城市设计法定化

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城市设计法定化范文第1篇

关键词：城市设计; 控制性详细规划; 图则管理 ;城市精细化管理

Abstract：Since the system of compensated use of land was established in 1998， along with the deepening of market economic reform， investment subject has emerged diversified trend. Starting from the misunderstandings and deficiencies of traditional urban design， in conjunction with the demand on refined management of substance space form of the cities in our country， this paper analyzed and discussed the reason why legal regulatory plan can’t meet the requirements of urban refined management， put forward an operating path that combines regulatory plan with urban design guidelines， and also discussed the technical compiling system and practice path to plan type urban design from intentionality urban design.

Key words：urban design; regulatory plan; plan management;urban refined management

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2015）-03-23（8）

1 引言

“细微之处见精神”，细节决定城市管理的水平和成效。1991年《城市规划法》确立了控制性详细规划①的法定地位，控规作为规划管理部门的管理文件，直接指导着城市的发展和建设。同时，城市设计项目的实践数量日渐增加，其中大多起着城市展望与宣传作用，其操作性和实践性一直深受垢病。近年来，一些发达地区的城市发展从外延式用地扩张为主转向城市内部更新和追求城市品质提升为主，给我国城乡规划管理提出了精细化管理的变革要求，为城市设计进入规划管理提供了契机。因此，如何将城市设计与城市精细化管理结合在一起，将城市设计管理细致化和标准化，是本篇文章论述的重点。

2 城市设计的既往效用

2.1 传统城市设计的定义

城市设计自80年代引入我国后，90年代初开始起步，到90 年代末期，城市设计与我国城乡规划体系逐渐融合，并深入城乡规划各阶段和规划管理的过程中。2000年后业界开始对城市设计的反思。其间有很多学者提出过城市设计的概念，最早是吴良镛于 1983 年提出，“城市设计广泛地涉及到城市社会因素、经济因素、生态环境、实施政策、经济决策等”;王建国认为“城市设计从广义看，就是指对城市生活的空间环境设计”;邹德慈认为“而城市设计是战术性的、微观的、三维的，以形体环境为主，设计性和指导性的”。郭恩章②、孟建民③、马武定④及中国大百科全书⑤等对城市设计亦有描述。本文取《城市规划基本术语》：“指确定一个城市的活动与目标的总体空间布局，使其具有吸引力并使人感到赏心悦目。城市设计复杂过程中在于以城市的实体安排与居民的社会心理健康的相互关系为重点。通过对空间及意象的处理，创造一种物 质环境，既能使居民感到愉快，又能激励其社区精神。”因此，传统城市设计的定义大多是描述性的，主要方法是通过对具体物质空间的设计而使人们生活环境品质得以提升并延伸到精神诉求。

2.2 传统城市设计的效用

2.2.1 以往城市设计的功效之一：解释与展望

目前，城市设计项目多为寻求城市局部或整体的视觉品质，起到对城市发展未来蓝图式的展望作用，其形成的空间效果为二十年甚至是五十年之后。同时城市设计也起着给无相关专业背景又参与决策的政府行政领导和市民解释各个层面规划的实际建成效果的作用。其间效果图公司如雨后春笋一般蓬勃发展，各地的规划展示馆里经常见到类似的效果图和动画宣传片。一些城市设计根本不考虑实际操作性，经常出现尺度超级夸张的设计，力求“高标准”、“国际化”，以满足政府行政长官的 “好大喜功”。更为严重是掀起“炒作之风”，追求国际咨询⑥和名人效应，炒作设计理念，夸大设计成果。其缺乏实践操作性、缺乏项目实施的考虑导致城市设计最终沦为“图上画画、墙上挂挂”的结局。

2.2.2 以往城市设计的功效之二：招商与宣传

大多数新区、滨水区开发、旧城改造的城市设计项目同时肩负着为城市招商和宣传的责任。各个城市的规划展览馆中放置最多的是为城市设计的模型、动画和效果图，以城市未来几十年后的终极蓝图作为招商宣传的基础。同时，经常有“乱提口号”和“盲目跟风”的现象，在各地的城市设计中“形象工程”泛滥、盲目追求“高”“大”“全”，大广场大马路营造气势，缺少使用功能，不解决实际问题;大拆大建、破坏旧城格局的“大变样”工程宣传领导政绩但最终破坏了城市风貌的现象更是司空见惯。

