三农问题的核心和解决措施

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三农问题的核心和解决措施范文第1篇

关键词：农村经济；现代管理；核心内容

随着社会主义市场经济的不断深入，农村的物质文化生活也在不断的丰富和提升，农村经济建设正在被加以更加紧密的关注，尤其是“三农问题＂成为了新时代经济建设的焦点和热点。为了更好地发展农村经济，就要找到农村经济建设和加强管理的核心，根据核心问题和内容，结合现代农村经济的实际问题和影响因素，采取有效的措施进行干预和管理，以达到促进农村经济发展，带领农民走上小康之路的目标。

一、解读农村经济管理

（1）在社会主义经济条件下，农村经济管理需要在党和国家的经济指导方针以及政策的引领下，密切关注农村市场环境的发展情况，通过有规划、有组织、有目标的管理来实现农村经济的高速发展。农村经济建设始终不能放弃农业生产，农业产业的大发展的基础也是农业生产，因此，对于农村经济管理的过程，是通过对农业产品的调配，达到管理农村经济的目标。简单说来，农村经济管理，是在相关政策领导下，制定和实施农村经济发展规划，然后通过有效的措施和严密的组织架构，调控和管理农村经济发展[1]。（2）农村经济管理的内容设计到农村的经济社会条件、农村的市场环境、农业经济方针政策等诸多因素，国家经济总体战略方针是农业经济管理的指导方针，农业经济管理的组织行驶，就是农业生产要素进行再生产的分配、消费的过程，采取的手段从决策到计划，再到组织协调，原则是规范化、法制化、科学化。

二、农村经济管理的问题及现状

（1）农村经济管理的现状呈现非常好的发展态势，目前，国家已经将“三农问题”摆在了经济发展的重要位置，围绕“新农村”建设，党和国家给予了资金的投入和政策的扶持，使得农村经济管理已经从初始阶段进入了改革攻坚的深水区。目前，发展农村经济是从国家到政府，再到农村各个村镇党委都非常重视并不断推进的工作。（2）社会主义新农村的开展已经经过了艰苦卓越的探索和实践，取得了很大的成果。作为社会主义新农村的关键环节，农村的经济管理始终是国家下大力气实施的内容。这是因为，农业发展的好政策好方法要落实到位，是留不开经济管理模式和组织架构的推进的。农村的经济管理部门所进行的工作，必须是围绕农村的经济问题，为农村经济发展谋求新办法新措施的，其目标是要提高农村的物质生产水平，提高生产效率，因此科学有效的管理模式是重中之重。从目前的农村经济发展格局来看，还有不协调不平衡的现象存在，要解决农村的经济发展平静，就要直面这些经济管理中存在问题。（3）从农村经济管理发展的问题方面加以总结。目前农村经济管理存在的问题主要包括：首先，从事农村经济管理的管理者在管理素质和专业素养上还不具备较高的水平，大多农村的管理者来自于农村，没有接受过系统的教育。作为管理者，对农村的优势资源，农业实际情况必须在充分了解的基础上，发挥优势，规避缺陷，才能具有宏观的管理思路，制定出有效的管理制度。但是由于采用当地人治理当地事的模式的羁绊，因此很多管理者只注重眼前事，处理问题不能站在一定的高度上，处理结果带有偏见，无法达到公正、公平。这种“土管理”的管理方法，必须加以改变。让更多拥有管理能力和丰富的管理经验的高素质人才加入到农村经济管理中，将农村的资源环境充分利用起来，并且通过良好的农村环境和待遇，吸引人才留下来，干下去[2]。第二，农村经济建设是需要不断政策加以扶持的。但是从目前的发展情况来看，农业政策远远滞后于农村经济的发展。三农建设发展方面的政策，始终要依靠国家政策的扶持，针对农业人口庞大、农村分布分散、农业发展水平差异性强、农村发展配套不完善等问题展开有针对性的治理和解决。但是事实是大部分的国家政策仍然停留在财政补贴的发展阶段，农村经济发展离开财政支持就显得苍白无力，自身发展缺少相应的政策刺激，仅仅依赖财政的支撑才能走下去，这在一定程度上是农村经济发展缺少自我创新的表现，离开了政策扶持管理就无法实施到位。（4）由于普遍缺乏市场竞争意识，农村的经济管理意识不到市场经济的迅猛发展，与社会生活有脱节的情况发生。这是由于我国农村经济建设长期处在滞后的状态，农民的竞争意识不强，沉溺在传统的分散经营的模式中，缺少大规模的企业经营模式的探索和实践精神，因此农业产业普遍没有参与市场竞争的实力和资质，这种态势造成了农村经营的范围受到局限，农业材料和产品无法得到市场的青睐，农村经济收入水平难以体高。这些都是农村经济管理的短板，造成了农民在市场竞争的态势下缺乏主动出击的能力的情况。

三、农村经济现代化管理的内容

（1）针对上述农村经济发展中遇到的问题，必须拿出有效的经济管理的方法来加以改善。现代化农村经济管理的核心内容，是依靠农村经济的发展的政策，采取有力措施针对问题展开工作。（2）首先，农村经济发展必须要有完善的法律法规作为依据。我国的农村问题的指导方针和原则始终是依法治国，保证农民的利益的。从建国以来，我国对于农业的法律的制定拥有了大量详实和具有成效的成果。如《农村土地承包法》、《农民劳务管理条例》等等。从法律规定的角度，农村经济管理始终是围绕着促进农村经济顺利开展，保证农民合法权益而展开的。针对不断出现的新情况、新问题，国家也不断出台新的法律来加以规范。给予农村经济管理者们有力的法律支持和政策扶持，另一方面，农村的经济管理组织架构需要将农村经济管理中出现的问题及时地反馈，尤其是乡镇的领导干部层应紧紧围绕党的社会主义新农村建设的战略，转变管理思维，在农业和农村经济结构的转型，改变农业资源的模式上努力。在农业资源利用上，通过加快农村劳动力转移、促进农业发展方式的转变，保证农业可持续发展，探索农业发展的新链条，新工作方法，推进农民收入增长，保证农业发展稳步前进。积极探索农业科技创新，提高农民进行转型升级的安全保障，增强农村综合竞争实力。（3）加强基层政府的协调组织架构的建设，建设科学的利益协调机制，将矛盾、权益、诉求等采用科学有效的方法和制度加以治理，坚决将各方利益进行统筹，将矛盾加以处理，避免损害农民合法权益的事情发生。在经济管理职能的设立上，乡镇政府的管理者们应代表农民的利益，集中农民的思想，积极鼓励农民参与经济建设，调动农民的民主热情，发挥农民群众的基础作用。开展村务公开、岗位责任制等，针对农民问题、农村问题展开深入的调研，发现问题解决问题，想农民所想，急农民所急，听取农民的呼声，为农民解决困难。真正通过服务型、发展性的管理机制来完善农村市场经济体系。（4）加强农村经济管理需要一支高素质的农村经济管理队伍。因此加强培训是体高农村经济管理水平的有效途径。培训的目的就是要提高农村经济管理水平，强化正直素质，使管理队伍具备工作责任心、开拓创新的精神。能够通过所学、所知给予农村经济管理以指导、帮助和扶持；同时实行定编定岗定员的方法，给予管理人才良好的条件，让优秀的管理者积极参与到农村经济管理中，运用科学文化知识，为农村经济发展起到把控和运营的作用，保持农村经济管理队伍的稳定性，确保农村基层的管理工作岗位有专业的管理者履行职责。

