矿山生态恢复治理政策

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矿山生态恢复治理政策范文第1篇

关键词：矿山环境治理恢复；保证金；制度；商业机制

一、引言

2006年我国对煤炭行业进行了矿产资源有偿使用制度改革。其中，建立矿区生态环境治理恢复保证金（以下称保证金）制度为改革的一项重要内容，它是按照“污染者付费”原则确立的一项矿产资源开发利用的监管办法。陕西省作为能源大省，也积极投入到了矿山环境治理恢复保证金制度的实践，主要针对煤炭开发过程中造成的矿山环境破坏及地质灾害采取了一系列经济手段。以往的生态补偿费进而转变成了矿山环境治理恢复保证金，这对诊治该省目前愈演愈烈的矿山环境问题有举足轻重的作用。但补偿费转变成保证金的形式后，在实施过程中也存在一些尚待解决的问题。

二、陕西矿山环境恢复治理制度回顾

1983年，我国开始了矿产资源领域生态补偿实践，探索生态补偿费制度。陕西省于1997年颁布了《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》（以下简称《办法》），对该地区从事矿产资源开发及相关活动单位和个人按月征收生态环境补偿费，并制定具体征收标准。征收矿产资源开发补偿费目的是为了恢复在资源开采过程中破坏的生态环境，同时还要补偿当地居民因矿产资源开发带来的经济损失，比如不能耕种的土地、房屋的坍塌裂缝的损失等。征收补偿费在一定程度虽然可将环境污染的外部成本内部化，但是要将补偿费设定在符合社会福利的最佳水平，其难度比较大。税费政策的不合理，也使地方损失较大。以榆林为例，仅2005年为国家贡献的能源价值就超过620亿元，而地方财政收入仅为23.8亿元，反差太大，地方根本没有足够的资金来治理环境。加之补偿费的征收依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，这既流失了税源，又助长了掠夺式开采，同时多数煤炭企业没有把环境治理经费纳入企业成本核算，治理经费无法落实。神木县规定吨煤收取2元用于治理环境，神东公司不执行，吨煤只给0.2元用于村民损失补偿。如此粗放型开采和对环境治理的轻视给这座煤城带来了严重的“生态疮疤”。据了解，目前全市已有3202户成为“生态灾民”。在榆林大部分采煤区都出现了泉水断流、井水干涸、水地干旱、树木枯死等问题。到2008年底，榆林市因煤炭开采形成的采空区面积达419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受灾人口过万人，损毁房屋3680余间，耕地2.7万多亩，林草地近7万亩，全市湖泊由开发前的869个减少到现在的79个。

由于矿产资源补偿费制度产生了诸多问题，因此于2007年底，陕西省政府通过了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例（修订草案）》，并在此基础上制订了《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》等一系列政策法规。这些政策的出台，对加大生态环境建设的投入，保障榆林市区域经济社会可持续发展具有重要意义。

三、煤炭矿山环境治理恢复保证金与生态补偿费之比较

我国生态补偿机制起步较晚，最早采用的生态补偿费意在矿山开采活动结束后，对矿山企业征收费用补偿因采矿造成的矿区生态破坏，环境污染以及对矿区居民造成的损失。现在我国在借鉴发达国家经验的基础上，提出了保证金制度，并已经在全国展开实施，希望能更好使采矿活动造成的外部成本内化。因此，对这两者进行比较分析是进一步完善保证金制度的基础。表1从不同方面对这两者进行了比较。

从表1我们可以看出在缴费方式方面，补偿费征收与使用具有事后性，它不像保证金那样事先计入企业生产成本中，而是放在了企业利润之后。而保证金则体现了对环境恢复的优先性考虑，不论市场行情如何，企业利润如何，要想取得资源的开发权就必须缴纳保证金。从收缴主体上看，不管是保证金还是补偿费，其征收主体都是政府机构，从而造成了征收主体和被征收主体的不完全市场性。单从补偿费收缴标准来看，补偿标准制定的基本依据仍然是煤炭市场的行情，而不是生态环境资源损失的价值，征收目的与来源的错位使生态金的性质发生了改变，如果市场行情不好或者企业销售收入减少，那么企业就有理由少交或不交。事实上，很多地区都实行固定的标准，比如广西的标准为销售收入的5%一7%。内蒙、包头和晋陕蒙接壤地区的能源基地则规定每吨煤提取0.45元。

相比补偿费的收缴标准，保证金更加趋于合理。首先保证金的征收不再以企业利润为依据，而是以可采资源储量为基础，可见保证金具有了级差地租的性质。由于不同开采方式对环境造成的破坏程度不同，所以保证金缴纳的影响系数也会不同。表2给出陕西煤炭保证金的收费标准。

从验收返还方式来看，不予返还的补偿费制度是一种对环境资源“买断”的做法，缺乏对环境恢复治理的激励机制。保证金制度则调动了企业治理恢复环境的积极性，使生态环境恢复与治理由软约束变成了硬约束，更加有利于生态环境恢复。

