地方财政债务危机

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地方财政债务危机范文第1篇

关键词：欧债危机；地方债务风险；治理启示

中图分类号：F71文献标志码：A文章编号：1673-291X（2017）15-0167-02

一、欧洲债务危机的起因

欧债危机为欧洲部分国家所面临的主权债务危机，是金融危机的延续及深化。它已不是欧洲发达国家的专属危机，发展中国家爆发主权债务危机的可能性也在不断增大。

（一）国际视角

1.次贷危机的影响。次贷危机的发生令发达国家的财政支出增加，直接导致了欧债危机。一是因为欧洲部分发达本身经济体资产负债情况不容乐观，负债比重较大。二是金融危机之后，各国纷纷效仿，普遍实行宽松的货币政策以及以扩大政府支出为主的宽松财政政策，加大了欧洲的财政赤字。三是由于欧洲主要国家的金融体系发生变化，将部分银行国有化，直接导致国家的债务负担加重，严重超过警戒。

2.三大评级机构的助推。面对欧债危机，希腊债务空洞的曝光，世界上最著名且影响力最大的三大评级机构——惠誉、标普、穆迪降低了希腊长期主权的信誉评级，加大了次贷危机的蔓延，成为了欧债危机的导火索。之后，标普和穆迪又相继将意大利的信用评级调整为负，与此同时，葡萄牙和西班牙也遭遇此種风险。因此，多个国家的信用评级被下调，使得这些国家借债利息陡增、借债难度明显加大，欧债危机深入发展并不断恶化。

（二）国内视角

1.历史根源。自希腊在2001年成为欧元区，希腊通过与高盛等国际投资银行签订一系列金融衍生品条约，以努力满足《马斯特里赫特条约》对债务的要求。该种投资方式试图降低财政赤字，隐瞒真实赤字情况，为之后的信誉危机埋下了祸根。

2.制度设计缺陷。制度设计缺陷主要源于欧元区政策、经济结构间存在的较大矛盾。一是货币政策与财政政策相矛盾。欧元区实行统一的货币政策，与此同时，实行的财政政策却较为分散。两者无法完全协调统一，使得政策之下的经济运营也缺乏协调性，这必将导致一国、甚至多国经济受到恶性影响。二是由于统一的货币政策与欧元区经济结构相矛盾。欧元区各国之间经济实力差距较大，话语权集中在少数发达国家，经济影响受力具有不对称性。法国、德国一类的发达国家，对于财政政策、货币政策享有更大的话语权，根据本国的经济形势制定更有利于自身发展的经济政策。继而使得部分外围国家的利益被忽视，受到危机冲击时难以招架，恢复能力较差。

二、中国目前国债和地方债情况

（一）我国国债情况

我国主权债务规模不大。一方面，我国于1981年恢复国债的发行。2016年末我国国债余额限额为12.59万亿元，占GDP比重不到20%，低于国际债务标准。另一方面，我国财政收入逐年节节攀升，保持较高的增长速度，并远高于GDP增速。因此整体看来，我国在较长的时间内不存在主权债务危机问题。

（二）我国地方债的情况

欧债危机使得我国对债务问题逐渐重视。我国地方债务问题主要存在以下特点：一是数量规模上，2016年1月数据显示，全国大部分省份的债务率处于安全水平，但依然有贵州、辽宁、云南、内蒙古等地的债务率已超过红线。二是地方债务区域不平衡性十分明显。从政府层级角度，地（市）、县级的债务规模大，相比看来，省级、乡级规模较小。从地域角度，东、中、西部面临的地方债务危机不均衡，东部较为发达，财政收入较多，举债也由于发展机会较多而更加容易，但中部、尤其是我国的西部地区则恰好相反。三是地方债务的债务偿还期较为集中，调查结果显示，偿还期在2016年前的债务高达61.87%，我国地方政府债务还款压力较大。

三、欧债危机与中国地方债务比较

（一）欧债危机与地方债相似之处

同为债务危机问题，欧债危机与我国债务危机主要存在救助结构、收支不够透明、还款责任不清等三大相似之处。一是救助结构问题。对于欧元区诸国而言，一旦成员国遇到债务危机，央行将伸出援手。而对于我国而言，地方债务一旦发生较大问题，中央政府将伸手相救，导致地方向外界大量借债。二是财政收支不透明。欧洲多个国家常常有意向外界隐瞒真实的政府收支情况，以稳定民心。我国的地方财政亦是如此。三是还款责任不明确。欧元区政府大量举债，无法如期偿还的债务往往推到下一届政府，使得债务堆积。我国的债务情况较为相似，由此地方财政风险与日剧增。

（二）欧债危机与地方债不同之处

虽然两者有诸多相似之处，但依然在两方面存在较大区别。一是债务性质不同。欧元区各个国家主要向国外其他国家借债，债务性质属于“外债”，政府处于被动地位。一旦危机发生，国际性银行对借债加以管制或国际信用评级系统对一国信誉评级进行更改，政府财政状况将受到极大影响。而我国地方债务属于“内债”，中央政府将对地方政府予以较多的政策支持，地方政府不存在信用危机问题。二是债务投向不同。欧洲国家借债的原因主要为保证居民福利状态，以此稳定政权。与欧洲国家相比，我国地方政府借债主要是为了地方基础设施建设。

四、欧债危机对中国地方债治理的启示

（一）高度重视地方债务问题

在处理我国债务问题的态度上，应该积极重视，不能由于“内债”过多依赖中央政府而一味举债。面对我国的地方债务问题，我们应从欧债危机中吸取教训，深度分析我国自身的债务情况，防范于未然。我国的地方债务问题有其存在的历史原因，促进基础设施建设等项目的同时存在许多问题。我国应该对地方债务进行严格的监督和控制，帮助各地方政府及时并妥善处理好地方债务问题，防范、解决债务问题，使得债务风险降到最低。总之，我国地方债务问题应引起高度关注，并积极采取预防性措施进行动态跟踪研究。