四、结语

时代在发展，社会在进步，农村经济管理的内容和涵义也是在不断变化的。农村经济管理和运营离不开政策的支持，离不开对时事的关注，离不开时展的要求。因此，从事农村经济管理的人员，始终要坚持的是高度负责的态度和良好的敬业精神，真正将自我投入到社会主义新农村经济建设中去，将农村经济管理工作的升级转型作为己任，从而为社会主义农村经济建设，为农民的小康之路做好基础性工作，提供优质和高效的服务。

参考文献

[1]谭占茹.农村经济管理的现状及其对策[J].农业与技术,2015,(18):222-222.

三农问题的核心和解决措施范文第2篇

关键词：工学结合；校企一体；产学一体；学做一体

中图分类号：G71 文献标识码：A

收录日期：2011年12月27日

随着我国高等职业教育的迅猛发展，生源质量也逐年下降，直逼高职院校的教育教学，向奉行因材施教经典理念的高校教师提出了严峻挑战。为此，高等职业院校坚持以就业为导向，推进工学结合，探索“校企一体、产学一体、学做一体”的办学模式，实行学校与企业密切合作，招生与招工结合，教学与生产同步，学校管理与企业管理交融，是高等职业技术教育深入发展的关键问题。

一、学校与企业密切合作实现四个链接

一是学校招生与企业招工链接。企业根据发展和生产状况定期向学校提出用工计划，学校汇总各企业用工情况报教育主管部门批准，确定招生计划，制定招生就业章程。招生过程中企业人力资源部门全程参与测试、面试和体检工作，做到招生与招工结合，毕业与就业同步，从根本上解决学生毕业既失业的就业问题，实施真正意义上的“订单培养”。

二是培养目标与用人标准链接。学校根据不同企业、不同工种和不同岗位的用人标准，与企业共同制定教学大纲、教学计划和实习实训计划，确定授课内容，进行课程开发，编写和修改教材，并按照企业实际工作要求建立专业实习实训基地，实现学校理论教学和企业技能培训的优势互补。培养胜任企业工作的、爱岗敬业的高技能优秀人才。

三是实习实训与企业生产链接。学校与企业共同制订学生实习实训方案，研究校企共管顶岗实习的教育管理体系。实施企业按照员工管理制度管理考核学生，学校按照学生管理制度管理教育学生的顶岗实习双重管理。在实习实训过程中，积极探索教师与师傅一体化、学生与学员一体化、作品与产品一体化、教室与车间一体化，努力实现“做中学，学中做，教学做合一”。

四是学校文化和企业文化链接。学校要借鉴和吸纳企业价值观、企业精神、经营理念等，把企业文化渗透到学校的办学理念中，使企业管理方法和企业文化融入校园，让学生体验不同的企业文化。如青岛海尔的“真诚到永远”等先进理念融入校园，会在每个学生的心中留下深深地印象，也会让学生的专业素质与职业素养得到提升，实现培育学校人与职业人的有效对接，形成具有鲜明特色的校园文化。每年新生入校，学校就要求企业派人向学生介绍企业的历史、业绩和发展前景，组织学生到企业参观学习，使学生在第一时间就了解到企业对自己的要求，增强学生的责任感与使命感。

二、产学一体实现学校、企业和学生三方共赢

产学一体办学可以促进学校围绕市场开专业，结合专业办产业，办好产业促专业，大刀阔斧地进行教育教学改革，大大节省了校内实习实训教学的人、财和物，成功破解了实践教学的难题，彰显了鲜明的办学特色，促进了学校内涵发展。一批批胜任企业工作的毕业生成为企业技术骨干，提升了学校知名度和声誉，又助推了高职院校更进一步发展，形成了良性循环。作为企业可无偿接受科研成果转让，提高经济效益，同时减少了用人成本，获得了源源不断的有生力量；还帮助企业解决了产品订单高峰期劳动密集型岗位人力不足的大难题，增加了产品产量；作为学生，受到了丰富的全面教育，获得了团队合作的经验与成就，学到了在课堂上学不到的知识，在生产过程中学会了做人，学会了做事，学会了共处，学会了求知，体验了用所学理论知识指导生产实践的过程，提高了发现问题、分析问题和解决问题能力的水平。产学一体有利于发挥学校和企业各自的优势，形成新的结合点，通过联合的整体功能，迅速将学校的科研成果转化为现实生产力，一方面推动高职院校各学科、各专业相互渗透综合发展，产生更多的交叉学科、新兴学科，获得更多的科研成果；另一方面推动企业技术水平全面提高，促进产品不断进行更新换代，从而获得任何学校和企业都无法单独取得的高效益、高收益。

三、学做一体半工半读，促进内涵发展

高等职业教育的根本目标，是培养具有必要的理论知识和较强实践能力的生产、建设、管理和服务一线实用型技术人才，为祖国的经济建设服务。学做一体、半工半读是实现高等职业教育目标的重要措施和最佳途径。我国的高等职业教育理论工作者和广大教师，对学做一体、半工半读的办学模式进行了大胆探索，取得了一定的成绩，积累了一定经验。教育部《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》中指出：“近年来，不少地方和职业院校在办学过程中注重加强与企业的联系，加强学生的生产实习和社会实践，坚持走工学结合、半工半读的路子，学校招生数量不断增加，教学水平不断提高，毕业生受到用人单位的欢迎，取得了明显成效”。事实表明，学做一体、半工半读是高等职业教育的核心内涵，高等职业教育倡导理论联系实践，重在职业化训练，强调提高学生的实际操作技能水平。但有些学校实践教学资源有限，实训设备不足，无法高质量地完成学生的实习实训教学任务。通过学做一体、半工半读，学生可以到工厂圆满完成实习实训任务，达到学以致用的目的，保证了教育教学质量。学做一体、半工半读还是解决三农问题的有效途径。我国农村有9亿农民，当前国家经济建设需要将大量的农民工进行转移，而他们的知识和技能水平参差不齐，急需培养培训来提高。由于农村的职业教育资源匮乏，只能选择工学结合、学做一体、半工半读的办学模式，使学校同城乡企业链接起来，实行学校和工厂、课堂和车间、理论和实践紧密结合，把学校办到农民的家门口，为农村家庭贫困孩子创造上学机会，分期分批转移学有专长的农村富余劳动力，这是广大农民脱贫致富的迫切需要，也是高等职业教育发展的方向。这样，在解决三农问题的同时也发展了农村职业教育。学做一体、半工半读办学，有利于减轻学生家长经济负担，帮助经济困难家庭的学生完成学业。统计显示，某些地区贫困生人数占到了学生总人数的20%。在学做一体、半工半读办学模式下，学生可以通过顶岗实习取得劳动报酬，解决学习中的经济困难，有效地帮助农村和城镇下岗职工家庭的贫困生完成学业。学做一体、半工半读办学，还有利于克服学生厌学现象。由于高等学校继续扩大招生和高考人数的逐年减少，不少在中学未养成良好学习习惯的学生也涌入高校，使高等职业学校学生厌学现象比较突出。实行学做一体、半工半读办学模式，学生变换了学习环境，产生了新鲜感觉，能激发学生的学习兴趣。在顶岗实习中获得的劳动收入，也能增强学生求学的吸引力。两方面结合就充分调动了学生学习的积极性，从而解决了学生厌学的问题。

