城中村改造实施办法
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城中村改造实施办法范文第1篇
为积极稳妥推进县城旧城区和城中村改造，营造宜居环境，提升城市整体形象，促进经济社会又好又快发展，根据《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和我县城市总体规划，现提出如下实施意见。
指导思想
坚持以科学发展观为指导，以改善城市居住环境、推进城镇化进程、构建和谐社会为目标，按照“政府主导、市场运作”的思路，以“一例一案、成熟一个、改造一个”的方式，对县城规划区内危旧房集中、基础设施落后的区域或地段逐步进行改造，实现建设生态、文明、宜居的山水人文新城目标。
适用范围及实施主体
本《意见》适用于县城规划区内的旧城区和城中村改造。
县城规划区内国有土地上的改造简称旧城区改造，旧城区改造由县住房和城乡建设局负责组织实施；集体土地上的改造简称城中村改造，城中村改造由磁州镇负责组织实施。县成立旧城区和城中村改造指挥部，指挥部办公室设在县住房和城乡建设局，具体负责旧城区和城中村改造的组织、协调、督导等工作。旧城区和城中村混杂区域的改造由县政府指定单位组织实施。
运作模式和报批程序
（一）县住房和城乡建设局、磁州镇分别制定旧城区和城中村改造计划，经县旧城区和城中村改造指挥部及其办公室审核后报县政府批准后，按程序纳入县国民经济和社会发展年度计划。城中村改造先由村（社区）集体制定改造规划方案和实施方案，经改造范围内80%以上住户同意。
（二）县规划局根据旧城区和城中村改造计划，结合城市总体规划和各类专项规划，出具规划设计条件，致函县国土资源局。
（三）县国土资源局依据规划条件对改造区域进行勘测定界，核准各类用地面积，先行测算政府土地收益，并报县政府。经县政府批准的城中村改造区片，由国土局按程序履行集体建设用地转国有建设用地报批程序。
（四）按照《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和《城市房屋征收补偿安置办法（暂行）》相关规定实施征收补偿。
（五）审定征收成本，确定土地出让起始价。征收补偿完成后，由县财政局结合房屋征收部门对征收成本进行审定。征收成本中应当包括：投资人垫付的征收补偿资金、双方约定的利息、回迁安置房建造成本和工作经费等。
县国土资源局根据规划条件进行地价评估，测算土地出让的评估、测绘、交易和各种税费后，结合征收成本合理确定土地出让起始价。土地出让方案报县政府同意后实施。
（六）土地出让后由摘牌单位按照基本建设程序办理有关审批手续后进行改造建设。
优惠政策
（一）鼓励多渠道融资，广泛吸收社会资本参与旧城区和城中村改造。县公布旧城区和城中村改造信息，公开优选意向投资人。
投资人参与土地竞买的，在同等条件下享有竞买优先权，其先期垫付的征收成本（不含回迁安置房建造成本），经财政部门结合县房屋征收部门认定并出具证明文件，可抵作土地竞买保证金。投资人不参与土地竞买的，退还垫付征收资金的80％，不付息。投资人参与土地竞买但未中标的，由县政府在土地出让后，退还垫付资金并支付利息。
（二）投资人中标后，应按时将土地出让金全部缴入县财政。县财政在土地出让金全部缴纳后15个工作日内全额退还投资人垫付的征收成本。县政府按土地出让价款政府净收益部分的5%，提取国有土地收益基金，按10％提取保障性住房建设基金，按10％提取农田水利建设资金，按10％提取教育资金，按土地出让面积×65元／平方米的15％提取农业土地开发资金。
对旧城区和城中村改造项目，按规定配建保障性住房的，不再提取保障性住房建设基金。
旧城区和城中村改造项目，须按税法及有关政策规定缴纳土地出让契税，由县财政部门按程序列支，用于该项目回迁安置房建设。
（三）旧城区和城中村改造项目，回迁安置房的面积不计入配建廉租房和公共租赁住房的基数。
（四）旧城区和城中村改造项目，免缴征土地管理费、城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、新型墙体材料专项基金等政府性基金和行政事业性收费；按规定修建人防地下室的，免缴人防地下室异地建设费。因地质、地形和规划等原因不宜建人防地下室的，由人民防空部门采取一事一议的办法研究解决。
（五）城中村改造，规划道路围合内的空闲地和非宅基地占规划总用地面积的比例，不超过10％的，可与城中村一并公开出让，享受优惠政策，超过10%的不享受优惠政策。
（六）对开发企业已经通过出让方式取得建设用地使用权的土地，因城市规划调整，为城市道路、广场、中小学校、公共绿地等城市公共设施拆迁腾地的，按“腾一补一、先拆后补”的原则进行补偿。有周转用地的城中村和旧城区片，等面积置换；没有周转用地的城中村和旧城区片，按占地补偿标准进行结算。
相关规定
（一）旧城区和城中村改造规划方案一经批准，在其界定的范围内，县规划部门不再审批其他建设项目；改造范围内的所有产权单位，无论隶属关系，应服从该改造规划方案，任何单位或个人不得在其规划范围内私自进行建筑物、构筑物的新建、扩建、翻建及改变地形、地貌等行为，否则，规划、住建、国土等部门依法查处并在征迁补偿时予以扣减。已经出让的土地应严格按照规划设计条件和土地出让合同约定的有关条款执行，不得随意改变。因特殊原因确需改变的，须经县规委会和县政府研究同意，变更出让合同，补交土地出让价款。
（二）土地出让政府净收益，由国土资源部门指定有资质的评估机构，依据有关政策规定进行测算，并报县政府研究确定。
（三）旧城区非经营性用地实施改造，符合城市规划、不改变用地性质，改造设计方案经县规委会批准同意后可以在原址自行改造。旧城区商业、工业等经营性用地实施改造，根据城市规划需要改变用地性质和条件的，应补交土地出让差价，办理相关手续。原属于划拨用地改造的，应按规划条件缴纳土地出让价款，办理出让手续；属于出让用地的，按原出让合同约定和规划条件进行改造。
（四）申请人参与土地竞买报名时，就征收补偿、居民安置应与县房屋征收部门达成一致意见，并持有由县房屋征收部门出具的推荐意见。土地竞得人必须承诺保证履行房屋征收部门与被征收人签订的住房安置合同，并首先进行回迁安置房建设，回迁安置房确定房号后，方可依法销售商品房。
（五）本《意见》实施前已经摘牌的旧城区和城中村改造项目，在优惠政策上仍按原土地出让约定执行。其中，未取得拆迁许可证的旧城区和城中村改造项目，由摘牌企业负责筹集征收补偿资金，由县政府补偿安置后，将土地交给摘牌企业。
（六）改造后的居民小区在县住房和城乡建设局和磁州镇的指导下，成立居委会或经小区居民选举成立业主管理委员会，由居委会或业主管理委员会选择有资质的物业管理公司对小区物业进行管理。
附则
城中村改造实施办法范文第2篇
一、“城中村”改造的近期工作情况
(一)加强领导，建立“城中村”改造工作的保障机制。我们把“城中村”改造工作列入我区十五建设规划之中，并作为当前工作的重中之重。专门成立了“城中村”改造工作领导机构，领导机构下设有办公室，区委书记和区长担任该项工作的总指挥，并安排有丰富城区工作经验的副区长张立同志具体负责。“城中村”改造工作办公室同时建立各项工作制度，做到人员到位，职责到位，办公经费落实到位。“城中村”改造建设的总体方案和实施办法，正在着手研究制定之中。
(二)宣传发动，动员群众参与和支持“城中村”改造建设。“城中村”改造工作成功与否，关键在于能否得到群众的理解和支持。自市委书记到街道调研“城中村”问题之后，我们就组织人员深入社区，尤其是深入到初步确定的两个试点村开展宣传发动工作。先后召开社区居民代表会议和试点村的村民大会，进行个别走访座谈20多人次，印发、张贴宣传标语50余条。街道干部还走村串户，向群众讲清楚市委市政府改造“城中村”的意义，争取群众的理解和支持。到目前为止，两个试点村都没有出现群众逆反心理和产生阻挠滋事的行为。