四、矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题

（一）征收主体与被征收主体的不完全市场性

生态金征收与使用涉及两大利益主体，生态金供给方，既煤炭资源的需求方（煤炭企业）；生态金需求方，既煤炭资源的供给方（当地居民）。发达国家经过长期摸索，逐渐形成了产权清晰的生态金征缴制度。其基本运行方式是，需求方委托生态恢复公司或环保商业评估机构测算出生态金的数额，供给方也可以委托不同的资质机构对需求方的报价进行论证。通过博弈，双方就生态金交易的数额、时间及方式达成契约。煤炭企业只有在缴纳生态金后，方可获得开采许可证。在契约存续期间，双方必须按照合同中的相关条款履行各自的权利与义务。无论煤炭市场行情如何变化，企业的效益如何，由于保证金缴纳的事先性，从而确保了矿区生态环境恢复与治理资金的足额到位。作为居民户，自然也不能视市场行情的变化，随意增加生态金的征收数额。

但在我国土地为全民所有，政府代表当地居民行使土地资源的使用与管理职能，各级行政主管部门代表居民直接面对企业，行使生态金征收与使用的职能。政府的介入削弱了生态资源的市场属性，生态金供给双方的产权关系变得模糊不清，征收与使用的效能大打折扣。行政机关代替当地居民与企业确定保证金标准，令人们不得不怀疑他们有无资格或条件成为保证金征收的市场主体。因为，当一个行政主体行使煤炭资源与生态资源产权的互换职能时，生态资源供给方与需求方之间的市场联系被掐断了，双方都不可能以市场主体的身份就保证金展开真正意义上的讨价还价。

（二）保证金征收标准过低

保证金制度在实施过程中如何确定保证金征收的项目及标准核算依据存在较大问题。保证金标准制定的基本依据是矿区生态环境资源拟被破坏损失的价值和恢复成本。核定生态环境补偿标准是一项涉及面广，需要投入大量专业技术人员进行测算的工程，需要以较全面的环境会计与环境审计为前提条件。目前制定的矿山环境治理恢复保证金征收标准虽已经高于以前的补偿费，但总的来看收费标准仍然过低，生态治理资金难以落实。《办法》规定，采用矿山可采资源储量、单位缴存标准和不同采矿方法对环境影响程度系数之乘积分期缴存的方式，缴存标准确定为3元／吨。按照这样的标准，有些企业所缴纳的矿山生态环境治理恢复保证金远远低于其对矿山环境进行治理的成本。山西省矿山环境治理恢复保证金征收标准为每吨提取10元，而榆林的3元／吨的标准远远低于山西的征收标准。资源的开发利用者没有承担环境成本，导致治理经费难以落实。“谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复、谁受益、谁补偿、谁污染、谁付费”的原则被悬空。

（三）矿山环境恢复治理保证金利用率低，影响效益发挥

部分企业虽然实施了一些环境整治项目，但所占资金比例较小。有的甚至未经报批直接使用该项资金，因而形成违规。生态环境恢复治理项目方案须由有资质的设计单位编制，并由有关专家进行评审，国土资源行政主管部门会同同级财政、环境保护等有关部门，对设计单位资质、评审专家及评审程序等方面是否符合有关规定进行审核监督。地方企业往往因审批不便而影响编报项目的积极性，导致资金闲置致使矿山环境恢复治理保证金未能及时发挥应有效益。

（四）相关利益主体生态环境保护行为的弱自律性

1．央企或私企生产经营人员生态环境保护行为的弱自律性。保护生态环境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的条件下，后者的作用就显得十分重要。相比计划经济时代形成的老煤炭生产基地开发模式，榆林市煤炭资源的开发模式呈现出计划机制与市场机制并存的特点。无论央企或私企，生产经营人员都呈现出很强的流动性，这点与老煤炭工业基地有很大的不同。例如，神华集团的煤炭生产基地遍布晋、陕、蒙交界的广大区域．但集团总部却设在北京。无论管理人员或一线工人几乎都不在当地买房，而是选择生活、环境条件较好的大中城市或来源地作为最终的归宿地。许多小煤炭业主也在榆林、西安，甚至是北京等发达城市购置了房产。在榆林，上至各级官员，下及平头百姓都清楚地意识到，如果仍然延续传统的采煤方式，随着开采规模的不断扩大，当地居住的生态条件会不断恶化，而随着煤炭资源的枯竭，当地社会经济发展依存的自然条件也将不复存在。生产主体的强流动性，使生产者对当地生态环境保护缺乏行为自律；相反，为了谋求日后更加安逸的生活条件，他们必须加大对煤炭资源的开采力度。

2．当地居民生态环境保护行为的弱自律性。强流动性对生态环境保护自律行为的消极影响还表现在当地居民身上。现代人类生态保护文明仍然没有摆脱对人类自身利益保护的狭隘意识，人类只有在考虑自身利益的前提下才会顾及生态安全。因此，出于自身生存安全的考虑，当地居民理应充当生态环境最后的保护神，“家园意志”构筑了抵御生态环境破坏的最后一道防线。令人遗憾的是，这最后一道防线也在各种可观的补偿费的诱惑下慢慢失守。