2.3 传统城市设计的误区原因探讨

上世纪90 年代中后期，在高速城市化的推动下，我国城市设计实践迅速增多，城市中心区设计、景观道路设计、文体博览中心规划设计、广场设计、滨水区设计、科技园区设计等类型众多的工程项目大量涌现，城市设计人员面对如此量大面广的设计任务，往往抱着一种急功近利的态度，重编制轻管理，导致城市设计出现若干极端化倾向。

2.3.1 相关法规中城市设计缺乏法定地位

1991年《城市规划法》颁布，提出“在编制城市规划的各个阶段都应当运用城市设计的方法”，这是从城市规划角度对城市设计作用最直接、最权威的一次表述。2006 版的《城市规划编制办法》和 2008 年出台的《城乡规划法》甚至对城市设计基本未涉及，通篇未提。也就是说，城市设计的成果只能作为行政管理的“参考文件”，并不具有法律效力。2008 年的《城乡规划法》进一步强调了城乡规划的公共政策属性，这意味着城乡规划将从一种技术手段逐渐转向一种政策性手段，城市设计应该考虑公共政策的诉求。

2.3.2 控制性详细规划和城市设计编制“两张皮”

城市地段分别编制控规和城市设计的做法比较普遍，但其结果往往出现城市设计和控规“两张皮”的现象，无法在具体操作中将二者有效结合。规划管理部门在实际的管理操作过程中既感到控规对城市空间形体的控制过于粗放和空泛，控制不足，同时又认为城市设计成果过于直观具体，限制过多，且无技术规范和技术指导规划的引导和制约，成果往往是感性的，控制要求很难度量，使规划管理无从下手，缺乏实施操作可行性。城市规划和建设是一个动态的过程，永远没有“完工的一天”。在向市场经济的转轨中，投资主体走向多元化，投资渠道复杂化，控规和城市设计“两张皮”的现象不利于城市精细化管理。

传统控规是土地市场经济的产物⑦，只解决基本的城市规划管理，已经不能满足当前城市精细化管理的需求。在快速城市化时期，我国的城市建设主要依据控规进行管理，“一书两证”有效解决了城市建设的土地经济性和基本建设质量控制。而控规单纯的“指标管理”缺乏对城市空间形态的探讨和研究，无法对具体城市空间和建筑组群形态进行控制。导致了城市空间的同质化发展，“千城一面”的城市建设忽略了城市品质与地域个性的营造。尤其是旧城更新和对风貌有较高要求的新区建设，独特的空间形态需求无法通过传统控规进行控制。

很多县市为了达到较好的城市建设效果，专门成立了规划委员会，针对具体建设风貌一事一批，但是实际上这种制度设立正反映了传统控规对于城市精细化管理诉求的不足;此外，最后的效果取决于行政长官的个人审美与专业水平，而不是基于对城市风貌研究的科学性。

2.3.3 城市设计成果和规划管理体制的结合度弱

城市规划管理从根本上说是行政管理行为，由于城市设计在我国建设阶段的法律地位尚未确立，从编制到审批都没有明确的法律依据，所以编制的方法、内容、深度没有定论，有关部门也无法审批，城市设计的技术成果在规划管理上面临着“无法可依”的窘境。

最为关键的是，规划管理过程中城市设计的成果很难使用。目前大多数城市设计成果多为城市终极状态的蓝图，建筑形式直观具体，其对城市公共空间的控制大多为美学的空间最优效果，主要关注城市空间的物质属性，对于其社会经济性、分期建设阶段及城市开发实施操作主体等未加实际考虑。例如，城市大多数区域将转换为具体出让地块由开发商进行建设，规划管理部门无权要求其具体的建筑和空间设计按照城市设计成果进行建设。因此，城市设计与规划管理的衔接不够，城市设计成果对于空间的控制意义需要重新审视。