(三)调查摸底，做好试点村改造的前期准备工作。在两个试点村成立了由街道领导干部、社区居委会干部以及试点村村民小组组长和群众代表组成的工作组。对企业村和虎田村的人口、土地、房屋、集体资产、生活就业等情况进行细致调查。据初步统计，有关试点村的物业数据如下：
企业村：居民85户，人口463人。建筑面积：楼房占地面积有砖混结构5260平方米，砖混结构8721平方米，砖瓦结构3600平方米。空地面积6360平方米。有集体就业用地135亩。
虎田村：居民162户，人口605人。建筑面积：有楼房7192.08平方米,瓦房8968.94平方米,门楼66.18平方米,祖厅(瓦屋)308.21平方米,猪栏62个,水井29个，水池3个,冲凉房20间,简易厕所21间。
(四)招商引资，吸引投资公司一起商榷改造试点村。从我区的财政状况、试点村的村集体经济和群众收入状况等实际出发，只有通过招商引资这个途径才能进行试点村的改造。目前，汪大置业投资有限公司有意向参与承办企业村项目的改造建设，立意投资有限公司有意向参与虎田村项目的改造建设。汪大置业投资有限公司经对企业村改造项目进行周密调查后，现已初步形成项目建议书，计划投资1.5亿元和利用3年左右的时间，完成上沙村的改造任务；立意公司多次对我市“城中村”改造项目进行了调研，与我区进行了多次友好协商。该公司的股东一致同意在我市成立股份制开发企业，计划首期投资2个亿，选择包括虎田村在内的1—2个项目，参与我市“城中村”改造。该公司还表示在我市打造样板工程及标志性工程，力争创造全国“城中村”改造的“我市模式”。
(五)加强衔接，与市直部门通力合作做好有关工作。我们与市政策研究室、建设规划、国土资源等有关部门一起，成立了“城中村”问题的联合调研组，调查撰写了《关于我市“城中村”问题的调研报告》。按照投资商的要求，我们及时与建设规划衔接，由建设规划派出专家绘制了两个试点村的红线图，提供给客商作决策参考。为了进一步落实市委、市政府提出的统一规划，统一建设的改造要求，我们报请市建设规部门停止两个试点村居民自行报建房屋审批手续，已报批的项目也责令停止动工兴建。
二、试点村改造的目标及今后工作打算
试点村改造的目标是创造政府、村民和投资商的“三赢”局面。政府方面：通过城中村改造，将破旧屋村改造为具备东部经济发达地区先进房地产开发水平的都市新区。建设水平跃上新台阶。吸引各地资金参与我市建设。政府不投资，不追求经济回报，可以获得合理的税收来源。通过“城中村”改造推动城市化进程和创造更多的就业岗位；村民方面：不用投资，将由原来传统的简陋居住形态转入到现代新建筑，享受现代生活。得到合理的补偿和就业；投资商方面：获得正常的投资回报。
下一步要做好的工作，主要有几个方面：一是抓紧进行项目评估论证和立项报告审批工作；二是协助开发商，按照项目内容具体要求组织实施；三是配合开发商解决在建工程中遇到的实际问题，加快项目进程。
三、试点村工作中遇到的困难和问题
招商引资是“城中村”改造工作的重要环节。连日来，我们积极与投资商加强联系。有关客商为了进行规范的技术经济论证，也要求我方向他们提供的正确资料和参数。有关试点村的确切用地面积、用地红线图、村现有物业面积及权属情况、村户数、人口构成的详细资料，村物业的补偿标准及村民的补偿意向等方面的问题，我们已经完成，并且及时地提供给有关客商。但有些问题超出我区职能管理范围，希望上级有关职能部门给予帮助解答。
(一)立意公司提出必须由上级职能部门给予解答的问题，有几个方面：
1、虎田村由集体用地转变为经营性房地产开发用地，需经过什么程序？预计在何时可以完成？转变用地性质交什么费用？费用由谁分摊？
2、项目用地转到立意是否一定要走公开出让程序（不少城市是直接拨红线，不搞挂牌、拍卖等程序的）。
3、项目地价标准（如有可能，希望政府提前做一个评估，可作为公司的决策依据）。
4、村民回建房的标准问题。
5、项目税费减免，可以考虑哪些项目。版权所有
6、地价返还或地价抵偿的具体操作方法。
(二)汪大置业有限公司要求有关职能部门必须给予解答的问题，有几个方面：
1、开发用地如何办理手续，转为国有土地费用是多少。
2、项目实施改造时，房地产部分的集体土地变国有，办理手续时间是否与回建时间同步。
3、企业村“城中村”改造项目的路网、供水、排水、供电走向等。居民住房面积(三层半)有没有变动，如果个别住户要求加层，多出部分是否由居民负责。
4、要求政府给予相应的优惠条件，减免各项能减免的费用（如报建费、人防费等等），建筑税全免，营业税减半征收，实行先征后返原则，即按税率征收后返还50%给开发企业。
城中村改造实施办法范文第3篇
[关键词]城中村改造 利益协调 公共利益
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0069-05
伴随着城市治理的兴起，内涵式城市化被提到议事日程，对人居环境较差的城中村改造成为推进城市化的重要一环。由于城中村长期积淀形成的多元利益结构刚性，改造势必会打破或重组政府、村民、集体和开发商间的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府难咎其职，不少城市之所以城中村大量形成，与政府的管理失当不无关系。在当代中国仍处于政府控制型社会阶段的特定情势下，要改造好城中村，政府在协调好多元利益相关者的关系以及多元利益协调中的角色定位十分重要。
广州市和珠海市在珠三角城中村改造实践中颇具典型性。珠三角是中国较早开始伴随着农村工业化而快速农村城市化的地区。与长三角、环渤海城市群散见的低密度、低容积率、较少违法建设、较少集体资产的城中村不同，以广州市为中心的珠三角地区星罗棋布的是高密度、大规模、高容积的建筑，绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。这决定了珠三角城中村的治理与改造，相比其他区域显得更为困难与复杂。广州市和珠海市两地城中村状况不尽相同，前者的城中村问题要比后者严重，改造的难度大。虽然两者都位于珠三角地区，同属广东省管辖，市场经济相对发达，城中村形成的历史渊源和历史时期大致相同，但政府在改造中运用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一样。政府在改造中的利益协调角色定位及其政策实施效果值得实证研究。
一、广州、珠海城中村的改造实践
广州市是广东省的中心城市，改革开放以来，城市发展速度很快。由于城市规划跟不上城市的快速扩张等原因，大量城区仍然保留和实行农村集体所有制。城市建设用地将其包围，城中村现象较为严重。据统计，全市共有138个城中村。“广州的城中村现象在一定的侧面上典型地反映、浓缩着我国城市化进程与城中村现象的内在联系”。[1] （P2） 年轻的珠海市共有26个城中村需要改造，均位于香洲区。总占地面积约340万平方米，需动迁人口近20万。珠海市在珠三角地区率先以优惠的政策鼓励房地产开发商介入城中村改造，取得了较好的效果。
（一）城中村改造的政策范例