五、政策建议

（一）加大监管和惩罚力度

虽然相对于全国其他省份，陕西省的矿山环境治理恢复保证金征收标准过低，甚至低于恢复治理成本，矿山环境治理经费不能得到保障。但是，如果提高标准则会加大企业负担，甚至影响市场公平竞争，阻碍经济发展。然而，政府承担对社会经济进行监管的经济职能，在这一职能下，政府应该维持正常的市场秩序，营造合理的竞争环境，合理配置资源。政府也承担保护生态环境和自然资源的社会职能，这类职能具有社会公益性，不能由市场完全解决，政府应该从全社会的角度加以引导、调节和管理。

建议降低首期保证金收取金额，以减轻企业资金流短缺的负担，鼓励矿山企业的采矿活动。同时，与矿山企业签订协议，在采矿活动过程中及采矿活动结束后，对其矿山环境恢复治理情况进行严格检查验收，如果验收合格则退还保证金，如没通过验收，责令限期恢复，并处以罚款。限定期限内如未完成，则取消其终身采矿资格，并要求其缴纳矿山恢复治理的全部费用，委托专业生态公司进行治理恢复。这样既可以鼓励矿山企业的采矿活动，又对其加以约束，大棒加馒头不失为上策。然而在这个过程中，政府环保部门应加大监督力度，定期不定期的对其矿山恢复治理情况进行检查指导。

（二）充分发挥市场机制的作用，引入第三方

市场机制是目前为止最有效的资源配置方式，但是要充分发挥市场机制的作用，就必须为其提供完善的政治法制环境，没有这样的制度平台支持，经济社会生活也难以步上和谐稳定的轨道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企业退出与生态企业进入的接续，运用市场机制完成保证金的使用与效果评估的连接。

按照常理，矿山环境治理恢复经济代价比较高，商业利润低，很大程度上属于一种公共事业范畴，市场运行机制通常不适合环保事业。但是在一定的制度支持下，公共事业也可以通过商业运行机制加以建设。可以通过政府政策，加大对煤炭企业保证金的征收标准，鼓励拥有资质的生态恢复公司、监理公司、甚至是房地产开发商进入市场，对矿山环境进行恢复治理。引入这些企业的前提是煤炭企业恢复治理矿山环境的积极性不高并且没有制定出可行性方案。这样，矿山企业就必须足额缴纳矿山恢复治理保证金。政府通过招标的方式让这些企业对环境恢复治理，并对治理后土地的使用权优先考虑向其出售。运行模式如图1所示。

在政府政策的支持下，矿业公司和生态公司进行公平交易。矿业公司采矿结束后转让毁损土地。生态公司在政府政策支持下低价获得损毁土地的使用权及矿业公司所应缴付的全额矿山环境治理恢复保证金，根据当地的政策法规自由决定土地用途，同时生态公司可以收取固体废弃物，比如城市垃圾等，进行分类处理，然后用这些废弃物填埋废矿，并恢复矿山环境。这个过程中生态公司还可以获得固体废弃物处理费。整个治理恢复工作结束后，由有关监管部门进行检查，验收合格后生态公司可以优先利用土地或者在土地交易市场进行交易转让使用权。这样矿山环境治理恢复不但可以与固体废弃物处理有机结合，而且其运营方式也变成了更具竞争性的商业化运行机制。因此，在完善陕西省的矿山环境恢复治理保证金制度的过程中，积极引入第三方进入市场应该成为一个新的发展方向。

（三）对小煤矿进行整合重组

地方小煤矿在经营管理方面，管理体制不健全，技术投入不足，不但浪费资源而且严重破坏环境。而煤炭行业产业集中度低正是安全生产事故多发、浪费资源、破坏环境的根源所在。大型煤炭企业整合地方小煤矿，可以提高煤炭行业的产业集中度，是实现煤炭行业集约发展的有效途径，不仅有利于控制未来煤炭产量的过快增长，也有利于降低事故的发生率，同时解决浪费资源和破坏环境的问题，也更有利于保证金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根据陕西省煤炭资源的特点，有的地方煤炭资源分布较为分散，比较适合小型开采，因此对于有实力的小企业在政策上应该积极鼓励。

矿山生态恢复治理政策范文第2篇

1重庆市矿山环境治理现状

1.1初步形成了矿山地质环境保护的政策法规体系在贯彻落实国家矿产资源法、环境保护法等基本法规的同时，制定了《重庆市矿产资源管理条例》、《重庆市地质灾害防治管理办法》、《重庆市地质灾害危险性评估管理暂行规定》和《重庆市地质环境监测管理暂行规定》、《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》等，有力地保障和促进了全市矿山地质环境的保护和治理工作。

1.2初步形成了规划控制体系市国土房管局于2000年起，由矿山地质环境问题较多的原国营6大矿务局片区的矿山地质环境进行调查工作入手，逐步开展了全市矿山地质环境调查工作。2005年，组织编制完成了《重庆市矿山环境保护与治理规划(2006－2015)》。2008年8月，市国土房管局又组织了废弃矿井的专项调查工作，目前正在编制《重庆市废弃矿井治理(专项)规划》。2009年2月，市国土房管局又组织编制了《重庆市城周矿山植被恢复子规划》，将其纳入《重庆森林工程总体规划》中。为了对重庆市5大国有煤矿采煤沉陷区进行土地整治、改善矿区生态环境，编制了《重庆市五大国有煤矿采煤沉陷区土地整治专项规划》。

