关于双减政策的解读

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇关于双减政策的解读范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

关于双减政策的解读范文第1篇

一.认领的个性问题

（一.认领的个性问题）

1.慢病服务管理有的仍停留在签约阶段。第三方评估调查的373户慢病患者中，19.57%不知道慢病救治政策，28.15%反映未得到过慢病救治。实地访谈中，多名村医、驻村工作队员和村干部不清楚本地关于慢病救治相关政策或规定。（省成效考核反馈问题：健康扶贫方面：慢性病救治相关政策落实不到位,群众知哓率底，国家脱贫攻坚考核通报指出,慢病服务管理仍停留在签约阶段。有的慢病患者不知道慢病救治政策,还有的慢病患者反映未得到过慢病救治。实地访谈中,多名村医、驻村工作队员和村干部不清楚本地关于慢病救治相关政策或规定。省第三方考评发现,慢性病签约服务流于形式,被访的37户建档立卡户中 有28户患有慢性病,有22.22%的反映自已未享受到慢性病救助政策,有ll.ll%的农户不知道慢性病救助政策。）

整改措施：进一步加大健康扶贫宣传力度，提高广大干部群众健康扶贫政策知晓率。确定5—6月份为健康扶贫政策宣传月，利用广播、电视等传统媒体，开设健康扶贫专栏专题；利用公共卫生微信公众号，定期健康扶贫政策；将健康扶贫政策宣传与健康教育相结合，开展培训式、有奖问答式政策宣传；组织编写《双辽市健康扶贫政策解读》，以通俗易懂的漫画形式宣传省、市健康扶贫各项政策；利用新时代文明实践站开展宣讲，组织驻村工作队、包保责任人逐户讲解，确保每一户都有一个健康扶贫政策明白人。

（二）认领举一反三对照整改问题

1.认领的举一反三对照整改问题

政策宣传还需加强。2017年扶贫成效考核指出，吉林省需进一步加强政策宣传。2018年考核组入户调查发现，有17户易地扶贫搬迁户对补助标准不清楚。11户有义务教育阶段学生贫困户对教育资助政策描述不清。

整改措施：

利用广播、电视、报纸、新媒体等平台，通过宣传栏、横幅、标语、微信、电视等多种方式加强教育扶贫政策宣传，适时开展送政策下乡，提升基层干部和贫困群众政策知晓率，确保扶贫政策进村入户、深入人心。

2.认领的举一反三对照整改问题

2015年9月，安图县财政拨付石门镇90万元扶贫资金，支持镜城村建设水稻育苗大棚和购买化肥。由于审核监管不严，有29个非贫困户也被纳入项目支持范围，无偿占有水稻育苗大棚和化肥，涉及扶贫资金25.95万元。

整改措施：

（1）严把资金使用发放。严格执行《财政部关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见》和《四平市扶贫资金项目公告公示实施细则》等相关文件要求，坚持资金跟着项目走，严把资金发放程序和发放条件，加快扶贫项目实施进度和资金拨付进度，提高资金使用效益。

（2）落实公开公示制度。主动接受群众和社会监督，保障广大群众的知情权、决策权和监督权。

（3）强化资金项目监管。加强对扶贫资金专项审计和资金使用成效的监督，对违规违纪违法使用扶贫资金的，发现一起坚决查处一起。

3.认领的举一反三对照整改问题

带贫减贫机制不健全。第三方评估发现，对贫困户的带动方式主要是发放补助，并未形成稳定产业，实现家庭收入有效增长，难以为贫困户持久脱贫提供稳定支撑。有的产业扶贫存在“一分了之”问题。对龙井市、和龙市120户贫困户走访发现，贫困户家庭收入主要以产业效益分红为主，未建立有效的产业带贫机制。有的贫困户缺少种养技能，导致发放的种畜被吃或被卖。

整改措施：

（1）编制下发《双辽市产业精准扶贫规划（2019-2020年）》，强化因乡因村因户施策的政策保障。

（2）总结推广龙头企业+贫困户、合作社+贫困户等扶贫模式。深入实施贫困村“一村一品”特色产业提升工程，积极推进林特产业提质增效，支持有条件的乡镇创建扶贫产业园。（3）采取股份合作、订单帮扶、生产托管方式，推动贫困户与新型经营主体建立稳定、互利的利益联结机制。

（4）开展电商产业扶贫，加强农村电子商务精准扶贫公共服务基础设施建设。抓好光伏产业，有序推进光伏扶贫项目建设。积极开展文化旅游产业扶贫。

（5）引导金融机构以支持产业扶贫为重点，加强对龙头企业、新型农业经营主体等帮扶主体的信贷支持。

关于双减政策的解读范文第2篇

一、以推行基本药物制度为突破口，切实减轻群众医药负担。

在省、市实施国家基本药物制度和促进基本公共卫生服务均等化会议召开后，市卫生局及时成立了卫生系统药品和医用耗材集中采购工作领导小组，印发了《关于实施药品和医用耗材集中采购工作的通知》，对医疗卫生单位实施基本药物制度工作进行具体安排部署。为确保此项工作不折不扣地落实，卫生局先后举办医改政策培训班期，详细、全面地解读和宣传有关政策；实行领导包挂制和目标管理责任制，定期深入医疗卫生机构调研分析，督查落实工作，帮助解决相关问题。自年月日起，市第一人民医院和市中医院全面启动基本药物省级网上统一集中招标采购工作，并严格执行15%的"低差率"销售制度，集中招标采购率达到100%；5月1日起，全市12家乡镇卫生院和60个村卫生室药品全部实行"零差率"销售，药品价格降幅平均达到30.55%。月，城乡医疗机构药品让利患者累计156.9万元。

二、以促进公共卫生服务均等化为着力点，实施全民健康保健工程。

依托城市社区卫生机构和乡镇卫生院、村卫生室，全面开展九大类公共卫生服务和国家重大公共卫生项目。严格实行"双考核双挂钩"制度，每月由市卫生局对基层医疗卫生机构指标任务完成情况量化考核，单位对具体承担公共卫生服务任务人员进行绩效考核，核定经费补助，发放绩效工资。现全市已建立城乡居民规范化健康档案9.6万份，达到51.9%；开展健康知识讲座212场次,受教育群众6.36万人次；预防接种0.84万人次，接种率平均达到98.5%以上；结核病管理148人，管理率100%；3岁以下儿童系统化管理2983人，管理率90%；孕产妇系统化管理975人，管理率98.9%；65岁以上老年人登记管理4257人，管理率35%；高血压病人登记管理3721人，管理率34.8%;糖尿病患者登记管理369人，管理率14.8%。全面推行农村孕产妇免费住院分娩政策，为386名农村孕产妇补助住院分娩医疗费用15.44万元；实施济困病床"两免一减"政策，为136名住院患者减免政策性费用10.2万元；免费健康体检1.86万人次。同时，各医疗卫生服务机构开展了就诊病例疾病谱统计分析工作，每月按疾病种类、发病率进行排序，分析发病特点，提出针对性防治措施。

