司法制度改革方案

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司法制度改革方案范文第1篇

【摘 要 题】海外来风

【关 键 词】法学教育/司法考试/法科大学院构想

【正 文】

日本称法官、检察官、律师三种法律专门职业人员为“法曹”。欲成为法曹，首先要通过 竞争率极高的司法考试，然后在司法研修所中经过一年半的司法研修，最终考试合格才能够 最终担任法曹。在这种法曹培养制度下，法学教育与法曹选拔脱节，二者并无直接的联系。 司法考试严格限制人数，（注：日本选拔的法曹人数历来较少，现行制度下，从20世纪60年代直到90年代初，每年司法 考试合格人数只有500人左右。90年代以来开始增加合格人数，现在每年的合格人数为1000 人左右。参见丁相顺：《日本法律职业选拔培训制度及其改革》，《人民检察》2000年第4 期，第61页。）一方面塑造了日本司法精英型的特征，保障了司法的公正性，另 一方面也导致了日本司法人数不足，司法救济不够的弊端。20世纪90年代以来，随着日本国 际和国内环境的变化，在规制缓和的大形势下，长期依靠行政指导制调整社会关系的日本开 始了由“事前规制型”向“事后检查型”的改革。（注：关于日本司法改革的背景问题，参见2000年12月28日《法制日报》载《密切法律交流推 进中日友好——访日本法务大臣高村正彦》一文，法务大臣高村正彦说：“人类即将进入21 世纪，对于日本而言，面临社会、经济形势的复杂多样化以及国际环境的变化，当务之急是 推进行政等各项改革，完成由‘事前限制型’社会向以个人责任为基础的‘事后检查型’社 会的转型。具体到司法领域，日本将大力推进司法改革，完善法律制度体系，下个世纪，司 法将在维护法治社会、保障国民权利等方面发挥更为重要的作用。”）这样，为了解决司法人数不足的问题， 大学的法学教育与司法考试制度、法曹培养制度、司法制度开始联系起来，法学教育界和司 法实务界提出了法科大学院构想。

一、日本法学教育的基本特征与改革

日本的法学教育是在法制近代化过程中建立起来的。日本法学教育在明治时期就形成了官 方与民间法学教育的二元格局，经过明治政府的一系列统合措施，近代法学教育培养的法科 学生为推进日本法制近代化过程和国家的近代化发挥了巨大的作用。（注：丁相顺：《日本近代法学教育的形成与法制近代化》，《法律史论集》2000年专集，法 律出版社2001年版，第437页。）

二战以后，随着司法考试制度的建立和精英型法律家阶层的形成，在大学教育日渐普及的 情 况下，法学教育成为一种法律修养式的普及型教育，“日本大学本科阶段（四年制）法学教育 的目的并不是培养法律的专职人才，而是一种为普及法学思维方式而开设的普通素质教育。 实际上，可以说这种教育的目的只是为即将步入社会的学生养成法律思维(Legal mind)为此 ，在日本各大学法学院的本科课程设置中，除法律方面的科目以外，往往还包括与法律职业 无直接关系的政治学方面的内容，四年制本科毕业生人多从事非法律工作”（注： [日]铃木贤：《日本的法学教育改革——21世纪“法科大学院”的构想》， 这是作者于2000年12月参加“21世纪世界百所著名大学法学院院长论坛”国际研讨会时发表 的论文。参见此次研讨会论文集。）。在现行司法 考 试制度下，不仅本科法学教育与法律职业无直接关系，而且研究生教育也与法律职业没有直 接关系。研究生院培养的法学硕士研究生和博士研究生大多从事法学教育和研究工作。目前 日本全国共有622所大学（国立大学99所，公立大学66所，私立大学457所），其中有93所大学 开展法学教育，拥有法学部或者法学院。法律专业学生毕业后的去向大体可以分为三类：一 部分充任中央国家机关和地方政府机构的公务员；大部分人在各种民间的企业或公司中就职 ；只有极少一部分的毕业生能够通过司法考试成为专门的法律职业家。（注： [日]铃木贤：《日本的法学教育改革——21世纪“法科大学院”的构想》， 这是作者于2000年12月参加“21世纪世界百所著名大学法学院院长论坛”国际研讨会时发表 的论文。参见此次研讨会论文集。）

虽然司法考试对于大学生可以给予免考修养科目的待遇，大学法学部所学到的基础知识也 可以在司法考试中应用上，但是，大学教育基本上不与法律职业发生直接的联系。“重要的 是以记忆为中心的司法考试。一次考试能否成功决定着一个人的命运，大学的法律教育基本 上不起作用。”（注： [日]铃木贤：《日本的法学教育改革——21世纪“法科大学院”的构想》， 这是作者于2000年12月参加“21世纪世界百所著名大学法学院院长论坛”国际研讨会时发表 的论文。参见此次研讨会论文集。）

尽管在制度上，现行的法学教育与司法考试不存在直接的关联，但在某种程度上，二者也 存在着若即若离的联系。法科学生要通过司法考试，大学的法学教育也是重要的知识积累。 同时，由于法律职业的精英型特点，成为法曹是许多毕业生的理想，反过来，各个学校对司 法考试合格人数也是相当重视的，司法考试的通过率成为评判法学部水平高下的一个重要指 标，这也促使各个大学努力将教学目的服务于司法考试的需要。尽管如此；由于司法考试合 格人数受到阻制，法学部致力于提高司法考试合格率的努力也是有限的，其着眼点只是通过 提高司法考试合格率来提高学校的声誉，而学校的主要教学对象仍然是那些不可能通过司法 考试或者是不对司法考试抱有奢望的大多数学生。法学教育与法律职业没有直接的关联是日 本当代法学教育和法曹选拔的一个基本特征。

日本东京大学教授新堂幸司认为“日本大学法学部的毕业生成为法律家的比例极低，虽然 有法学部之名，但是成为法律家的极少，多数都进入到行政官厅和企业”。（注：[日]新堂幸司：《“社会期待的法曹像”座谈会》，（日本）《实用法律学杂志——法学 家》，1991年第984号，第42页。）早稻田大学原 校长西原春夫教授认为，“按照我国现在的制度以及现状，司法考试不是大学的法学教育的 出口，而是司法研修所培养法曹的入口。”（注：[日]西原春夫：《法学教育与法曹养成制度》，（日本）《法律广场》1980年第23卷第6号 ， 第36页。）因此，在选拔和造就职业法律家的问题上，当 代日本的法学教育体系显得有些力不从心。

由于司法考试的技术性特点，也出现了一些专门为参加司法考试的考生服务的补习学校。 由于这些学校针对性强，比起在大学参加科班式的课堂教学来，更多准备报考司法考试的考 生愿意参加各类司法考试补习学校。针对这种现象，一位美国学者指出，当代日本法律教育 体系对于司法考试和职业法律家的培养存在若干问题，这些问题主要包括：第一，法学部教 育有些“高不成，低不就”，也就是对于成为法曹的学生来说，没有受到充分的法律专业教 育，而对于没有成为法曹的学生来说，受到的法律专业教育又太多；第二个问题就是出现了 所谓的“双学校”问题，也就是大多数参加司法考试的法科学生同时在法学部和预备校之间 上学，在当前司法考试和法学教育的体制下，并不能造就和选拔出具有丰富知识背景的学生 ，更多地是造就和选拔出具有法律技巧的学生。（注： [美]丹尼尔.福特：《对讨论问题的意见——从与美国的法学院相比较的观点出发》 ，（日本）《实用法律学杂志——法学家》1999年第1168号，第28页，第27页。关于日美法学 教育与司法考试的关系，华盛顿大学教授丹尼尔·福特教授作了比较，他认为，现在日本法 学教育的方式和弊端与司法考试有着密切的联系，在美国，虽然想成为律师的学生必须要刻 苦学习，但是，并不是在学习之初强烈地意识到司法考试的问题，不是为了考试而去学习。 在大学时期，学生们不仅仅学习自己的专业，还要学习一般的修养课程，以及其他专业知识 。也就是说，在大学时期学生们并不十分在意司法考试，而是尽量掌握非常宽的知识。而在 日本，虽然说司法考试冠有资格考试之名，但事实上却成为一种限制人数的竞争考试。而且 学生们为了参加司法考试，不得不尽早地做准备。由于考试特别重视考试技巧，如果不是特 别有自信力的人，想成为律师的话，理所当然地会忽视法学以外的课程了，集中准备司法考 试科目。同时，为了掌握技巧，学生们会尽早地预备校补习。）法学教育与法律职业之间过分脱节，以及 司法考试制度过于限制人数的做法客观上造成了法学教育资源的浪费和职业法律家素质的降 低。