（二）潜在债务危机不容忽视

虽然我国的财政赤字与债务负担率尚在警戒线之内，但如果考虑我国地方政府、国有银行的坏账损失问题，部分私下投融资平台的支付缺口、房地产借贷风险、民间借贷等因素，我国的潜在债务危机不容忽视。面对欧债危机所带来的类似“多米诺效应”，我国应该继续深入挖掘地方政府的潜在借债问题，并及时解决，防范化解我国可能面临的债务危机。在货币政策上，我国与欧元区国家一样，都实行统一的货币政策。因此欧元区债务危机的化解方式对我国债务风险的化解具有重要的借鉴意义。在此基础上，我国应该进一步改革财权与事权制度，健全地方财政监管机制等，避免因为地方债务问题引起我国经济体系发生动荡。

（三）积极探索适合我国的福利制度模式

一向以高福利为傲的欧洲国家遭遇债务危机，使得众多国家纷纷减少甚至取消对民众的原有福利。与此种做法相比，我国应该更加理性地看待福利制度问题，根据我国的现实情况，制定出适合我国经济发展，对人民生活有切实作用的福利制度。目前我国人口老龄化问题已日渐突出，2016年已经完全放开二胎政策。老龄化问题应该使得养老金制度进一步改革，使得我国债务风险防患于未然。如果只是单纯效仿欧洲国家的福利政策并不可取，我国应该在充分借鉴各个国家先进福利制度的基础之上，取其精华，去其糟粕，扬长避短，趋利避害，勇于探索具有我国特色的福利制度，以满足人民需求为导向，根据我国的经济实力，走我国福利制度的专业化、法制化道路。

（四）平衡中央与地方的财权与事权

地方财政债务危机范文第2篇

改革开放以来，我国主要经历了三次债务风险，上世纪90年代初国企之间的“三角债”，上世纪90年代末期国企债务转移为银行不良资产，2008年以来的地方债务扩张。三次债务危机发生的主体不同，债务处置方式也不尽相同，但是三次债务危机发生的逻辑是相同的：经济过热，债务杠杆率过高，经济收缩，债务问题浮现。而且，三次债务危机的发生都沿着企业、银行和政府的链条展开。政府在三次债务危机中都发挥了重要作用，政府通过注资和改革等手段成为国有企业和国有商业银行债务的最后“兜底”人。

连锁效应

萧条的唯一原因是繁荣。由信用扩张带来的经济繁荣最终出现崩溃无法避免。从历史经验来看，债务扩张的出现基本与经济周期密切相关。在经济上升周期，由于存在正反馈效应，债务规模有不断扩张的倾向，一旦经济扩张难以为继进而陷入衰退，小部分个人和部门的债务违约，将导致整个经济的债务链条断裂。

在前两次债务问题爆发前期，我国宏观经济处于经济周期的繁荣阶段：投资快速上升，经济高速增长。经济进入下行周期后，债务问题开始集中暴露，政府开始以处理债务为切入点进行调控、改革。

债务危机是有连锁效应的。就像美国的债务危机引致了欧洲的债务危机一样，国内的债务危机也会沿着企业、银行和政府的链条扩散下去。正如欧文·费雪的通货紧缩理论所说，企业的过度负债是导致经济大萧条的主要原因。在经济的繁荣时期，企业家为追求更多利润，会过度负债，而在经济状况转坏时，企业家为了清偿债务会降价倾销商品，导致物价水平的下跌，出现通货紧缩。很多企业债务率攀升，甚至资不抵债或破产。企业的大面积违约又引起了银行的呆坏账的增加，于是银行危机发生了。危机中伴随的对银行部门的救助、财政刺激计划的实施，政府债务在不断地扩张。而银行危机的真正“遗产”是导致政府公共债务激增。

三次危机

中国第一次债务危机的主体是企业和政府，债务处置方式是财政注资。改革开放后的第一次大规模投资建设直接推高了GDP，1984年GDP同比增速高达15%以上，随后政府开始调控经济增长。从企业层面来看，企业经营困难导致产成品积压滞销、企业流动资金不足，企业之间拖欠货款所形成的连锁债务关系加剧，造成全国范围内出现大量“三角债”。1990年，国务院专门成立清理“三角债”办公室对“三角债”进行集中清理。

第二次债务危机的主体是企业和银行，债务处置方式为政府主导的金融体制改革。据统计，1994年国有企业资产负债率为75%，约有22.5%企业资不抵债。与此同时，国企改革的巨大成本转嫁至银行体系，国有银行承担了国企改革的主要成本，造成国有银行呆坏账明显增多。一方面，企业破产时资产负债率过高，普遍超过百分之百；另一方面，兼并方承接的债务享受停息、免息等政策红利，导致债权清偿率过低。同时，行政分配的核销额度不够，银行为国企改革买单，承担了大部分债务。1997年11月，政府开始深化金融改革和整顿金融秩序，初试市场化方式来解决银行不良问题。

目前中国面对的第三次债务危机，主体是地方政府。当前，地方政府债务风险总体可控，主要任务是防范和化解风险。2008年国际金融危机爆发，我国政府为了应对危机，抛出4万亿元的大规模财政刺激计划，并首次发行地方债。短期内经济快速复苏，房地产等资产价格大幅增长。由于欧洲债务危机爆发导致的外需减少和内需不足等因素，加之政府开始了新一轮的政策紧缩，经济下行压力较大。企业效益大幅下降，地方政府债务问题开始暴露。

与前两次债务危机不同，本次危机主要表现为地方投资冲动下带来的地方债务快速扩张，最初债务集中在银行体系，随着政府采取收紧银行贷款、银信合作等方式防范银行体系风险，债务逐步转移到影子银行体系中。

对本次地方政府债务危机的处置分为两个阶段：第一阶段，叫停银行信贷。在2010年之前，银行贷款是地方政府债务扩张的主要融资方式。根据国家审计署的调查，2010年底，在地方政府债务资金来源中，79%是银行贷款，规模为8.5万亿元。2010年6月，国发19号文要求停止地方融资平台贷款，对地方融资平台进行清理整顿。地方政府开始寻求以信托和债券为主的市场化资金来源，金融脱媒加速，影子银行体系快速发展。

第二阶段，防范影子银行的风险。2012年，债券发行和信托融资成为地方政府债务扩张的主要方式。据测算，2012年，地方政府新增债务约1.8万亿元，其中城投债发行净融资1.17万亿元，信托净融资约6300亿元。2012年年底颁布的463号文叫停信政合作，多位高层领导也表态要加强对影子银行的关注和治理，未来政策调控将集中对影子银行进行治理。