三、以落实新农合政策为抓手，增强农民医疗保障水平。

全市参合农民筹资标准提高到150元，参合农民每人120元的补助经费全部落实到位。同时，按照省、市新型农村合作医疗管理办法，适时调整了我市补偿方案，全面推行门诊统筹，将国家基本药物全部纳入了新农合报销范围，落实了新农合中医药优惠政策。年，全市农民参合率达到98%，月份，共为2943名参合农民补偿住院资金342.48万元，平均补偿费用1170.4元，补偿比例37.65%；为655名门诊病人报销医药费用1.97万元。

四、以基层服务体系建设为重点，全面提升城乡医疗服务能力。

完成市"十二五"卫生事业发展规划的编制工作，超前谋划和论证储备卫生建设项目112个，总投资6013万元。市中医院门诊业务楼于月初正式投入使用；投资2610万元、面积9832㎡的市人民医院住院医技综合楼项目进入招投标阶段，月中旬开工建设；投资84万元的乡卫生院建设项目列入省投资计划，进入施工设计阶段，月底建成投入使用。上半年，争取到位基建项目资金2293万元，各类卫生补助资金325.8万元，价值246万元的急救车（含车载设备）13辆和60万元的医疗设备362台件，有力改善了基层医疗服务条件，增强了服务能力和水平。同时，结合"百姓放心医院"、"人民满意卫生院"和"平安医院"等系统创建活动，大力开展医院精细化管理、规范化运行和标准化建设，加大医疗质控管理，落实医德医风考核等22项工作制度，实行医务人员"四个排队"（即：医师用药量、抗菌素使用量、患者自费药使用量、青霉素占抗生素比例排队制度）及医疗机构"八个排队"制度（即：医疗机构中医药收入占总收入比例、门诊输液人次占门诊总人次比例、平均住院费用、平均门诊费用、平均单病种和单次检查费用、平均住院自费比例、大型设备检查阳性率、患者满意率），县级医院、乡镇卫生院次均住院费用控制在2600元和1000元以下，门诊单处方费用县、乡、村分别控制在了60元、40元和30元以下，患者对医疗机构满意率达到90%以上。

关于双减政策的解读范文第3篇

内容摘要：本文通过反思全球金融危机产生的根源，从管理视角就制造企业发展循环经济的现状和存在问题进行分析，提出了从企业外部和内部建立健全相应激励、约束机制的若干措施。

关键词：金融危机 绿色产业 管理制度 创新

人类自从进入工业社会以后，就开始了从自然循环经济，进入到一种科学征服和工业改造的、充分满足人类需求的工业文明当中。在人类不断增长的物质欲望驱使下，工业文明快速发展。可以说，这场危机是人类过度消费和经济线性增长模式的必然结果。目前经济形势下，关键是要转变人类现有经济增长模式，绿色产业是人类未来的巨大需求，同时又是科学循环经济文明的起点。

制造业发展循环经济的现状

（一）管理理念逐步由末端治理向源头控制转变

不少制造企业已有较强的环境保护意识，环境治理出现了由“末端治理”转向“末端治理和源头控制相结合”，逐步实现“源头控制”的好趋势。这些企业用新的管理理念，如“七个一流”即装备、工艺、人才、管理、产品、效益、环境都一流的理念，重构公司各项工作。推行节能降耗活动，致力于污染物的减量化、再利用和资源化。

（二）管理制度由业务领域扩展到环保领域

每个制造企业都有一些管理制度，一般涉及的范围是生产、采购、质量、仓储、经营、财务、人事等方面的管理。近些年来，企业管理制度中出现了关于环境管理监控的内容，如环保岗位安全操作规程，环保设备管理制度，废水生化处理岗位责任制度，环境与职业健康安全监视和测量控制程序，节能管理制度，清洁生产审核、奖励制度等。

（三）管理组织机构中增设了环保部门或岗位

调研中发现，企业组织机构中都有设置环保工作的部门或岗位。例如，有的企业成立了专门的环境保护单位，由具有丰富经验的专职环保人员组成，并在生产部设立了环保科；有的企业由后勤保障部负责固体废弃物的处置，由装备动力部及其它相关部门负责环保设备、设施的运行管理；有的企业由技术部主要负责公司的能源管理，以及节能、减排、降耗等方面的环保工作。

（四）管理手段和工具趋于先进和现代化

企业管理的有效性取决于“效益”与“效率”。当前，制造企业中应用的先进管理手段和工具包括：程控机、6σ、5S、平衡记分卡等。其中，6σ管理是一种追求最小变异的经营理念，它的最高境界是人和流程的最佳结合——高素质的员工和管理团队在精简而具有执行力的流程中创造企业利润的最大化，其精髓正与循环经济的“3R”原则不谋而合。

（五）管理信息化应用示范工程建设卓有成效

企业信息化包括紧密相联的两个部分：业务信息化与管理信息化。福建厦门市1998年就启动了企业信息化工程；2002年6月，成立了制造业信息化管理办公室，同年7月，出台了《制造业信息化应用示范工程规范》；2006年2月，厦门成为首批全国制造业信息化工程重点城市；一批制造企业成为了典范，带动了全市制造业信息化工作的发展。“十一五”期间，厦门制造业信息化科技工程，将为推动更多制造企业实施循环经济搭建良好平台。

制造企业在发展循环经济方面存在的问题

管理观念问题。制造企业对循环经济尚未形成统一的认识，如：有的企业能够深刻认识到发展循环经济的长远意义，积极主动地行动起来；有的企业则因投入导致短期经济效益受损，而对循环经济热情不高，缺乏开展清洁生产的内在动力和自觉性，生产经营管理尽可能地沿用老方法，企业仅仅是为了达到污染物排放标准而被动地进行末端治理，甚至对于外界的环保监控采取敷衍应付行为。

管理制度问题。如前所述，每家企业都或多或少制定了一些管理制度，也或多或少涉及到了节能、减排、清洁生产等践行循环经济的内容。但是，调研中发现，不少企业的规章制度比较零散，不够健全和完善，没有构成管理制度体系；有的制度比较原则化，可操作性不强；有的制度比较陈旧，十多年来未作任何修订，不合理处明显可见。

管理组织领导问题。调研中发现，有的企业关于循环经济核算的具体工作是由各部门分工合作完成，而各部门之间却缺乏良好的沟通与协调，核算口径不一致，致使数据信息零散分割，缺乏关联佐证性和连续性；有的企业虽然设有相关岗位，但是没有相应的岗位说明书，责、权、利不明确，奖惩无法落实，导致管理制度贯彻执行力度相当不足，领导、控制工作不到位。