为了解决法学教育与法律实务脱节的问题，日本的各个大学也在探讨法学教育改革。几十 年代以来，日本的研究生院法学研究科的专业设置开始发生变化。“以东京大学、京都大学 、北海道大学等在战前被称之为‘帝国大学’的国立大学，和大城市中的主要私立大学为中 心 ，开设了以面向实务为主的硕士专修课程……这些课程的设置起到了在职培训的作用”，⑩ （注： [日]铃木贤：《日本的法学教育改革——21世纪“法科大学院”的构想》， 这是作者于2000年12月参加“21世纪世界百所著名大学法学院院长论坛”国际研讨会时发表 的论文。参见此次研讨会论文集。）日本的法学教育开始出现了重视实务的趋向。但是，在现有的司法考试和法学教育体制下， 这种重视实务的趋向是非常有限度的。从总体上来看，日本现行的法学教育体制仍然是以“ 与实务保持一定的距离”，即重理论轻实务为特色的，“从事教学和研究的学者大多数人没 有法律实务的经验”。 （注： [日]铃木贤：《日本的法学教育改革——21世纪“法科大学院”的构想》， 这是作者于2000年12月参加“21世纪世界百所著名大学法学院院长论坛”国际研讨会时发表 的论文。参见此次研讨会论文集。）

由于法学教育制度与现今的司法考试制度联系在一起的。如果不进行彻底的司法考试制度 改革和司法改革，任何教育改革也无法从根本上解决法曹素质降低和司法考试过分重视技巧 的问题。如果仍然过度地限制合格人数的话，极其高的竞争率仍然会持续下去，真正想成为 律师的学生们仍然会为了应付考试而学习。（注： [美]丹尼尔.福特：《对讨论问题的意见——从与美国的法学院相比较的观点出发》 ，（日本）《实用法律学杂志——法学家》1999年第1168号，第28页，第27页。关于日美法学 教育与司法考试的关系，华盛顿大学教授丹尼尔·福特教授作了比较，他认为，现在日本法 学教育的方式和弊端与司法考试有着密切的联系，在美国，虽然想成为律师的学生必须要刻 苦学习，但是，并不是在学习之初强烈地意识到司法考试的问题，不是为了考试而去学习。 在大学时期，学生们不仅仅学习自己的专业，还要学习一般的修养课程，以及其他专业知识 。也就是说，在大学时期学生们并不十分在意司法考试，而是尽量掌握非常宽的知识。而在 日本，虽然说司法考试冠有资格考试之名，但事实上却成为一种限制人数的竞争考试。而且 学生们为了参加司法考试，不得不尽早地做准备。由于考试特别重视考试技巧，如果不是特 别有自信力的人，想成为律师的话，理所当然地会忽视法学以外的课程了，集中准备司法考 试科目。同时，为了掌握技巧，学生们会尽早地预备校补习。）因此，要解决日本法学教育与司法考试制度 、乃至于解决司法制度中的结构性矛盾，必须将法学教育改革与司法考试改革联系起来解决 。

1999年6月，根据日本国会通过的“司法制度改革审议会设置法”的规定，日本成立了“司 法制度改革审议会”，负责“调查审议司法制度并向内阁提出改革方案”。该审议会围绕法 曹一元化（从律师中选拔法官），参审制、陪审制，法曹培养等议题进行研讨，最终提出司法 改革方案。正是在这种司法改革的背景下，日本法律教育界提出了法科大学院构想，并作为 法曹培养的一个重要内容，与司法制度改革问题结合起来。

二、法科大学院构想

具备何种资质的法曹方可以适应21世纪司法的需要？日本法学教育界提出了各种看法，主要 集中于具有丰富的人性和感受性，具有深厚的修养和专门的知识，具备灵活的思考力和说服 、交际能力，对于社会和人际关系的洞察力，人权意识，掌握尖端的法律和外国法方面的知 识，具有国际视野和语言能力。为了选拔具备这种资质的法曹人员，就不能象过去那样，通 过司法考试这一个环节、一个点来选拔，而必须通过一个整体的过程来造就和培养。必须通 过法学教育、司法考试、司法研修等程序的互相配合，通过连续的过程来选拔法曹。为了扩 大法曹人员，实现司法改革的目标，也必须充分发挥高等法学教育的优势，所以，如何形成 包括法学教育在内的立体法曹选拔、培训制度是司法改革的重要任务。充分利用现有的法学 教育资源是实现法曹人员素质的提高和数量扩大的现实途径。从这样的基本理念出发，日本 提出了将法学教育与法曹选拔培训有机衔接的方案，集中体现在法科大学院构想的方案设计 中。

所谓法科大学院就是在各个水平较高的大学院（大学的研究生院）法学研究科的基础上，建 立起专门培养法曹实务人员的高等法学教育机构。对法科大学院毕业生，可以直接或者间接 付与法曹资格。并且，在法曹选拔和培养过程中，要以法科大学院培养的学生为主体，辅之 于司法考试和司法研修制度，建立法律职业选拔任用的“流水过程”。

为了切实进行法学教育改革和探讨具体的法科大学院方案，当时的文部省设立了“法科大 学院构想研究会议”，具体进行“法科大学院”的制度设计。2000年10月6日。“法科大学 院构想研究会议”提出了总结报告，对日本型的法科大学院提出了基本框架构想，并且建议 在 2003年开始设置这种新型的法学教育机构。

日本法科大学院构想在制度设计上主要是以美国的Law school为模本。但是，日本的法科 大学院设计方案保留了传统的法律本科教育体制，将法科大学院设置在研究生教育阶段。基 本的制度设计是：非法律和法律专业的大学毕业生都可以报考法科大学院；法科大学院的学 制一般为3年，例外时为2年；从法科大学院毕业就获得了参加司法考试的资格，在面向法科 大学院毕业生的司法考试中，主要以法科大学院学习的内容为主，考试的合格率会大大提高 ；法科大学院的法学教育要以实务教育为主，在课程设计和师资选任上，都要服务于实务训 练的需要；与过去一样，法科大学院毕业生通过了司法考试以后只不过是获得了参加国家司 法研修的资格，这些合格者要作为研修生参加国家统一的司法研修，然后才能根据本人的意 愿从事具体的法律职业。

由于新的法科大学院以培养应用型的法曹为主要任务。因此，对于课程科目的设置要体现 出应用型的特点，其基本考虑主要是设置相应的学科群。开设的科目群主要包括：A.基础科 目，也就是为系统掌握基础法律知识所开设的科目，包括宪法、民法、刑法、诉讼法、外国 法等基本法律知识；B.法曹基本科目，也就是与法律职业共同的思维方式有关的科目，包括 收集、整理、分析、使用法律信息能力的科目，例如，法曹伦理科目、法律信息的基础教育 科目等；C.骨干科目，也就是为深化、理解基本法律领域里的法律学识，提高法律思维能力 、分析能力的科目，包括宪法、民事法（财产法）、刑事法、商法（公司法）、民事诉讼法、刑 事诉讼法等；D.先进尖端的学科领域课程，也就是培养创造性地解决现实问题的能力和培养 多元的、多角度法律思维能力的课程，例如知识产权法，租税法，行政法，劳动法，执行、 保全、破产法，环境法等；E.与国际相关的科目群，就是培养法曹国际视野的科目，例如国 际法、国际私法、国际贸易法等；F.学科交叉的科目群，也就是培养法曹广阔知识背景，开 拓学科视野的科目群，例如法与经济、法与医疗、法与家庭、法与公共政策等科目：G.实务 关联课程，也就是在前述科目基础上，通过实践进一步提高法律思维能力，解决现实问题能 力的科目，包括诊所式教育，民事、刑事演习，谈判技法演习等。

在这些课程中，A学科群的课程是所有法科大学院学生应该掌握的最低限度的法律知识，C 较A学科群的学科划分更加细化，是为了提高学生解决问题、分析案件事实的能力而开设的 科目，以事例研究、判例研究为对中心，不仅仅从理论上，而且要从实践的角度（从事实认 定论和要件事实论等实务的观点着手进行的教育）开设的课程。对于C课程群，没有必要拘泥 于各个实定法进行法学教育，可以合并设置课程，例如，开设民事法课程（将民法、商法、 民事诉讼法课程作为一个科目进行讲授），刑事法课程（包括刑法、刑事诉讼法等），要重视 实体法和程序法的有机结合，在对法律进行系统理解的基础上重视理论上的应用，并进行理 论与实践的整合。