2.4 国内外对于将城市设计作为空间管理手段的探索与尝试

国内经济发达区域的城市管理已经有城市形态精细化管理的尝试，已有将城市设计融入控规管理制度的实践。深圳市早在 1998 年出台的《深圳市规划管理条例》中，就将城市设计的内容、主管部门、审批程序和作用等内容作为单独一章进行了规定，并于 2001 年进行了修订，融入法定图则的内容。武汉市 2008 年出台的《武汉市城市设计编制技术规程》明确了城市设计的编制技术要点。《上海控规成果规范》（2011年8月）探讨了城市设计成果的法定化及控规中附加图则管理的思路和方法。2006年杭州编制的《杭州市色彩规划研究》从宏观、中观、微观多尺度研究城市色彩的控制和引导方法，并能够与规划体系相互适应、相互沟通，也是城市风貌精细化管理的探讨。

国外因为起步较早，城市设计相关制度、政策以及实践在欧美发达国家都比较成熟。英国、美国、德国、加拿大等国家都有比较成熟的城市规划体系，城市设计作为很重要的组成部分参与城市规划管理，对城市的开发建设进行控制。

英国的城市设计在规划管理中与开发控制是一体化的。规划管理部门根据开发控制和城市设计控制的具体要求制定地块规划要点，而法定规划只是作为控制的策略依据之一。英国城市设计在很大程度上参与了城市规划的管理，直接作为依据对城市开发建设进行控制。

美国的城市设计在规划管理中以城市设计导则（Urban Design Guidelines）为依据，以区划法为依托，通过设计审查制度对城市的开发建设进行控制。美国的城市规划体系包括综合规划、区划、土地细分、场地规划、设计审查等。城市设计必须与综合规划保持一致，主要以城市设计政策（Policies）、方案（Plans）和导则（Guidelines）的形式出现，并且借助区划这一载体以设计审查的方式实施。因此，城市设计在美国规划体系中是作为必要的辅手段对城市开发建设进行控制和引导。

欧美国家城市设计制度对我国的有效借鉴：（1）城市设计虽然没有法定地位，但是可以借助法定规划的平台进行实施;（2）应当重视城市设计的公共政策属性，在编制中对城市设计导则的制定尤为重要;（3）城市设计面向管理，需要健全配套制度，对自由裁量权进行有效监督和约束。

3 现实的解决途径：“控规+城市设计导则”的技术管理体系

综上分析，传统控规无法满足不同地域、不同区域城市形态精细化管理的需求，而以展望、解释与宣传为特质的意向性城市设计又无法与规划的实际管理过程相结合，本章节探讨如何通过“控规+图则式城市设计”共同引导地区发展的技术体系来完善城市形态精细化管理。

3.1 实施城市形态精细化规划管理的目标和主要思路

城市形态精细化管理重点在于明确的编制目标和对象、规范和管理体制相衔接的规划成果形式、以及注重运作机制中的城市设计成果参与。作为城市规划管理核心的控规，将控规与城市设计导则结合是对规划管理的深化和细化，其意义在于通过与管理层的结合与反馈，将其逻辑判断和感性创作的结果形成有效的管理语言――城市设计导则，从而实施对城市形态环境的有效控制，使其成为提升城市品质的最有效手段。通过法定的图则控制和城市设计导则引导来完善精细化管理的技术体系。图则式城市设计定义：“城市设计导则是城市设计项目的核心内容，是以控规为管理平台，将城市设计的内容根据不同控制区域细化研究后的图则化成果，便于一张图管理。”导则是城市设计与城市建设管理的指南，是城市设计参与城市建设管理的重要途径。

3.1.1 实施精细化规划管理的目标：明确以“控规+城市设计导则”共同引导地区空间建设的技术体系。

控规编制除了按照《城乡规划法》及各地规范的要求完成相关内容外，还在成果中增加了城市设计导则方面的内容，尤其是在地块控制图则中增加了城市设计控制要素，并将地块所有的控制要求转译成规划设计条件，以便于城市设计内容的操作执行。

具体来说，“控规+城市设计导则”是指地块控制图则在传统控规图则的基础上，增加城市设计导则控制要素，将用地与建筑布局、公共空间（景观视廊、街道界面、节点、空间分割等）、地块内外交通组织、市政公用设施布局、三维空间效果等全部专项在地块的同一套图纸上表达出来，并通过条文形式描述对建筑色彩、材料、屋顶形式、立面细部等的控制要求及实施管理的相关政策等内容，将城市设计的技术成果转化成具体的规划设计条件，提高城市设计在规划管理中的可操作性。