管理信息化问题。各个制造企业开展信息化建设的程度不一样甚至差异很大。一些企业缺乏统筹规划，没有完整的系统方案，各子系统间不能对接；有的企业认为，搞管理信息化，就是买电脑、建系统、搞网络，而企业花重金购置的管理软件90%以上的功能长期闲置；有的企业领导者对管理信息化工作的支持基本停留在口头上；还有的企业在生产现场监控管理方面还基本上是手工操作等；这些都不利于循环经济工作的开展。

制造企业发展循环经济的对策措施

（一）企业外部管理制度及激励约束机制

制造企业的任务可以简单归纳为两方面：满足社会需要，获取利润。企业只有满足社会需要，才能获取利润；只有取得利润，才能更好地满足社会需要。因此，在推动循环经济中，政府和非政府机构应有所作为（见图1）。

出台基本管理制度。企业要获利，“循环”不“经济”是不可能主动和长期坚持做的。因此，政府应当出台促进循环经济发展的激励政策措施，如：建立发展专项资金，对重大科技攻关项目或相关活动实行财政支持、税收优惠、投资倾斜和合适的价格、收费等。要让制造企业在创造社会效益和环境效益的同时，获得相应超额的经济效益，才能激发企业改变传统生产经营管理模式的主动性和积极性。

同时，政府还要有以下制度，如中长期行业规划制度，资源消耗、废弃物排放总量控制制度，循环经济评价考核不合格惩罚制度，以生产者为主的责任延伸制度，舆论曝光压力制度等。让企业在制度的监管下承担起社会责任。

激励、约束企业经营者。企业经营者的激励机制包括利益激励和精神激励。利益激励是将经营者的工作报酬与经营绩效挂钩，赋予其一定的剩余索取权，促使其产生独立、持久的动力支持绿色经营的行为。精神激励，对企业经营者来说，是重要且有效的方法。根据考评结果政府给予经营者相应的荣誉称号，颁发资质或业绩证书，选择适当的方式让他们参与行业的决策，使他们获得使命感和成就感；要让他们感到在经营者位置上能充分体现自身的价值，使其珍惜自己的岗位。

同时，必须建立相应的约束机制。因为，企业经营者手中有权，在很大程度上能够操纵企业的命运，决定企业的成败。迄今为止，对权力的监督和制约机制主要有：以法制权，以民制权，以德制权和以权制权。来自外部的对企业经营者的约束机制，主要是前两种：即政府的有关法律规定、责任追究制度以及社会专业机构的合法的稽察、审计、监管等。

（二）企业内部管理制度及激励措施

企业内部管理之要义在于管理的制度化，用制度管权、管人、管事。就制造企业不断推进循环经济而言，以下的内部管理制度不可或缺：

1.培训制度。要使“绿色”行动成为人们的一种自觉行为，必须大力宣传循环经济，必须制定和执行具有计划性和规范化的培训制度，让循环经济理念深入人心。

培训的首要作用是转变受训者的思想观念。发展循环经济，必须要着力转变不适应、不符合科学发展观的观念，转变经济增长观念，转变消费观念。因此，要广泛宣传循环经济的重大意义、理论原则、政策法规、典型经验等。同时，要让全体员工确实认识到培训的重要性，在培训中诱导性地激发、合理修正员工的学习意识，这非常关键。因为，若员工素质不高，再好的经营战略和工作思路也不可能得到有效的贯彻落实。

2.岗位责任制度。制造企业在推进循环经济的过程中，要建立、健全岗位责任制，规范员工的工作行为；要明确规定节能降耗、清洁生产、综合利用、再生资源回收等内容；要不断强化岗位责任意识，把循环经济的“3R”落实到岗位责任中。

实行该制度要坚持以下原则：一是因事设岗，可分设领导干部、技术人员、管理人员、工人等岗位责任制，其中，领导、管理岗位要明确一岗双责的要求，既要抓好本单位的业务工作，也要抓好部属的思想工作和作风建设，增强他们的环境意识，培养他们的生态道德。二是岗位权责一致，责任分明，任务清楚，要求明确，便于考核。

3.考核制度。企业要建立相应的循环经济考核制度，以公开求公正，以程序求规范，并严格执行之。执行考核制度要注意以下事项：要以准确的统计核算制度为前提，建立循环经济评价考核体系，减少惯常的“四多四少”（即安排布置多，检查落实少；突击检查多，日常检查少；口头要求多，实际落实少；表面严格多，具体过硬少）现象，严格执行工作检查考核制度。要采用目标管理和全过程控制的管理方法，实行上级考核、下级评价和员工自我评定相结合的方式，最大限度地减少对考核的反感和阻力。要贯彻全面管理和持续改进的管理思想，主管在考核员工的过程中要加强对员工适当的培养和指导，提供必要的协助与咨询意见，以弥补员工思考上的不足。

4.奖惩制度。奖惩到位是循环经济活动成功开展的最后一道关口，也是确保其达到真正“循环”和“经济”的核心动力。执行奖惩制度要注意的是：奖罚要分明。只有将严格的工作考核与公正的奖优罚劣结合起来，才能充分调动员工的工作责任感和热情。奖罚要及时。奖励是强化、引导员工行为的最好办法。为了鼓励员工对企业的贡献和正确行为以及纠正员工的错误行为，使奖惩机制发挥应有的作用，奖惩必须及时。奖罚要多样化。奖罚方式一般应是精神鼓励与物质鼓励相结合，教育与惩罚相结合。奖罚要有长效性。即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能。长效机制不是一劳永逸、一成不变的，它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。

只有奖惩严明，赏罚有度，才能增强培训教育的说服力、管理制度的约束力、监督考核的威慑力和贯彻执行的推动力，才能打好节能减排降耗。

参考文献：

1.周三多.管理学（第2版）[M].高等教育出版社，2005

关于双减政策的解读范文第4篇

关键词:国际收支；双顺差；国际经验；政策建议

中图分类号:F830.92文献标识码:A文章编号:1006-1428(2007)11-0066-05

收稿日期:2007-09-12

作者简介:郭春松(1971-)，男，福建南安人，经济学博士，高级经济师，现任职于中国银监会福建监管局；

王俊方(1977-)，男，山西长治人，经济学硕士，现任职于中国农业银行浙江省分行。

一､当前中国国际收支的结构特征与理论解释

(一)中国国际收支结构分析

从表1中可以看出，2000年以前我国国际收支中经常账户顺差所占比重相对较高。从理论上讲，这种超前结构中的经常账户顺差可以通过三种方式吸收:资本和金融账户逆差､误差和遗漏(借方额)以及储备资产。不同的吸收方式在实质上存在较大的差异:若由金融账户来吸收，那么经常账户取得的顺差主要转化成各种形式的对外投资；若由“误差和遗漏”吸收，那么大部分成了缺乏监控的资本外逃；若顺差变成了储备的增量，那么绝大部分转化为官方的对外短期投资。表2反映了1993-2006年中国国际收支经常账户与其他账户之间差额的平衡关系。从表2可以看出，1993-2006年中国经常账户的顺差总额不仅没有被金融账户吸收，而且资本与金融账户本身也积累了顺差。两个账户的顺差额，有8.24%被“误差和遗漏”吸收，成了逃避性资本投资，91.6%转化为储备资产的增量，成了低收益的外国政府证券投资和其他投资。可见，中国20世纪90年代以来，经常账户顺差是一种积累储备资产､应付国际流动性的防御性顺差，而不是真正取得国际投资主动权的顺差。