广州市在城中村改造中先后出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》（穗〔2000〕17号）、《广州市关于城中村改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号）等政策性文件，并坚持以下改造原则：首先是不允许房地产开发商参与。政府认为开发商参与改造城中村，意味着要提高容积率，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，以致旧城区人口众多，交通拥挤。其次是一村一策，即由各村自行设计改造方案，然后提交相关职能部门逐个逐级审批。再次是政府有限度支持。本着“政府不给钱村民，也不挣村民的钱”的基本理念，通过优惠政策来进行支持。最后是村集体经济和村民个人出资为主。按照“谁投资、谁受益”的原则，广州市城中村改造的筹资方式主要是由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集。之所以采取这种筹资方式，政府认为，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民对自己居住地的改造本身也应负有责任。而珠海市改造城中村则是通过出台《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《关于配合城中旧村改建盘活空置商品房的鼓励办法》等政策，按照“政府引导，政策推动，市场运作”的理念，用政策妥善推动改造：一是制定统一的安置、搬迁补偿标准（如按1∶1.1或者1∶1.2补偿①）地价优惠（如“拆一减二免三”②）由政府监督开发商执行，保障被拆迁改造的村民的切身利益；二是规定可采取货币、住宅多种形式安置，由被拆迁户与开发商协商；三是鼓励被拆迁户和开发商租、购空置商品房进行安置，并给予适当奖励。其核心是依靠房地产商实行市场化运作，所有城中村改造项目，全部实行公开招标制。改造一直坚持六大原则：“规划先行原则；一村一个拆迁方案，一区一个规划的原则；社区新建原则；可持续发展原则；政府决定，决策推动，市场运作原则；继承和发扬具有岭南特色的传统文化的原则。”
（二）城中村改造的成效和困境
广州的绝大部分城中村改造至今未取得实质性进展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗费大量资金，每个村需动用的改造资金都高达几十亿元，村集体、村民叫苦无法筹集如此庞大的改造资金，而政府又禁止外部市场资源的进入，加上政府本身扶持资源不足，改造资金无法落实，因而参与的积极性不高，城中村改造几乎陷入僵局。迄今为止，除了在撤村改制及新近推进的猎德村改造有起色外，其它137条城中村改造无法起动。而珠海市计划改造的城中村目前已经大部分完成，成为新城市社区。尽管珠海市的城中村改造政策能兼顾改造中的多方利益，但利益冲突的矛盾同样存在，主要集中在改造中的利益补偿谈判。改造中个别村民、村集体向开发商漫天要价或不履行协议，从而拖延了改造进度。开发商不得不求助于政府进行利益协调，但仍有不少个案协调不成，最终诉请法律途径仲裁或诉讼解决。这些反映了村民、村集体在城中村改造中“生存理性”和“发展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理与合理不合法中游刃有余，这成了珠海市政府始料未及的利益协调困境。
二、城中村改造中的利益关系格局分析
广州、珠海两市城中村改造实践表明，城中村改造存在着四方利益相关者主体：政府、村民、村集体和开发商。各利益主体间形成了以政府为核心的，其它各利益主体之间互为制衡的利益场域。一是政府与村民间的关系。政府以社会多元利益（包括社会公共利益、政府自身政治利益和经济利益）代表的身份来推动城中村改造。解决改造前后房地产产权确认和补偿问题，是处理政府和村民之间关系的主要内容。通过政策工具防止出现改造烂尾及村民无法回迁等问题，也是政府的职责所在。二是政府与村集体间的利益关系。城中村的村集体与一般的村委会不同，在行政的隶属关系上它是区一级政府的派出机构，在经济上，又是一种“变异的新村社共同体”。[1] （P6） 它有自己的经济利益渗透其中，有自己的村办公司和自身的大量物业，因而有自身利益的保护需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的发动和村民的组织动员都离不开村集体的协作配合。三是政府与开发商间的关系。政府在确保城市发展规划要求的前提下，兼顾开发商的利益，确定合适的开发强度，分担合理的市政配套设施。同时还要考虑如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发商适当让利。因此，让利幅度的大小就成为双方能否开展合作的前提。四是村民与村集体间的关系。虽然两者间总体利益是一致的，但由于信息的不对称，村族群关系复杂、综合素质不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他们的代言人――村集体手中，两者间往往村集体处于强势主导地位。村集体在改造中既要保护好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上级政府开展工作。村集体在改造中始终扮演着十分重要的角色。 五是村民与开发商间的关系。两者间主要是拆迁安置补偿问题，主要考虑开发商以何种方式、标准对村民进行安置补偿的问题。一般情况下，在开发商与村民之间，开发商是强势力量，而村民相对弱势。所以政府会扶持村民，而限制开发商。另外一种情况下，政府也要考虑开发商利益，因为城中村改造需要开发商资金来推动。因此，政府在改造中的角色定位，将直接决定着开发商与村民的关系。六是村集体与开发商间的关系。开发商获得城中村改造权后，同样离不开村集体的支持和配合。由于村集体的特殊角色，开发商必须得到村集体的支持，这是开发商成功改造的重要保障。
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由上分析可见，城中村改造的真正难点就是如何协调好改造中的多重利益关系。政府在政治理性约束下，追求的目标是多元利益，包括政治利益、公共利益与维护村民、村集体的既得利益及开发商介入的社会平均收益，可依赖的资源是其掌控的公共权力和政策手段，采取组织化动员的策略来动员相关利益方参与改造。城中村的最终改造方案，实际上是政府、开发商、村集体和村民这四方利益平衡的合约安排。城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、村民、村集体与开发商四者间的利益关系。
三、两地改造实践的思考
珠海市改造城中村的成功之处在于充分发挥了政府“掌舵者”的功能，同时发挥各“划浆”主体的能动性，尤其是充分发挥市场调节器的作用，通过“政府引导、政策推动和市场运作”，适时进行了政府管理创新和政策手段创新，实现了相关利益方的“多赢”。广州市不允许开发商参与城中村改造，一方面，开发商作为市场经济条件下城市建设主体力量之一，不准其介入，使广州市错过了城中村改造的最佳时机。随着房地产市场的火爆，村民的补偿期望值越来越高，改造的难度也越大。而排斥开发商进入，等于失去了市场资金来源。另一方面，改造政策首先假设村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集体在城中村转制和改造过程中预期收益不明朗，利益设障面临一定的风险，将村民、村集体定位为城中村改造中的“受益者”，不易得到村集体和村民的理解和认同。由此可见，以下几条利益协调原则是政府在城中村改造中需要认真把握的。