主要参考文献：

三农问题的核心和解决措施范文第3篇

［摘要］农村产业结构调整及优化是农村经济发展改善的重要举措。文章以中捷为例，首先从农业的角度，简要介绍了中捷产业结构的发展现状。其次根据产业发展现状找出种植业比重大、经济作物发展空间小、渔牧业发展缓慢等问题，并加以分析。最后针对这些问题提出了发展高效产业、提升产业层次、完善基础设施等对策建议。

［关键词］中捷;产业结构;农业;农村;农民

中捷在行政区域划分上位于河北省东南部的沧州市渤海新区，地形基本为平原，在这片面积为268平方公里的土地上大约生活着4.2万人，区域交通便利，并且地理位置尤为重要。中捷可供使用的土地面积大约有40万亩，尚未被有效利用的土地面积近10万亩，因此有利于区域内生态农业的开发和推广。中捷具备良好的产业基础，港口的集疏通道成为开发区强有力的依托。最近几年，各地区在中央强农、惠农政策的有力助推下，农村的相关产业得到了有力的改善。同时，也逐步出现了一系列必须认真重视和解决的矛盾。特别是全面“二孩”政策的放开，据有关部门预测，我国未来五年将要多出一千五百万人口，在迎来我国人口峰值之前，农村经济也将面临更大的问题，解决这些问题显得尤为迫切。本文主要运用农业经济管理专业所学知识，从多个角度进行分析，采用多种研究方法并加以综合思考，剖析了农业产业结构的发展现状，对存在的问题及原因进行了分析。［1］并借鉴国内外的成功经验对中捷的农业产业结构加以调整，使其在现有的生产力条件下，面对资源有限的不利局面，要因地制宜且有效配置资源，实现三大产业的良性互动发展，以此解决农民关心的收入问题。

1中捷农业产业结构现状、问题及原因分析

1.1中捷农业产业结构发展现状

中捷的自然资源总体上讲还是比较丰富的，但是农业生产的条件受到盐碱化的限制。中捷耕地面积约10万亩，占全区总面积的1/5。草地面积约为12万亩，草质良好而且营养价值比较高，适合发展畜牧业。在中捷传统的耕作方式中种植业一家独大，然而近年来这一比重在不断下降。2003年以来，中捷在农业方面的管理体制发生了一定的变革，从原来的农垦经济转向了开发区经济。从2003年到2016年期间，政府税收由原来的3千多万元提高到54.2亿元。［2］其中农业所贡献税收，2003年的时候为1600多万元，占总体比重的50%以上，然而2015年所产生的税收为8亿元左右，所占比例已不足20%。这说明农业在三大产业中所占比重被逐渐降低(见图1)。

1.2中捷农场产业结构调整中存在的问题及原因分析

农民问题是“三农问题”的焦点，经济收入问题是农民问题的核心。［3］从近几年经济的发展状况看，农民的收入不断增长，但是这种增加是不稳定的，受太多外在因素的制约，如果不能很好地消除农民担心的不利因素，那么农民的收入很难得到持续稳定的增长。因此，农民的收入达不到一定水平，就无法更好地提高农民的生活水平，更重要的是会产生粮食产量下降以及导致农产品供给不足等方面的问题。农业是国民经济发展的基础产业，与社会经济的发展息息相关，也是国家实现长治久安的重要保证，因此，解决农民收入问题有着重要的现实意义。［4］可以通过调整农业产业结构，合理优化产业布局，科学制定产业规划等措施，让农民收入实现一定幅度的提高。［5］

1.2.1粮食作物比重大，经济作物发展空间小

在中捷农作物的产量中，粮食作物占总产量的70%，而相对具有优势和经济效益的经济作物却仅占30%。尽管冬枣、棉花等经济作物所占比例已经从最初的9%的份额被进一步提高，政府无论是在政策，还是在农业先进技术和设备的推广上也达到了一定的高度。但是，由于农民传统的思想观念很难转变，对于粮食作物根深蒂固的情有独钟，以及农民自身的素质和先进生产技术不匹配等诸多因素，造成了具有较高经济价值的经济作物发展空间受限(见图2)。

1.2.2缺乏优质农产品，市场竞争力小

中捷的农村经济结构虽然已经转型，进行规模化生产经营，但还是有许多处于独立经营状态的个体农户。中捷传统的集市经济促使了以家庭为单位的生产模式的出现，自产自销的生产模式也推动了农业初期的发展。近几年，随着农村经济发展条件的改善，中捷逐步实现了产的地转型及升级，新产品和新技术的出现，使得分散经营的弊端逐渐暴露。分散经营的农户，对市场供求状况及新技术知识的了解较少，信息沟通不及时，盲目地竞争，势必容易产生较高的交易成本，长期来看还会影响服务质量，不利于增强市场竞争力和树立良好的自主知识产权品牌。另外，科学技术的推广力度不够，资金和扶持措施还需要进一步增强，这些势必会影响农业产业结构的调整过程。

2优化中捷农场产业结构的对策建议

2.1发展现代高效产业，优化农业生产结构

目前，中捷农业上存在的主要问题是种植业比重过大，以及经济作物发展空间受限，还有种植比例较低的问题。解决这两个问题的主要途径离不开发展高效产业，提高农产品增值转化率，将初级农产品进行精加工，发挥主要经济作物的优势，做成特色品牌。投入更多的技术和资金，对农产品进行加工生产，能够产生更大的效益，也调动了农民生产的积极性，从而达到促进农村经济发展的目的。另外，还应该增强品牌意识，冬枣作为中捷极具特色的农产品，可以充分发挥其潜在的品牌优势，以获取现实的经济利益。扩大冬枣的种植面积，并且在生产中推广先进的技术，可以有效实现提高冬枣的产量和品质的目的。实现品牌农业一定要以市场为中心，实现从资源优势到价值优势的转化;从产业优势到市场优势的转化;从产品优势到品牌优势的转化，逐渐从传统农业过渡到现代农业并最终实现品牌农业。