表1 1993 - 2005 年中国国际收支平衡表概览

(单位:亿美元)

数据来源:国家外汇局网站，safe.省略，《中国国际收支平衡表》，1993-2006历年汇总

20世纪90年代以来，我国国际收支在保持经常账户顺差的同时，资本与金融账户总体上也呈现为顺差。在1993-2006年这14年间资本与金融账户顺差占双顺差总额的40.68%。1993-2006年的总直接投资､证券投资和其他投资差额分别为6597.64亿美元､-740.91亿美元和-650.76亿美元。因此从差额角度考虑，资本和金融账户的顺差额完全来自于直接投资账户的顺差。进一步地，资本和金融账户的顺差在很大程度上又构成我国外汇储备的主要来源，使之具有借入储备(borrowed reserves) 的性质。从表1中1993-2006年14年的经常项目差额和外汇储备的增加额来看，除1993､1998､1999､2000和2006这5年的经常项目差额大于外汇储备增加额之外，其余9年的外汇储备增加额均远高于经常项目顺差额。这说明我国外汇储备的来源更依赖于资本与金融账户的盈余。

表2 1993 年以来中国国际收支总体差额平衡

(单位:亿美元)

数据来源:国家外汇局网站，safe.省略，《中国国际收支平衡表》，1993-2006年历年汇总

(二)中国国际收支失衡的理论解析

对我国20世纪90年代以来我国国际收支持续顺差，可以用国内投资小于国内储蓄来解释。开放经济下，国民收入恒等式为:

GDP=C+I+G+X-M(1)

其中GDP，C，I，G，X-M分别代表国内生产总值､消费､投资､政府支出和净出口(出口减进口)。GDP中包含了外国投资者的净财产收入Ya和国民生产总值GNP，可得:

GDP=GNP+Ya=C+I+G+X-M(2)

国民生产总值GNP从收入者的角度来看，只有消费､储蓄和纳税三个用途，即:

GNP=C+S+T(3)

其中S代表私人储蓄(包括居民储蓄和企业储蓄)，T 代表政府税收。由(2)､(3) 式可得:

I-[S+(T-G)]=M-X+Ya (4)

M-X+Ya 为国际收支中的经常项目逆差CA ，即:

CA =I-[S+(T-G)](5)

其中(T-G) 为政府储蓄，式(5)表明经常项目逆差等于国内投资减去国内储蓄(包括私人储蓄和政府储蓄)。若国内投资等于国内储蓄，则经常项目平衡；若国内投资大于国内储蓄，则经常项目逆差；若国内投资小于国内储蓄，则经常账户顺差。这就是通常所说的“两缺口”模型，即为了维持一定的经济增长速度，投资I 与储蓄S 之间的差额(储蓄缺口) 同进出口之间的差额(外汇缺口) 必须保持平衡。

对发展中国家而言，一般存在储蓄缺口，即外贸逆差。这时有两种方式解决，一种是压缩投资或增加储蓄，但要以减缓经济发展速度为代价；另一种就是利用国外资源，即引资来弥补国内储蓄的不足。反之，一个国家如果没有外贸逆差，就说明不存在储蓄缺口，这个国家就没有引资的必要。在实践中，实行外向型经济发展战略､强调通过引入外资以弥补本国储蓄之不足的发展中国家和地区，在相当长的期间内都是贸易逆差国。从以上分析可见，我国国内投资小于国内储蓄是我国经常账户顺差的主要原因。按照“两缺口”模型，经常项目顺差说明中国没有引资的必要。但实际情况是，中国目前已成为世界最大的外商直接投资接受国，这说明中国当前的国际收支结构不尽合理。

二､持续双顺差下国际收支管理的国际经验

(一)持续双顺差与日本的国际收支管理政策

从上世纪80年代中期开始，日本就一直是世界首屈一指的经常收支､贸易收支顺差大国和海外纯资产大国。从经常收支､贸易收支方面看，2000～2006 年，其年均国际收支顺差规模为878亿美元，其中2006年顺差规模为957亿美元，顺差占外贸总额的比重为6.6%。由于经常账户与资本账户的持续顺差，日本外汇储备在1980年代前逐渐增加的基础上，1990年代后出现了迅速增大的局面，2006年末高达8953亿美元，2007年3月末，日本外汇储备再次刷新历史记录，达到9092亿美元，相当于2000年末的2.52倍。在发达国家中，日本是唯一迅速增加外汇储备的国家，2006年末其外汇储备已占发达国家合计的60%以上， 大大高于1990年末的12.7 %。无论从准备贸易入超的应急性对外支付方面看，还是从准备偿还到期外债方面看，日本都没有迅速增大外汇储备的实际需要。日本迅速增大外汇储备的唯一需要，就是遏制日元升值，而日本银行常年累月地大量买入和囤积美元的结果，就只能导致外汇储备过剩的状态。

为应付国际收支持续顺差所带来的国际收支失衡问题，日本货币管理当局采取了如下措施:

1.利用发展中国家迅速扩大外汇储备的时机，停止大规模买入美元的市场干预政策。日本银行利用发展中国家特别是中国和“四小龙”迅速增加外汇储备的有利时机，在2004 年第一季度利用大规模买入美元进行市场干预之后，已经有两年时间未进行买入美元的市场干预了。2004 年，中国和“四小龙”的外汇储备分别比上年末增加2603亿美元和1004亿美元， 合计增加3607 亿美元，约相当于日本银行第一季度美元买入额的213倍多；2005年，中国外汇储备又增加2089 亿美元。由于中国和“四小龙”迅速增加的外汇储备足以抬高美元汇率，遏制日元升值的势头，日本银行就见机行事，及时停止了大规模买入美元的市场操作。今后，只要中国､“四小龙”以及其他发展中国家继续迅速地增加外汇储备，那么在美元汇率因此稳定乃至出现升值的趋势时，日本银行就有可能逐步采取从小规模到大规模卖出美元的反向市场干预。

2.推动日元国际化进程，在东亚建立“日元圈”和“亚元圈”。根据欧盟和其他发达国家“脱离美元”即不增加或减少外汇储备､减少对美元依赖的经验，保持产业国际竞争力､防止汇率变动损失的最好措施，是提高国际贸易中按日元结算的比例。从上世纪80 年代起，日本就提出了日元国际化的战略课题，而其重要目标之一，就是提高进出口贸易按日元结算的比例。欧元诞生以后，日本为把80 年代后期出现的美元､日元､马克三足鼎立的趋势发展为现实的美元､日元､欧元三大货币圈，积极推行日元亚洲化战略。在日元圈或亚元圈建立的过程中，只要日元被东亚各国所接受，在区域内贸易结算中被广泛运用，日本就能逐步减少对美元的依赖，从而大幅度地削减过剩的外汇储备。