1. 历史理性和现实理性互为坚持。城中村的建设规模已经非常庞大，造成的问题非常广泛，涉及到社会、经济、文化、政治等城市生产和生活的方方面面，其牵涉的利益关系更是错综复杂。如果说在城市化初期，城中村的搁置一边促进了城市经济的发展，实现了城市扩张与城市政治和社会结构的收益，那么，同样是这个城市中极不和谐的城乡结构日益暴露出的不利于社会和谐和城市经济增长的负面影响，则是它的代价，这种代价导致当今城中村世界的各种利益冲突日积月累，成为城市化和谐推进的拦路虎。政府必须冷静承认历史，认清责任，直面现实，权衡利弊，创新思路，在兼顾公平与效率的前提下，充分考虑政府政策工具推进的可行性和操作性，才能收到预期效果。
2. 扶持与改造有机统一。珠海市在城中村改造中，政府主动让出了巨大的利益，包括眼前的或潜在的，从而调动了多方面力量包括村民配合参与改造的积极性，而广州市政策扶持不足。这说明，城中村改造中政府必须进行适当让利扶持。这里的政府让利扶持，主要是指政府为鼓励加速城中村改造，在城中村改造中进行适当投入，包括直接和间接的投入，显性和隐性的投入，包括人力、物力、财力投入等。目前珠三角城市政府对城中村改造的让利扶持主要包括拆迁改造中减免部分地价、收费减免、基础设施建设投入、改造前期专项投入、给村民购买社保、帮助培训就业等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影响城中村改造的进程和质量。政府政策得当，扶持适度，改造的效率就高，能充分调动开发商、村民、村集体等政体力量的积极性，吸引社会多方力量参与合作。反之，改造就举步维艰，城中村改造迈不开步子。
3. 政府与市场的互补。无论是当代西方经济学还是从经济学中衍生出来的政府经济学理论研究无不表明，政府与市场都是社会管理的有效手段或工具，两者的社会功能和作用边界既相对独立又互为补充。但这两者都不是万能的，都有失灵的时候。当市场失灵的时候，政府必须适当介入进行干预；反之，当政府失灵的时候，引入市场机制，可以有效弥补政府的缺陷，消除政府失灵。甚至于在特定情形下，即政府兼市场并行，也不失为一种有效的治理路径。城中村改造作为计划经济时代城乡二元体制下的特殊产物，延续至当今社会转轨时期，已成为城市政府在城市治理中一道绕不过去的坎。从表面上看，城中村改造是城市物质形态的改造，属于城市公共环境的治理范畴，但绝非一般的拆迁改造，而是牵涉到相关利益主体的利益大调整。这种利益关系经过诸多的历史沉淀，可谓盘根错节。因此，这种改造实质就是一场利益相关者的利益重新安排。
四、城中村改造利益协调中的政府角色定位
通过对上述两地城中村改造实践的反思分析，笔者认为政府在城中村改造中的利益协调中应扮演好以下几种角色。
（一）政府是以公共利益为基础的多元利益协调者
政治学、行政学的许多经典著作对政府的产生及其存在的理由作了大量阐释。其中社会契约论认为，为避免暴力社会的产生，个人将自己的一部分权利让渡出来，同意接受“公意的指导”以保证个人的人身和财富。这样就产生了一个道德的和集体的共同体。这种建立在社会契约上的国家的最高权力属于全体人民。政府是的受托者，公意是国家的灵魂，它以公共利益为依归。委托―理论则认为，公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的每个个人会将各自享有的私权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人因而获得了所有广大民众委托的公共权力。一般而言，这个机构就是政府。因此，政府是公众为达成自身利益的选择性设计。
基于这一前提，一般认为，公共利益高于个人利益，所以在两者发生冲突时，对个体财产的征用具有合法性与正当性。正是基于这一原则，各国法律都赋予国家机关出于公共利益需要时征用或征收私人财产的权力。具体到城中村改造问题上，出于公共利益的目的，由政府来主导改造，有其合法性与合理性的考量。城市政府作为公共利益的代表，应当在城中村改造中发挥主导作用。然而，这里的问题在于，当国家机关或政府部门以出于社会公共利益需要为由而对私有财产或集体财产采取征收或征用措施时，其争议不在于为了公共利益应否对私有财产或集体财产实施征用，而在于这种征用行为是否确实为了社会公共利益？[2] 因为立法上的定义不明确，会为公共利益的滥用留下空间。产生这种争议的原因在于对公共利益的理解。事实上，公共利益不仅只是一个重要概念，它也是一种客观具体的存在。究竟是否存在着一个所谓的公共利益？当区域不同时，公共利益的体现也会各不相同。正如德国学者洛厚德提出的，公共利益是相关空间内大多数人的利益，应以地域基础作为界定的标准。一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益。阿罗提出，不可能通过个人利益的加总而达到一个所谓的公共利益。因此，即使我们明确了公共利益的代表区域，也不存在着集合所有个人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分难以准确界定，尽管理解起来不困难。更重要的是，尽管实现公共利益为城市政府推动城中村改造提供了一种合法性解释，但是作为国家权力的者――城市政府并不是一个超越了社会的社会利益代表者，也是一个嵌入社会之中的追求自身利益的行动者。不排除当个别城市政府拿公共利益来说事时，往往是他们自己主张的公共利益，难以得到利益相关者的认同。正如亨廷顿所言，传统处理公共利益有三种方式：把公共利益与抽象的、实际的、理想的价值以及诸如自然法则、正义或者正确的理性等准则等同起来；或者同某一特定人物（朕即国家）的、集团的、阶级（）的或大多数人的具体利益等同起来；或同个人之间（古典自由主义）或集团之间竞争过程中得出的结果等同起来。[3] （P12） 以上这些都是城市政府在改造中利益协调时应十分注意的，要真正在切实维护公共利益的前提下，统筹好各利益相关者间的关系。
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（二）政府是多元利益主体、利益诉求渠道的构建者
西方的城市政体理论（urban regime theory）[4] 指出，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是政体的成员，谁是政体的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城市权力是分散在城市政府和私人部门手中的，城市政体是一种合作性的制度安排。通过这种安排，城市政府和私人部门能够形成管理城市的能力。城市政府拥有城市管治的资源：城市政府拥有立法和政策制定的权力，需要投资回报社会、创造就业机会、增加财政税收的资本。城市政体虽然是一个理论分析模型，但它能够使我们从政治经济学的角度来分析城市发展的动力构成。城中村改造是相关利益主体诉求的结果。与城市政府各部门一样，地产开发商、金融机构、公众机构、政治家以及其它的促进增长组织组成的“动力集团”推动“发展机器”来实现城市资产的交换价值，获取资产的最大化收益或者财富。城中村改造的强烈呼声则正是反映了这一发展要求。城中村改造客观上为我们展示了一个多元社会[5] （P12） 时代条件下的多元利益冲突的微观场景。从这个意义上来看，城中村改造实际上更要求城市政府找准自己的定位，根据本地方或本区域内的利益格局来确定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主体利益，构建好利益相关者的利益协调渠道。
（三）政府是多元利益主体、利益诉求的仲裁者