1.3建立了矿山环境恢复保证金制度、矿山地质灾害危险性评估和环境影响评价制度市国土房管局会同市财政局、市环保局于2007年2月出台了《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》，初步建立了全市矿山环境恢复保证金制度。此外，重庆市还建立了矿山地质灾害危险性评估和环境影响评价制度，从源头上控制了矿山地质环境的恶化趋势，加强了对矿产资源开发的管理。

1.4矿山环境治理工作初见成效重庆市陆续开展了许多矿山环境治理项目，这些项目的实施给当地的社会、生态和经济带来了一定的效益。如九龙坡区华岩镇云峰村废弃工矿地土地复垦项目的实施，新增了大量的耕地，缓解了人地矛盾，并为当地剩余劳动力提供了再就业机会，促进了社会的可持续发展;中梁山四方井矿区的植被恢复治理，有效地防止水土流失和地质灾害，改善了矿区的生态系统;北碚区三汇二矿和三汇三矿的矸石山治理，有效地防止了矸石山的滑移，保护了矸石山对面的大片茶园不遭破坏，保证了地方经济的发展。

2存在的主要问题

2．1矿产资源开发与环境保护矛盾依旧突出重庆市矿山企业95%以上为乡村集体或私营小型矿山，这些矿山企业普遍存在重资源开发、轻环境保护与治理的问题。

2．2矿山环境治理专项资金不足重庆市矿业开发历史悠久，遗留的矿山地质环境问题与新产生的矿山地质环境问题点多面广，有的甚至十分严重，目前还缺乏治理资金的多元化投入机制，导致矿山地质环境保护与治理欠账太多，资金缺口较大。

2．3有关矿山地质环境保护与治理法规制度不健全虽然重庆市初步形成了矿山地质环境保护的政策法规体系，但是仍缺乏一些配套的、可操作性的矿山地质环境治理与保护的法律法规及制度。

2．4矿山开采和治理技术有待提高矿山开采和治理技术不能适应环境保护与整治目标的要求，主要表现在:一是大部份小型矿山开采方法、废渣、废水治理方法落后;二是土地复垦与还绿工程先进技术与方法推广不够，矿区的开采与土地复垦不能实现同步;三是缺乏专业的矿山环境治理的专业队伍、专家咨询和技术支撑体系。

2．5矿山地质环境状况有待进一步查清目前，重庆市仍有很多矿山地质环境问题未进行实地调查，因此，还有待开展系统的基础调查工作，全面摸清矿山地质环境状况。

3保护对策及建议

3．1建立和完善法律法规体系，使矿山环境治理有法可依加快相关法律和规章的制定，建立起配套的矿山环境治理法律法规体系，以适应新形势下经济、社会与矿山环境治理的协调发展，使矿山环境治理法制化。

3．2制定系统、科学的保护与治理规划编制全市矿山生态环境综合防治规划，并纳入当地社会和区域经济的计划中，重点矿产资源开发区的矿产利用开发方案中也应制定相应的环境保护与治理方案，努力使矿山环境治理工作走向制度化、规范化和科学化的轨道。

3．3加强对矿山环境治理的监督和管理明确各管理部门的职责，统一各方权、责、利的关系，加大监管力度，定期、不定期地加强对矿山环境保护和治理工作的监督检查，并向上级汇报，发现问题，及时处理，提高监管效率。

3．4建立稳定的投入保障机制，完善奖惩措施，促进综合治理多渠道、多层次、多方位筹集矿山环境治理资金，加强矿山环境保证金制度的落实，将矿山环境治理资金纳入财政预算，并逐步加大投入比例。配套完善环境治理工作的奖惩措施，对矿山环境治理工作做得好的矿山企业应予以政策倾斜和经济支持与奖励。

3.5创新矿山环境保护与治理工作机制完善“谁开发、谁保护、谁破坏、谁治理”的机制，解决不欠新账的问题，对于历史遗留早已废弃的矿山，由政府牵头组织落实治理，把矿山环境保护与治理工作列入政府任期目标和年度目标，逐步形成“政府统一领导，部门齐抓共管，一级抓一级，层层抓落实”的局面［2］。

3．6依靠科技进步，树立典型示范工程，提高综合防治能力在矿山环境治理方法上，要敢于改革创新。可以组织矿山环境治理的专业队伍，鼓励各类科研和开发机构从事矿山环境治理的科研工作，建立矿山环境恢复治理专家咨询和技术支撑体系，开展不同矿种、不同地区的治理研究，树立典型示范工程，推广先进实用技术和经验。

