性住房金融业务的基础上，严格实施规范的风险管理和内控机制。在这一体系下，各地分支机构在业务管理上可以根据本地情况有一定的自裁权利和自由度，但仍需要全国中心和统一的运作原则。更重要的是，资金要实施全国统一集中调度，以强化整体的抗风险能力。