从2012年下半年开始，前期大规模经济刺激的负面冲击逐步消退，经济处于弱复苏阶段，并没有发生经济衰退、恶性通货膨胀，且政府一直加强防范地方债务过度扩张，控制金融体系风险。因此，地方债务仍在可控范围内。乐观估计，中国大约还有10年的政府债务扩张期，2013年地方政府债务扩张势头将强于2012年，地方政府债务继续扩张的趋势难改。

加大债务消化

古今中外，解决债务危机的办法，短期无非是债务重组、注资或赖账，逐步消化债务，长期几乎无一例外是通过通货膨胀稀释债务。金德尔伯格曾说过金融危机是一个永恒的现象，虽然债务危机不可避免，但人们至少能够从各种危机中获得有益的看法。

未来，在防范地方政府债务风险的同时，应加大债务消化，缓解债务过度扩张。债务消化方式将遵循存量消化和增量吸收并重的原则，而新型城镇化建设将是增量吸收的主要渠道。

新型城镇化是新“四化”的载体，其“新”主要表现在理念上以人为本，实践中把人的城镇化作为政策出发点，实现手段是通过改革打破旧模式的束缚，实现制度创新。中国现有的城镇化模式有成绩，但也有诸多弊端。比如人和地的矛盾。“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，“造城”运动、“产业空心化”等问题严重，城镇化质量堪忧。

新型城镇化的进程要想正确处理好现存的矛盾，必须通过改革，打破原有束缚，实现要素合理配置。

其一，通过户籍制度改革处理好城市居民和农民工的矛盾，实现基本公共服务均等化。城镇化的过程，原本是农业人口向非农产业转移就业的过程。农民工市民化是一项需要付出巨大成本的改革，为将农民工纳入属地公共服务体系提供财力保障，政府要通过财税体制改革处理好中央和地方关系，实现预算民主化。为此，分税制有必要做出重大调整，释放地方活力，减轻地方对土地财政的依赖，加强对地方财政预算的监督和管理。

其二，通过行政管理体制改革处理好政府与市场的矛盾，杜绝政府对市场的过度干预。科学处理政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。改革地方政府考核体制，引导服务型政府的建设，提高城市治理能力和公共产品供给能力。

地方财政债务危机范文第3篇

一、地方政府性债务不断扩张引致风险积聚

始于上世纪70年代末的地方政府性债务，在2008年4万亿投资计划推动下迅速膨胀。这一过程中，地方政府利用自身主导的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目，使大量银行资金在极短时间内流入地方政府各种融资平台。受信贷政策紧缩控制的影响，地方政府纷纷转向银行表外融资方式，大量资金通过信托计划、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台。这种通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的方式，其核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系，在业界被统称为“影子银行”。“影子银行”在地方政府性债务扩张的主要表现形式包括：城投债、基建信托、平台贷款等。据不完全统计，2012年全国城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以“影子银行”为渠道。在地方政府性债务扩张中，其潜在风险亦显而易见。

（一）投资效率低 地方政府债务投资效率普遍不高，社会资源配置效果不佳，降低了经济发展质量。如在公路上投资上的建设项目建成极可能被淘汰，给财政增加了沉重的负担。

（二）债务约束软化且社会信用环境恶化 地方政府性债务展期、拖欠会严重损害政府公信力，无法按期清偿还会动摇投资者信心，使得政府性投资项目后续建设受阻。

（三）地方政府性债务积患沉重 地方政府性债务期限错配、以债养债、偿债能力较弱等问题一直存在，问题逐渐长期化，成为影响经济运行的最大不稳定因素，并诱发中央政府层面对宏观经济走向的不良判断及决策措施。

（四）规模化的地方政府性债务积累了庞大的金融风险 影子银行的存在，导致地方政府性债务最终必然转移至金融机构，导致系统性金融风险累积。在地方政府性债务结构和风险趋向复杂化之际，地方投资冲动无疑会给地方政府性债务管理带来新的挑战，同时也引发国家层面的担忧。

二、地方性政府债务风险推动政府会计改革

金融危机全面爆发以来，希腊、冰岛、美国加州等欧美地区出现的债务危机，使得人们意识到债务管理与政府会计之间的密切联系。政府会计的制度变革将有助于增强政府财务信息的透明度，更有利于防范政府的财务风险。从我国地方政府性债务管理及政府会计核算实际情况来看，尚存在以下不足。

（一）权责发生制会计确认基础未得到广泛应用 希腊危机揭示了收付实现制下隐匿真实债务状况，并最终引致偿债风险的事实。我国以收付实现制为基础的财政总预算会计无法准确记录和反映政府的负债信息，使得债务负担率失真，甚至导致部分地方基层政府在负债实际超过当地生产总值的情况下依然继续举债，因而缺乏对政府负债义务的计量基础，实质上掩盖了政府财政可持续性能力较表内弱的事实。欧洲部分债务国家在金融危机后，都充分认识到传统收付实现制的严重不足：收付式会计基础下，无法全面反映财政财务状况、运营情况，不足以提供财政长期可持续性的信息，权责发生制虽不一定能全面解决债务危机，但能真实全面地反映政府的负债、义务情况。我国政府自2009年在海南试点政府会计权责发生制改革后，理论和实务工作成果显著，可以预见海南模式下权责发生制的成功应用，将逐步在全国范围内政府会计改革工作中推广。

（二）财政财务透明度低，地方政府性债务信息不明确 我国财政预决算管理程序中，只限于披露直接显性负债信息，且历年财政预决算报告也只反映了政府主体期间内部分债务收支情况，未反映债务余额情况，揭示出的债务信息缺乏延续性，因此社会各界对于地方政府性债务的具体规模更是无从得知。目前对于地方政府性债务规模最权威的数据披露基本以2011年7月审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》为基础，公报显示2010年末地方政府性债务余额为10.7万亿元。在经历2011-2012年政府债务消化和结构调整后，地方政府性债务规模及变化趋势则又成为一个相对模糊的数据信息，这也给宏观政策部门在地方政府性债务的决策上带来了较大的挑战。而反观西方国家，均以通过改良政府会计对负债确认、计量、报告的程序，实现了债务信息的明晰化，达到了及时掌控政府负债义务及风险的目的。