矿山生态恢复治理政策范文第3篇

XXX市矿场资源丰富，前期矿山资源开采相对粗放、无序，导致生态环境破坏相对严重，生态修复起步晚、进程相对滞后。目前矿山生态修复的方法有稳定化处理法（包括物理、化学方法）和生物修复法（直接植被、覆土植被）两大类。现阶段主要采用的是物理方法与生物修复法结合方式进行，首先在生态重建的前期，采取物理方法对场地的稳定性处理、后采取熟土覆盖、采矿场的填埋等方式创造生态修复条件，后期采取生物修复法进行植树种草等方式进行植被恢复。我市矿山大多采取最简单、成本最低的直接植被或直接覆土植被的方法进行生态修复，其中直接植被成活率低，恢复时间较长，一般需要10-20年，覆土植被成活率高，是一种行之有效的常见生态修复方法，更易被大多数矿山企业采纳。

一、调研我市矿山生态修复工作开展情况

（一）工作开展情况

近年来，我市不断加大矿山修复和综合整治力度，建立市级领导巡山责任制，市级领导定期、不定期逐矿实地检查，将矿山生态该修复列为全市34项重点工作之一，建立了矿山修复及综合整治联席会议制度，市委、市政府主要领导多次实地调研、听取专题汇报、安排部署工作，深入解剖问题，破解整治难题。出台了《XXX市露天矿山综合整治三年行动计划》，做到责任到人，跟踪到位和落实到位，市有关局委落实分包县（市、区）督导制度，实行驻地督导、捆绑问责。全面落实“三级”包矿、“两级”包片责任制，实现无死角管控，开展联合督查，建立问题整改台账，持续跟踪问效，确保取得实效。

按照“取缔关闭一批、停产整治一批、修复绿化一批”思路，实行露天矿山“一矿一策”，分类治理。目前，我市共有73座露天矿山，其中有23座处于原始地貌未开采，6座在生产，44座停产进行生态修复整治。采取覆土植被方式现已完成10座露天矿山生态修复，完成治理非法开采、关闭及废弃露天矿山50处；对全市55处采矿废石废渣等固体废弃物，通过移除、覆土绿化、浇水喷淋等方式进行综合治理，已完成治理27处；全市共完成恢复治理面积3.1万余亩，植树290.5万余株，累计投入3.67亿元；对短期内无法综合利用的废石废渣，特别是煤矸石山，开展环境影响和安全评估，坚决防止环境污染、土地损毁和产生安全隐患。

（二）取得的成效

我市不断创新工作方法，其中，XXX县实施“区内修复、区外补偿”双轨制，要求所有持证生产矿山矿区内无条件修复，矿区外延500米无条件修复。同时常绿树种必须在80%以上，成活率必须在70%以上。目前已累计完成恢复治理（含生态补偿区）2.16万亩，植树200余万株，其中区内修复523亩，无主坑口修复632亩，区外补偿20452亩，区内和无主坑口修复率85.2%。XXX县坚持把绿色发展理念融入绿色矿山建设工作中，按照“谁开采、谁保护”“边开采、边治理”原则，督促企业结合环境影响评价报告、地质保护保护与土地复垦方案、水土保持方案等要求，落实矿山地质环境恢复治理主体责任，对全县14座持证矿山进行综合治理，总治理面积2406亩，植树14.86万株，硬化道路1020米，投入资金4900万元。通过铁腕治矿、铁腕治污，全县矿区生态环境明显改善。

2019年4月21日，“生态文明媒体行”采访团到我市进行专题报道，27家媒体已累计刊发各类正面宣传报道200多篇。4月29日，省自然资源厅在我市召开现场会，来自14个地市和72个县（市、区）的202余名代表到XXX县、XXX县进行现场观摩，对我市的工作给予充分肯定。

二、矿山生态修复中存在的困难和问题

矿山生态修复是一个长期、漫长的过程，目前存在问题较多，主要有在以下几个方面。

（一）历史欠账多。处于停产整治的露天矿山较多，在落实环境影响评价报告、地质环境保护与土地复垦方案、水土保持方案等方面，历史欠账过多。

（二）整治资金不足。矿区生态环境恢复是一个系统工程，需要大量的资金投入，矿山企业积极性不高，只有少数上规模、有实力的矿山企业能积极履行生态修复义务，多数矿山企业整治速度缓慢。因历史原因还有很多无主矿山需要属地政府来“买单”，市、县、乡政府财力有限，治理投资短缺，严重影响了全市矿山地质环境治理工作。

（三）破解难题办法少。大部分县（市、区）对无责任主体的露天矿山的治理还存在畏难情绪，整治模式和资金来源单一，缺乏对新机制、新模式的探索和创新。由于人、财、物等因素制约，相关职能部门的人员配备和技术装备无法满足矿山整治工作的新需求，矿山地质环境监管工作的制度化、信息化和社会化等有待提高和完善。

三、对矿山生态修复治理工作的建议

（一）加快整治进度。督促停产整治及其它有责任主体的露天矿山企业按照“一矿一策”整治方案，及时完成整治任务。同时，打造一批矿山治理与修复示范基地，将我市废弃矿山打捆申报一批国家、省级生态环境综合整治项目，争取政策，通过示范性综合整治，新增一批林地、耕地。对责任主体灭失的露天矿山，各属地按照“一县一策”加快推进矿山生态环境修复绿化工作，最大限度减少裸露地面，增加绿化面积，减少和抑制矿山扬尘。