在城中村改造中，参与改造的开发商、村集体和村民均应当是受益主体，政府则应是城中村改造中公平、公正和效率的维护者、监管者和仲裁者。政府作为权力机构，其行为可分为两种：纯粹的分利行为和生产性的分利行为。前者是指在创利未增加的情况下，政府分利的增加来自个人利益的减少，这必然是一种近乎掠夺性的侵权行为；后者是指政府作为市场秩序的一个内在参与者，在推动创利增加的同时，其利益也随之增加。因此，创利是分利的前提，创利者的寻利行为是基础性的和第一位的。然而，在城中村改造中，个别城市政府往往会因为自己为企业创造了赢利机会，而要求从中分一杯羹，从而损害了自己作为中立第三方的身份，政府既是裁判员，又充当了运动员，影响了原利益主体之间的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府应积极地承担起弱势群体代言人的角色。正如有学者所言，“因为还需要政府从取向到评价标准的全面转变。也就是说，对政府和官员的评价标准，不应当仅仅看经济增长的多少，同时要看人民生活上是否得到了改善，社会与公平的秩序情况如何，社会治安状况如何。这要重视社会政策的独立指向作用。且这种独立指向就是社会公平、秩序和社会安全稳定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善处理好补偿的公平性问题，即对于各村民的利益同等地予以照顾，而不能厚此薄彼，关键是要开辟一个利益表达渠道，建立起相应的利益协调机制，这是确保城中村和谐改造的重要环节。而开发商作为市场主体力量，其寻利行为是一种生产和创新行为。政府的城中村改造计划为开发商创造了这种利润空间。同样，如果没有开发商的创利行为，政府就无利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和谐社会不能只考虑村民的利益，而是要让各种利益主体都有其利益表达的渠道和途径，让各种利益都能得到妥善的统筹兼顾。同时加强社会对政府的监督，只有政府管理者的行为真正受到了社会的监督和法律的约束，其各种不规范行为才能受到有效制约，政府与个人、政府与市场才能建立起协调而有序的关系，形成相互合作和相互促进的局面。
五、结论
当代中国已进入一个利益多元化的时代，各种利益矛盾冲突愈发突显，需要政府出面来化解。本文研究的城市化进程下的城中村改造中的利益协调角色定位，对当代中国政府如何应对协调转型时期的社会多元利益冲突也不无启发。首先，当代政府应主动适应当前急剧转型期的社会生态，适时更新施政理念，加强与社会多元利益主体的良性互动与合作。其次，在事关社会公共利益的多元利益纠葛纷争中，政府应主动承担起历史责任，积极担当起政府的主导角色，协调建构好政府、市场和民众多元利益关系。市场和政府作为解决人类事务的制度安排，各有其优劣。“市场制度在私益物品的供给上是高效率的，但在公益物品的供给方面却存在局限”。[7] （P306） 而政府的独特优势在于，它“能够确定和实行所有权，费用低于自愿团体的费用；并且随着市场的扩大，这些收益会更为显著”。[8] （P8） 最后，政府必须充分发挥政府政策工具的调节作用，当好社会利益冲突的协调者，确保各利益主体的利益关系平衡。“在现代民主多元的社会状态下，任何一项公共政策都是一系列复合性政策的产物，即由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商与合作的互动过程而最终达成的共识”。[9] （P65）
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城中村改造实施办法范文第4篇
贯彻市委、市政府关于加快建立“以工促农、以城带乡”长效机制，形成我市城乡经济社会发展一体化新格局的决策要求，继续解放思想，着力改革城乡二元土地管理结构，逐步建立健全城市和农村一体化土地市场，构建符合“首善之区”目标要求、与我市经济社会发展水平相适应、城乡协调发展的土地管理新局面。
二、基本原则
按照城乡土地管理一体化的理念，完善土地利用总体规划编制，合理确定农用地、生态用地和建设用地的规模和边界，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。按照加快建立现代产业体系的要求，合理布局城乡建设用地，优化国土开发格局，坚持节约集约用地、努力提高土地产出率，建立健全城乡统一的建设用地市场。坚持立足我市实际，充分尊重农民意愿，切实保护耕地资源和基本农田，深化征地制度改革，维护农民的合法权益和长远生计。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包经营权益)的原则，推进土地承包经营权流转。
三、目标任务
通过多部门的协同运作、齐抓共管，努力构建“统筹安排、规划科学、权属清晰、流转活跃、使用规范、集约高效”的农村土地市场，建立适应*经济社会发展和市场经济规律的农村土地管理新机制。
(一)完善各级土地利用总体规划。根据建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”的城市发展目标和“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，与主体功能区规划和城乡规划充分协调，针对我市土地利用圈层结构及组团式空间结构的特点，按照“生态优先、城乡一体、节约用地、适度规模”的要求，编制完善市、区(县级市)、镇三级土地利用总体规划。
(二)规范农村土地登记。在我市完成集体土地登记(经济联社一级)覆盖率96．2％的基础上，进一步推进集体土地登记发证的细化分解工作，利用第二次土地调查成果，到2010年底基本完成我市集体土地所有权登记发证(经济合作社一级)工作。
(三)加强农村集体建设用地管理，盘活闲置宅基地、低效用地等存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平。规范、促进农村集体建设用地流转，逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。出台规范集体建设用地的管理政策，从申请、审批、流转、监督等方面进行规范。
(四)依法有序地逐步开放农村土地承包经营权流转市场。2012年，全市农村土地承包经营流转率达到50％以上，其中流转期限在3年以上的流转率达到25％以上。
(五)建立适应我市农村集体经济发展和保障农民长远生计的征地保障新机制。规范征地权行使，继续完善征地补偿办法和标准，制订征地区片综合地价、青苗和地上附着物补偿标准，出台留用地管理办法，贯彻落实《*市被征地农民养老保险试行办法》，切实维护被征地农民权益，保障其长远生计。
(六)建立耕地保护长效机制，实行耕地保护目标责任制管理，加强违法用地查处，建立耕地保护利益激励制度。
四、具体措施
(一)理顺农村土地产权关系，加快推进集体土地权属登记。
1．建立健全农村土地登记政策法规。严格执行《*市农村房地产登记规定》、《(*市农村房地产登记规定)实施细则》、《关于开展农村土地登记准备工作的通知》、《*市农村土地登记发证工作方案》、《*市城乡地籍数据库标准》等文件和技术标准。根据现实需要，不断完善、更新农村土地登记制度，确保制度执行到位。
2规范土地登记程序。选定基础条件较好的2个区作为农村土地登记试点，在试点过程中解决集体土地所有权主体确定、土地登记经费、地籍信息化管理等问题，形成一套由土地登记申请一地籍调查一权属审核一公告和注册登记一颁发土地证书5个环节组成的管理运作模式。运作成熟后，在全市推广。
3．建立全市统一的农村集体土地登记发证系统和数据库。通过农村集体土地登记发证系统生成审批表、公告以及宗地图、宗地面积表、宗地界址点和土地登记卡、土地归户卡等相关文件，确保集体土地登记资料的标准化、规范化和统一化。
4．加强土地权属争议调处。对有权属争议的土地，利用农村登记发证系统，实行备案登记，并建立权属争议台帐，移交各级调处机构。通过加强土地权属争议调处，加快推进集体土地所有权登记发证。