3.1.2 实施精细化规划管理的思路：编制与管理结合量化、城市设计图则编制专业化

城市设计编制与管理结合量化：在编制中对城市设计导则的制定尤为重要，翻译为管理语言便于量化进行管理。力求城市地块“一张图管理”，完善规划技术标准，从“控规指标”管理向“控规+城市设计导则”管理转变。

城市设计图则编制的专业化：明确不同区域对于城市设计编制重点的不同要求;强调城市设计的核心本质在于城市公共空间的控制;区分不同开发对象对于地块控制的深度区别。

3.2 从意向性城市设计走向图则式城市设计的实践

3.2.1 旧区更新类实践

（1）对于地块信息的综合管理和控制

由于历史的演变，旧城中地块产权情况十分复杂，规划中需要考虑产权情况及拆迁安置的政策差异带来的不同改造方式和不同的改造开发的时序，因此，需要对地块的现状和规划情况进行综合的地块信息管理和控制。以项目组在贵州黔西南州兴义市旧城更新控制性详细规划为例，“控规+城市设计导则”采取了同一地块四张图的规划管理文件方式（地籍现状图、地块控制图则建筑设计控制图、平面布局引导图），分别从控规指标、土地产权、设计导则和景观风貌几个方面进行控制，依据图则指导每个地块的开发建设，保证规划内容有很强的可实施性和良好的风貌控制力。

（2）基于产权联建的渐进式改造的图则控制

国内的旧城区在很长时间内大多是整个城市的中心城区，承担着地区⑧政治、经济、文化中心的职能，其中的建筑、道路和空间一直在进行自我更新和演变，尤其是中西部的中小城市，政府对于居民密集区域无力进行大片的搬迁和改造，可采取业界一直探讨的以居民自建和联建为主的渐进式改造更新方式。但是，该模式对于规划的控制管理水平要求较高，需要对于当地的建造方式、居民居住习惯、家庭组成方式等社会问题有深刻的认知，需要对建筑的样式、界面的控制、开放空间等建筑风貌有经济造价可行性、居民易于理解性和实践操作性强的控制。以项目组在贵州兴仁县所作的旧城区控制性详细规划为例，规划中创新性的提出居民联建的模式，对于地块的现状模式和规划的开发模式、平面组合方式、空间组合方式规划成果作出规划管理手册，将每个地块的指标和控制体系对应地块编成手册，这样管理者只要对号入座，就能够很好地针对每个地块提出控制体系，为规划局在管理上解决很大的难题。

（3）基于建筑风格和界面空间的重点控制

旧城区见证了整个城市的发展脉络，其建筑风格和街巷空间仍旧有传统的历史价值，规划需要进行统一考虑。因此，对于旧城区精细化管理需要在控规法定化控制的基础上，要考虑其建筑风格和传统空间等城市风貌的塑造。以项目组在浙江安吉递铺芜园以北旧城改造城市设计为例，在图则设计中，建筑控制引导要素包括了屋顶形式、立面开窗形式、建筑元素与构件、建筑材料、建筑组合方式、建筑绿化等，采取“红、绿、蓝”卡⑨管理体系进行控制。在建筑色彩中也进行了颜色基调控制和特殊控制要求的规定。在《兴义市旧城更新控制性详细规划》项目中，由于黔西南州是苗族和布依族自治州，对于建筑风格有特殊要求，因此，图则控制中将屋顶、正墙面、山墙面、门窗、廊、雨蓬、栏杆、广告牌都做出了建筑细部深化控制的建议和规定，以指导下一步的建筑设计。对于有商业界面的建筑，特别将广告标识在建筑的顶部、中部、基座、底部的不同要求和形式以及独立设置的规定在图则中明确，便于规划管理在实施建设中明确提出地块的引导条件。

（4）关于经济测算实施操作的综合图则指引

在“控规+城市设计导则”的操作过程中，为增加规划的实践操作性，精细化规划编制并非只是对空间形态的控制，而是在深入现状调查和土地经济分析的基础上对开发方式、开发强度、商业模式、用地布局、形态控制手段等综合的图则控制。以项目组在江苏南通海安县旧城区更新控制性详细规划为例，规划从土地综合盘整和地块市场开发的角度入手，综合考虑现状容量、拆迁安置政策和保证开发商成本利润率可行的情况下，结合地方土地一级整理和二级开发的政策和条件，给出地块的土地出让价格供政府参考决策。同时，根据土地经济测算来计算可行的规划容积率，为指标的制定和实施提供了可靠依据。在此基础上，规划提升地块价值，地块的开发时序策划非常关键，这对于政府的资金筹划和盘整至关重要。规划制定了控规图则、国土的拆迁测算办法、地块招商指标手册⑩，从地块拆迁整理、地块国土招商出让、地块开发条件、城市设计导引等一系列工作促进城市的精细化管理工作的开展。