（二）拓宽资金渠道。一是加大财政资金投入。对废弃无主矿山，整治资金需求列入市、县财政预算。二是增加土地收益注入。将废弃露天矿山治理与土地复垦挂钩，使矿山废弃地复垦成林地、耕地和建设用地，纳入政府土地储备，土地收益优先用于矿山地质环境治理项目。三是撬动社会资本。鼓励单位和个人进行废弃矿山环境治理，凡被批准治理立项的单位和个人，优先享有土地使用权，并减免与矿山治理有关的收费项目，本着“谁修复、谁收益”的原则，配套制定鼓励投资的优惠政策。四是严格执行相关制度。及时、足额收存矿山地质环境治理恢复基金，加强审计监督，确保专款专用。

矿山生态恢复治理政策范文第4篇

作者：谭旭红 杜真芝 单位：黑龙江科技学院

矿产资源开发中生态补偿的现状及问题

产权界定不明，补偿主体不清科斯定理认为，在存在外部性问题时，只要交易成本为零，且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都能实现最优配置。从科斯定理出发，处理好矿产资源开发中的生态问题就应该从研究矿产资源的产权制度结构、产权主体等方面进行。明确补偿主体是解决生态问题的基本前提，矿产资源开发过程具有正外部性和负外部性的双重特点。一方面，在稀缺性资源的利用过程中，矿业开采能够解决大量劳动力的就业问题，提高农民收入和增加税收，带动矿区产业发展和矿区经济增长;另一方面，矿产资源在开发过程中必然会导致矿区及周边环境恶化，包括空气、土地、水、矿石废弃物等污染，水资源的洁净度受到威胁、地表植被覆盖率降低、水土流失严重及采空区地表塌陷等问题。因此，构建生态补偿机制十分重要而紧迫。我国矿产资源产权制度实行矿产资源国家所有制，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，矿产资源归属国家，国务院代表国家对矿产资源行使所有权。从形式上看，我国矿产资源产权是非常清晰的，产权结构比较合理，但在实际运行过程中，矿产资源在开采过程中存在着不少矛盾，土地国有、政府分级行使土地权利的模式造成中央政府与资源富集区政府的所有权行使权责不明，矿产资源的分配关系从属于权力关系而不是产权关系，引发了中央与地方的矛盾。资源富集区为了能够从矿产资源开采中获得更多利益，以弥补由于资源开发所承担的公共服务成本和生态环境成本，就会过分利用其管理权限，越权审批“违法许可”招商引资，掠夺式开发，造成更严重的生态环境问题和一系列矛盾无从解决。生态环境损害补偿法律法规不健全《中华人民共和国宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境，防止污染和其他公害。《中华人民共和国民法通则》第106条规定，法人由于过错侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任;没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，也要承担其民事责任。《宪法》和《民法通则》的这一规定就为矿产资源开发中因生态环境恶化而受到财产、人体健康损害的公民获得赔偿提供法律依据。基于以上国家基本法，制定和出台了有关矿产资源开发和环境保护的法律法规。涉及矿产资源生态环境损害补偿的法规政策主要有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国大气污染法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》以及《国务院关于生态补偿的若干政策指导意见》等［3］。这些法律法规和政策都对开采企业因矿产资源开采给他人造成的若干政策赔偿做出了规定，如《中华人民共和国矿产资源法》规定，因开采而对他人造成损失的，采矿企业应采取必要的补救措施。但是，研究这些法律法规后，我们发现，它们仅对因采矿造成的地质灾害和生态环境破坏的补偿问题提出原则性的标准，如提出了“谁污染，谁治理”，“谁开发，谁保护”，“谁破坏，谁赔偿”等原则，但是均没有提出统一的评估方法、赔偿标准和具体的补偿办法。例如对于《土地复垦法》中规定“谁破坏谁复垦”原则，各地也出台了一系列实施办法，但并没有使矿区复垦率提高，我国煤矿塌陷地的复垦率依然较低，分析原因，除了复垦标准要求不明确、多头执法等原因外，没有建立合理有效的补偿机制也是重要原因。由于缺乏统一补偿标准和赔偿办法，缺乏环境损害补偿机制，这就导致当采矿中出现生态破坏的时候采矿企业以无具体赔偿标准为由推诿，不予赔偿;而政府又没有严格的法律和政策依据要求采矿企业进行赔偿，这样导致的结果就是矿产资源开发的外部成本得不到有效补偿，而矿区居民和我们的后代不得不遭受生态环境恶化带来的严重后果。矿产资源开发生态补偿立法，目前我国在这方面还是空白。