3.推动东亚经济联合，建立东亚自由贸易区和东亚共同体。根据欧盟的经验，通过区域经济一体化扩大区域内贸易，乃是推动日元国际化进程､在东亚建立日元圈或亚元圈的根本途径。为此，日本政府2002 年10 月制定“日本FTA战略”， 2004 年12 月制定“关于今后推进EPA (经济连携协定) 的基本方针”，决定在日新自由贸易区的基础上，以韩国､东盟和东盟各国为中心开展东亚自由贸易，最终建立包括中日韩､东盟以及香港､中国台湾省在内的东亚自由贸易区。日本还希望在东亚自由贸易区基础上建立包括澳大利亚､新西兰在内的东亚共同体。这样，随着东亚自由贸易区和东亚共同体的发展与建立，日本就可以在提高东亚区域内贸易比重的基础上，不断提高按日元结算贸易的比重，减少对美国经济的依赖，削减对美国的巨额贸易顺差。

(二)持续双顺差下韩国国际收支管理的经验

亚洲金融危机后，韩国政府接受教训，加快资本账户开放的速度，鼓励外汇资金流入，努力改善国际收支流动性，注重增加外汇储备的积累以充实家底。随着经济复苏，韩国外汇储备稳步增长。2000年8月，韩国全部偿还了国际货币基金组织提供的195亿美元贷款。此后，韩国外汇储备进入快速增长阶段。到2007年3月份，韩国外汇储备余额达到2439亿美元，是继日本､中国､中国台湾地区之后第四个2000亿美元以上的外汇储备大户。韩国外汇储备的快速增长 主要来自于危机后国际收支的不断改善和金融改革带来的外资流入。但是，从2002年开始，韩国国际收支呈现“双顺差”，韩元对美元出现较大的升值压力，为了减轻韩元对美元的升值压力，保证出口，韩国央行在汇市不断抛售韩元，购进美元，导致外汇储备不断攀升。

2004 年以来，韩国政府针对持续国际收支顺差提出多项方案，并已采取部分措施，缓解国际收支压力。具体措施有:

1.加快推进外汇自由化政策，鼓励资金流出。1998年6月，韩国政府发表《外汇交易自由化方案》，确定了分两阶段实现外汇交易自由化的计划。2001年1月1日开始进入第二阶段。2002年4月，韩国宣布“外汇市场发展计划”，加快外汇管理自由化进程。2004年以后，随着外汇储备快速增长，韩国政府推出诸多措施，外汇管理更加注重增加资金流出，有效平衡外汇市场的资金流入。2005年6月15日，韩国财政部公布了《搞活海外投资方案》，全面废除企业对海外金融､保险业投资的限制，并大幅放宽企业和个人购买海外不动产的限制。2006年2月底，韩国政府再次推出一系列放松外汇市场管制措施，鼓励企业和居民加大海外投资。具体措施包括银行每月外汇交易头寸占其资本金的比例上限从20%调至30%，个人和私有企业海外投资的种种限制予以取消等。

2.成立外汇投资公司，提高外汇储备效益。 2005年7月1日，韩国仿效新加坡政府投资公司(GIC) 成立韩国投资公司( Korea InvestmentCorp， KIC) ，并开始运作。该公司的主要职能是提高韩国外汇储备的使用效率，并支持韩国成长为亚洲金融枢纽之一。在成立之初， KIC将掌握200亿美元(韩国外汇储备的1/10)的外汇资金，其中170亿美元来自韩国银行，其他30亿美元来自韩国财政部的外汇平准基金。该公司在进行投资业务时，资产的80% ～90%将委托给国内外的民间投资机构，余下的10% ～20%则由该公司自身进行投资。韩国投资公司管理外汇的投资范围受到限制，不允许进行任何高风险的投资，不能涉及房地产､私有股本和非投资评级的证券，只能投资AAA级别的证券，即主要投向美国国库券以及欧､美､亚地区同评级证券。韩国同时还成立了一个高级别的决策委员会，以决定外汇资产的管理策略，成员包括韩国财长､央行行长以及来自韩国六大金融机构的代表。据韩国央行表示，2007年3月末的外汇储备中，有83.1%投资于证券，16.7%存放在金融机构。

3.支持商业银行与企业进行海外投资，减轻资本项目顺差压力。韩国央行提出将部分外汇储备提供给本地银行，支持企业海外投资的中长期方案。具体框架:韩国央行通过货币互换的方式将50亿美元的外汇储备提供给国内商业银行，即央行将其外汇储备与商业银行手中的韩元资金交换，银行按照LIBOR利率每6个月向央行上缴利息，央行则按照债券的利率向商业银行支付利息。商业银行将这笔美元资金放贷给本国企业，支持他们的海外投资活动。

(三)新加坡的经验

长期以来，新加坡实施出口导向和鼓励吸收外资政策，导致资金过度流入。实际上，通过扩大出口促进经济增长，是亚洲四小龙腾飞和东南亚经济发展的重要经验。1998年亚洲金融危机以后，新加坡经济恢复与发展仍然主要依靠出口行业带动。根据WTO 统计资料，2000 年以来，新加坡出口增速整体大于进口增速，导致出现长期经常项目顺差。为减轻持续顺差下的国际收支压力，该国积极完善涉外经济政策，促进协调和均衡发展。为此，该国制定并修改了《金融管理局法》和《货币法》，对外汇储备管理设有专门条款，明确货币及外汇政策以汇率稳定作为首要目标，通过外汇储备对外汇市场进行干预，以维持新加坡汇率的稳定，抑制外汇储备过快增长势头。同时鼓励国内企业和个人进行海外投资，限制国外资金的过度流入。1981 年，新加坡政府成立了政府投资公司，其目标是以利润为导向，对外汇储备进行长期投资，追求长期的投资回报。其做法是通过6个海外分支机构在世界主要资本市场上对股票､固定资产､货币市场证券､房地产和特殊的投资项目进行投资。该做法取得了良好的效果，既抑制了外汇储备的过快增长，又提高了外汇储备的使用效益。

三､中国国际收支持续失衡的利弊分析

显然，对于像我国这样的货币非国际化国家，保持较高的外汇储备对增强我国综合国力和抵抗风险的能力，提高在国际资本市场上的融资能力，增强国际社会对人民币的信心，发挥着积极作用。但是，国际收支的持续顺差也从别国一个侧面反映出我国经济发展的不平衡，对经济的可持续发展也带来一系列负面的影响。