2.2转移农村剩余劳动力，完善农村社会保障体系

出现农村剩余劳动力被闲置的情况有以下几方面的因素:一是农村的劳动力大多文化水平不高，缺少系统的技能培训，思想较为保守，普遍素质偏低。［7］二是劳动力市场存在资源配置方面的不足，政府的宏观调控还有待进一步改善，劳动力转移过程中出现了一些新问题。具体的措施包括以下三点。⑴增加农业内部就业容量，大力发展可以增加农民收入的经济作物，发挥劳动力优势和依靠技术发展农业，增加农民的就业岗位。⑵倡导乡镇企业的发展，让农村的剩余劳动力能够实现很好的就业。政府大力发展乡镇企业，可以吸收农村的剩余劳动力，实现下岗工人再就业，并且通过创业培训和再就业培训，进一步实现困难群体再就业。⑶使社保体系日趋完善，尤其是重视社会保险的风险分担功能，加大参保力度，完善职工退休机制。政府要高度重视民生问题并且给予改善，实施人才强村和科教兴村战略。

参考文献:

［1］张晓丽.定西市现代农业发展问题研究［D］．兰州:甘肃农业大学，2008.

［2］赵晓冬，王伟伟，吕爱国.国家级经济技术开发区管理体制类型研究［J］．中国行政管理，2013(12):56－59.

［3］王龙伟.新形势下农民经济利益问题探究［D］．上海:上海师范大学，2015.

［4］时圣柱.浅谈农民减负对农村经济发展的影响［J］．农村实用科技信息，2015(9):48.

［5］叶青华.人力资本投资与农民收入增长———关于人力资本影响农民收入的假说及其检验［D］．四川:西南财经大学，2007.

［6］钱宁刚，杨卫平，杜建辉.云南省农产品品牌发展对策研究［J］．云南农业大学学报:社会科学版，2011，5(6):15－20.

［7］王荣.贺州市农村剩余劳动力规模的实证分析及预测［J］．市场论坛，2012(2):49－51.

三农问题的核心和解决措施范文第4篇

关键词：农村产业融合；就地城镇化；路径

随着我国经济发展进入新常态，传统产业的转型升级以及资源环境的制约使得大中城市难以再承受大规模农业剩余劳动力的转移；同时，传统的以大工业为推动力带动农民“进城”为主的城镇化衍生出的“城市病”和“农村病”愈发凸显。在此双重背景下，探索以农业自身发展为推动力，带动农民“不离土不离乡”就地城镇化，将成为新时期我国城镇化发展进程中亟待破解的一个重大课题。

一、农村产业融合与就地城镇化的内涵

（一）农村产业融合的内涵

农村产业融合是以农业为基本依托，通过农业与第二、第三产业的融合发展，拓展农业产业链条和产业功能，形成农业生产、农产品加工流通、农资销售和农业休闲旅游等新兴业态，借此推进农村产业协调发展和农业竞争力提升，实现农业现代化、农村繁荣和农民增收。［1］在农村产业融合发展中，一产是基础，二产是水平，三产是引领，即农业为二三产业发展提品基础，农产品的加工、特色农产品开发等第二产业通过对农产品的加工带动一产的种植业和第三产的餐饮业、住宿业、旅游业的发展；第三产业的现代服务产业、休闲旅游业的发展，促进了农业产业审计，增强了种养业和农产品加工业的发展后劲。可见，农村产业融合发展是农业与二、三产业共赢与发展的过程，是当前我国推进农业现代化的现实选择。

（二）就地城镇化的内涵

就地城镇化是相对于农民的进城城镇化而言的。在我国传统城镇化发展的实践历程中，主要形成了以乡镇工业带动农民“离土不离乡”的就地城镇化发展模式和以城市大工业带动农民“离土又离乡”的进城城镇化发展模式。农村人口不向大中城市迁移，而是在原有的居住地实现生产和生活方式的由传统到现代的转变。但与20世纪80年代乡镇工业（与农业联系较少的工业）带动的农民“离土不离乡”的就地城镇化不同，这里所指的就地城镇化是以农业、农村、农民的内生力量为依托，在不改变农业性质，不对外转移农业人口的情况下，通过农业自身的纵向融合以及农业与工业、服务业等非农产业的横向融合发展，推动农民“不离土不离乡”，就地实现生产方式和生活方式由传统到现代的转变。可见，这种就地城镇化发展模式既能规避乡镇工业带动就地城镇化进程中农民兼业、进厂不进城的半城镇化现象，也能缓解进城城镇化进程中农业抛荒、农村三留守等“农村病”以及交通拥堵、住房困难、环境污染和雾霾严重等“城市病”，是以“人”为核心的新型城镇化的重要实现形式。从农村产业融合与就地城镇化的内涵界定中不难发现，农村产业融合是我国农业现代化的重要实现形式，就地城镇化是我国农村、农民的现代化，二者统一于我国的“三农”现代化。同时，农村产业融合本身也内涵了农业生产方式的现代化，农村产业融合所搭建的农业产业化、农业与工业融合、农业旅游业等新的产业体系既为就地城镇化发展提供了重要的产业支撑和物质基础，也为农民生产方式和生活方式的变革提供了引擎。此外，农村的就地城镇化也有利于土地的集约化、规模化生产，大量农民就地接近转移就业也为农村产业融合发展提供了人力和市场支撑。可见，农村产业融合与就地城镇化不是单向的表征关系，而是互为动力，相互促进，是当前我国破解“三农”难题的重要抓手。

二、农村产业融合推动就地城镇化发展的机理

农村产业融合推动就地城镇化发展的内在机理与城镇化发展的动力规律是相契合的。城镇化发展的动力规律表明：农业发展是城市化发展的初始动力，在城镇化发展的初级阶段，农业发展的推力和工业化发展的拉力成为这一时期城镇化发展的主要动力；随着城镇化水平的提高，进入城镇化发展的高级阶段，以信息技术和服务业为代表的第三产业逐渐成为推动城镇化发展的主要动力。农村产业融合内涵了三大产业的交融互动发展，从其互动发展的模式看，一是农业自身的纵向融合即农业产业化；二是农业与二三产业的横向融合；三是农业与高新技术、信息技术的融合发展。这三种典型融合模式其实质都是依托农业大力发展第二、第三产业，通过发挥农业的基础动力、第二产业的根本动力，第三产业的后续动力来推动就地城镇化发展，并以此来实现农民就地就近的产业转移及生产生活方式的转换的。其具体机理为：