建立矿产资源生态补偿机制的建议

明确补偿的主体与责任，加强矿产资源规划与开采管理矿产资源开采过程是自然和经济和谐统一的过程，不仅需要经济补偿，而且应当充分考虑其生态价值补偿。目前，我国现有的各种矿产资源税费征收办法主要是偏重于补偿矿产资源的经济价值，或者解决资源耗竭性补偿问题，因而都是经济补偿，而缺失真正意义上的生态补偿制度，从而导致大量旧矿、贫矿废弃，影响了生态环境。根据中国矿产资源开发的特点，应坚持“谁开发，谁保护;谁破坏，谁治理”的原则，明确矿山环境恢复的责任主体。建立矿产资源开发的生态补偿机制过程中，责任主体相对比较明确。在矿产资源开采过程中，主要得益方是国家和采矿权人(包括法人和自然人)，他们应该作为补偿者。矿产资源所在地的地方政府及人民应该作为被补偿者。补偿者有责任为被补偿者提供多渠道的补偿途径，同时被补偿者有义务切实地履行监管职责，制定相关政策、法规，并采取有效措施治理和恢复当地的生态环境。在明确补偿主体时应区分新建矿山和废弃矿山补偿主体，新建矿山的责任主体十分明确，就是造成环境破坏的开采者，在开采的同时，他们有责任和义务修复、治理生态环境。而对于废弃矿山，由于企业主的变更，很难明确其责任主体，可以区分为两种情况:一是矿山开采受益者明确的废弃矿山，可根据“谁受益，谁补偿”的原则，解决这部分废弃矿山的治理和恢复问题;二是对于收益人无法明确的废弃矿山，应由政府来担当治理主体，作为资源所有者代表的政府有责任恢复及治理废弃矿山［4］。健全生态环境法律保护机制可操作性我国《环境保护法》已确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则;针对矿区土地复垦问题，《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《水土保持法》都规定了“谁破坏，谁复垦”、“谁复垦，谁受益”的原则。这些法律、法规虽然基本明确了矿山生态环境恢复补偿主体，但却没有明确界定破坏者的具体责任和义务，也没有明确复垦者享有的具体权利，这样就大大挫伤了复垦者的积极性［5］。同时，对造成的生态破坏和环境污染如何补偿的问题都没有具体的明文规定和量化运行的具体细则，这使得矿区的生态环境恢复没有形成强制要求，环境的破坏者及污染者便可以逃避责任，这样造成了目前仍然有大部分矿山生态难以恢复以及矿区开采者与群众的纠纷时常发生的困境。我们应当借鉴国外矿山恢复的先进经验，完善法律、法规，使复垦政策与立法细致、明确和更具可操作性，同时明确补偿主体的权利与责任。例如，在矿区批复开采之初就应该以法律形式确定矿区生态恢复、治理的责任主体，对于开采后出现的矿区生态环境破坏，由矿主进行修复，国家通过建立治理基金的方式组织恢复建设。此外，应该对矿山土地复垦做出明确的程序和办法规定:在矿山开采过程中，按照开采的先后顺序将矿土堆放在一边，开采后还原土地时，再按先后顺序回填各表土层，土地还原后采矿单位才把土地移交给当地政府。建立环境影响评价体系矿产资源开发环境影响评价是指对建设项目可行性研究和对项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施建议。矿产资源开发对环境的主要影响因素包括生态环境影响评价和社会经济环境影响评价等。(1)生态环境影响评价。根据矿山建设规模、开采方式、矿山地质条件及矿业活动与地质环境相互影响与制约关系，按照矿山活动可能影响到的周边区域作为评估范围的原则，结合矿山地质环境特点、水文地质特征、开采范围及制约关系、矿井废水污染影响、地下水疏干范围、地下采空区影响、废石渣堆积分布范围等诸多因素，建立矿山地质环境影响评估体系，从而构建比较完善的评价体系。建立完善的矿山地质环境保护标准体系。通过建立覆盖矿山地质环境的保护标准体系，同时加强矿山地质环境保护标准的修订工作，使其能够切实满足矿山地质环境保护工作的需要，最终做到技术标准统一明确、适用范围广的标准体系，以实现矿山地质环境保护工作的目标。(2)运用现代科技手段支持矿产资源。运用先进的现代技术，建立矿山环境灾害预测和控制管理信息系统。转变过去传统的资源管理手段，而是建立动态的资源监测系统，定期收集矿产资源、生态环境的动态信息，从而提升矿产资源开发利用中生态环境的动态监测能力［6］。矿山开采往往引发地面塌陷、泥石流、裂隙、滑坡、地下水位变化、大气污染、地表水污染、尾矿坝状况、土地荒漠化、土地的荒化等人为地质环境问题，利用全球定位系统(GPS)，采用遥感、地理信息系统等技术，建立地理信息系统，从而对这些人为灾害进行实时监测，有助于研究矿山资源开发引发的生态环境恶化等问题，并对治理结果进行客观评价和监督。全球定位系统可以对灾害发生地进行精确定位;遥感(RS)技术可以利用矿区的多时相遥感图像进行叠加分析，从而获取矿区不同时期的地貌破坏程度、塌陷区的面积、形态、矿业废弃物的类型以及分布状况、环境污染状况和生态环境状况;地理信息系统(GIS)技术则可以对矿山灾害数据信息有效地进行空间分析，以便管理人员迅速掌握灾情［7］。为矿产资源开发勘探、开采、生态恢复与治理等环节提供精确的科学依据，应建立矿山环境地质灾害动态监测和管理信息系统。