（三）地方政府财务报告未能有效揭示债务潜在风险 地方政府性债务风险的有效防范离不开高质量的政府会计信息，由于正式的政府财务报告制度尚未建立，地方政府性债务信息鲜有定期公开对外披露。我国财政预决算报告侧重于反映每年的预算收支执行情况，对部分表外负债、或有负债等均没有记录或披露，这不利于政府财务状况的有效评估。政府财务报告制度在债务信息披露上的缺失，极大降低了政府财政财务管理信息公开性和可靠度，同时，地方政府在信息披露中未相应披露地方政府费用和负债情况，削弱了会计系统揭示潜在风险的功能，掩盖了地方政府财务管理的问题。从公共财政角度看，社会公众需要且有权从政府会计信息系统中获悉政府资产、负债等相关财务状况信息，建立充分、有效的政府财务报告制度，对政府负债情况进行定期公开，也符合公共财政、公共决策的需要。

（四）债务投资主体项目的总体绩效评价体系缺乏 《预算法》明确规定地方政府不允许自行发债，除上海市、浙江省等试点地区外，由于举债权受限，中央转移支付制度未能满足地方政府财政预算，财政收支缺口扩大使得地方政府只能通过投融资平台等举借债务，由此也导致地方政府性债务规模不断膨胀。在投资项目的核算上，财政预算会计只能反映当期的项目收支，而由于负债不在表内反映，使得项目的资金来源与项目收支相脱离，无法将债务资金的使用进行单独的收入成本匹配，不利于真实反映投资项目本身的成本收益信息。由于缺乏债务资金投资项目的体的成本费用配比信息，作为财政绩效管理的相关支持信息缺乏，导致各级政府在对投资项目进行评判时，不能真实地对项目进行绩效考评反馈，并确保债务资金效用最大化。且由于债务资金对应成本费用信息无法合理体现，地方政府在债务融资时亦缺乏对应的效益意识和监督，导致债务规模不断扩大，不利于控制投资项目的负债风险。

三、政府会计改革推进措施

地方政府性债务融资渠道的扩展、融资规模的膨胀，潜在的偿债风险受到监管层及各方的关注。改革现有政府会计工作机制，是加强地方政府性债务管理，防范财政风险的迫切需要。

（一）循序渐进推广权责发生制，完善政府会计确认基础 以收付实现制为基础的政府会计体系，在实践中已显现出无法全面反映政府财政财务状况和运营情况的弊端。权责发生制的政府会计制度改革，可以提供政府在债务问题决策上财政可持续性的信息，在债务危机问题上发挥了较大的作用。2009 年3 月，财政部的《2009 年地方政府债券预算管理办法》，基本实现了将隐性债务显性化的目标，可以在一定程度上防范地方政府性债务危机，但无法从根本上改变地方隐性债务的扩大化问题。因此，应改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，循序渐进地逐步引进权责发生制，统筹分步地在资产、负债等要素确认中执行权责发生制，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府显性债务及或有负债的状况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借入、支用和偿还全过程的管理与监督。通过全面、可靠地对政府负债情况进行确认、计量、记录和报告，实现政府会计及时提供政府负债的信息，便可实现政府负债风险控制目标的实现。

（二）债务收支管理纳入地方财政预算，建立健全政府会计体系 西方发达国家的政府债务管理经验表明，将地方政府性债务纳入政府预算管理也是增强债务透明度的有效举措。要尽快制定地方政府性债务的预算管理制度，在项目分类、核算规则、科目设置等方面进行修改，要将预算监督以外的各类地方政府性债务逐步纳入财政预算管理中来。在地方政府年度预算编报中，要单独建立债务预算编报体系，对债务情况进行记录、反映，不仅体现当年的债务情况，也应包括债务数量、金额、结构的变动，这也将有利于对预算表中的财政收支情况形成一个更全面和客观的评价。此外，将地方政府性债务纳入预算管理后，地方政府直接负债、或有负债等均将纳入预算管理，将有助于地方政府财政部门及时掌控负债情况，并通过严控财政支出达到对债务实施源头管理。在此基础上，以完善财政预算会计体系为契机，修正政府负债纳入表内核算的确认、计量、报告工作程序，实现预算会计能全面、真实反映政府所控制的资产、资源和实际承担的负债义务，逐步建立、完善政府会计工作体系。

（三）借鉴国际经验，全面推广以权责发生制为基础的政府财务报告制度 从国际上公共财政改革的方向来看，建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度是大势所趋。2008年金融危机以来，已经有部分国家渐进式推进了权责发生制的政府会计改革：保持原有日常的基础核算工作中以收付实现制为主，年末再根据权责发生制进行调整、数据转换，据此再编制以权责发生制为基础的政府年度综合财务报告。借鉴西方国家的有益经验并结合我国实际情况，财政部于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，亦采取了上述改革思路，2012年该项工作已基本在全国范围内各级地方政府普遍推行。

（四）建立地方政府性债务管理制度，防范地方财政风险 不论是地方政府直接债务、或有负债、地方融资平台贷款亦或影子银行等各类渠道形成的潜在地方政府性债务，地方政府实质上充当了最后偿付人或间接担保人（保证人）角色，绝大部分地方政府性债务均依托于地方财政，加强对地方政府性债务的管理是财政管理的重要组成部分。作为政府会计改革的配套措施，要尽快对地方政府性债务进行识别、分类，理顺地方政府性债务管理流程，研究建立健全地方政府性债务管理制度、债务偿还机制以及风险预警机制，把防范地方财政风险与建立长效机制相融合，深入完善地方政府性债务的管理制度。

（五）强化国家审计职能，开展地方政府性债务审计工作 政府审计与政府会计改革具有相互促进作用，二者协同效应较为明显。审计署2011年审计公告首次以官方口径对地方政府性债务规模进行了明确，较为全面地掌握了地方政府性债务规模，达到了揭示地方政府性债务的隐性风险，弥补了政府会计核算的不足。近期，审计署亦公开表示，2013年将再次对2011年到2012年间地方政府性债务进行专项审计。因此应加强审计机关对地方政府性债务的专项审计调查，通过政府审计对资产负债信息的核查，可以充分了解政府的财务状况，对地方政府性债务的潜在风险进行跟踪分析，及时揭示债务管理中存在的问题，并据此提出改进建议，以维护经济安全运行，避免出现地方政府性债务危机。