（一）农业产业化推动农民就地城镇化

农业产业化强调工业、服务业等商业活动在农业生产中的融合与延伸，它以市场为导向，旨在将农业的产前、产中和产后各环节联结为一个完整的产业链，从而实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。农业产业化是农业生产模式的重大变革，是推进农业经营规模化、市场化、现代化的有效途径。［2］农业产业化的发展在一定程度上提高了农业的生产率，为城镇化的发展提供优质高效的农产品。在农业产业化经营体系中，以农业企业为中心的上下游企业部分属于工业产业，如肥料制造业、农产品加工业等，部分还属于第三产业，如物流运输业、农业技术开发等。这些企业尤其是农产品加工业、农产品销售、储藏、运输企业，就业门槛相对较低，对农业剩余劳动力就地就近进行产业转移提供了产业支撑，一定程度上缓解了经济新常态下农民工结构性失业问题。此外，对农业进行产业化生产经营能够优化并提高农业和农村经济结构水平，提高农产品附加值，拓宽农民就业增收渠道，为农民就地城镇化奠定了经济基础。伴随着农业工业化、产业化发展，农工贸相关产业逐渐向农业产业园区聚集，而农业产业区不是孤立存在的，它必然需要农业产业工人、需要配套的基础设施等，随着产业的发展和基础设施的完善，农业区人气、财气逐渐聚集，小城镇逐渐形成。

（二）农业与工业、旅游业融合发展带动农民就地城镇化

农业与工业的融合发展简称农业工业化，从广义上讲，农业工业化是指用现代化的工业设备和技术装备农业，如用现代的生物技术、种植技术、信息技术等改造农业，提高农业的生产效率，用现代工业的经营理念和组织方式来管理农业的生产和经营。［3］其实，农业工业化其实质就是工业化。工业化的实质是一个产业升级和发展的过程，也是一个各产业生产经营方式向规模化、社会化、专业化发展的过程，还是一个社会由自然经济观念向商品经济观念全面转变的过程。具体而言，农业工业化推动就地城镇化一方面是指立足农村实际，用工业化理念、思路对农业生产方式进行脱胎换骨的改造，使农业劳动生产率得到迅速提高，为农民就地城镇化提供生产要素支持；另一方面，要依托农业抓工业，围绕工业抓农业，实现农业资源工业化，带动农民产业工人化，以工业和农业相互融合促进城乡经济协调发展。农业与旅游业的融合发展就是依托农业生产、农村风貌和农民生活而发展起来的休闲农业、都市农业等。农业与旅游业的融合发展，一方面能够促进城乡之间人员与物质的交流，打破农业、农村、农民相对封闭状态，使现代文明在农村得以传播和普及，促进农民生活、生产观念的城镇化和现代化。通过农业与旅游业的融合发展还能带动农村经济的发展、基础设施的完善，使农民在自己的家园就能享受到城市的生活条件；另一方面，农业与旅游产业的融合发展所形成的休闲农业、乡村旅游业属于劳动密集型产业，就业层次多，涉及面广，可以吸纳大量的农村剩余劳动力就近就地非农化，还可以充分发挥女性、老年劳动力等农村弱势劳动力的作用，实现劳动力多元化就业，为农村剩余劳动力的就地转移提供了新路。［4］

（三）农业与高新技术、信息产业的融合发展带动农民就地城镇化

农业与现代高新技术的融合发展，产生了工厂式农业、塑料大棚、玻璃温室、无土栽培、沙地种植，水体养殖等技术，摆脱了农业因气候、环境等自然条件带来的发展难题，大大提高农业生产率，为城镇发展提供了充足的粮食保障，也为工业生产提供了充足的生产原料，进而推动了农业剩余劳动力不断向非农产业转移。同时，农业与现代技术的融合发展改变了“面朝黄土背朝天”的劳动局面，并且农业信息化使得精准农业得以实现，不仅可以帮助农民从繁琐劳累的劳作中解放出来，而且能够实现高层次的耕种细作，无限提高农业的劳动生产率，使农民的生产方式越来越现代化，农民与城里人的区别仅仅在于生产的产品不同，赚钱的方式不同，农民不再是身份的标签，而是与工人一样成为一种职业。此外，互联网+农业的发展，通过云计算、物联网、移动终端通信以及人工智能等技术的支撑为农产品、农业旅游提供服务平台，很大程度地提高了城乡交流的频度和层次，为城乡一体化水平不断向更高级的阶段发展提了供源源不断的动力。

三、农村产业融合推动就地城镇化发展的实现路径

农村产业融合推动就地城镇化发展，其基本要义就是强调在不放弃农业优势、不改变农业性质，通过发展以农业为核心的农业产业化、农业工业化、农业旅游化发展，促进农业生产、增加农民收入、提高农民素质、改变生活方式，让农民过上与城市人一样的生活，最终实现农民就地就近城镇化。要实现这个目标，需要从以下几个方面着手：

（一）加大对农村产业融合发展的政策支持

农村产业融合发展是农民就地城镇最可靠的物质基础和动力。但是，农业作为弱质性产业，走以农业为核心的产业融合发展之路必须要依靠政府给予政策上的大力倾斜和支持。当前，尽管我国政府一直把“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断加大对农业、农村的投资力度，但主要以农业直补、农业基础设施的投入为主，缺乏对农村产业发展这一促进农村内生发展模式的支持力度。因此，政府一方面要利用一些宏观调控措施或制度促进农业与其他产业价值链进行交叉、重组、整合以形成新的产业形态，另一方面，政府要注重对农业农村的财政支持的针对性和实效性，增加必要的激励规制，促进其他产业加入到农业竞争中。具体而言，要对农村产业融合发展的项目给予资金支持并通过市场准入、税收扶持、人才引进等方面给予政策性支持；同时积极引导金融资本投向农业开发，农产品生产等项目，在建立完善的农村金融组织体系和完备的农村金融市场的基础上，引导金融组织支持农村产业融合发展过程中所需的各项资金。