(二)完善镇村规划和镇土地利用总体规划，实现合理布局。
1．按照城市化发展指引政策和建立宜居城市的要求，优化土地利用布局和主体功能区土地规划。充分发挥规划的导向作用，促进全市的土地利用圈层结构和城乡布局的进一步完善。因地制宜地合理确定生态保护用地和建设用地的边界，做到集体建设用地、耕地、农田保护区布局合理，实现保障发展、保护资源、保持生态、和谐统一。
2．按照“结构升级、集聚发展、节约高效”的原则，推动镇村产业结构调整，优化产业布局，促进农村产业集聚发展。合理确定农民集中居住区的布局、规模。引导分散农村居民点的适度集中归并，集约节约用地。
(三)继续做好耕地保护特别是基本农田保护，维护农民根本利益。
1．对耕地保护实行目标责任制和责任追究制管理。对区(县级市)党政领导班子和领导干部保护耕地的情况进行考核，并通过签订责任书将控制和查处“两违”(违法用地、违法建设)的责任纳入到镇(街)和相关职能部门的政绩考核和经济奖励考核范围内。严格执行《关于建立土地执法共同责任机制的意见》(穗办〔2009〕1号)，按照属地管理的原则，落实地方党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员在土地执法工作中的共同责任，对存在违法违规用地查处不力、验收不过关、失职渎职等行为的，依法依纪追究责任。
2．严格土地执法监察，早发现、早制止、早查处、早报告。完善国土资源执法体制，充实市、区两级国土资源执法监察队伍编制和经费，加快建立多部门联动执法机制。建立我市的土地执法监督检查和联席会议制度，构建以市纪检监察、国土房管、规划、城管、建设、公安、发展改革、工商、环保、农业、林业、供水、供电、供气等部门，以及各区(县级市)党委、政府为主体的土地执法共同责任网络。建立市域范围的土地监管网络系统，利用卫星遥感影像、航空拍摄照片等信息手段加强动态巡查。
3．开辟耕地开发补充新途径，确保耕地占补平衡。加强耕地保护特别是基本农田保护工作，加大农用地开发整理复垦力度，在做好调查统计的基础上，推进25度以下宜农坡地的开发整理工作。加强与省内相关城市协作，多种形式开展易地补充开发耕地工作。
4．建立耕地保护利益激励制度。建立健全基本农田保护补偿制度，按每年每亩200元补偿标准实施，按照人均财力水平分类确定市、区(县级市)负担比例。坚持工业反哺农业的方针，通过财政、金融、税收、社会保障、劳动就业等政策支持农业和农村发展，积极落实国家现有有关税收政策，发展壮大集体经济，从根源上杜绝违法用地。
(四)促进土地承包经营权流转，提高农民收入。
1．鼓励农户进行土地承包经营权流转。鼓励农户发展现代农业，实行规模经营。流转期限3年以上，且单体连片经营规模面积北部山区40亩以上的，其他地区50亩以上的，市、区(县级市)财政各给予农户每年每亩一定数额的补助，对帮助农户成功流转土地的村集体经济组织给予适当奖励。具体由市农业局牵头制订实施细则。
2．支持经营主体开展规模经营。一是对以土地承包经营权入股所组建的农民专业合作社，土地承包经营权入股(或出资)面积50亩以上、并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市农业行政主管部门联合市、区(县级市)财政主管部门研究，给予每家一定金额的一次性补助。区(县级市)和镇(街)也应给予一定的补助，具体由市农业局牵头制订实施细则；二是土地承包经营权流转期限3年以上，农田连片经营面积50亩以上的规模经营主体，按照《关于规范*市农业产业化生产配套设施用地管理的意见》(穗国房字〔2009〕156号)规定，允许使用适当比例土地作为配套设施用地。
3．加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。一是加强合同管理。流转期限在1年以上的应签订承包流转合同，并报发包方和镇(街)农村土地承包管理部门备案，区(县级市)农业行政主管部门参照市农业局制定的《*市农村土地承包经营权流转合同》(示范文本)统一执行。二是区(县级市)和镇(街)农业行政主管部门应加强农村土地承包管理工作的力量，协助本区域农村集体经济组织对农户委托流转的土地根据相关条件设置经营主体准入条件，并对经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高经营水平和档次。指导流转合同签订、建立流转台帐和档案、调解流转矛盾纠纷。三是农村集体经济组织应做好土地承包经营权流转的协调和服务工作。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以采用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动地与其互换等措施，保证土地承包经营权的规范有序流转。
(五)挖掘农村集体土地潜力，规范集体建设用地管理。
1．盘活闲置宅基地，促进农村经济发展。开展全市宅基地利用现状的清查摸底，建立宅基地退出机制，坚持可耕种土地不减、农民自愿的原则，实现合理布局、集约节约用地，建设具有特色、功能分区合理的新型农民集中居住区。鼓励农民以宅基地(村庄建设用地)按一定标准置换集居区住宅。将农民原有布局分散、数量庞大、使用效率低下及闲置宅基地集中整理，复耕还田，实现耕地占补平衡以及土地的集约节约利用。对规划用于集居区外的国有经营性用地，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，出让收益安排用于镇村的集居区饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等农村基础设施建设，切实改善农民生活条件和居住环境。
2．发展生态旅游农业的新模式，提高农用地综合利用效益。在不破坏土地耕作层的前提下，充分利用农村生态环境，整合周边生态资源，因地制宜发展旅游业等辅助产业，形成现代农业与现代服务业互动的经营发展模式，激活农村经济，提高农民收入。
3．促进农村集体建设用地合法流转，规范农村集体建设用地管理。抓紧出台《*市集体建设用地使用权流转办法》，规范、促进集体建设用地流转。严格执行各项建设项目用地定额标准，允许采取土地使用权作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权，在充分体现村民意愿的基础上，明确流转的条件、范围，实行公开、公平、公正的流转。完善农村集体建设用地流转配套政策。市财政局牵头会同有关部门研究制订流转涉及的政府非税收入的征收管理规范性文件。农村集体经济组织作为土地所有者所取得的土地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，优先用于本集体经济组织成员的社会保障支出。具体实施办法由市劳动保障局牵头会同有关部门制订。强化用地全程监管，通过发展改革委、建设、规划、国土、劳动保障等多部门以及各区(县级市)政府的联动，将用地开发建设每个环节跟踪管理到位。逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照有关规定进行处理。
4．推进“城中村”和旧村改造。严格执行《*市旧城更新和城中村改造总体方案》，坚持“政府主导、村为主体、利益归村、一村一策”的方针，鼓励村集体经济组织通过统筹拆除或功能置换、等量复建、适度增加公摊面积的方式推进“城中村”和旧村改造。按照改善人居环境、保护历史文化资源和充分照顾改造村民合法利益相结合的原则，编制“城中村”和旧村改造项目实施规划和方案。按照“修旧如旧、建新如故”的原则，对历史文化街区和特别保护建(构)筑物实行改造。探索集体建设用地与住房保障相结合的新方法，在建成区或城乡结合部等居住配套设施较成熟的区域，结合“城中村”和旧村改造，利用农村集体建设用地使用权流转和农民多余住房租赁等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供应，确保农村低保户或无劳动能力的残疾人家庭人均居住面积不低于当地农村的平均水平。研究制订相关办法，将“城中村”转制居民纳入城镇住房保障体系。