（六）加强地方政府性债务信息透明度建设，稳步实施政府绩效评价工作 IMF《财政透明度手册》（2007）规定“会计制度应该为收入、承诺、支付、欠账、债务与资产的跟踪提供可靠依据”。地方政府性债务产生的重要动因之一是信息不对称产生的逆向选择和道德风险问题，而透明度是规避政府债务危机的重要手段之一，可见政府会计在公开透明揭示地方政府性债务情况上作用显著。我国地方政府性债务并不透明，且存在多头举债和管理的无序状态，以致披露的政府负债情况不尽准确，潜在的债务更是无法获知。因此，地方政府性债务管理作为政府会计改革的驱动因素之一，应建立地方政府性债务信息公开机制，涵盖在政府公务信息中定期公开，接受社会各利益相关主体的监督，同时，应逐步对债务资金的使用进行绩效分析、评价考核，以确保债务资金得到合理、有效的使用。

参考文献：

[1]张琦、张娟：《供求矛盾、信息决策与政府会计改革——兼评我国公共领域的信息悖论》，《会计研究》2012年第7期。

地方财政债务危机范文第4篇

2009年,中国政府为了应对全球金融危机,各地方政府大量举债投资,并多以土地为抵押。由于土地和楼市的前景不明,未来债务风险也在积蓄加大。巨额的地方债如何偿还?风险谁来埋单?《新财经》记者专访了国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松和社科院金融研究所研究员易宪容。

金融危机放大了地方债规模

《新财经》:目前来看,中国的地方政府融资平台的总体状况怎样?

巴曙松:根据中国银监会的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外,根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部的地方政府债券2670亿元,地方政府公开可以计算的总债务截至6月末已超过8.42万亿元。

根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县的本级债务率超过100%,最高的达364.77%。在成熟市场,债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一,美国政府规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%~120%;新西兰政府要求地方政府债务率要小于150%;巴西政府规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)要小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)要小于120%。根据国际标准,中国地方政府的债务,总体上处于可以承受的债务水平,但有少数地区债务率超过200%,反映了这些地方政府确实存在过度举债行为,值得关注。

《新财经》:地方融资由来已久,金融危机后,经济刺激政策使地方债在原来的基础上又增加了多少?风险在原来的基础上放大了多少?

易宪容:2008年下半年,美国金融危机爆发后,中国则在没有发生金融危机的情况下采取比美国更有力度的救市政策,从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿财政政策推动下,地方政府闻风而动,利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款,用于地方政府的融资项目。凡是能增加投资的渠道都要增加投资,凡是能上马的项目都要上马。在短期内,地方政府债务急速增长。

来自监管部门的相关资料显示,目前,全国各级地方政府融资平台有9000多家,2009年末,地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%;2009年,新增银行贷款3.05万亿元,占2009年全部新增一般贷款的34.5%,为地方政府当年财政收入的50%以上。

在政府融资平台贷款中,项目贷款余额在6万亿元以上,超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看,债务率为97.8%,部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道,某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元,2009年迅猛上升到60亿元,为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上。足见地方融资平台增长速度之快。

不过,在地方政府融资平台的膨胀过程中,由于有前车之鉴,四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度,于是,地方政府项目融资主要伸向了自己可以控制的城市商业银行和农村信用社。在这个过程中,地方政府融资平台公司往往在借助于地方政府的权势基础上,采取各种套取银行资金的方式。比如,地方政府利用与银行之间信息不透明或自身的强势地位,违规侵占信贷资金,损害银行利益;改变资金约定用途,挪用信贷资金;占用信贷资金,长期不归还等。使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。

地方融资项目投资收益低

《新财经》:据国家审计署的报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。在目前地方财政已经举债的情况下,这部分资金怎么解决?

巴曙松:根据中国银监会的统计,仅2009年一年,地方政府债务至少增加了3.47万亿元,这些债务最终都得由地方政府承担。

迅速上升的地方债务,意味着实际新开工的项目数量在增多,可能存在地方配套资金没有足额到位的问题。针对资金没到位问题,相关部门也在加强监管。但由于银行贷款是地方建设资金的最主要来源,银行贷款退出后,地方融资平台将出现资金缺口,如果资金补充渠道不通畅,无疑将波及在建工程的后续投资。对于这部分资金缺口,地方政府可以通过加快城投债券市场、资产证券化市场、租赁市场等多种渠道来解决。

实际上,中国地方政府债务风险主要集中在银行贷款上,城投债风险相对较小,因为能够通过债券市场融资的地方融资平台质量相对较高,尤其是规范地方政府投融资平台贷款的相关要求出台之后,地方融资平台资产和业务都将更加严格。此外,大力发展城投债市场,有利于加大地方融资平台直接融资比例(目前该比例仅为5%),并且,城投债期限一般是根据基础设施建设项目周期的长短来设计的,因此,能够与项目周期较好地匹配。

《新财经》:地方政府举债建设这么多项目,投资收益情况怎样?

易宪容:可以看到,地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主,其商业化、市场化程度低,因此,投资收益率低,甚至没有投资收益。更为重要的是,这些城市基础建设项目,往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式,很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”,也就是以公益性项目的名义,把项目预算无限增大,以便加大项目标总量,提高寻租设租的机会,人为制造基础建设的产能过剩。

我们只要观察国内大小城市的街道、公路、公园、河堤工程,就会发现,这些工程的规模一个比一个大。这样做的目的,并非是国内地方政府有钱无处可花,也不是地方政府热心公益事业,为当地居民增加更多的公共福利,真正的目的则是要增加这些项目的标的和预算。比如,最近在浙江一个山区县城发现,这个县城本来就建在山里,土地资源十分缺乏,但是,当地政府则把最大的一块土地资源建成了中心公园。还有,山东有一个县级市,人口只有30万左右,但是,城市的主要街道与公路都建成了双方六车道,每天在路上行驶的车辆却非常少。还有,北京的五环路,所有的进出口引桥,都修得无限长,这些设计是非常浪费的,从中可以看到很多地方政府建设项目其中的奥妙。

地方融资平台治理结构不完善

《新财经》:地方融资平台的主要问题在哪?潜在的风险有多大?