在这些科目群中，为了达到使全体法曹具有共同资质的目的，要以A、B、C三个学科群为核 心课程群，并且兼顾D、E、F、G等学科课程。要求所有的法科大学院都要设置核心课程，所 有的法科大学院也要开设G科目群。但是，根据各个学校的情况，对于具体的科目和内容可 以有所侧重。可以根据各个大学的特色来设置D、E、F学科群。转贴于

法科大学院的教育方式要采取少数人制的教育，每一个科目听课的人数不能过多，基于科 目的每个教学单元规模不能超过50人。在教学过程中，授课的方式包括讲义方式，少数人演 习方式，学生独自进行调查、制作报告，教员对学生个别辅导等方式等。

法科大学院的入学者原则上要求大学本科毕业，但没有专业限制，入学者要通过考试方能 够入学。对于考试的性质，“法科大学院构想研究会议”认为法科大学院入学考试并非要测 试考生所掌握的法律知识，而应该是以测试学生的判断力、思考力、分析力、表达力为目的 的素质考试。但是，目前为止，对法律专业和非法律专业的考生是否要采取统一考试的问题 还存在分歧。“法科大学院构想研究会议”的基本主张是，为了保障法学教育的完整性，为 了彻底保障入学考试的开放性，为了保障考试的公平性，对法律专业的毕业生和非法律专业 的毕业生原则上要采取统一考试制度。为了保障非法律专业的学生能够进入法科大学院，在 录取时可以规定录取一定比例非法律专业学生。

法科大学院要以现有的法学部为中心设置，但是为了保持法科大学院设置的均衡性，防止 法科大学院设置过于集中在象东京这样的著名大学集中的城市，允许辩护士会与地方自治体 等大学以外的组织一起成立学校法人，设置单独的法科大学院。并且在法科大学院之间，要 允许各个法科大学院具有自己的特色，鼓励各个法科大学院之间的竞争。

三、法科大学院构想与日本司法考试改革

由于在法科大学院构想中，只要取得了法科大学院的毕业文凭就自动取得参加司法考试的 资格，换句话来说，在实施法科大学院构想后，要参加司法考试必须首先取得法科大学院文 凭。那么，新的教育方式与司法考试的关系问题就变得十分重要。由于这一构想是将法科大 学院作为法律职业人员资质提高的一个有机环节来看待的，因此，即使建立了新的法科大学 院，也并不意味着要取消司法考试或者司法研修制度。不过，在法科大学院构想付诸实施以 后，司法考试制度也必须随之作相应的调整。新司法考试的性质如《法科大学院构想的探讨 总结报告》所言：如果设置了作为在客观上可以保障其教育水准的高级的法律专业教育机关 ——新的法科大学院，并且以在法科人学院中实际进行了充分的教育和严格的成绩评估为前 提，新的司法考试要以法科大学院的教育内容为基础，新司法考试就是判断法科大学院毕业 生或者预定毕业的学生是否具备作为法曹应该具备的知识、思维能力、分析能力、表达能力 为目的的考试制度。从法科大学院构想的宗旨和新司法考试的目的出发，要求参加司法考试 的考生参加考试的次数不能超过三次，在这一司法考试制度下，要保障法科大学院的毕业生 具有较高的通过率。

实施法科大学院构想以后所建立的新法曹选拔、培养制度主要特点表现为：1.将打破过去 一次决定胜负的司法考试模式，使法律专门人才的选拔形成“法科大学院”——司法考试— —实务研修这样一个有机相联的过程。2.使大学的法学教育直接与法律实务人才的培养结合 ，有效地利用社会教育资源。这种法学教育制度的改革一方面将现有的法学教育与法曹培养 直接联系在一起，可以在保障法曹资质的前提下扩大法曹的人数。

由于法科大学院构想与现行法学教育结合起来，因此，得到了法学教育界和法律职业界的 支持 。（注：事实上，正是各个大学法学部才真正推动了这一构想的实施。笔者在日本留学期间， 就曾经参加了中央大学举办的法学教育改革与法科大学院构想的研讨会。据笔者统计，共有 大约十几所大学法学部举办过大规模的法科大学院构想研讨会，有十几所大学法学部提出了 自己的法科大学院构想。）可以说，法科大学院构想的实施是日本解决法曹人口不足和司法考试制度结构性矛盾 的一个根本方向。如果日本司法制度改革审议会提出的改革方案得以实施，法科大学院、司 法考试、司法研修将构成日本法曹选拔和培养的连续过程，在此基础上，如果法曹一元化能 逐步落实，日本的司法制度将会发生根本性的变化。

结语

司法制度改革方案范文第2篇

关键词德国民事诉讼司法改革

借鉴在当今的中国，由于“市场经济”和“依法治国”宏伟目标的推动以及加入WTO所带来的巨大冲击，司法制度改革已被提到十分重要的议事日程。人们不约而同地把目光投向了世界上发达国家的司法制度领域。其中，德国的司法制度改革受到前所未有的关注。①人们希望通过了解和理性地分析包括德国在内的发达国家的司法制度，来切实思考、把握在当代中国的时空与风土国情下，如何准确定位和有效推进中国司法制度改革。放眼全球，司法制度的运作不能适应社会的需要是一个普遍的问题。民众获取审判救济的途径受到了高额的诉讼费用、拖沓的审理程序等因素的严重阻碍，以致影响了人们对诉讼制度维护社会正义的信心。正是在这个意义上，我们说许多国家的民事司法制度正在经历危机。越来越多的国家意识到了危机的存在，并相应地采取了许多对策，以求扭转这种局面。在这些锐意进取的国家中，德国司法改革的举措和成效受到了交口称誉。

本文对德国民事司法改革的介绍，主要并不着眼于某种具体的制度和程序，而是为了体现改革中如何对各种影响司法公正的因素进行综合衡量及分配正义思想（philosophyofdistributivejustice）②的具体运用，以期对我国的民事司法改革能有所启示。

一、德国的法院体系简介

德国的法院体系相当复杂，这主要归因于法院体系组成中的两个原则，即专业化原则和权力分散原则。①现行的体制反映了保持各州在法律和司法事务上的独立性和希望法律统一之间的一种妥协。专业化是指德国的法院在处理案件方面专业性程度很强，体现为建立了五个不同的法院体系，即普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财政法院。每个法院体系各有其自己的专业管辖领域，它们之间互不隶属、互相独立。这样的划分使得某一特定种类的争议和有关事务能够由为此目的而特别设立的法院来审理，由于法官对这类事务有专门的知识和经验，因此对于个人而言，其法律适用的质量更高。权力分散主要是由于联邦和州法院的划分而引起的。②联邦法院作为每一法院体系中最高级别的法院，其主要职责是作为州法院的终审法院，以确保德国法律的统一解释和协调发展。由于所有民事诉讼案件及非讼民事案件均归普通法院管辖，本文所论述的法院系统仅针对普通法院。③

德国的普通法院共分为四级：初级法院（Amtsgericht）、州法院（Landgericht）、州高等法院（Oberlandesgericht）和联邦法院（Bundesgerichtshof）。对涉案标的额1万马克以下的民事案件，初级法院有管辖权（有关婚姻法、土地租赁关系的争议不适用这一最高限制）。1997年7月1日，初级法院又设立了分支机构，即“家庭法院”，专门负责审理婚姻家庭案件。而对所有不由初级法院审理的民事案件和商事案件，则由州法院管辖，因而州法院是普通法院体系中的重点法院。初级法院审理案件只由一名法官独任审理；而州法院审理案件则是由三名法官组成法庭进行，至少在案件开始审理时是如此，但通常法庭会将案件交由三名法官中的一位独任审理。

在德国，对法院裁判的上诉规定较为复杂。④目前，当事人只能对一审中争议标的额在1500马克以上的案件提起上诉。原则上，对这类上诉的审理是对原先程序的重复，对事实问题和法律问题均进行重新审理。在二审中提出新的证据或对一审中所提出的证据从新的角度进行阐释不仅是合法的，而且在现实中极为普遍。

对初级法院判决的上诉只能向州法院提起；对州法院一审判决的上诉应向州高等法院提起，若有必要，可进一步就法律问题向联邦法院上诉。对于家庭案件，可以从初级法院向州高等法院提出上诉，在一定情形下，经州高等法院同意，可向联邦法院提出上诉。