1､长期的国际收支顺差将对我国宏观经济造成较大的负面影响。主要表现为:一是带来通货膨胀压力， 二是给人民币带来升值压力。外汇储备和国内信贷共同构成一国的货币供给。外汇储备的增加， 将直接增加一国基础货币的供应量，在货币乘数的作用下， 将造成货币供给的大幅增加，这必然会给国内经济带来通货膨胀的压力。我国长期的国际收支顺差主要由经常项目顺差和资本项目顺差构成，这样双顺差就成为国外势力要求人民币升值的一个借口，而人民币的升值预期又会导致更多的热钱流入。

2､长期的国际收支顺差将不利于我国民族产业的发展和产业结构的升级。近年来我国国际收支的顺差主要来自于资本项目。我国一方面实施“引进来”战略， 积极引进外资， 资金流入迅猛发展；另一方面， 虽然我国也强调实施“走出去”战略，但是对外投资发展缓慢。这就形成了资本的净流入，并且净流入在不断地增长。而流入的外资主要有两种类型:一是把国外的夕阳产业转移到中国，引进的是国外已经处于落后的技术；二是拥有先进技术的外资投资于我国产业，但是外资掌握核心的技术，并且对技术进行垄断。这样，外资一方面控制了我国产业的核心技术，不利于先进技术对我国民族产业的渗透，另一方面由于外资拥有许多优惠的政策，外资在与我国民族产业的竞争中将处于有利的地位。因此，从长期看，长期的国际收支顺差将不利于我国产业结构的升级和民族产业的发展。

3､长期的国际收支顺差将使我国付出诸多的机会成本。外汇储备是一国国际收支的重要组成部分， 但是外汇储备有一个适度规模的问题。最适度的外汇储备指外汇储备保持在足以弥补短期内国际收支逆差的条件下， 维持本币汇率的稳定， 并使得外汇储备的潜在损失最小的一个储备水平。大量的外汇储备必然带来较高的代价， 即存在较大的机会成本。外汇储备是我国国家资产的一部分，来源于国民储蓄，过大的外汇储备将造成其对国民资产的占用， 影响国民储蓄转化为投资。另一方面， 我国以较高的利息水平从国外筹集资金的同时，把外汇储备投资于收益率较低的美国国债，这就意味着收入从我国流失到美国。

四､促进我国国际收支基本平衡的政策建议

借鉴日本､韩国､新加坡等国的国际收支管理经验，考虑到我国的特殊国情和大国地位，应站在战略高度积极应对国际收支失衡问题，拓宽视野，更新思路，完善政策，积极促进国际收支基本平衡。

1､调整涉外经济政策，抑制外汇储备过快增长。我国与日､韩､新三国持续国际收支顺差的诸多因素中，经济增长带动､居民储蓄偏好､内需相对不足等因素政府在短期内难以有效调控。但如果手段得当，经常项目和资本项目的双顺差可以得到有效调控。就我国而言，可供选择的政策手段包括:不再将外汇储备增长作为政府的一项政绩；扩大对资源性､污染性商品出口征收出口税，提高出口税率；积极增加进口，对关系国计民生的重要资源､能源､关键技术和重大设备的进口采取鼓励政策；积极利用WTO 规则，进一步合理保护国内市场和产业；对外资实行国民待遇，加快统一内外资企业税收政策等。

2､加强货币政策协调，合理引导外汇资金流向。目前，为纠正持续顺差所带来的国际收支失衡问题，日､韩､新三国资本项目已经放开，外汇资金的出口相对畅通。为尽快改善我国的国际收支失衡状况，我们应积极借鉴相关国家的成功经验，加强利率政策､汇率政策与外汇管理政策的协调。可供选择的政策措施包括:通过制定灵活的短期利率､公开市场操作等手段，引导短期资本流出或流入，进而调节外汇储备增减；开拓外汇储备流出渠道，进一步放松公民将合法财富转移到海外的限制，继续放宽境内居民个人留学､出国､旅游购汇限制；改进结售汇制度，实行自愿结汇，允许各类企业持有合法外汇收入；加快培育外汇市场，增加汇率弹性，继续完善人民币汇率形成机制，最终实现由市场来决定人民币均衡的汇率。

3､积极扩大对外直接投资，提高储备使用效益。国际直接投资适当对称和协调发展， 从长远看， 是开放经济内外均衡发展的内在要求。我国对外直接投资与外国在华直接投资之间长期严重失衡､极其不对称，这是我国企业在国际社会分工地位较低､调动和分配国际资源的能力不足､劳动生产率低､竞争能力弱､没有产权优势等因素决定。因此，通过与日本､韩国､新加坡等国的对比分析，中国在国际直接投资政策上要变单纯鼓励外商直接投资为外商直接投资与对外直接投资并重的政策。面对差距，中国企业必须尽快“走出去”，且应当成功地实施对外直接投资战略，充分利用新的方式进行对外国直接投资。其形式主要有:合作开发､BOT 投资､收购和兼并等以适应国际化潮流。进一步增加国民财富､掌握国际投资的主动权，以提高中国在国际经济中的影响力。反映在中国的国际收支平衡表上使直接投资中的在外直接投资额大幅上升､资本与金融账户顺差大量减少。这一问题解决了， 外汇储备存在的问题也有望迎刃而解。

4､完善外汇储备结构，促进资源优化配置。借鉴以上三国的做法，可将外汇储备划分为两个部分，分类管理，区别对待。一是在一定规模(或最佳规模)以内，外汇储备重点体现流动性和安全性，应主要用于购买外国证券和外汇存款，以保证外债清偿､支付进口等实际需要。在此前提下，为提高外汇储备收益，适当提高外国证券的比重。参考日本､韩国､新加坡等国经验，外国证券比重保持在80―90% 之间为宜。二是在一定规模(或最佳规模)以外，外汇储备要重点体现收益性，应用于以国家利益和经济利润为目标的多元化投资，提高资源配置效率，降低机会成本。

5､丰富金融投资工具，增强市场调节功能。由于持续不断的国际收支顺差导致中国流动性过剩，而人民币升值预期强烈､大量热钱涌入，则使流动性过剩现象进一步加剧。在完善的金融体系中，流动性过剩可通过市场的有效运行“泄洪”。然而，中国的金融市场发育远未成熟，居民的金融资产过于单一，反成了加剧流动性过剩的重要原因之一。因此，必需尽快推出面向居民的企业债券等固定收益证券市场，这是远比金融衍生品更为重要､更切合需要的金融工具。

6､推动人民币国际化进程，减少对美元的依赖。加快中国与东盟国家的经贸合作步伐，提高人民币在东南亚区域内贸易结算的比重，不断推进人民币的国际化进程，逐步减少对美元货币的依赖。

参考文献:

[1]余永定.关于外汇储备和国际收支结构的几个问题.世界政治与经济，1997，(10)

[2]吴念鲁.加强我国外汇储备管理的探讨.国际金融研究，2003，(7)

[3]潘英丽.人民币汇率内在不稳定性:结构与制度原因[J].国际经济评论，2004，(1)

[4]吴晓灵.国际收支双顺差下的中国货币政策.中国金融，2007，(1)