巴曙松:中国地方融资平台的最大问题之一是治理结构不完善,主要表现在城司法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”的局面。由于城司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权及国有资产等方式出资设立的,为促使城司更好地为地方政府服务,地方政府往往委派相关政府官员到城司担任要职。虽然这导致了城司治理结构的不完善,但也密切了与地方政府的关系,有利于获取政策支持和优势资源。

地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确,经营性资产缺乏,经营收入少。地方融资平台大多既承担了融资功能又承担了投资和经营功能,一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力,将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。由于这些资产无法产生收益,往往导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴。

易宪容:应该看到,地方融资平台的很多建设项目既不产生效益,也没有可靠的还款来源,完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。当地方经济快速增长,房地产市场价格快速上升时,偿还这些信贷资金还没有多少问题。比如,在2009年的地方财政收入中,土地收入占1.6万亿元,偿还地方融资平台债务当然没有太大问题。

但是,到了2010年,随着地方政府土地收入的大幅减少,地方财政将面临着空前压力。地方融资总量7.8万亿元,按照6%的利率计算,地方政府2010年就需要支付5000多亿元的利息。这就意味着,要从土地获得的收入中先付利息,然后才能进入地方政府支出预算。在一些经济比较落后的地区,其地方借款额更大,地方土地财政收入也不高,这就容易发生债务危机。特别是当经济出现周期性变化、房地产市场泡沫破灭时,地方政府融资平台存在的潜在风险就会爆发出来。本来,这些问题在2009年就初露端倪,但一直没有引起中央政府的重视,直到希腊债务危机爆发后,政府才意识到地方政府融资平台潜在风险,才出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)来整顿地方政府的融资平台。

《新财经》:地方融资平台是不是一种合理的融资方式?其利弊主要体现在哪些方面?

巴曙松:地方融资平台是中国“分税制”改革后,地方政府承担着越来越繁重的提供公共产品的事权责任、而又缺乏直接举债权的形势下的产物,是一种特定历史条件下的、具有显示合理性的融资方式,大致可以类比于日本的地方公营企业和澳大利亚的国库公司,后两者也都是专门为地方市政建设筹集资金的。

应当说,目前中国地方政府债务风险不在于城投债,而在于银行借款。因此,地方政府通过城投债及资产证券化等多种形式从资本市场融资,既有利于降低地方政府债务风险,还有利于降低银行系统风险。据初步统计,日本地方公营企业通过发行企业债所筹集资金占其资金来源的比重超过60%,而中国城投债仅占地方融资平台资金来源的5%,未来城投债还有很大的发展空间。

易宪容:可以看到,通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低,而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高、贪污腐化严重。在这种情况下,这些信用贷款仅是依靠地方政府财政还款将面临着巨大风险。目前,地方政府财政来源最为重要的是土地财政,如果当地政府能够把手上的土地以更高的价格卖出,地方政府还款自然没有问题。由于土地财政的缘故,也导致了各地方政府极力地推高当地房价。也就是说,地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。

但是,任何高房价都是不可持续的,吹大的房地产泡沫一定会破灭。当房地产泡沫破灭时,土地价格全面下跌,地方政府的还款能力就会出现较大问题。在“新国十条”出台之后,全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制,从而使全国的住房销售突然间发生了巨大逆转。在这种情况下,不仅使全国各地的土地交易迅速下降,而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌,不少地方政府融资平台就会面临巨大风险。在这种形势下,只要经济有周期性调整、只要地方政府的“土地财政”无法支撑,表面上名为独立法人、实则政府附属单位的各类政府融资平台公司的潜在的巨大风险自然会显现。

整顿地方融资平台要从根源治理

《新财经》:目前,监管层正在对地方债进行分类,并加强监管和整改,您认为效果会有多大?一旦出现地方债危机,以中国现有制度,会如何处理?最后的损失会由谁来承担?

巴曙松:当前,监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理,这有利于规范现有债务,能够起到缓解债务风险的压力。另外,这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。

首先,根据规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台,将不得再从事融资业务,地方政府融资主体将受到限制。

其次,规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台,地方融资平台资产规模将受到较大的限制,融资能力将下降。

第三,不允许地方财政担保融资,将降低地方融资平台融资能力。总体来看,这些规范性要求的出台,既有利于规范地方政府现有债务,又有利于控制未来债务的无度扩张,能够较好地控制地方政府债务风险。在这个过程中,需要合理把握调控力度,防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道,可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”,出现“半拉子”工程。

虽然近两年地方债务增长迅猛,导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高。但从全国水平来看,2009年末,地方政府债务率约为130%,仍处于较合理水平,地方政府债务整体风险不大,全面爆发债务危机的可能性很小。

从全国债务情况来看,截至2009年末,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%,日本2010年2月该比例达到229%,2009年末欧元区十六国平均水平也达到78.7%。由此可知,与国际比较,中国政府债务风险较小。

但也有不少金融机构担心,一旦个别地区出现地方债危机,以中国现有财政制度,会如何处理?从统计数据比较分析,虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难,但中央政府的财政状况良好,2009年全年中央财政收入达到3.59万亿元,是全国地方本级财政收入的1.1倍。如果少数地区发生债务危机,中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

易宪容:地方政府融资平台的潜在风险早就引起了中央政府密切关注,并接连不断地出台文件进行治理。按国务院《通知》要求,为了有效防范财政金融风险,地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范,进一步加强对政府融资平台公司的信贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。也就是说,从2010年开始,中央政府要整顿地方政府的融资平台,以便降低国内金融体系的潜在风险。

但是,对于地方政府融资平台的治理,仅仅是清理规范,其治理的作用十分有限。其原因是多方面的:一、银行无限扩张的信贷政策;二、现行地方政府的财政政策;三、不受约束的地方政府投资冲动;四、地方政府的GDP考核机制;五、地方政府融资渠道不顺畅、不规范、不透明;六、商业银行的市场化改革滞后;等等。这些都是治理地方政府融资平台的重要方面。

地方财政债务危机范文第5篇

关键词：发展中国家；地方政府；债务管理；“金砖四国”