对于针对州高等法院的判决向联邦法院提起上诉，法律的规定更为复杂。对不涉及财产权的争议或虽涉及财产权争议但标的额低于6万马克的案件，只能经州高等法院允许后就判决中的法律问题提起上诉。如果案件具有“重大意义”或者州高等法院判决所依据的理由与联邦法院过去的判决所确定的原则相抵触，则必须允许上诉。争议标的额超过6万马克的案件，当事人不必经过州高等法院允许即可就法律问题提起上诉，但联邦法院对案件进行初步审查后有权依法决定不予受理。

二、德国民事司法中现存的问题①

（一）德国法院体系存在的问题

此方面的问题主要来自于德国法院的专业化划分。这种划分存在较大弊端：多种一审法院的并存，造成了有关法院规则的繁杂化。这种繁杂化使一般老百姓根本无法理解，即使是专业人员有时也感到无所适从。再者，各种法院规则之间可能不同甚至相互冲突而影响法律的统一。另外，还有可能产生两个或两个以上的法院体系对某一案件都有管辖权的情况，这又会涉及到一个如何选择正确法院的问题。有不少学者建议对现行的法院体系进行改革。目前，立法及实践中已考虑到了这些潜在的问题并提供了相应的解决办法。例如，为了统一解释和适用全联邦法律，协调各法院的活动，专门设立了“各联邦法院联合法庭”，减少不同法院根据同一事实作出相互冲突的判决的可能性，以使各联邦审判机构的裁判保持一致。

（二）诉讼案件的数量过多，导致积案率上升，

案件审理程序受阻据统计，全德国1991年的一审民事案件为163万件，1994年上升到213万件。案件数量的持续增加使得德国司法体制不堪重负。②导致这一问题的原因主要是：

1.德国民众的法律意识较强，一旦发生纠纷，一般都希望通过诉讼这一途径来解决。③其中最重要的原因在于，在德国，公众对司法的信任程度很高。

2.德国的诉讼费用与普通法系国家相比要低得多，就是与其他大陆法系国家相比也仅仅为中等水平。诉讼费用的低廉及其可预见性，培育了繁荣的诉讼费用保险市场，约1/5的诉讼中至少有一方当事人的诉讼费用是由保险公司支付的。④对于当事人来说，较低的诉讼成本对其在发生纠纷时提讼起了一个很大的鼓励作用。

3.在德国，诉讼中能被合理地预见到会胜诉而又经济状况不佳的当事人可以提出法律援助申请。是否给予法律援助的决定权在于法官。一般情况下，只要申请人披露其财务状况，法院对申请人多会慷慨地给予法律援助。这在一定程度上也鼓励了当事人在发生争议时提讼，但同时也导致了法律援助费用的逐年上升。

（三）案件上诉率过高

据1990年的统计，州法院一审的案件中有55.4%被提起上诉（初级法院一审的案件由于法律对上诉权有较多限制，上诉率为35.9%）。而且，由于允许对一审中认定的事实问题提起上诉，使得受理上诉的法院的工作量大为增加。这一现象，除了从法律规定的上诉理由及上诉权利的限制方面寻找原因外，在很大程度上被归咎于律师的利益驱动。在律师收费被法律明确规定的情况下，律师收取的费用不是按其工作时间计算而是按案件的审理阶段来计算。由于律师在一审中花费了较大的精力和较多的时间，他们更倾向于提起上诉，以便能在二审中花较小的额外投入就可以获得较大的额外收入。

（四）法院运行所需经费捉襟见肘

由于德国在民事诉讼中采取当事人主义，当事人及其律师过多的不必要诉讼活动造成了诉讼费用的昂贵化。德国法院对当事人收取的诉讼费用较低，远远无法弥补法院为审理案件的支出，有关数据表明连50%都不到。①同时鉴于1990年德国统一后原东德地区司法系统重建的需要，以及近年来德国在欧洲一体化进程中面临窘迫的经济环境，要求大幅度加大投入也是不可能的。

（五）审判人员数量有限

与相邻的欧盟国家及其他同属大陆法系的国家相比，德国的法官队伍是较为庞大的（相对于人口规模而言）。按人口平均计算，在德国每3600人就拥有一名法官。但是，在案件数量不断增加、上诉率居高不下的情况下，多年来法官的总数量一直保持不变。法官人数不能随着案件的数量和人口的增长而相应地增加，法官的负担过重，是造成拖延诉讼的一个原因。②

综合上述五方面主要问题，可以看出，目前德国民事司法改革亟待解决的问题就是：如何以有限的资源投入（包括法官数量、诉讼成本的限制等）在较合理的时间内处理好不断增加的诉讼案件（包括一审和上诉案件）。

1877年《德国民事诉讼法典》颁行以来，截至1999年底，已经修改过了95次（最近一次是在1999年12月17日）。其中几次大的修改，其核心内容主要是简化程序，加快诉讼的进程，加大审理的集中程度。例如，1976年12月3日的《简化与加快诉讼程序的法律》对民事诉讼法的修改；1990年12月17日的《简化司法程序法》对民事诉讼法的修改。近年来，随着一系列问题的加剧，德国法律界对民事司法制度提出了许多新的改革方案，其中有些已付诸实施。

三、德国民事审判制度的改革

（一）一审法院审理程序的改进

1.德国民诉法规定，初级法院的法官审理不能上诉的小额案件时，在程序方面有特殊处置权，可决定依照简化的程序进行审理，可以不进行言词辩论，判决不附事实（§495aZPO）。这一规则的适用在将来有可能超出现有的范围，并且扩大适用于上诉案件，这样将会使法官审理案件的程序大大简化。

2.通过对由独任法官审理案件的扩大适用，将会使法院系统受理案件及处理案件的能力得到提高。如前所述，现在德国法院中案件由独任法官审理的情形有两种：一是初级法院中的独任审理，二是州法院审案时由三名法官组成的法庭将案件交由其中一名法官独任审理。扩大适用独任审理的途径主要有：（1）扩大初级法院的管辖范围（如1993年有关法律就将初级法院管辖案件标的额的上限从6000马克提高到1万马克，近年来有建议将这一限额进一步提高到2万马克）；（2）将直接由独任法官审理的规则扩大适用到州法院一审的案件及州高等法院审理的案件。这是1998年7月的一份“简化民事诉讼程序”的议案（下称“1998年议案”）中所建议的；（3）扩大州法院一审中可由法庭将案件交由独任法官审理的案件的范围。尽管尚无统计数据可以说明这类规则的适用能够缩短审理时间，但立法机关认为扩大此类规则的适用可以使法院受案能力得到提高。

3.为了克服德国民事诉讼法推行直接开庭制度所产生的重复开庭、诉讼拖延等弊病，学者们大力倡导以集中审理原则对民事诉讼制度实行改革。其结果是在实践中产生了所谓的“斯图加特模式”（StuttgartModel），①这一模式主张将诉讼分为书面准备程序和主辩论两个阶段，通过对言词辩论进行书面准备，以使裁判尽可能在一次言词辩论中作出。这一做法旨在减少开庭次数，提高诉讼效率，并且已被实践证明是成功的。②基于此模式，1977年7月1日德国开始施行“简化司法程序法”，对民事诉讼法进行大规模修改。修改后的德国民事诉讼程序向集中审理、口头审理、分阶段审理等方面迈出了一大步。法律明确规定在主辩论期日原则上要求法院开一次庭集中审理后终结案件（§272aZPO）。为了充分进行审理前的准备，法官可以采用提前进行准备性的口头辩论，或以在规定期限内当事人之间交换书状方式进行准备（§275，§276ZPO）。不管哪种方式，当事人在法庭上使用的证据必须事先告知对方当事人，如果在法庭上提出事先没有告知的证据，那么就产生失权效力，即法官可以根据情况不采纳该证据（§296ZPO）。学者们认为继续坚持这一模式有望在案件数量不断增加的情况下仍然保持较短的审理时间。

4.要求当事人承担在诉讼开始后即提供证据的一般性程序义务。这一规定类似于英美法系国家的“证据开示（discovery）”制度。建议引入证据开示制度的学者认为，此举有利于消除由于当事人对证据掌握的不平衡而可能导致的判决不公，同时也有助于实现法官对案件的管理（CaseFlowManagement）。③

5.如果法院不经过口头审理而代之以书面审理进行判决，那么，诉讼程序会进一步简化。但目前书面审理只存在于初级法院，且有一定条件：（1）案件争议标的额在1500马克以下；（2）当事人一方因住得太远或其他重要原因而无法出庭。将来，这种书面审理的适用将会不受争议标的额的限制，只要法律对初级法院审理的案件不强制要求聘请律师且当事人一方不出庭时即可适用。