[5]史蒂芬・格林.中国的外汇储备难题.美国华尔街日报，2005 年3月2日

[6]唐欣，纬恩.东亚外汇储备管理体制的国际比较及借鉴[J].中国外汇管理，2005，(6)

关于双减政策的解读范文第5篇

一、现状解读：农民工养老保险制度的现实考量

在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。

(一)农民工的身份厘定

农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14％，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17％。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。

由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。

(二)农民工养老保险现状剖析

1、农民工养老保险的现有政策。一方面，中央出台了有关农民工社会养老保险的政策。2001年12月，劳动和社会保障部了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。按照《通知》规定，城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费，当农民工达到退休年龄，并且累计缴费年限满15年以上的可以按规定领取基本养老保险金。个人账户部分可以有条件的接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付给本人，但中央不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，这实际上是不利于农民工养老的。但统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后，方能获得，否则就无法获得。

另一方面，地方出台了有关农民工养老保险的政策。各地方都对农民工养老保险出台了相关政策，以北京、深圳为例进行阐述。2001年8月，北京市颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》。北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，分别为统筹部分和个人帐户部分，而城镇职工实行的是缴费筹资的等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，两者的区别在统筹部分，两者都是高低收入者缴费的数额不同，高收入者缴费多，低收入者缴费少；但是他们退休以后存在差别，等额养老金计划退休后所有职工领取的基础养老金相同，而非等额养老金计划退休后缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全与缴费相关联。2000年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)》，2002年7月颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例，若干实施规定》。深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员工两部分，采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上二者是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的差别、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。

2、农民工养老保险的现实状况。农民工就业不稳定，流动性强，这与基本养老保险区域统筹存在矛盾，呈现出“一低一高”的局面。一方面，农民工参保率低。据调查，当前有80％的企业主不愿为农民工购买养老保险，83.2％的农民工自己也不愿购买养老保险，有90％以上的农民工根本就没有买养老保险。由于农民工群体数量庞大，各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅为15％，拥有养老保险的不会超过3,000万人。这些进城务工人员年老后，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新的救济对象。这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。另一方面，农民工退保率高。据新华社2006年2月15日报道，福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。据广东报道，广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但1年内就有40万人“退保”，基本上都是外来务工者。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40％。

二、利益诉求：解析农民工养老保险制度的应然性

(一)构建农民工养老保险制度的理念支撑

1、社会公平理念。《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。亚里士多德认为公平就是穷人和富人“处于相同的地位，谁都不做对方的主宰”。比例是当时法哲学大师佩雷尔曼提出了“凡属同一范畴的人应受同等待遇”的形式公平正义原则。可见，公平是法永恒的价值命题。公平的意义就在于其保障社会和谐、高效运作所需的社会环境。但公平的内容也随着时代的变迁而常新。21世纪的今天，社会公平已成为社会主义社会的核心价值理念，是社会主义优越性的重要体现。社会的公平与否，直接关系着民众对政府的认同，关系着社会的和谐与稳定。养老保险作为收入再分配的一种重要形式，其功能是促进社会公平。但在中国，农民工作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。因此，在社会本为和实质公平的前提下，切实解决我国农民工的养老保险问题，具有非常重要的意义。

2、人权保障理念。人权有基本权利和非基本权利之分。从狭义上说，基本人权包括生存权、发展权、平等权和自由权。生存权和发展权是首要的人权，是人权概念的核心内容。生存权和发展权是人们求生存求发展的要求。认为，生存权是享受其他权利的前提和基础，而发展权又是人的一项不可剥夺的权利。但由于我国当前二元化户籍制度的刚性限制等多重因素，使得农民工养老保险政策存在偏见，其制度呈现缺失，也使得农民工无法得到与城市居民享受同等的待遇，因而其养老保险也就相应得不到保障，对农民工的生存权、发展权造成威胁。保障这些基本权利是对农民工作为人的价值和尊严的承认和尊重。面对数以亿计的农民工群体的权利无法得到有效保障的现实，尤其是在我国加入WTO以后，劳动者权利保障必须引起足够的重视和关注。

(二)构建农民工养老保险制度的应然考量

1、人口老龄化推进农民工养老保险制度的构建。

人口老龄化就是老年人口占总人口的比重不断上升的过程，也是人口年龄结构老化的过程，是近代人口再生产过程中所出现的一种人口现象。我国老年人口规模大，老龄化发展迅速。我国人口老龄化开始于20世纪70年代初，老龄化速度逐渐加快，将在2020～2030年间迎来人口老龄化高峰期。又由于经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，这与养老的大需求量产生尖锐的矛盾。因此，构建一个专为农民工设计的系统有效的养老保险体系相当迫切。

2、农民工养老保险制度是实现农民工养老社会化的需要。

由于农产品经济附加值和市场价格的降低，农村家庭规模的小型化，以及农民工低收入的现实，使得传统养老方式的保障功能大大削弱。这样，在自给自足、自我保障的模式无能为力的情况下，农民工养老社会化就成为惟一可行的道路。农民工养老社会化是农民工待遇和保障制度的组成部分之一，必然要伴随和适应整个农民工制度体系和制度环境的变化与发展。因此，农民工社会养老保险制度的构建则成为实现农民工社会化的有效途径。但农民工养老保险制度并非大道坦途，是一项艰巨而系统的工程。

3、建立农民工养老保险制度是实现城镇化的可靠保证。

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，对土地依赖程度普遍较低。正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临各种风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证。

4、建立农民工社会养老保险制度是解决“三农问题”的根本。

我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。

三、制度磨合：农民工养老保险制度的现行模式剖析

(一)实践评估一国内三种典型养老保险模式之绩效评价

目前，由于我国没有专门的农民工养老保险制度，农民工如何参加养老保险很大程度上取决于各地政策。然而，各地关于农民工养老保险的探索尚无一个成熟的模式，在维护农民工切身权益上还存在纰漏和缺陷，有必要对典型地区的农民工养老保险模式进行可行性分析。

1、综合保险模式。综合保险模式在上海、成都都有实行，是指与商业保险公司合作，为农民工建立一套独立的制度，包括养老、工伤、住院医疗三项保险，以社会统筹为基本模式，衣民工个人不缴费，由单位按上年度所在城市职工平均工资60％的12.5％(其中7％为养老补贴)缴纳，费率仅为城镇职工的1／4，为农民工提供企业所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。农民工返乡时可以随同带走一份商业保险同，由商业保险公司按照合同履行商业赔付义务。综合保险模式的出现适应了农民工收入水平较低的特点，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁、收入微薄的农民工提供了保障。但保障水平也较低，而且农民工返乡后，由于这种方式与城镇养老保险模式差异较大，两者衔接形成壁垒。此外，该模式下的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工的市民待遇，更难以实现将来的社会保险省级统筹甚至全国统筹。