中图分类号：F014.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0007-03

一、俄罗斯地方政府债务管理

俄罗斯联邦实行（中央政府、联邦主体或地方政府、大型城市和都市区）三级政府架构。在地方政府性债务管理方面，俄罗斯有过独特的历史教训。在20世纪90年代，一些地区和地方政府通过大量借贷短期债务以便为运行赤字提供经费。另外，如莫斯科和圣彼得堡这样的某些城市还有国外借款。在过度投机气候下，俄罗斯紧缩的货币政策、宽松的财政政策、固定汇率体制和过多的财政贷款相结合，导致了1998年8月的宏观经济失控及金融危机。危机直接导致了卢布的严重贬值和银行业的危机，国民生产总值随后下降了4.9%，通胀率则高达84%。89个地方政府当中至少有57个拖欠了债务。债务拖欠的触发因素包括：流动资产不足、财政灵活性缺乏、财政分权框架的系统危机和弱点、危险债务、债务管理水平差和不愿偿债等。为了加强对政府债务的管理，俄罗斯对其政府的债务管理体制进行了一定的改革，分别于1997年制定了《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》，1998年批准了《预算法》，2000年进一步出台了《预算修正法》。

1.地方政府债务借款规定。俄罗斯中央对地方政府性债务的管理模式主要为市场约束型。原则上，1992年通过的法律给予各州、市、区以无限制地从国内借款的权利，然而实际的借款规模却很小。大多数地方政府尚不具备从金融市场上获得信用贷款的资格，因此市场本身尚不发达。地方政府也可以通过以资源作为抵押向国外借款，但这样的借款需要得到中央政府的批准。1998年批准的《预算法》进一步将联邦以下各级借款用途限定为资本性投资，并仅为中央政府提供了国外借款的特权，禁止联邦以下各级政府向国外借款。地方政府举债方式为发行债券和借款。

2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。1997年《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》对州以下地方政府举债规定了以下几项限制：只能以投资为目的（不得为经常性支出）发行债券；为了避免联合借款和贷款带来的道德风险，地方自有银行不得为地方政府提供借款；中央政府不得为地方债券进行担保。并规定：地方政府借款上限为预算支出的15%。（2）或有与隐性债务管理。在很多国家，或有债务的一个普遍的来源就是地方政府为亏损的国有企业得到市场借款出具担保。这在俄罗斯是被禁止的。俄罗斯联邦的公共债务非常明确地要包括所有担保。因此，每年的预算法要求对新的担保作出最高限度，并且适当地履行其相应的担保内容。（3）透明度要求。俄罗斯地方政府致力于将财政透明度问题制度化，朝着国际标准靠近，但是，依旧存在一些问题。预算在不同实体上不能保持延续性，贯彻不连贯，并且在政府间进行体制的变革更迭时，情况更为恶化，支出的规则和收入分配缺乏稳定性。

3.地方政府性债务危机化解。在俄罗斯，州政府或市政府无法偿还到期债务时，将进入破产程序。对联邦以下各级政府设定破产程序，旨在强迫联邦以下各级政府承担财政责任。

二、印度地方政府性债务管理

印度作为一个正在加速前进中的发展中大国，是具有浓厚中央集权色彩的联邦制国家，由中央政府、邦政府及邦以下地方政府三级政府组成，每个邦都有自己的立法议会。印度全国划分为25个邦和8个中央直辖区，其农村人口占全国人口的2 / 3，因而地方政府在印度具有举足轻重的作用。

从近年情况来看，印度政府间财政关系仍存在着纵向不平衡与横向不平衡。一方面，由于《宪法》划分收入的影响以及多年来财政的发展，已经形成了高度的中央集权和纵向财政不平衡。与其他联邦制国家相比，印度的邦政府对中央补助的依赖程度最高。另一方面，印度邦政府之间存在横向财政不平衡。一个重要特点是各邦之间在征税能力及人均行政、经济和社会劳务开支方面存在着很大差异。高收入邦自有收入占经常支出比例平均达到77%，中收入邦自有收入约占59.4%，而低收入邦平均则为45.3%。

1.地方政府债务借款规定。印度地方政府性债务管理体制以制度约束型为主，兼具行政控制型的特征，法律对邦及邦以下地方政府举债权作了明确规定。印度《宪法》对邦政府借款有明确规定。邦以下地方政府只有得到邦政府的许可，才可以发行债券。

2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。2005年，印度各邦政府纷纷通过了自己的《财政责任法》。根据《财政责任法》的规定，各邦政府必须满足以下的最低标准：到2008—2009年间，消除目前的赤字；在同年要将财政赤字减少到邦国民生产总值的3%。（2）或有与隐性债务控制。印度地方政府或有与隐性债务包括：为一些亏损性公共企业的市场借款所做的担保；为市政服务的非现金养老金负债；为交通事业进行的预算外贷款，其债务属于国家预算外，但债务服务属于预算内的。（3）政府性债务减免。对地方政府性债务进行减免，一方面可作为对地方政府的激励计划，另一方面也可以起到控制地方政府性债务风险的作用。债务减免的方式包括，延长偿还期限、减少应支付利息、改变偿还条款、降低利率以及贷款合并等等。

三、南非的地方债务管理

南非是单一制国家，由中央、9个省及284个市组成。南非政府建立了较完善的制度约束型地方政府性债务管理模式。南非宪法规定：在财政年度之外，省和市政府只能为资本性支出借款；但在一个财政年度内，省和市政府可以进行短期借款。2003年的《市政财政管理法》根据宪法确定的原则，进一步规范市政财政管理，完善债务管理体制，强化财政人员责任，建立了较为透明有效的报告制度。主要内容包括：

1.严格举债行为。市政府不管举借短期还是长期债务，都必须提供必要的偿还保障措施，且一律以本币作为计量单位，以避免汇率变化影响。协议必须明确借款限额，一经生效只有市议会有权修改。市政府必须在同一财政年度内偿还该短期债务，不允许延期或再融资。

2.实行预算管理。市政府必须将债务收入作为预算收入的一部分，纳入政府财政预算。包括债务收支在内的年度政府预算收支必须平衡。市政府的多年经营计划必须反映实际和潜在负债。债务项目应根据风险程度进行分类，按照债务风险高低分类实行预算管理。

3.规范政府担保。除以下三种情形外，市政府不得为任何政府机构或自然人提供债务担保：（1）担保金额在市议会批准的担保预算限度内；（2）经市议会批准，市政府可以为其独资实体提供担保；（3）经国家财政部批准，在有等值现金储备或等值保险的前提下，市政府可以为其参股实体等提供担保。