6.一般而言，在德国的判决书中，运用逻辑推理到了极端，并且不厌其烦地追求法律细节。正如HarryLawson曾经说的：他们不给想象力留下任何的余地。一份初审法院的判决书可以洋洋洒洒达数万言之多。①针对这一特点，法律规定在判决不能被提起上诉的案件中，法院依法可以不在判决书中写明案件事实及判决理由（§313aⅠ，§495aⅡZPO）。这样，法官特别是初级法院的法官，可以在处理有关争议时节省时间。

（二）上诉程序的简化、规范化及对上诉的限制②

1.对于有关上诉的一般性问题进行规范，有助于避免或减少错误的发生。这类问题诸如：提起上诉的期限、上诉的理由的限制及针对上诉进行答辩的一般性义务的规定等。

2.按内务部顾问委员会的建议，为使法院运行更有效率，司法救济应包括对事实的一次审理及一次上诉，其中上诉只进行法律适用方面的审查。但是这又将与判决质量的保证存在一定的冲突。

3.“1998年议案”主张当事人在一审中未在规定期限内提出的攻击和防御方法，除非其有迟延的充分理由，否则在上诉中将不被接受。这就要求当事人必须将其所有的攻击和防御方法在一审中就全部提出，这样，除可以保证一审判决的质量外，更重要的是可以较大幅度地减少当事人提起上诉的数量，同时，也减轻了上诉审中法院进行事实审查的工作负担，有助于将上诉审进一步发展成为法律审。

4.针对上诉率过高的现状，学者们多主张应对上诉的条件进行更多的限制以减轻上诉法院的负担，主要包括两方面内容：一是从对上诉案件争议标的额的限制入手，即将原来允许提起上诉的案件标的额下限从1500马克提高到2000马克（那些具有“重大意义”的案件不受限制）。二是实行上诉许可制度，要求当事人提起上诉前必须先经过一审法院的许可，当上诉许可申请被驳回时当事人可以就驳回申请的裁决提起上诉。对具有“重大意义”的案件（如与联邦法院的判例相冲突或程序严重违法的案件），则必须允许上诉。

5.现行的向联邦法院提起上诉的规定存在一定的弊端：一是以6万马克的争议标的额对案件的上诉进行区别对待，导致对当事人的不平等待遇；二是联邦法院将大部分精力放在对个案的审查上，而无法更好地关注那些对法律统一和发展有重大意义的案件。针对这些问题，联邦法院希望将争议标的额6万马克以下案件上诉的许可权交给州高等法院，而争议标的额6万马克以上案件则由联邦法院自行决定是否许可上诉。但这并未完全克服上述弊端（主要是第一个弊端）。因而，联邦政府建议：应将许可案件上诉的权利赋予州高等法院（无论案件标的额的大小），而对驳回许可申请的裁决的上诉则仅限于争议标的额在6万马克以上的案件。总之，针对法律适用问题上诉到联邦法院将不再是一个普遍而自由的救济方式。

四、其他相关配套性制度的改革①

（一）法院体系的结构改革

1.由于初级法院与州法院在诉讼程序上差别不大，且目前多将案件交由独任法官进行审理，因此，有人建议将二者合并起来成为一个统一的一审法院。这将使得德国普通法院体系由“四级法院”变为“三级法院”。这一建议最早是在1971年12月一份“第一次司法改革法案”的草案中被提出来的，而且该建议也启动了向三级法院体系过渡的步伐：1977年家庭法院被并入初级法院，同时规定家庭案件的上诉直接向州高等法院提出，也就是说，三级法院结构目前已存在于家庭案件的审理中。但对整个普通法院系统的合并问题，政府以新建法院成本过高及调动法官困难为由认为在近期内是不现实的。

2.对法院体系进行改革：短期目标是在全国范围内建立起一个服务于所有法院体系司法事务的规范化的行政部门，以期能形成更有效、更经济的法院行政管理，并使法官在各法院系统间的调动更为容易；长期的目标是将现在的五个法院体系进行缩减，形成两个法院体系：普通法院（主管民事、刑事案件，并将劳动法院包含在内）及行政法院（主管行政、财政及社会事务），同时，制定一部各法院体系统一适用的程序法。

（二）一审法院人员素质的加强

为了提高一审判决的质量，使当事人能更好地接受一审判决，除了在法律规定中加重当事人相关的“信息披露义务”外，应尽量由那些高素质的有多年实践经验的法官审理一审案件，这就要求在初审法院中增加高素质法官的数量。但是这种调整要求在法官编制和报酬等方面的旧思想观念能有较大转变，而由于旧思想观念难以在短期内得到改变，这种调整审判人员结构的建议在短期内难以实现。②

（三）法院管理的改善

为了使法院内部资源利用合理化，除了改革法院司法运作外，还应运用现代商业管理原则及利用现代计算机技术对法院内部的管理工作进行改进。

（四）降低法院系统运作成本的耗费

1.开始考虑通过对法院收费制度的规范来降低法院作出最终裁判的成本耗费，同时提高收费以减轻法院的工作量。③但这些改革又不能给低收入当事人的正当诉求造成困难。这就要求必须同时健全完善法律援助制度。

2.自1980年修改《诉讼费用援助法》以来，国家在法律援助方面支付的费用显著增加。据估算，目前联邦及各州每年用于法律援助的费用约为5亿马克。针对这一现象，有学者认为应将审核给予法律援助的经济条件的权限交还给社会福利机构。

（五）通过推广诉讼外替代性纠纷解决方式来缓解法院运作的紧张状况

注重利用诉讼外替代性纠纷解决方式（AlternativeDisputeResolution，简称ADR）来缓解法院运作的紧张状况，这是目前各国民事司法改革的一个共同趋势。其中荷兰的成功经验引起了德国法律界的极大关注。在荷兰，拥有相对快速、廉价的民事司法系统，避免了诉讼拖延和耗费过大等问题，其主要原因在于荷兰存在着能够与律师行业竞争的其他法律服务业和社会机构。这些非律师行业和社会机构提供了替代诉讼的有效率、低成本的争议解决方式，从而使法院能够集中精力处理那些真正需要通过诉讼方式解决的争议。德国在这方面的努力和尝试有以下几点：

1.在向法院寻求救济之前通过律师达成庭外和解的解决争议方式的推广适用。为达此目的，法律对律师参与庭外和解规定较高的收费标准，以调动律师以庭外和解方式解决争议的积极性，同时，简化对达成具有强制执行力的和解协议的程序要求。

2.除了传统的通过诉讼解决纠纷的方式外，德国的一些行业中还存在着调解机构。但到目前为止，只有极少部分的当事人求助于庭外调解机构。其原因在于：（1）诉讼成本较低廉，且法律援助较易获得，这使得人们更倾向于以诉讼方式解决争议；（2）法院在审理过程中也经常采用调解或和解的程序，这也减弱了人们寻求其他诉讼外替代性争议解决方式的动机；（3）更重要的原因在于，德国的当事人对由国家设立的审判组织的独立性及其能力有较大的信任，而对调解机构则持怀疑和不信任态度。“1998年议案”建议授予各州针对某些案件采取强制性调解程序，包括：小额争议、邻里间财产纠纷、私人间有关侮辱与诽谤的案件等等。另外还有人建议立法机关授权初级法院对所有合适的案件提交给调解机构受理。

司法制度改革方案范文第3篇

一、简易程序的改革动因。

（一）凸显简易程序特征的需要。我国民诉法对简易程序虽作了专章规定，从方式，受理程序，传唤方式，审判组织、审限均作了比普通程序简化的规定，这些简便、灵活、快捷的要求，在过滤大量无争议或争议不大民事案件，方便当事人诉讼，方便人民法院办案均起到积极作用。但整章中只有5个条文，简易程序本身的特征不明显，在配套制度上与普通程序没有严格、明确的界限。如诉讼费收取标准，归档卷宗材料要求，审级救济机制，裁判文书制作方面完全相同，使得简易程序的优势没有凸显，不被重视和看好，最终导致设立简易程序的目的未能充分实现。