3.2.2 新城开发类实践

（1）功能区管理单元控制导则

很多新城都是有主题设计意向，但是如果没有细分图则，其设计工作根本无法完成。对一个城市整体风貌的控制需要对中观层次的分区控制进行落实。功能区管理单元控制导则的重点在于城市风貌的主题、公共界面的控制和枢纽交通节点的处理在单元板块进行落实。以项目组在象山东陈区块沿海南线城市设计为例，导则对沿街建筑连续界面、非连续界面、绿化界面、城市连接线、地面和空中人行通道等进行明确控制，对视线通廊和天际线给出指引和建议，并对建筑风格和景观塑造提出区域发展目标。

（2）对于公共空间的控制和引导，塑造高品质的城市环境

新城建设精细化规划编制重点体现为公共空间统筹和公共设施设计的精细化。土地一旦出让，开发主体多元化必将造成开发在公共地带难以协调，例如地铁、地下空间的连接、绿化连接的处理、公共交通或者共享设施的设计等等，必须依据城市设计图则，把这些要素绑定在控规中落实。徐家汇的地下空间改造了30次以上，上海五角场区域地下空间也在不停修改，这都是没有相关职能部门或者开发主体协调的原因！以项目组在泉港区行政中心区城市设计为例，除了明确整体空间形态外，对交通枢纽空间、滨水空间、主要街道空间、步行系统、开敞空间通道和视线通廊等公共空间提出详细的城市设计指引;并对建筑高度、体量和布局提出控制要求，以良好的生态、景观环境提升土地开发的价值。地块城市设计导则规定了组团公共空间界面、步行路径、城市广场连接线、公共人行通道，提供良好的步行环境和营造热闹的商业氛围。

（3）对于街道家具的控制，细化

公共空间的控制包括对环境艺术和街道布局等公共设施的控制，城市设计导则应该强化对政府投资建设的公共环境设施的详细设计，如公交车站、通道、休息场所、坡道、街桥、公共厕所、公用电话亭、垃圾桶、座椅、灯具及其他服务设施等，以体现地方文化，塑造独特的公共感知空间。项目组根据地方文化特质，进行街道家具的设计，以期在下一步的建设中体现城市风貌。

4 结语

在新一轮城市化的演进过程中，发达地区和中西部地区对于规划建设精细化管理的需求日益加强，且对精细化管理下的规划编制有不同的诉求和管理路径。 “天下大事，必作于细”，城市规划管理工作是一个系统性大工程，本文提出“控规+城市设计导则”的图则式城市设计，意在摈弃传统城市设计的误区，探讨从意向性城市设计走向图则式城市设计的精细化规划管理的路经。

注释：

① 以下简称控规。

② 郭恩章等人在《美国现代城市设计考察》中谈到“现代城市设计是以提高城市环境质量为目标的综合性城市环境设计”，“城市设计也是一种社会干预手段，政策性较强，其重要组成部分往往体现为公共性的行政管理过程，如制订公共政策，进行建设管理等”。

③ 孟建民认为：城市设计是一种以满足城市人的生理、心理要求为根本出发点，以提高城市生活的环境质量为最高目的，对城市的营造巨细皆兼的整体性创造活动。

④ 马武定认为：从规划管理的角度而言， 我们之所以需要有城市设计， 并不是城市设计代表了“以人为本”的思想或理念， 而是因为城市设计作为一种方法和手段。它既是设计城市、创造更高的城市质量和处理城市问题的思想方法， 又是使城市规划得以深化和具体化， 更便于操作管理的表达方法和手段。

⑤ 中国大百科全书对城市设计的定义：对城市体型环境所进行的设计。一般是指在城市总体规划指导下，为近期开发地段的建设项目而进行的详细规划和具体设计。

⑥ 典型的光环效应，也作晕轮效应，最早由美国著名心理学家爱德华・桑戴克于20世纪20年代提出，他认为，人们对人的认知和判断往往只从局部出发，扩散而得出总体印象常常以偏概全，也作“光环作用”。