4.提高债务透明度。市政府必须披露对预期贷款人或投资人决策有重大影响的所有信息，并对所披露信息的准确性负责。依法必须上网公布的消息包括：年度预算、调整预算等所有与预算相关的资料；所有与预算相关的政策；预算年度报告；所有服务提供协议；所有长期借款合同等。

5.完善债务危机化解。《市政财政管理法》规定，如果市政府未能在债务到期日还款，并影响到其政府信用等，则可认定市政府出现债务危机，省政府必须强制介入市财政管理，要求市政府编制财务复苏计划。出现债务危机后，市政府或其独资实体可依法向法院申请暂停或终止偿还全部或部分债务。

6.严格惩罚措施。《市政财政管理法》对债务管理中的违法违规行为规定了严格的惩罚措施。如因过失造成决策失误、债务资金无效浪费、提供错误或误导性债务信息等，将给予行政处罚；如因故意或疏忽导致债务资金严重损失、严重决策失误、腐败等行为，认定为犯罪的，将视情节轻重处以罚款或五年以下有期徒刑。其他公职人员因故意或疏忽违反债务管理相关规定的，要承担相应的赔偿责任。

四、巴西地方政府性债务管理

2000年5月，巴西政府颁布了《财政责任法》，立法目的在于确立公共财政规则，强化财政及债务管理责任。主要内容有：

1.重建一般财政管理框架。《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，制定了操作性极强的规范地方政府举债的量化指标。

2.控制债务规模。主要有需求控制和供给控制两种方式。需求控制：一是不符合相关条件限制举借新债；二是限制举债时间。规定州及市政府换届前的8个月内不允许举借新债；三是限制偿还债务。供给控制方面主要是中央银行限制各银行向公共部门提供贷款。

3.提高透明度。巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月必须政府债务报告，这些报告由地方行政长官签署公布。如果在8个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将列入财政部公布的黑名单。信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统。所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息。系统自动运行，不能人为调整。

4.严格惩罚措施。如不履行《财政责任法》规定的义务，对责任人将进行人事处分，严重的将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至判刑等处罚。

五、中国债务管理存在的问题

1.地方政府债务增长迅速、规模巨大，风险较高。根据财政部财科所估算，2007年末，中国地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；根据央行统计，截至2009年5月末地方政府的3 800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元；据债券市场的统计，截至6月末，城投债（含中期票据和短期融资券）余额为4 882.5亿元，再加上财政部的地方政府债券2 670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元。2009年度审计报告显示，截至2009年底，根据审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元，其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达364.77%。

2.负债日益隐性化，造成潜在债务风险。由于中国预算法明确规定政府不列赤字、不能负债，所以为了规避法律责任，很多地方政府在举债过程中，都采用间接举债的方式，这直接导致了大量隐性债务的产生。如各地政府通过组建城建投、铁建投、国司，以土地划拨的形式为公司融资提供担保，向银行借款。其融资方式本质上仍是以政府的信用为基础的，如果房地产市场出现较大的系统性风险，最后的债务负担也只能由地方财政来兜底。以地方政府担保的融资行为会使其地方政府债务隐蔽性强，加大了地方政府债务统计难度。而没有确切的地方政府债务数据将会造成潜在债务风险，对经济的健康运行产生不良的影响。世界银行的报告曾估计，中国的或有债务占GDP的比例在50%以上，中国经济学界的估计则为45%左右。

3.财政体制缺陷，地方政府与中央政府的财权与事权失衡。1994年中国实行分税制的财政制度改革，极大地调动了地方发展经济的自，但是，却出现了各级政府间财权事权划分不清的问题，主要表现为“财权向上集中、事权向下分散”的趋势。一方面地方财政收入占全国财政收入的比重呈现下降趋势，另一方面地方政府的财政支出占全国财政支出的比重整体上呈现的趋势。地方政府需要承担的各项事务越来越多，所以需要资金支出越来越大，所以，这种财权和事权的失衡增加了政府的债务负担水平。

六、对中国地方债务管理的启示与借鉴

1.减少管理层次，降低行政成本，提高管理效能。对比中国和其余各国地方的财政体系分级，中国的财政体系层级最多，分为中央、省、市、县、乡五级。政府层级越多，可能会降低政府运行的效率，增加运行成本。可以借鉴俄罗斯、印度、巴西的三级管理体制，建立中央—省级—县级的三级管理体系，这样可以提高债务管理的效率。

2.改善地方债务融资结构，适当放开地方政务债券融资，把隐性债务显性化。中国实行分税分级财政体制，赋予地方政府举债权具有合理性和必要性。赋予地方适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。同时，也有利于把一些隐性债务显性化，有利于债务管理的硬性约束，强化地方债务管理。

3.完善财税、金融相关法律，规范地方债务管理。各国地方政府性债务管理的实践表明，对各级政府的事权、财权划分都必须由宪法和法律做出了明确的规定，明确各级政府的责任，避免不必要的推诿和争取资金的不正当手段。另外，在融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定。在中国完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理成当务之急。

4.中央政府加强对地方政府性债务监管，建立地方财政风险预警和控制体系。中国与巴西同属发展中大国，目前地方政府性债务规模庞大，管理不善，迫切需要中央政府加强管理，在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险和地方债务危机。

5.切实推动相关财政改革，综合治理地方债务问题。“金砖四国”等国治理债务的实践表明，债务管理的措施是综合性的，不仅动用了包括法律、行政、司法在内的几乎所有强有力的控制手段，而且重构了财政框架，采取相应的财政配套改革措施，进一步完善政府间财政关系、限制支出结构中的人员经费比例等。目前，中国地方政府性债务规模膨胀的原因很多，解决地方政府性债务问题，应从建立合理的地方举债融资渠道、完善省以下财政管理体制、保障基层政府基本财力需求、推动基本公共服务均等化、缩小地区间横纵向财力差距、增强地方财政可持续性等多方面入手，推动财政改革深化，实行地方债务综合治理。

6.提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。目前，中国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握，信息不对称，不利于国家的宏观管理。应在借鉴国外的成功经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。逐步健全债券市场机制，培育防范风险的长效机制。

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