(六)加快征地制度改革，建立征地保障新机制。
1．加强和改进留用地管理。抓紧出台《*市农村集体经济发展留用地管理办法(试行)》。按照“集中留地、统筹利用”的原则，统一规划留用地集中安置区，探索由区(县级市)政府牵头统筹经营留用地的模式，提高留用地利用效益，增加农民土地资产收益。灵活运用实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标收购等多种模式，多渠道保障被征地农民长久生计。加快解决全市历史留用地问题，统筹集中新增建设用地指标优先用于解决历史问题，确保在2012年底前基本解决。根据产业布局规划、土地利用总体规划、城乡规划，引导有序利用经济发展用地。
城中村改造实施办法范文第5篇
一、近年来我市城市规划建设工作的主要经验与做法
近年来，我市围绕“建设创新开放宜居幸福的现代化新”的目标，以城镇规划编制为先导，以基础设施建设为支撑，以着力保障和改善民生为重点，以发展壮大二三产业为主线，以制度改革和体制创新为动力，全面实施城镇化发展战略，逐步形成了以中心城市为核心、以四个副中心城市为骨干、以三条发展带为依托、以十三个重点镇为基点的市域城镇空间结构，走出了一条资源节约、经济高效、环境友好、城乡统筹、社会和谐发展的道路，先后荣获了联合国人居奖、中国人居环境奖等30多个世界级、国家级荣誉称号。
一是强化城镇规划编制。先后编制实施了一系列城市总体规划、城镇体系规划和专业规划，提出了“以现代制造业、现代海洋产业和旅游度假业为主的生态化宜居城市”的定位。近年来，重点编制实施了新一轮《市城市总体规划》、《建设国际精品城市发展策略研究》、《城市发展战略规划》、《城镇体系规划》、《市域城镇群规划》、《城镇化发展战略研究》等40多项重大规划及研究，对全市城镇化发展提出了科学性、统筹性、超前性的指导意见，提出了“精明的增长，精当的布局，精深的文化，精致的环境，精心的策划”的城镇发展标准。完成了全市所有建制镇、80%村庄的新一轮村镇规划编制及调整。开展了城市综合交通、公共设施布局等专项规划的编制。同时，依据城市总体规划对行政区划进行了合理调整，设立了工业新区、荣成石岛管理区，建制镇由1994年的72个合并为42个，拉开了区域经济发展的新框架。目前，全市城市建成区面积扩大到229平方公里。
二是强化城市基础设施建设。近年来，我市投资100多亿元，连续实施了五轮“十大城建重点项目”，完成了公园、幸福公园、悦海公园、世昌大道、环山路、环海路、国际展览中心、国际会议中心、燃气热力等城建重点项目。实施了7轮城乡环境综合整治活动，开展了违法停车、广告示范街、亮丽摊点群等20个专项治理，实施了14个小区、280多万平方米的配套整治，建设经济适用房和廉租房11662户、85万平方米。创建了等一批风景名胜区。目前，全市城市居民人均城市道路面积25.5平方米，人均公园绿地面积21.4平方米，燃气普及率99.1%，污水处理率84.5%，多项指标位居全国前列。
三是强化村镇公益设施建设。实施了“百村示范、千村整治”工程，通过规划引导、政策支持、示范带动等措施，层层签订责任状，完善了村村通油路、通自来水工程。目前，全市村镇道路总长5703公里，硬化率达78%，村内主要道路硬化、亮化均达到90%的村庄共有1176个；镇区绿化覆盖面积4716万平米、绿化覆盖率32%，村内已硬化街道绿化率达到85%以上的村庄共有990个。村庄设有医疗所1157个，新型农村合作医疗覆盖面达到97%。义务教育设施就近集中建设，共有文教设施183处、160万平方米。
四是强化体制机制保障。我市先后制定下发了《关于建设世界精品城市的意见》、《关于进一步加快小城镇建设的意见》等规范性文件，为城市规划建设工作创造了宽松的政策环境，提供了广阔的发展空间。实行了市政园林、建筑工程的“网上招投标”，应招标工程招标率连续6年保持100%。开展了各类工程的质量、安全生产、招投标专项检查，全市竣工工程合格率达到100%，90%的新建住宅达到建筑节能65%的标准。公园、国际展览中心等3项工程荣获中国建筑工程“鲁班奖”。理顺了城市规划、城管执法、供排水、供热等工作体制和机制。完成了市政公司、园林处等公用事业单位的改制。组建了城建项目公司，组织了20多个城建项目的社会化运作，实现市场融资40多亿元，促进了全市城市规划建设工作又好又快发展。
二、当前我市城市规划建设工作存在的主要问题
对照科学发展观的新要求，对照改革开放的新形势，对照干部群众的新期待，我市的城市规划建设工作还存在一些差距和不足，在一定程度上影响了贯彻落实科学发展观的成效。主要表现在五个方面：
一是对城市“人居”品牌的开发力度不够。自然环境是我市最大的比较优势，在城市竞争力评价中，我市人居环境竞争力高于和。目前，我市仍停留在“单纯地就人居环境论人居环境”的阶段，对与之密切相关的第三产业的开发力度还不够，致使我市在青烟威地区最强的人居环境竞争力没有发挥出应有的功能和作用。随着我市工业新区的建成，我市第二产业将得到更快的发展，因此，应从城市整体发展的战略高度，充分依托人居环境优势，把开发高端旅游业及配套服务业等第三产业作为一个优先发展的目标。
二是粗放型用地模式亟待进一步改进。我市地处于山海之间，特殊的地理位置，使得我市可投入城市建设的土地资源十分紧缺。目前，市区适宜城市建设的土地还不到180平方公里，如果按照近十年来城市建设用地10%的年平均增长速度，不到15年，我市建设将出现无地可用的窘境。目前，市区土地利用仍以粗放型为主，工业用地平均产出率约为4.72亿元／平方公里，仅相当于发达国家工业用地平均产出率的3%，相当于上海工业区的9.6%，土地资源消耗相当严重。因此，必须树立土地资源高效利用的观念，把良好的城市经营建立在高效率的土地资源配置上，而非狭隘地局限在对土地的出租和出让上。当前，应着力提升项目建设集约化用地水平，进一步优化城市空间结构，努力实现城市发展由外延拓展向内涵提升的转变。
三是城市交通设施急需进一步完善。我市三面环海，中部为山体，特殊的地理环境给城市交通架构带来了诸多前提性制约。目前，城市快速路网尚未形成，城市主次干道仍承担着过境交通、组团联系交通等交通功能，功能的不断重合降低了主次干道的通行能力；城市道路布局不合理，中心城区高等级城市道路比例偏低，低等级道路比例较高，整体路网的集散作用弱化，局部交通拥堵现象开始显现。目前市区机动车保有量约14.8万辆，年增长率为5.7%，随着机动车数量的不断增加，市区交通拥堵状况将进一步加剧。因此，急需启动我市城市快速路网建设，以有效协调并衔接城市快速交通、内部交通、过境交通和轨道交通，形成快速便捷的一体化交通网络。
四是城市建设对城市文化的挖掘深度不够。文化是城市的灵魂。近年来，我市城市建设的质量和档次明显提高，但文化艺术性尚显不足，缺乏与城市历史、民俗的必要结合和联系，不能从深度上满足人们对文化和智慧的兴趣。今后，城市建设应在深度挖掘城市文化上下功夫，要着力提炼、融合并综合运用不同时代的城市文化内涵及特质，延续城市文脉，精心塑造富有人文精神和文化特色的城市形象，不断提升城市品位。