⑦ 《城乡规划法》第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

⑧ 此处地区指县域、市域范围。

⑨ 红色为禁止采用形式、绿色为要求采用形式、蓝色为建议采用的形式。

⑩ 本手册共收录入2012 年海安县经营性用地供应计划的土地25 宗2549.4 亩; 其中7 宗为安置房地块，18 宗为上市地块。

参考文献：

[1] 马武定. 走向与管理接轨的城市设计 [J].城市规划，2002，（9）.

[2] 刘宛. 设计管理制度 [J].城市规划，2003，（5）.

[3] 姚燕华，等. 精细化管理背景下的广州市重点地区城市设计实践[J].规划师，2010，（11）.

城市设计法定化范文第2篇

关键词：城市规划管理控制性详细规划 城市设计

中图分类号：TU984文献标识码： A

随着社会与经济的不断发展，控规所面临的外部环境不断变化，住宅商品化，土地挂牌等一些市场经济导向的制度改革，市场经济成为推动城市发展及土地开发的最大推动力，地方管理部门成为区域经济调控与经济利益的主体。

经济增长推动城市更新进入快速城市阶段的同时，也导致土地资源呈紧张趋势，土地资源的高效配置与节约利用是必然的情况。再者，市场化的经济改革促生了大批独立的利益主体，控规已不仅仅是静态的技术引导，而更多地需要表现出对土地空间背后相关权益进行调节，权衡利益分配，这对于控规的法定性和经济可行性等提出了越来越高的要求。可以说控规既要满足政府、市场和社会的需要，还要适应城市发展形势和资源紧缺的发展条件。当今，控制规划编制的难点就在于难以脚踏实地，真正落实到开发管理中，真正的实施方案往往对控规提出了种种挑战。

n问题反思

城市总体规划表现为政策性，为政府作出宏观层面的决策；修建性详细规划表现为建设性，为开发商提供详细可操作的微观层面决策；控规在规划控制体系中最为主要的是其管理特征，是进行建设项目许可的实际管理需要，从而保障各层面的规划能够得到有效、合理的实施，并且协调各方利益，维护城市和谐发展，因此控规是规划管理监督的重要环节。在市场经济的社会大背景下，规划管理工作关键在于对土地使用进行宏观调控，对每块土地都进行有效控制，引导房地产开发健康发展。

由于控规具有法定性，因此在第一印象中会被认定为控规直接决定了具体的实施方案，而在实际的管理过程中并非如此。受到城市因素的种种限制，控规制定过程中原有的随意性在现实环境中表现出了诸多的不适应，最明显表现在城市实施管理中，用地性质被频繁调整，控制指标不断被突破，控规的法定性与指导性逐渐失去作用，失去说服力的控规变成文字的条条框框，对城市的规划管理并没有起到其应有的指向和控制作用。

n管理案例

通过对上海市黄浦区某一居住地块开发进行研究，分析其地块控规在实际运用中的控制。开发地块原为里弄建筑，后因城市开发的缘故，地块租赁给房地产开发商，并由开发商负责拆迁及相关居住区开发事项。由于地块较大，且居民众多，因此地块分为两期进行开发。第一次的设计方案稿经由区规划局审核、批准，第一期已经建造完成，约占总用地1/3，相关配套设施完善，房屋售出并投入运营。

在第一第二期建造完成之后，开发商修改了方案并提交了第二次方案设计，提出了一个与第一次审批不同的方案。在新一轮方案中，有以下几个大的改动，并且与现有控规有所冲突，涉及到了控规的修改。与之前的方案相比，此次方案提出的出发点主要在原有基础上传承延续现有街区的历史风貌，并且在形态上一定程度的传承街区的里弄特色，希望能与周边环境融为一体。

表1新旧方案对比表

由上表可见，新一轮的规划基本上了原有方案，从理念、形态上都做出了修改，造成此番修改的原因可能是有：

1、经济能力的制约。地块未开发区域里弄住宅密度较高，因此拆迁需要较高补偿费用，加上新居住区的建设资金，房地产开发商资金不足。根据估算，整个地块的资金投入约为60亿，此次将剩余地块分为二期与三期，先开发的二期所需资金约为23亿，经济条件上的不足是此次开发再次分期的主要原因。