（二）加强农村产业融合推动就地城镇化发展的制度供给

农村产业融合推动就地城镇化发展需要建立和完善相关制度为其保驾护航。目前，影响农村产业融合带动就地城镇化的制度因素主要有土地制度、户籍制度、社会保障制度等。一是深化土地制度改革。土地制度改革是推进农村产业融合发展以及农民就地城镇化的关键因素。农村的土地制度包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。土地制度改革关系到农民生产方式的变革，农户宅基地制度的改革有助于农民生活空间的转变和农民的生活方式转变。土地流转不畅和农村宅基地的闲置，既影响农村产业融合难以规模化、集约化发展，又在一定程度上造成土地资源的浪费。因此，要进一步加强和完善农村土地制度，明晰土地产权，健全土地流转机制，实现土地的所有权、承包权、经营权三权分置，进而引导土地经营权有序流转，从而促进土地的适度规模经营和土地的有效整合，为农村产业融合发展带动就地城镇化提供最基本的物质条件。同时要探索农村宅基地退出机制，通过以宅基地换房等形式，为分散的农村向中心村集聚提供制度支撑。二是深化户籍制度改革。打破城乡二元户籍制度是实现城乡生产要素自由流动的前提。因此，户籍制度改革的方向是在给原来严格控制人口迁移的政策松绑的同时，拆除户籍壁垒，改革户籍制度与福利挂钩的局面，同时要改变就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求，建立符合市场经济发展的现代城乡户籍管理制度，以实现城乡居民的自由迁徙，进而为农村产业融合推动就地城镇化发展提供要素支持。三是深化社会保障制度改革。影响农村产业融合推动就地城镇化发展的最大难题就是农民的社会保障问题。虽然近几年农村医疗、养老覆盖率较高，但不能否认的是这是一种低水平的全覆盖。其实，低水平的社会保障是阻滞农村土地的有序流转的最大障碍，也抑制了城乡劳动力资源的双向流动，很多农业科技人才望农村低水平的社会保障而却步。因此，政府要加强对农村社会保障的投入力度，多途径的筹措社会保障性资金，寻求有效的城乡社会保障体系的衔接机制，并通过城市反哺农村加快城乡社会保障一体化，缩小城乡社保差距，才能为农村产业融合发展提供最基本的土地、人才等生产要素。

（三）加大对农村教育的投入

农民是农村产业融合与就地城镇化的主体，以农村产业融合发展推动就地城镇化，一方面需要农民提高素质技能，适应大量机械化作业和企业化管理这种新型生产和管理方式；另一方面，也需要通过农民文化素质的提高来改变传统后的小农思想。对此，要强化农村的基础教育，加大对农村基础教育的投资，完善农村教育培训体系，提高农民的整体素质，改变农民的思想观念。此外，还要努力探索农村教育的办学体制，发展与农村环境相配合的职业教育、成人教育培训，培训的内容除了包括现代农业技术和农业经营知识外，还要强化对农民进行农业性质与农业功能、农业政策及农业文化、农业管理、农业法律等农业教育，同时对于培训费用、设施、师资方面要给予支持。通过扎实的基础教育和农业技能及管理培训，为农民提供现代文明社会所需要的最基本的知识与技能，使农民不再是愚昧落后的传统农民，而是有知识有文化有技能的现代新型农业产业工人，从素质上和身份上拉近农民与城镇居民的距离。

（四）加强小城镇的建设

小城镇是农村产业融合带动就地城镇化的空间载体。农村产业融合发展推动就地城镇化发展并不是在原地城镇化，也需要农村人口通过农业产业的发展、农业企业集聚等方式引导村庄合并，形成小城镇。由于小城镇就业门槛低，就业风险低，生活成本相比大城市较低，天然地成为农民就地城镇化的载体。因此，政府要科学规划小城镇建设，要立足于当地的资源优势，科学编制产业规划，发展以农业企业、特色加工业、商贸流通和旅游服务业为主要类型的特色小城镇。同时要注重小城镇功能的完善，加大对小城镇基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系的建设，为农村产业融合推动就地城镇化发展提供空间支持。

参考文献

［1］马晓河.推进农村一二三产业融合发展的几点思考［N］.经济日报，2016-02-25

［2］张贞，曾令秋.促进农业产业化与新型城镇化良性互动［N］.人民日报，2014-08-26

［3］孟晓颖，孙一恒.城镇化”视域下的三农问题研究［J］.学习与探索，2015（10）

三农问题的核心和解决措施范文第5篇

关键词：农村居民点整理；利益协调；“农民上楼”；京郊

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城乡统筹发展的核心问题是土地利用 [1]，城市增长发展到一定程度要求实现城乡统筹和理性增长。党的十将加大统筹城乡发展力度作为解决三农问题的根本途径，在新农村建设、征地制度改革、土地集约节约利用等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整，也是关乎实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一目标的关键环节。在中国改革开放以来的三十年里，快速城市化进程使城市和农村土地利用的总体格局迅速演变，用四个字概括就是“城进乡退”，城乡发展用地供需矛盾日益突出，影响了土地集约利用和经济社会可持续发展。从中国城乡建设用地配置的现状来看，一方面，城市建设用地紧张，城市发展受到土地供给的严重约束，大量人口集聚涌进导致城市规模膨胀，引发交通拥挤、长途通勤，人口现实所引发的社会与环境问题正与日俱增，土地利用所牵及的社会因素也日益复杂；另一方面，农村建设用地（主要是农村居民点用地）闲置、浪费严重，人均宅基地面积有增无减，土地利用效率低下，城乡建设用地不尽合理 [2]，这种“悖反”更加剧了优质农用地的持续减少。

如何将土地利用与城乡统筹发展有机结合起来，已成为中国几乎所有城市在推进城乡一体化进程中亟待研究和解决的问题。推进城乡统筹发展迫切需要改变土地资源粗放利用的现状，加快推进土地资源整合，优化城乡建设用地结构布局。由于中国城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，在耕地数量受到严格保护的同时，城乡土地利用必须协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等各方面的关系。对单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理力度是推进土地节约集约利用的重要途径，通过农村居民点整理这种方式来实现耕地目标的保护和满足城镇发展的需要将是后续政策之取向。北京市郊区旧村改造和小城镇建设多以“空心村”整治为起点，在“最严格的耕地保护制度”与城市用地需求加大矛盾共存的现实下，建设用地整理的开展已经逐步缺乏后续发展空间，未来最主要的农村建设用地整理的空间也将集中在农村居民点上。

2.概念界定。现实中的农村居民点整理在各地称谓不尽相同，所依托的政策工具也不一样。比如村庄整理、新农村建设、宅基地换房、农民上楼、综合整治等，可能某些具体操作环节上有出入，但其工作重点一致。北京城乡结合部地区传统的农村居民点整理模式主要分为以下四类：农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型以及异地迁移型用地整理模式 [3]。本文所称的农村居民点整理模式，包括各种类型的模式，但是按照最简单的分类方法将其分类，由于北京市农村居民点整理多集中于以“农民上楼”为主要表象特征的整理模式，因此本文将这种整理模式作为主要的研究对象，即按照在北京地区农村居民点整理过程是否存在“农民上楼”这一现象，分为农民上楼模式和农民不上楼模式，上楼模式多集中在城市近郊区，或距离城市通勤时间较短的农村。

二、京郊农村居民点整理模式的整体特点及问题

北京市的农村居民点大多数是围绕原有自然村扩展而成，缺乏统一规划。村民居住散乱“见缝插针”或“打补钉”，一方面，原有村落膨胀蔓延，使旧村基本连片；另一方面，一些非居住用地逐渐被农民宅地包围，造成居住地与非居住地混杂、用地功能不清的不合理局面。针对这些问题，北京市在全国城市中较早开展了农村居民点的整治工作：2006年起，市政府逐步推进农“五项基础设施”建设工程，用五年时间完成了全市3 955个行政村的基础设施改造；2008年，出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局意见》，并在2009年将海淀区北坞村、朝阳区大望京村确定为第一批试点村；2010年，投资2 300亿元对城乡结合部的50个市级重点“挂账村”①进行城市化改造，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式，涉及9个区县，38个位于中心城范围，12个位于新城范围，覆盖土地面积3 200万平方米，涉及农民约14万人，整治后优先保证农民回迁房用地和产业用地，确保农民安置上楼。这些政策举措为实现耕地占补平衡、加速城乡一体化进程、改善京郊农村居住条件的目标提供了途径和保障。