（二）推进法治建设进程的需要。随着依法治国方略提出，法治建设被日益提上重要议程。作为法治建设的一项重要内容，为了确保司法公正，树立司法权威，必然要求提高司法资源的合理利用和诉讼效率，要求提供便利快捷的司法救济途径，要求一种更加便捷高效、成本低廉的诉讼程序。尤其是计划经济向市场经济过渡后，民事活动频繁，民事案件剧增，如果不能以灵活、快捷，节省的程序解决大多数简单民事案件，一方面，必然导致诉讼拖延，造成大量积案；另一方面，要实现对复杂民事案件的慎重裁判也是不可能的。这样一来，司法公正，法律权威都将成为一句空话。因此改革简易程序本身也是符合市场经济对诉讼程序的需求，同时更是与国际上对诉讼效益和效率追求接轨的需要。

（三）规范审判方式的需要。《人民法院五年改革纲要》出台后，关于司法制度的改革论著不断涌现。减轻当事人及人民法院的讼累，简化诉讼程序，加快诉讼节奏已成为实务界和理论界的研究重点。2001年2月中国人民大学和北京海淀区法院还共同主办了中国民事诉讼简易程序研讨会。为缓解诉讼案件猛增与审判人员不足的矛盾（而根据最高法院的改革构想，法官人数在相当长的时间里还不可能实现快速增长），各地法院都进行了积极的探索。广东省高级法院还专门制发了《广东省法院适用简易程序审理民事案件规则(试行)》。虽然学术界和实务界观点鲜明精辟，呈现了百家争鸣，百花齐放的景观，但由于没有统一的操作规程和执法标准，各地法院各出奇招，各自为政，造成全国范围内适用法律的不统一，直接影响了法制的统一性和权威。为改变这一混乱局面，最高法院将扩大简易程序适用范围作为今年重点研究课题，并将择期出台相应司法解释。因此，在这个时期，深入探讨简易程序改革和完善更具有现实意义。

二、简易程序的价值及功能。

对一项诉讼制度提出改革和完善的建议，首先必须认清其在诉讼制度中的地位和作用，必须理清其本身具有的价值和功能。具体来说，民事简易程序功能主要表现在以下几方面：

（一）有利于贯彻“两便”原则。两便原则包括便利人民群众参加诉讼和便利人民法院办案两个方面。世界人权宣言明确规定：任何人都有利用诉讼制度，请求法院审判的基本权利。因此，在对诉讼制度进行创建和改革之前，首先必须考虑到，是否有利于真正实现司法救济的权利。而简易程序的改革，正是基于这一前提，使得司法救济途径从繁杂、冗长的诉讼程序走出来，让更多的公民可以接近司法资源，获取国家司法资源的帮助，从而保障公民参加诉讼的权利，保障法院充分保护公民的合法权益。

(二)有利于贯彻诉讼经济原则。诉讼经济原则是每一项诉讼机制必须包含的原则和价值。以诉讼经济的原则要求，在保证诉讼公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短，诉讼程序的简化，审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。简易程序正是通过上述途径，使得原本稀缺的诉讼资源能够发挥出最大潜能，最大程度节省人力、物力、财力，实现诉讼经济的目的。

（三）有利于提高人民法院的威信。扩大简易程序适用范围，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证人民法院有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量，达到“繁出精品”。不仅如此，还也可以抓住典型，以案释法，公开宣判，进一步扩大办案的法律效果和社会效果。因此，简易程序的改革，必将有助于法院办案效率、办案质量进一步提升，办案社会效果进一步凸显，有利于树立法院威信，增强公民对司法的信心。

(四)体现效率优先，兼顾公正原则。公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题。公正是在效率前提下的公正，正所谓“迟来的公正就是不公正”“正义被耽搁，就是正义被剥夺”；效率又是在公正前提下的效率，倘若无公正，效率即失去意义。一般而言，司法的理念是“公正优先，兼顾效率”，但对于民事诉讼，则采取优势证明标准，突出的是效率。尤其是针对简易案件，更没有必要适用复杂的诉讼程序来解决，而应代之以简便化的诉讼程序。那种因程序的繁杂，导致诉讼迟延，不仅令当事人无法忍受，也让法院和全社会无法忍受。因此，在强调公正与效率两者不可偏废的同时，还应强调“效率优先，兼顾公正”之原则。

三、简易程序的改革与完善。

进行一项司法制度改革，总是牵一发而动全身。民事简易程序的改革也不例外，起码应从两个方面着手进行，一是从现有简易程序操作方式之简化入手，二是从改革简易程序相关配套制度入手。

(一)简易程序操作方式的改革与完善

1、科学界定简易程序的适用范围。民诉法第142条规定：基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚，权利义务明确，争议不大的简单民事案件。最高法院对此也做了进一步的司法解释，同时明确时被告下落不明等三类案件不得适用简易程序。但总的来讲，这些规定过于笼统，以致于法官做出程序选择的余地仍然太大，不利于实践中开展繁简分流的具体操作。而如何科学界定简易程序的适用范围呢？有两方面的资料可以借鉴：第一方面是我国刑事诉讼法中简易程序案件的界定方法。具体分析其所考虑的因素有三：一是量化标准（可能判处3年以下有期徒刑……）；二是类别标准（告诉才处理的案件等）；三是控诉方的意见（经人民检察院建议或者同意）。第二方面是国外立法例。如我国台湾民事诉讼法第427条规定，适用简易程序的案件：一是对财产权的诉讼，标的金额或价额在10万元以下；二是规定10类案件，不问其标的金额，一律适用简易程序；三是依当事人合意适用。相应的也体现了上述三个考虑因素。再如日本简易裁判所受理的案件是90万日元(不足人民币7万元)以下等等。由此，笔者认为我国界定简易程序的适用范围可以从三个方面着手：

⑴对于债权债务等纯财产权益性质的争议案件，以明确的标的额或价值作为界定标准。根据我国幅员辽阔的特点，具体可兼采原则性与灵活性相结合的办法。即由立法机关或最高人民法院司法解释明确确定，标的在10万元以下的财产权益性质案件，一律适用简易程序；同时授权给省、直辖市、自治区高级人民法院，根据不同地区经济发展水平可以划定不同的适用标准。

⑵以案件性质或类别为界定标准。一是采取列举式的方法确定适用简易程序的案件范围。如审判实践中已积累的：追索赡养费、抚养费、抚育费；确认和变更收养、抚养关系；责任明确的损害赔偿等7类案件；以及一方当事人没有胜诉的可能或案件事实不存在真正争点的案件；一方当事人认为案件不存在实质性事实争议，只有法律上争议的案件，明确适用简易程序。二是借鉴或兼采广东省高院用排除法规定5种禁止情形不得适用简易程序，其它案件都可以适用简易程序审理的做法。

⑶赋予当事人相应的程序选择权。这主要是针对案件的难易程度并不完全取决于争议金额的大小和案件类别。有些争议标的大的案件，法律关系并不复杂；有的案件类别相同，而法律关系复杂程度却天壤之别；有的案件虽然复杂，但是当事人双方均有诚意共同到法院请求解决等等。当然，若将来立法已明确简易程序适用范围，那么应适用简易程序的案件，法院只能强制适用，当事人不能作出拒绝的选择。值得注意的是，当事人除了具有程序选择权外，在适用简易程序中也应当允许当事人选择言词审理或书面审理的机会，这有利于进一步提高诉讼效率。

2、规范程序选择，准确繁简分流。简易程序适用范围被明确后，由什么主体，在什么时间作出适用程序选择，当前民诉讼并没有进行界定。审判实践中做法不一，一种是立案庭审查立案后，统一移交业务庭庭长选择是否适用简易程序，再交付经办人。一种是立案庭移交业务庭登记后，直接交付经办人，由经办人在审理过程中，自行做出适用程序的选择。一种则是由立案庭作出适用程序选择，而后移送业务庭登记，再交付承办人审理。三种做法均有利弊：第一种做法可发挥业务庭长熟悉业务，熟悉承办法官审判技能的优势，准确做出适用程序的选择，但容易造成业务庭长滞留案件和滥用选择权；第二种做法，虽减少把关的环节，但赋予经办人程序选择权，不利于监督；而第三种做法则有效地克服了前两种做法之不足，一方面，立案庭严格依照简易程序适用范围选择程序，繁简分流，可实现当即交付经办人手中；另一方面，通过立案庭和业务庭长双重监控，可确保承办人严格按简易程序进行审理，实现快速便捷立案和设立简易程序之初衷，因此，笔者倾向于第三种做法。