2、开发策略的转变。地块位于黄浦区老城厢周边，拥有良好的区位条件，属于土地资源非常紧缺的区域，因此合理的开发策略能帮助开发商争取更大的利益。在原先方案中，建造的7幢均为高层，而新一轮的方案中，5幢为高层，其余为联排叠加别墅，总数上相差无几，但是新建的低密度住宅在此区域非常稀缺，能让开发商在同样的资源上获得更高的收益。

3、技术条件的支撑。此方案最终能够实现转型，最主要借助于技术上的帮助。几年前的高层居住一般为32层，技术限制在100米以下，由于技术上的进步，150米的高层居住技术问题得到解决，因此，由7幢楼减少为5幢楼，但是开发强度却是相差无几。

4、文化中的亮点。地块中有一所废弃的教会学校，此校始于民国，拥有悠久的历史以及名人校友，虽然校舍已经废弃不用，但是其建筑与风貌任然保留下来，新的规划中提出将其升华为一个意象，传承其历史人文，提升街区的人文内涵。

可以说，虽然二期、三期的整体建造风格与一期建设保持一致，但是其组织形式与内容与一期完全不同。

n案例管理结论

针对新一轮的方案，规划局指出了以下两大问题：

1、地块密度悬殊过大。由于新方案分成两期，二期为高层住宅，是高密度的开发模式，而三期为联排住宅，是低密度的开发模式，两者悬殊过大，对建造以及风貌都带来一定影响。从建造角度来说，整个居住区的密度集中在了二期，而二期位于地块的中间部分，因此对一期、二期、三期结构上的衔接带来较大难度，在处理埋深、地下车库等问题时需要充分思考来帮助方案实施。从风貌角度来说，现有一期建筑为100M的高层建筑，与二期150M的高层建筑比较接近，而三期的低层住宅高度与二期建筑差距过大，在视觉上可能造成一定的违和感。在原有方案中，高层建筑面宽两两拼接，而新一轮方案中高层排布为独栋点阵式，其设计面宽为22M，高度为150M，此长宽比单独上来看也可能造成视觉上的冲击。

2、与现有控规不符。现有地块控规将高度控制在100M内，此条控规的制定主要是考虑到地块的稀缺性，因此地块容积率在3之上，直接导致地块的控制建筑高度上升，但为了与周边的里弄建筑以及旧式公寓建筑相融合，其建筑高度未设定的过高。在原有的方案审批过程中，为了保障开发商的利益，对于一期的一栋商住混合建筑（底层商铺，居住区会所；上层居住），控规将其高度上限调整为140M。此次方案将二期建筑高度从100M调整至150M，如果在5%以内，可以进行一定商榷，但50%的上升空间过大，在现有方案汇报情况下难以批复。

根据以上提出的问题以及实际管理需求，规划局分别对开发商以及设计院提出以下建议：

1、高度论证。由于高度超出控规控制，因此需要进行充分多方位论证其可行性，即使新的技术对150M的高层建筑提供了建造基础，但是是否选仍然需要推敲。高度调整幅度过大，主要需要从几个方面论证：首先，日照上必须符合规定，并且不干扰周边地块的住宅；其次，考虑整块地块的风貌问题，研究地块及周边的天际轮廓线；其三，分析对周边地区产生的影响。如果能从各方面论证出150M的建筑高度方案优于100M的原方案，则可考虑实行。

2、建设管理。由于整个地块分为了三期，且住宅形式不同，因此设计院因考虑地块整体的方案设计，即使此次第二期先行开发，第三期规划也应该在此次方案中有所展现，而不是在三期开发中重新再做出具体规划进行修改。在管理运行时，开发商应将三期协同管理，将三期合并为一个完整居住区。