1.整理模式整体特点。整体来看，目前北京市农村居民点整理模式尚处于政府包办为主的阶段，参与居民点整理活动的主体单一，政府或其下属机构（如土地整理中心）控制全部投资、建设和经营管理，政府既是土地整理的项目发起人，又是项目的直接投资者和项目的建设实施者，甚至是项目管理者 [4]。另一整体性特点是，在上述大前提下，具体操作模式越来越多样化，其差别体现在用地分配方案、产权类型、补偿方式及标准、先期及后续相关操作环节等。如平谷区马坊模式采取的“343”分配方案（原有居民点面积的30%用于供农民上楼，40%用于商业建设，30%用于复垦成耕地），此分配比例是根据北京市3个1/3分配指导思想，根据当地具体情况做的修正；在海淀北坞村的实践中，尽管遇到了不少问题和困难，但采取的一些做法很有特色：进行腾退挖潜，实行宅基地换房，农民集中上楼、安排5%产业用地、居住用地异地选址建设等有效措施，把潜在的土地资源利用起来，由政府搭建租赁平台，将农民的闲置回迁房变为公租房，从而解决了农民通过租房增收的合法性，使“瓦片经济”得到规范管理；唐家岭等“挂账村”的模式特点为，完全由政府出资，以民生工程为理念导向，集中建设新式廉租公寓，面向外来留京人员，满足其住房需求；同时廉租房产权和收益归全体村民所有，成为农民增收的途径。

2.整理模式存在的问题。（1）投资融资渠道单一。目前北京市土地整理多为政府部门或其下属机构直接投资建设和经营管理，项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费（非农业建设经批准占用耕地的）和土地复垦费（由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的）三种途径 [5]，且上述三种融资所得都是作为专项资金用来耕地开发整理和复垦。具体到农村居民点整理这种整理形式，融资渠道更为单一，主要是政府部门以政府信用做担保，向银行借贷用以进行居民点整理。由于居民点整理具有耗资量大、周期长的特点，政府成本增加的同时，也造成后续环节运作上的被动。（2）竞争环境及利益分配有失公平。目前行政包办为主的居民点整理模式，排挤了市场上一般企业、个人整理方案及整理资金的介入。同时，政府部门在农村居民点整理中体现出的准垄断性，使得其他社会公众参与度不够，也使得在整理利益分配方面更加复杂 [6]。（3）整理目标不够多元化。农村居民点整理较其他具体的土地整理形式比如耕地整理、土地开发、土地复垦等要更复杂，涉及面更广，甚至有些区县在实际操作中把农村居民点整理提升为土地综合整治。居民点整理的这个特点决定了引入土地利用多目标规划的重要性，即要注重实现土地整理的经济效益、社会效益和生态效益的三重目标。目前京郊很多农村居民点整理过程中，过分注重建设用地指标的产生而对于微区域生态的规划设计、保持培育以及体现社会效益的百姓生活水平关注度不够。

三、京郊“农民上楼”整理模式的利益分析

严格来讲，“农民上楼”与“宅基地换房”不是等同的概念。但在实践中，两者经常表现为同一整理项目中都会出现的表象性环节，这就是说很多地方的农村居民点整理模式，如果实现了“农民上楼”，则很可能出现当地农民用“宅基地换房”。反之，有“宅基地换房”的地方，也很可能有“农民上楼”现象发生，因此将两者大体上归为一类。这种模式多数发生在城市郊区，或者距离城镇有便利交通条件，或者有良好生态环境等条件的农村地区。

具体看来，（1）该模式利益来源包括商品房收入、商业收入等经济收益，并产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。（2）其利益主体包括政府、开发企业、村集体及农民个人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益，其经济收益包括住房、可能的商铺收益及补贴款等，或者是更多数量的耕地面积等，社会效益指生活保障与均等的社会服务等，另外享有居住环境的改善等利益。（4）其利益分配方法为：政府主要占有社会效益及可能的经济利益，开发商获取政府拨款，村集体及农民利益整理前后基本持衡，有时可能有小幅提高。比如，北京平谷区小城镇整理试点“马坊模式”，采取市财政拨款、当地政府主导模式，该模式首先通过公开招标选择评估公司与拆迁公司，宅基地面积在0.4亩以内补偿标准为540元/m2，超过0.4亩部分补偿标准为270元/m2，建筑物补偿标准为600元～1 000元/m2，搬迁补偿标准为2 500元/户，每户平均可获得货币补偿45万元。该部分金额由市财政拨付，待土地整理后的建设用地出让后，回收资金偿还市财政。同时，保障每户农民家庭回迁住房建筑面积不低于190m2，按照平谷区保障性住房1 600元/m2优惠价格提供。

四、京郊农村居民点整理的利益协调途径

1.进一步明晰农村集体土地产权。土地产权尤其是土地所有权的归属是解决土地问题的根本之所在。农村集体土地产权，尤其是农村土地所有权的归属问题，是解决农村居民点整理中的利益分配问题的基础，也是优化各方主体利益格局优化之关键。

目前需要解决的问题是：农村集体土地的所有权主体到底是谁？农村土地所有权人到底有哪些权利？中国目前农村集体土地产权主体虚化设置，据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定，可以认为农村土地集体所有制，是农民集体所有制，农民集体是具有一定范围的农民集体，具有村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体等形式[7]。在实际生活中，各地表现出不同的主体形式，如北京市集体土地90%是乡镇和村农民集体所有，在四川省村民小组所有占90%左右，甘肃省的边缘地区的集体土地基本上都是村民小组所有，佛山市、深圳市等在20世纪八九十年代就将乡镇土地国有化[8]。但是农村集体土地所有权主体模糊化的问题并未因此得到实质性解决。这种模糊的土地所有权状态如果长期维持，农民将更难以分享城市化所带来的土地增值收益，这阻碍了城乡一体化进程的实现，违背农民意愿强迫其“上楼”、放弃宅基地和耕地也将引发更多的社会问题。许多不愿意上楼的农民是因为觉得补偿不到位，因此进一步明确农村土地产权尤其是土地所有权的主体及其权利所应该有的利益内涵，是维持各方长久利益之根源。

2.因地制宜研究土地发展权配置模式并谨慎试用。美国通过实施近四十年的土地发展权转移计划，实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。土地发展权可以用来解决宏观层面的利益调整，也可以用来协调微观层面的问题，在中国土地利用也实行严格土地用途管制的背景下，作为一种体现公平性的权利形式，土地发展权的应用更应体现在京郊农村居民点整理中。