五是城市人居环境质量有待进一步提升。近年来，我们致力于精品城市和人居福地建设，取得了明显成效，但城中村问题作为城市快速扩张留下的欠账，一直困扰着城市建设发展。目前市区有81个城中村，基础设施不配套、周边环境脏乱差、居民生活不方便，严重制约了城市整体功能提升，影响人居城市形象。加快城中村改造进程，成为改善城市形象与品位，提高群众生活水平和人居环境质量的迫切需要。
二、进一步做好城市规划建设工作的对策及建议
随着城市现代化进程的不断加快，我市已进入全面提升城市内涵、创新发展能力的新阶段。站在新的起点上，如何进一步提炼城市特质、凸现城市特色与优势、实现城市整体功能在更高层次上的跃升，已经成为需要深入思考和解决的重大课题。建议我市的城市规划建设工作继续以科学发展观为指导，坚持以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续发展，加快建设设施完善、生态文明、环境优美、底蕴深厚、特色鲜明的世界精品城市，全力打造创新开放宜居幸福的现代化新。
（一）综合布局城乡功能，促进区域一体化协调发展。一是主动接轨、，率先打造并融入胶东半岛城市群。以区域性中心城市为依托，带动周边区域发展的城市群和都市圈模式，是国外先进城市规划建设的重要经验。威烟青三市是半岛城市群“三核先导”（济南、、—）中的两个核心，是胶东半岛制造业基地的主体。目前，三个城市的产业协作能力还不够强，有产业趋同化现象，客观上减弱了的竞争优势。要立足“一体两翼”区域发展格局，在半岛城市群大框架下，建立与、两市间资源、功能、产业、设施、文教等全方位、多层次、宽领域的交流、合作和接轨机制。重点加快编制《—接轨发展规划》、《—接轨发展规划》，力争融入“半小时经济圈”、“1小时经济圈”。通过主动接轨都市圈、都市圈，率先实现胶东半岛区域一体化，成为都市连绵区，实现优势互补、错位竞争、合作双赢，打造中国区域经济发展新的增长极。二是加快建设组合型城市，形成一体化都市圈。当前，的城市发展重心逐步向南偏移，—文登—荣成组合型城市框架初现，要在“一个主中心、两个副中心、五个协作区、三条发展带、十三个重点镇”的A字型城镇空间结构格局下，进一步打破行政区划界限，把中心城市和荣成、文登、乳山、石岛4个次中心城市（区）作为一个整体，注重城镇体系规划、市域城市群规划、城市总体规划、土地利用总体规划、各项专业规划、镇规划和村庄建设规划的衔接和协调，中心城市的老市区、高区、经区、工业新区要有机融为一体，特别是工业新区，已经成为重要节点，要主动加快与中心市区、与文登市区的一体化。4个次中心城市（区）要主动接受中心城市辐射，主动相互对接、融合，实现“沿海东扩、重心南移、有机衔接，辐射全境”的战略性扩张。在这个过程中，要坚持积极引导、突出重点、有序发展的原则，既加快农村向城市、农民向市民的转变，又要避免城镇分散布局、低水平重复建设，真正实现城乡一体化。要积极培育发展中心镇。根据全市13个中心镇的自然资源、产业基础以及区位优势，分别培育旅游观光型、工业主导型、商贸流通型等产业特色鲜明、功能完善、具有合理辐射半径、带动能力较强的小城市。要有序发展卫星镇。随着中心城市、次中心城市的快速扩张，必须注重对近郊和的小城镇加以规划控制。选择距市区最近的几个镇，作为分散市区人口和服务职能的第一层次卫星镇，纳入市区规划统一控制范围；选择距市区较远的几个镇，作为分散市区市政、交通、能源等基础设施的第二层次卫星镇，实行统一规划。中心城市要重点编制草庙子、孙家疃、桥头、崮山、初村、泊于6个镇的总体规划，做到与市区同步规划、同步协调、同步发展。三是科学实施海岸线整理，优先构筑千公里幸福海岸城镇群。市海岸线总长986公里，占省海岸线总长的1/3、全国的1/18，分布在孙家疃、崮山、成山、泽库、海阳所镇等21个小城镇，再加上港、石岛港、龙眼港、张家埠港、乳山港等港口，组成了一条十分重要的沿海产业聚集带，是经济发展基础最雄厚、自然资源最丰富的区域。如果千公里海岸小城镇的空间结构得到最大的优化，就会“牵一发而动全身”，的区域发展将会进一步上规模、上档次、上效益。要严格实施《市海岸带分区管制规划》，进一步明确海岸线21个小城镇及其所属港口的职能分工，保护性开发沿海旅游资源、水产资源，推进海洋产品开发、环海旅游、游艇产业、临港工业、港口运输。对海岸线的整理要科学论证，严格控制，兼顾发展与环境，在尽量不破坏沙滩、礁石的前提下适度填海造陆，自然岸线、生活岸线、工业岸线要基本保持7：2：1的比例，形成高附加值的土地资源，把千公里幸福海岸建成生态线、旅游线、风景线和产业带，使沿海小城镇群和港口群成为一串光彩夺目明珠。近期要编制《沙滩整治规划》、《海水浴场利用规划》、《游艇产业规划》，搞好中心城市的金线顶、双岛湾、小石岛、朝阳港以及文登南海新区等滨海地带的规划设计，分级分期分批实施。
（二）加快完善各种交通设施，构建区域立体交通网络。一是构筑以空港、海港、城际铁路、高速公路、快速路为主的一体化区域交通体系。目前，市具有较好的交通设施基础，下一步要重点抓好4个方面：1.空港。实施机场二期改造工程，建成4D级标准国际空港，开辟至日本及东南亚周末航线，新建和扩建环山快速路—嵩山路—威荣公路—机场路作为直达快速路，使市区至机场由1小时左右缩短到30分钟以内。2.海港。为实现与港、港的优势互补，港口总体定位为省的干线港口，要加快实施新港三期、四期工程，主要发展客货、散货运输。客运方面将开辟2条以上直航日本的国际海运航线，增加赴韩国的航线班次，建设海运客运站，新建、扩建疏港铁路、公路。3.城际铁路。对桃威铁路温泉镇以南路段裁弯取直、变单线为电气化复线，争取早日建设“———荣成”城际铁路，形成市区与文登、乳山以及的轨道交通快捷联系。4.公路路网。新建潍荣高速公路，与全省高速公路网衔接，完善—大水泊—石岛、—成山、荣成—文登—潍坊、文登—烟威快速路系统，贯通青烟威沿海城市群内部快速走廊。二是构筑市区以快速路和主干道为主的快速交通系统。市区现已形成“一主（中心城区）、二副（高区、经区）”的三中心格局和带状组团式城市格局，高区、经区与中心城区的联系主要以世昌大道、文化路、路、海滨路四条城市主干道为主。随着城市的快速发展，现有交通网络承受的压力越来越大，已经对经济社会发展形成了一定的制约。根据城市综合交通规划，未来我市城市路网将形成“环状放射”的布局形态，近期将重点实施环山快速路及连接线工程。环山快速路沿里口山呈环状建设，共设13条连接线与城市主要干路相连，规划全长19.7公里；连接线工程主要包括统一路、古寨东路等13条道路延伸工程。整个项目总投资约53亿元。环山快速路及连接线工程全部实施后，市区将形成“一环四射”的合理交通布局，环山快速路作为“区间”快速通道，将进一步改善中心城区、高区及经区组团间的联系，方便区域间交通，避免过境车辆穿行市区的问题，有效缓解市区主干路交通压力。统一路南延等13条连接线道路，可以将市区部分车辆导入环山快速路，减缓市区交通压力，提高中心城区交通网络集散效能，有效减少交通堵塞。项目的实施，将对我市经济社会发展起到巨大的促进作用，以统一路南延及环山快速路为例，据测算（按建设运营期18年），其产生的土地增效价值约为3亿元，平均每年直接经济效益约3681万元。三是构筑以大型车站为核心的综合型交通枢纽体系。目前，市区火车站、汽车站布局基本合理，要进一步开展一体化整合，城际铁路、轻轨交通、普通铁路、汽车站、火车站、公交站、轻轨站在此交汇，与周边在建和建成的乐天国际都会、时代购物广场、圣迪购物广场、安然纳米商业设施、九龙城购物广场、嘉士客商业设施有机融为一体。要结合宝泉广场改造、金线顶区域改造，分别建设华联、金线顶等较大型公交枢纽。远期结合城市轻轨的发展，在路、文化路、世昌大道等预留用地建设轻轨枢纽。这些站点枢纽都要发展成地下、地上空间充分利用、综合功能充分发挥的城市亮点。