3、开发时序。由于地块涉及里弄动迁，分批进行的地产开发为现有居民带来许多不便，在日常管理中经常收到居民投诉，开发商将现有二期又再次拆分为二期与三期，对城市管理带来许多问题。政府部门既担忧开发商无足够资金进行三期开发，同时也对拖延三期建设，抬高房地产价格形成地产泡沫，对房地产市场带来恶性影响。因此开发商应该对开发计划有所规划，保障居民的利益，推动城市的发展。

n控制性详细规划改进建议

经济对控制性详细规划的提出的需求可以定量分析，也就是意味着控规的编制拥有可改进的余地。根据实际管理问题以及相关文献的研究，提出以下改进建议：

1、尊重市场经济规律。规划师在过去的控规中经常被诟病对市场经济的忽视而导致控规成为空头条文，规划师应该在现状上花费精力，熟悉现有土地使用者，以及对未来土地开发参与者的权益，在保障、平衡各方权益的情况下，进行控规编制。经济是一个以量为衡量的概念，因此在对经济的衡量中，不能仅仅以定性分析为主，规划师要理解开发强度与经济收益之间的模数关系，增强控规的经济可操作性，减少经济开发上的偏差而导致实际方案对控规提出的修改。

2、平衡各方利益。目前的控规主要是忽略了开发商的成本，因此不停地在实际管理中提高控规提高上限。要注意的是，控规需要遵从市场经济，但市场经济并不仅仅涉及开发商的利益，规划师需对各方收益（开发商、政府、居民等）有一定成算。开发商在拍卖下地块之后，拿着已经到手的资源与规划叫板，即使方案审批不过，现有资源可以囤积，在地价不降反增的市场情况下，有恃无恐的开发商在实际方案中经常为了追求利益最大化而挑战控规。政府因控规的不合理性一直处于对开发商妥协的状态，成为一种思维上的定式。地方政府对所有控规的不自信以及对土地开发中途而废的恐慌导致控规的让步已然成为一种习惯。因此即使出现控规指标制定合理，也有政府在无奈之下进行让步修改控规的情况出现。除了拥有一部合理的控规之外，也需要政府管理人员作出理性的判断，审批中坚持合情、合理、合法的方案，而不是在一方论证之下，贸然修改控规，漠视控规的法律性与严肃性。

3、增加控规弹性。控规现有“强制性”，而经济发展迅猛，控规作为一种长时间的强制条文，应该考虑到社会发展对规划的影响，留给未来土地发展一定的弹性空间。由上述居住区案例可知，其地块分为三期建设，单单一期就需两年，不论二期、三期的连续开发，可见城市更新需要一定的时间，是一个逐步推进的过程。而控规制定之后往往对未来5年甚至更长时间提出了硬性规定，在实际中往往不得不被迫进行修改。规划师应当在控规编制时对未来发展有一定的展望与预期，在相应的制度框架内，根据市场运作需求，保留一定的调整空间，让市场对土地利用发挥一定的主导作用，由此提高控规的合理性与可操作性。

n总结

虽然控制性详细规划的修改是由多方面因素造成，市政项目，上位规划等等因素都可能导致控规修改，但是不可否认的是在实际操作过程中，就一般的地块开发而言，导致控规修改，不能落实的最大原因还是与市场经济的分离。20世纪70年代经济危机以来，发达国家的城市规划逐渐转变为激励开发，我国正处于经济高速发展时期，规划师应该清晰地认识到控规并不仅仅是一个设计，是城市建设的指标，更要为今后的城市开发、城市管理负责。在编制的过程中，规划师对市场经济在城市开发中发挥的作用有明确的认知，了解社会更新的内在动力，而不是局限于各项指标，过分强调控制作用, 忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际, 显得缺乏灵活性。

控规是用来引导、控制土地开发的，因此与开发是从上而下的位置关系，但是在实际规划管理中，可以明显地发现两者目前处于相反的地位，控规先行编制，但其并不能满足各方的利益需求，从而在实际操作中对方案妥协，最终形成了方案调整控规的局面。即使目前的控规有了专业规划师以及群众的多方参与，其仍然面临着实际操作带来的种种挑战，其主要原因是控规与社会及经济机制没有合理的挂钩，导致其成果不能法定化，参与流于形式化，思考不够长远。只有在真正理解城市更新的进程，理解经济发挥的作用才能更好的编制出能真正引导土地开发的控规，起到控规应有的作用。也由此可见，城市规划并不是单一的设计，还涉及到了经济、文化多方面社会因素，只有在正确理解发展内因的基础上才能做出更合理、更具有可行性的规划设计。

参考文献

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[2] 孙弘. 中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M]. 中国人民大学出版社，2004.

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