政府、村集体与农民的土地利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心，根源在于产权设计与治理结构存在内在缺陷[9]。试采用土地发展权的理念进行农村居民点整理，表现为：一是根据相关规划，对京郊区县不同村庄的土地发展权予以量化。比如承认符合规划的农村集体建设用地的土地发展权（如果该村庄的人均宅基地面积小于规定标准，则通过土地发展权予以补足）的前提下，村集体所获发展权可以上市交易，包括转让、入股、自行开发等[10]。二是在农村居民点整理中，尤其是农民上楼模式中，政策上认可居民点整理过程也是农村土地发展权退出的过程。农民在农村居民点整理过程中，不仅付出失去宅基地永久使用权、耕地（部分地区）承包经营权，同时还隐性地失去了土地发展权，因此在补偿农民过程中，不宜简单对比整理前后农民的利益或增或减多少。三是通过财政转移支付的形式，体现土地发展权思想。虽然中国未形成系统的土地发展权安排，但国家通过财政转移支付的形式，完成了一部分土地发展权的兑现过程，其实质正体现了土地发展权的理念。① 借鉴此形式对北京远郊地区的落后农村进行补偿不失为一种好做法，关键在于相应级别政府部门要找准对象，加大财政回补力度（见表1）。

3.客观评价“农民上楼”所依据的政策平台。客观评价“农民上楼”这一北京当前农村居民点整理主流模式所依据的政策平台——城乡建设用地增减挂钩政策，有利于市政府科学合理地制定后续相关政策，因此客观评价挂钩政策对于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。挂钩政策的初衷是加速城镇化发展，提高土地利用率，改善农民生活条件，通过挂钩政策，土地价值得以迅速提升。通过农村居民点整理让土地增值，增加社会财富，无疑是件好事，这个政策本身没有问题。但挂钩政策在实施过程中确实存在很多问题，不少地方政府借城乡建设用地增减挂钩政策的名义，强迫农民“上楼”，剥夺农民权益。从理论上看，通过农村居民点整理，农民实现整体上楼，这个过程所带来的利益是巨大的；从实际操作看，表现为做法不规范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“认识出现偏差”，归根结底是因为利益诱惑。根据笔者的前期相关调研，多数农民表示只要补偿合理，还是愿意上楼。北京市近几年出现的农民“被上楼”现象，甚至产生暴力事件、，说明在利益分配方面存在问题，只有把利益分配问题解决好，农村居民点整理工作才会顺利进行。

4.抑制城市高房价，防止“消灭空心村，出现空心城”现象。城市房价的高企与持续上涨，很大程度上决定了城市郊区农村居民点整理的模式。通过利用结余出来的土地进行商品房开发，“农民上楼”模式能迅速且大量的回笼资金，攫取暴利，因此全国各地城市郊区绝大多数农村居民点整理工作热情高涨。一方面是城市土地资源的低效与浪费，另一方面又急不可耐地进行城市郊区居民点整理。而在这背后，是炒作性资金对于城市房源的大幅度垄断，且这种垄断行为与城市房价的持续非理性上涨又互为影响。对于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代价来弥补房地产泡沫所带来的负社会收益，高房价导致的高利润最终成为全国性的“农民上楼运动”的幕后推手（见下页图1）。

五、京郊农村居民点整理模式的改革取向

1.开创更多投资融资渠道。改变主要依靠市政府专项资金、金融机构的融资方式，引入更多社会资金，参与整理全程。充分利用土地规划和土地储备进行融资，经过对土地的开发整理，实现不同地段，不同价格，利用转让、租赁、拍卖等方式获得土地资源的经营收益为新农村建设融资。2010年8月12日，成都首例农村土地综合整治项目用地成功挂牌融资，这是将农村土地综合整治引入市场机制的积极探索，通过这样的方式，为社会资本融入农村土地综合整治建立了市场平台[11]，这是农村居民点整理融资方式的创新，对北京居民点整理工作改革具有示范效应。从图2、图3中可以看出，土地政府融资模式跟市场融资模式下的政府收益压力对比。

在图2中，0a阶段代表居民点整理前期政府作为融资主体，只有成本付出，收益为负值，ab阶段代表有现金流收入，并在b时点达到盈亏平衡，bc阶段代表收益持续上涨，cd阶段代表收益稳定，比如无成本情形下的固定分红，假设收益持续至d时点结束。在图3中，0u阶段代表政府既无成本也无收益阶段，uv阶段代表收益持续上涨阶段，yw阶段代表收益稳定，假设收益持续至w时点结束[12]。

显然，政府融资模式下政府收益压力较大，必须满足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能经济上可行，其中V、C分别代表收入和成本。市场融资模式下政府收益压力较小，由于0u阶段支出为零，只需V=g（t）dt?0即可，而在现实操作中，这一点是极可能满足的。

2.改善竞争环境和利益分配机制。以引入其他市场化主体作为居民点整理融资主体为契机，构建农村居民点整理领域公平透明的竞争环境，完善各方利益分配机制。在投资比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于减少矛盾，利于整理工作的顺利开展。在许多西方国家，其土地整理经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担的，并约定好比例。比如德国土地整理中，联邦政府、州政府、土地所有者投资分别占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的费用由农业省负责，40%的费用由道府县和町村平均分摊，10%的费用由农民负担，对收益的分配比例和形式事先也做出详细说明。更重要的是，整个过程各环节操作都要透明公开，要有独立于各整理主体之外的督查监管部门，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民点整理绩效考核体系。需要改变单一地或过度地以经济效益（主要体现在建设用地指标上）为整理动力的现状，将生态效益和社会效益真正纳入农村居民点整理效益评价体系，并在实际评价中，将其作为赋权较重的评价因子，才能真正改变实施主体的指导理念和整理初衷。在整理过程中，除考虑经济效益外，应关注微区域生态景观的规划和普通民众参与平台的搭建，关注农村基础设施和公共设施齐备合理，关注村民回迁房质量等等。这些方面的关注程度会因整理模式不同而异，如村集体主导型整理模式，这方面投入的成本和精力会更多一些，政府虽然会失去一部分土地收益，但获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应。

4.借鉴“农村再生”理念，注重生态环境建设。从国外相关研究成果看，各国尤为关注在居民点整理过程中的生态环境保护、生态景观建设等方面的内容。对于那些距离城市较远、相对落后的农村，由于没有城市郊区的区位优势，同时受制于城乡建设用地增减挂钩实施的地域限制，政府对其农村居民点整理的热情较低。对于远郊农村，北京宜借鉴台湾的“农村再生”理念，①由市财政拨付一定专款，支持其生态环境建设和精神文化生活开展，既保证当地农民的物质和文化生活，又体现统筹城乡发展的理念，同时还能在一定程度上灵活实现土地发展权的思想。

六、结语