3、诉讼请求和证据固定制度。2001年12月6日最高法院作出的《关于民事诉讼证据的若干规定》（简称《证据若干规定》）第34条第1款规定：“当事人应当在举证期限内向人民法院提供证据，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。”第3款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”上述规定就是诉讼请求和证据固定制度的立法依据。《证据若干规定》还规定，举证期限可以由当事人协商一致，适用简易程序不受“指定期限不得少于30日”之限。因此，笔者建议：简易程序中当事人应在法庭辩论结束前，就将诉讼请求和证据进行确立并固定下来，法庭辩论之后，不得再变更诉讼请求或提交新的证据。这样一来，如果当事人一同到法院请求解决的，诉讼请求和证据均可当即予以固定；而其他的情况，则要求在送达受理通知书和应诉通知书时，应一并告知当事人诉讼请求和证据应于法庭辩论结束前固定，以免因诉讼请求突然变更或调查证据而延展期日。

4、严格简易程序向普通程序转化的条件。《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》第170条规定，在审理过程中，发现案情复杂，需要转化为普通程序审理的，可以转为普通程序。该法条对于“案情复杂”没有界定，使之过于宽泛，缺乏可操作性，容易造成审判人员转换程序的随意性。完善的方法有二：一是由最高法院明确界定转化的条件。诸如：当事人变更诉讼请求或提起反诉，使案件明显不符合适用简易程序的条件等等。二是严格转化的报批程序。如主审法官经开庭审理后，发现不宜适用简易程序的，应于次日提出书面申请转换适用程序，报经庭长或分管院长审批，并报立案庭备案。获准后，方可适用普通程序审理。通过加大监督力度，防止承办人员在法定期限内不能结案而随意转换适用程序，或变相超审限结案，从而确保简易程序的安定。

5、确立当庭宣判视为送达和调解签名生效制度。长期以来，调解书、裁判文书送达难一直是困扰法院审判实践的一个问题。简易程序以调解方式结案占相当大的比例，而法律规定调解书未经当事人签收不生效，即赋予当事人对调解的反悔权。这样一来，调解书送达前，不仅调解达成的协议不具有稳定性，而且容易造成履行义务的延误。尤其是当庭宣判的案件，败诉一方当事人往往拒不到庭签收裁判文书，致使上诉期日、生效期日无从计起。为此建议：⑴调解达成协议的，以当事人在调解协议上签名视为调解书送达，取消当事人在调解书送达前的反悔权。⑵双方当事人或人均到庭，当庭宣判的，宣判之日即视为裁判文书送达之日；定期宣判的，宣判之日应当庭送达裁判文书，无正当理由拒不到庭接受宣判的，以宣判之日视为裁判文书送达之日。⑶对原、被告一方未到庭参加诉讼的，裁判文书送达之日仍以实际送达之日为准。

(二)简易程序配套制度的构想

1、设立专门适用简易程序的机构和人员。就目前我国基层法院的现状来看，把基层法院改革成单一的简易法院，专门审理简易案件，并不现实。但在保留现行兼采适用简易和普通两种程序的情况下，在基层法院专门设立适用简易程序的简易庭，配备专门的独任法官，独任法官仅适用简易程序审理案件，不再参与普通程序案件审理。这样一来，不仅可以克服同一法官兼具简易和普通程序的任务，造成程序适用上的界限不清和混用，而且比较符合我国国情和法院机构设置的传统。这是一种比较可行，也比较切合实际的改革方案。

2、改革简易程序诉讼收费的标准。《人民法院诉讼收费办法》和《最高法院适用〈民诉法〉若干问题的意见》中关于诉讼费用收取的条款，并没有对适用简易程序和普通程序加以区分。诉讼费中受理费具有税收和惩罚双重性质，一则诉讼标的越大，收费也应当越多；二则在一定程度上避免当事人滥用诉权。但是对于选择了适用简易程序的民事案件，其本身对司法资源的耗费较少，相应的，国家收取的诉讼费也应当较少。这才符合费用相当性原理，也有利于鼓励当事人多选择简易程序。具体简易程序应收取什么标准的诉讼费才合理和相当呢？笔者认为：适用简易程序所征收的诉讼费用应当高于同样金额诉讼的撤诉案件，低于同样金额诉讼的普通程序案件，可以考虑在同样数额普通程序案件的二分之一至三分之二之间作出选择。

3、确立简易程序一审终审制度。我国简易程序和普通程序的审级救济机制并无二致，这与世界各国民诉法采取的区别制大不相同。事实上从效率优先的角度，或诉讼经济原则来考虑，均不宜赋予简易程序与普通程序相一致的救济机制。一种可供借鉴的方案是实行一审终审制，当事人不得提起上诉。若当事人对判决不服的，允许其在法定期限内向原审法院提出异议，由原审法院重新指定一名独任法官进行审查。若异议成立，由原审法院启动再审程序，组成合议庭进行审理，依法改判，判决为终局判决；若异议不成立，裁定依法予以驳回，裁定为终局裁定。

4、缩短简易程序所需时间。民诉法第146条规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。这个期限相对于普通程序已显然缩短，但相对于目前各地基层法院推行扩大简易程序适用范围来讲，仍显得太长。如芗城区法院适用简易程序平均结案日仅为21日。而怎样才能在确保公正司法的情况下，既利用简易程序简单、快捷的一面，又将其对时间的浪费限制在最小限度内？最主要的办法就是缩短所需时间。笔者认为，根据当前各地法院扩大简易程序适用范围的成效来看，有45天的时间就足够了，而且不允许延长，除非转换为普通程序审理。

5、简化裁判文书、调解书的制作。民诉法第89条规定，调解书应写明诉讼请求，案件的事实和调解结果。事实上，调解协议是双方当事人合目的性的一种自愿行为结果，调解书的制作可仅体现调解结果，而不必再详尽诉讼请求和案件事实。民诉法第138条规定了判决书应具备的内容及事项，也没有对适用简易程序和普通程序加以区别。当前为防止法官擅断，确保裁判文书质量和司法公正，对裁判文书制作的改革，均提出了应当进一步强化证据认定和说理部分。这对于适用普通程序的复杂案件来说，是完全必要的，但对于适用简易程序的简单案件来说，快速、方便是基本要求，制作复杂的裁判文书，则有多余累赘之嫌。《证据若干规定》还规定，简易程序裁判文书制作不受“应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”之限。况且，《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》规定，某些简易的民事案件不用制作裁判文书。因此对于该类案件可简要概括出案件事实，后对判决主文叙述准确，清楚即可。甚至可以更大胆借鉴国外作法，根据不同种类案件的特点，事先制作格式化的判决书、裁定书，以备庭审后当即填写裁判主文时适用，进一步简化裁判文书，提高制作速度，提高诉讼效率。

6、简化卷宗归档材料的要件。《最高法院关于适用〈民诉法〉若干问题的意见》中要求适用简易程序审理的案件，卷宗材料应当具备：诉状或口头笔录、答辩状或口头答辩笔录、委托他人代为诉讼的要有授权委托书、必要证据、询问当事人笔录、审理(包括调解)笔录、判决书（调解书、裁定书、或者调解协议）、送达和宣判笔录、执行情况、诉讼费收据。显然，一者该法条不能体现出简易程序之简化的特征，难于区别简易程序与普通程序卷宗材料上要求的不同；二者该法条使用“应当”一词，而所罗列的十项材料并非每个简易程序案件都具有的，其矛盾显而易见。因此建议，适用简易程序审理的卷宗材料，除必要证据，审理(或调解)笔录，裁判文书(或调解书)、送达或宣判笔录、诉讼费收据外，其他材料不应作硬性要求，而根据具体案件的实际情况，将相干的诉讼材料装订归档即可。

司法制度改革方案范文第4篇

关键词：金融 调控

2007年次债危机时，美国房地产贷款余额与GDP的比率高达90%，远高于其他国家30%-40%的水平。应对危机，美联储多印发了数万亿美元的钞票，中国货币供应量的余额也高达危机前的2倍，若再次推动宽松的货币政策，可能陷中国经济于更不稳定的境地，频繁下调存款准备金率，放松货币政策来“刺激”经济增长，是危机拯救的思路。

危机时期，企业、私人有效投资意愿低迷，高失业率造成居民可支配收入下降，消费支付能力不足，有效消费需求减少，经济增长乏力。这时候政府可以通过适量透支货币，调整金融结构，创造有效投资需求，并非简单印钞票发货币。