2、“统一纳入”模式。该模式是以建立全社会统一的社会养老保险制度为出发点，将农民工完全按现行城镇养老保险制度纳入，要求养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种“捆绑”在一起参加，实行同等缴费、享受同等待遇。2000年12月深圳市出台的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》就把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。“统一纳入”的社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60％的，按本市上年度城镇职工月平均工资60％计征养老保险费”，对于每月收入甚微的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担。而且同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，一方面养老待遇要缴够15年且几十年以后才能领取，另一方面养老保险关系不能转移，农民工返乡只能选择退保，终结养老保险关系，这不仅难以真正维护农民工养老保险权益，而且企业反映强烈。

3、“双低”模式。该模式将农民工纳入城镇职工养老保险体系中，但与城镇职工养老保险又略有差别。最为典型的就是所谓的“双低模式”，如2003年7月浙江省颁布的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12％和4％。尽管“双低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策实践上却千差万别，是一种在缴费基数、缴费比例、领取待遇的标准上都缺乏统一性、可持续性的制度模式。

(二)经验移植：国外土地转让制度对我国农民工养老保险制度启示

对于养老保险而言，农村土地转让制度的限制成为农民工和城镇职工实行统一的养老保险制度待遇一大障碍。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，值得借鉴。在资本主义发展的历史进程中，许多人多地少的国家向农民提供社会保障制度以鼓励农民提早退体、促使农民在退体后自愿转让土地、促进土地集中。我国应借鉴国外经验，深化农村土地转让制度改革。

一方面，日本1971年实施农民年金基金制度。农民年金分老龄年金和经营权移让年金。经营权转让是享受经营权移让年金的条件，日本农民要想获取经营权移让年金，必须在60～65岁期间实际转移了农地经营权；而且国家为鼓励农地从老一代向年轻一代转移，规定经营权移让年金金额的一半由国库提供，自1991年起，又有追加。同时，农民年金基金除了办理农民年金业务外，还采取多种办法，促进农地流动。

另一方面，法国对放弃耕地的老年农民给予补助，为农民养老提供了一定的补充保障。为防止土地因继承而细化，1962年，法国立法设立“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退体金的人放弃经营农业的补助，平均每人每年可得1500法郎。那些已经领取退体金但仍在从事耕作的老年农民不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代后，对60-65岁接近退体的农民也发放“非退体者的补助金”，鼓励他们在达到退体年龄前的几年交出土地。法国对于那些转移了土地的老年农民，发放额外的养老金补助。

由于我国和国外国情的差别，立足我国，可以在把农民纳入社会养老保险体制的同时，注重建立社会养老保障与土地保障之间的替代关系，强迫或诱导已经被纳入社会养老保险体制的农民放弃土地保障，从而促进农地转让，防止土地细碎化。

四、模式回应：弹性养老保险制度的良性构建

(一)现行农民工养老保险制度的实然困境

社会养老保险之所以无法提高农民工的积极性，关键是现行制度与农民工特点不相适应。其一，各地农民工养老保险政策不统一。国家虽然对农民工养老保险有一些原则性的规定，但目前在各地范围内政策缺乏统一有效的法律和法规政策指导，使得各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高。其二，农民工养老保险关系转接困难。现阶段社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。一方面，要求农民工必须在某地固定工作15年方能按月领取养老金，这种累计缴费15年的门槛难以逾越。另一方面又规定与企业终止劳动合同时，经本人申请可以一次性退回其养老保险个人账户中的个人缴费部分，终结养老保险关系。因而促成很多农民工基本上采取每年一次或分次退保的办法，将其个人账户资金取出用于当期的消费，却使得被计入统筹基金的那部分单位缴纳的费用留在当地，使退保的农民工失去享受统筹基金的权力，使得农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。其三，农民工养老保险缴费金额过高。对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

(二)弹性养老保险制度的优势所在

弹性养老保险制度较当前城镇养老保险制度更为符合农民工的身份特殊性，也更能切合农民工自身的利益，保障其合法权益的实现。一是费率适度性。弹性养老保险制度是根据不同承受能力制定相应的弹性区间，适合不同的收入状况。弹性的缴费标准，可以满足农民工这一低收入、高流动群体对养老保险的基本需求。二是操作灵活性。采用全国统一的个人账户，又以专项调剂基金账户作为财政补贴的重要形式，既可适应农民工低收入、高流动的特点，使制度简便易行、便于操作、保障水平适度。三是权益透明性。采用完全储备积累的个人账户，权益可累计计算，透明度高。一方面有利于调动参保人的积极性；另一方面，有利于保险关系的跨地区转移和接续，利于制度的进一步推广。四是制度并存性。弹性养老保险制度是与城镇养老保险制度相衔接的。由于现在农民工群体数量庞大，其中参保人参保率却极低。建立与现行城镇职工基本保险制度相衔接的弹性养老保险制度，对社会和政治影响较小，改革的机会成本较大。五是身份确定性。弹性养老保险制度的建立有利于加快城镇化进程，促使农民转化为市民，而且对“三农问题”解决也开辟了一条新路经。建立适合农民工等参保人特点的社会保障制度，是降低农民工城镇化成本，为农民工城镇化提供制度保障的有效政策措施。

(三)弹性养老保险制度的制度设计

从我国城镇化的实际出发，制定与城镇养老保险制度相衔接又适合农民工特点的“低门槛准入、低标准享受、职工可选择、制度可衔接”的弹性养老保险制度。该制度主要针对非正规就业的农民工，即从事非农产业的农村户籍劳动者、不具备加入城镇职工基本养老保险制度的城镇居民和小城镇农转非人员。

在账户设立上，统一个人帐户，实行分类管理。弹性养老保险制度按参保人身份证号码在中国农业银行建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。政府对农民工实行分类管理。外地农民工只建立个人账户；本地农民工在建立个人账户的同时，有条件的地区可以为其缴费提供一定的财政补贴，按实际缴费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息的同时，将高于计息标准的收益计入政府待遇调整专项调剂基金账户，主要用于养老金待遇的调整和长寿者养老金的缺口。而且，养老保险费用的缴纳主体是用人单位和农民工的共同行为，以企业缴费为主，对于无用人单位的农民工则由个人缴费。

在缴费标准上，降低准入门槛，合理缴费标准。弹性养老保险制度遵循低费率，广覆盖的原则，降低准入门槛，合理确定缴费标准。建立缴费增长机制。在全国统一的基本制度框架下，缴费基数、费率或缴费额可规定在一定的范围予以选择。弹性的缴费标准可根据不同年龄阶段、不同经济发展时期、不同区域发展水平等的差异，对账户累积额规定较大的弹性空间，将单位和个人缴费全部记入个人账户，明确所有权，账户可随人员流动做相应转移。这种弹性规定比较适合农民工收入偏低、流动性强等特点。在用人单位必须强制参保的前提下，农民工可在城镇养老保险制度和弹性养老保险制度之间根据自己的承受能力自由选择不同的制度和不同的缴费标准，可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费。这样的弹性设计，有利于不同地区、不同群体、不同个人的参保，具有广泛的适应性和可操作性。