一、当前经济增速放缓主要是因为政策调控导致无效投资下降。

经济放缓并非由于流动性不足。今年5月中旬银行间市场发行5年期债券，债券利率为4%多，仅比1年期3.5%的存款利率高出不到1个百分点，显然银行间市场流动性充裕。今年l～4月投资同比增长20.2%，比1～3月增速回落0.7%。其中房地产投资回落4.8个百分点，房地产投资增长最高曾经达到37%，远高于平均投资增长，制造了巨大的房地产泡沫和经济的不稳定；铁路运输同比出现43.6%的增长，有色金属冶炼加工和油气开采的投资增速也有不同程度的回落，是房地产调控以及产能过剩行业结构调整的结果，铁路运输投资下降，也与铁路发展总体思路的调整有关。

货币数据也从另一角度显示了有效投资需求不足。5月份，Ml同比增长3.5%，比上月末高0.4个百分点。Ml低增长显示两方面的问题：一是资金没有存入银行成为“存款”，再由存款转化为贷款，而是直接投入不同领域成为投资资金。这与当前民间流动性充裕、投资活跃的情况吻合。二是显示银行信贷的有效需求不足。较低的Ml增长显示有效投资需求不足，信贷到存款的转换缓慢。这也可以揭示两个重要问题：第一，在房地产调控和地方政府融资平台受到一定程度的控制后，银行信贷增长疲软，说明无效投资需求在银行信贷和经济增长中占比较大，第二，经济增长放缓并非流动性不足，盲目地增发货币，很容易使其流入无效投资领域，导致经济累积更大问题。

二、储蓄率高达52%、投资、消费失衡世界独一无二

金融结构失衡的问题有着深刻的社会、文化和经济政治背景。一个重要原因是要素市场未能充分发挥其在资源配置中的基础性作用，这需要我们继续深化改革，打破劳动力、土地、资本等要素市场长期存在的体制。

2011年第三产业仅占全部GDP的43%。这与发达国家73%左右、中等收入国家53%左右的比例差距不小，甚至低于很多发展中国家。

2011年国内生产总值47万亿元，其中最终消费为22.5万亿元，资本形成为22.9万亿元，净出口为1.2万亿，储蓄率高达52%。即使按照45%的储蓄率计算，目前中国一年的总储蓄也超过21.5万亿元，按现行汇率折算约3.4万亿美元。

储蓄首先是用于工业投资，占到全部固定资产投资的40%。但是早在2009年，24个工业行业中，21个已经产能过剩。其次，我们也大量投资于基础设施建设，能源、交通、通信占到全部固定资产投资的12%左右，已经出现局部过剩。第三，我们的城市建设占很大比重，其中仅房地产就达到25%左右，普遍存在着明显的反复拆建问题。第四，农村投资占比不高，每年3万多亿元，然而，浪费的比率一点也不低。农民自己建房，反复拆建的问题甚至更加严重。第五其他服务业，在全部固定资产投资中的比重不到20%。

人均养老金是美国的千分之一。中国人口比美国人口老化得多，60岁以上人口占比达到13.7%，积累的养老金目前全部加在一起只有约3万亿元，占GDP的比例不到7%，人均2300元。而根据OECD（经合组织）的统计，2010年美国养老金规模占GDP的73%，人均3.5万美元。这一比例在英国为87%，加拿大61%，智利67%。

过去十几年，我国的最终消费对GDP的年平均贡献率只达到44.3%。与发达国家相比，我国消费贡献率相对较低，甚至低于许多发展中国家。

三、直接融资的比重过低，金融市场结构问题多

企业多，融资难，资金多，投资难，中国提供给国际经济使用的储蓄资源就有近2000亿美元，超过了国内农业的全部固定资产投资。

首先是金融业内部结构失衡。2012上半年，社会融资总规模中贷款及承兑票据占80%，只有不足20%来自股票和债券融资。从社会融资存量看，2011年底银行贷款余额占54%，企业股票市值和债券余额仅占到26%，美国和英国（直接融资为主导）分别为73%和62%，德国和日本（间接融资占主导）分别为39%和44%。从居民个人金融投资的角度看，银行存款占总额的64%，股票、债券、基金等投资比例不到14%，而美国的居民金融资产中，股票、基金和投资于资本市场的养老金合在一起，达到了近70%的比例。

其次，在资本市场内部，也存在着结构失衡。一是债券市场发展严重滞后。2011年底股票市值约为公司债余额的4.5倍，而大部分成熟市场中，公司债的规模往往大于股票市场。二是股权融资市场层次单一。美国有纽交所、纳斯达克、场外报价市场和粉单市场、灰色市场等几个层次，大致呈金字塔状。而我国市场的主板、中小板、创业板和代办转让系统正好呈现“倒金字塔”形。三是期货及衍生品发展不足。成熟市场的期货、期权、掉期等衍生工具品种十分丰富，交易规模很大，与经济发展的关联度很高，而我们的衍生品市场发展还很不够。四是投资者结构很不合理。A股市场的专业投资机构持有市值的15.6%，而发达市场这一比例大致为70%。更为不合理的是交易结构，A股市场个人投资者持有市值占比26%，但却完成了85%的交易。

第三，面向实体经济的金融服务存在结构性失衡。在以商业银行为主导的金融体系中，大企业、政府相关企业占有的金融资源较多，中小微企业和创新企业获得的很少。

四、利用直接融资创造有效投资需求

发达国家中，市场化并购完成的交易额，常常占到GDP的5%以上，甚至超过10%，我国却只有1%左右。股票、债券，以及风险投资、私募股权基金等等，提供了一套融资方和投资方风险共担、利益共享的机制，小型微型企业需要的是时间稍长一点的本金、债务融资，这种服务只能由基础的直接融资来提供。

完善民生保障，从根本上要求资本市场能够充分发展。预计到2020年中国65岁以上的人口将占到全体人口的12%，而社会保障和养老体系建设严重不足，社保资金和企业年金等长期资金面临投资渠道狭窄和体制建设落后等挑战，保值增值压力巨大，需要通过专业机构投资者的发展，科学合理地参与资本市场。

依靠技术创新和内需，使经常项目顺差回归到合理区间，使汇率接近均衡利率。要求加快完善社会保障政策，坚持扩大内需的经济政策，促进居民消费经济转型意味着追求更加文明的增长。在今后的发展中，应当把文化发展有效融入经济发展的全过程，不断提高发展的质量，不断提高软实力，为经济转型提供更好的人文环境。

致力在全球市场有效配置资源，不断提高开放水平，推动我国企业“走出去”，从战略和政策上促进企业参与国际合作和竞争。认真落实国家促进民营资本发展的政策，增强经济发展的动力和活力。

五、利用资本市场创造有效投资需求

中国保险行业全球第6名，共同基金排在全球10强之外，我们的资本市场不够强大成熟。要坚定不移地深化发行和退市制度改革，抓紧实施主板、中小板的退市制度改革方案。大力发展债券市场，积极推进统一监管的场外市场，规范发展区域性股权交易市场。稳步发展期货及衍生品市场，认真做好中小企业私募债试点，推出石油期货和国债期货，拓宽居民理财的渠道。狠抓上市公司治理结构完善，只有上市公司的质量靠得住，股票市场的基础才能扎得牢。培育机构投资者，引进各种专业化的机构投资者，为企业年金、社保基金、住房公积金和养老金参与资本市场提供公平高效的平台。建设成熟理性的市场文化，加强中介机构建设和资本市场司法制度建设，维护公平竞争的市场秩序，强化惩戒机制，健全诚信体系。

六、利用民间资本创造有效投资需求。

如果有效需求创造与金融结构转型、产业结构调整结合起来，实际上任何行业任何地区都潜在着巨大的有效投资需求。

从能源约束的角度看，中国目前GDP单位耗能是美国的7倍，日本的10倍，通过高耗能的粗放的增长模式向高端制造业和服务业转变，将创造出巨大的有效投资需求。

从环境约束的角度看，加大清洁能源的“使用和消费”，而不仅仅是扩大生产规模，同样可以创造出巨大的有效投资需求。

服务业的发展需要大量投资。我国的服务消费非常低端单一，特别是在网购物流、健康保健、社区养老、家政护理等领域存在着巨大的需求。

中小企业对经济的贡献度超过60%，吸纳了80%以上的就业，因此对经营稳健的中小企业的扶持，也是短期内创造有效投资需求的重要方面。另外，日新月异的数字化技术领域，集约化农业领域，天然气的开发和使用等领域，都存在巨大有效投资需求。

民间投资的有效性大大高于其他投资主体。数据显示，今年前4个月全社会利润总额增长1.6%。其中国有及国有控股企业增长-　9.9%，外资港资台资企业增长13.2%，但是私人企业增长为20.6%，私人部门的投资有效性大大高于其他部门的投资。

七、把握社会公平创造有效投资需求。