矿山生态恢复治理政策范文第5篇

众所周知，环境问题是制约国民经济发展的主要瓶颈之一，而矿山环境又是一个重要方面，如何解决矿山环境问题是我们面临的现实问题。解决矿山地质环境问题的根本途径：一是科学规划、合理开采，避免诱发突发性地质灾害；二是推行无废开采工艺，尽量减少废石尾砂产出量，减轻采矿对生态的破坏；三是实行土地复垦，恢复本地生态系统，实现人与自然的和谐发展。

国内外矿区地质与生态环境治理措施

随着环境保护和减灾防灾活动的开展，世界许多国家开始对矿区环境进行生态开发利用，取得了令人鼓舞的成就。例如，德国通过对科隆矿区的复垦改造，一方面发展淡水养鱼，另一方面围堤、植树、置景，塑造了一个由40多个人工湖组成的游览公园，使科隆矿区成为一处秀丽的风景区；捷克从20世纪50年代初就开始进行煤矿塌陷的生态开发治理工作，其主要途径除复田、复林外，还在塌陷区兴建渔场、游泳场、牧马场、体育场、赛车场、狩猎场以及水上公园、森林公园等，因地制宜地进行生态环境再造和多种经营开发，1952-1985年累计复田1万多公顷，取得了明显的环境效益和经济效益。

我国在矿区复垦方面也取得了一定的进展。淮北矿务局1983-1985年复田6000余亩，其中884亩用于建筑用地，127亩植树造林，410亩进行水产养殖，还修建了游泳池、水上公园、体育场等。山东肥城矿务局、江苏徐州矿务局、河南平顶山矿务局等用电厂粉煤灰等充填塌陷，造地还田，种植棉花、玉米、蔬菜等，探索出适合我国国情的多种技术途径和模式。

我国矿区生态恢复制度与方法

与世界上一些发达国家相比，我国经济和社会发展尚处于较低的水平。到目前为止，经济的增长仍然以大量消耗自然资源为代价。由于片面追求GDP的上升和少数人利益的最大化，牺牲环境、破坏生态的现象普遍存在。这种经济增长模式已经严重制约着我国社会的可持续发展。采矿是人类对自然的剧烈扰动。矿区地质环境的治理不能就事论事，而应当放到整个矿区生态恢复中统筹考虑。

我国生态环境法学体系包括四个组成部分：一是总论，阐述生态环境法的基本原理和基本制度；二是环境污染防治法；三是生态保护建设法；四是国际环境法。

实际工作中，就矿区生态环境而言，在开采过程中以环境污染防治法为主，兼顾土地等资源的保护；在开采结束的范围内则以生态保护（恢复）建设法为主，包括对开采造成的污染进行治理。环境污染防治法和生态保护建设法构成了我国矿区环境保护和生态建设的主体框架。

我国矿区生态恢复制度建设中存在的主要问题包括四个方面。

一是责任转移，主体错位。通过收费实施管理，已经成为我国立法和行政管理的一大突出特点。按照谁破坏、谁治理的原则，矿区生态恢复的责任主体本应是矿山企业和个体采矿者（本文统称矿山企业）。然而，政府一旦收费，责任主体就由矿山企业转移到了政府头上，政府做了不该由政府做的事情。在实施过程中，许多企业没有缴费，或者没有足额缴费；缴费以后，政府也不一定及时组织了治理，或者治理的区域并不是缴费的矿区。

二是职能交叉，重复收费。如土地复垦、地质环境治理、水土流失防治等都有土地整理的内容，水土流失、森林植被恢复等都有植被恢复的内容。就每一项收费而言，收费标准偏低，不够实际所需；就重复收费而言，矿山企业又不堪重负。如果把上面提到的各项费用收齐，政府各部门收取的用于生态环境保护和建设的费用占总产值的比例高达21%。如果是廉价的石膏，则这一比例还将提高2―3倍。这就说明，为什么国家和地方制定的收费政策难于施行，为什么我们必须改革和重构我国的矿区生态重建制度。

三是部门局限，立意不高。现有制度站在部门立场上看问题，全局观念不强，立法的生态意识较差。例如，土地复垦要达到的目标，限于将土地恢复到可供利用的状态。复垦土地优先用作耕地或其他农业生产用地的规定，虽然与我国人多地少这一国情相符合，但是，由于人类居住环境不断恶化，我国从“九五”开始即已实施规模浩大的退耕还林还草还湖工程。因此，在一些重要生态功能区和一切有条件的地区，将矿区损毁土地优先复垦成林草地，优先复垦成野生生物栖息地，同样是十分必要的。

四是企业偏小，诚信较低。矿山企业自行复垦的规定，与世界上发达国家的土地复垦制度是一致的。但是，这一制度设计要求企业必须具备一定的经济实力和较高的商业诚信，而政府则必须加强监管，严格执法。所有这些，恰恰是我国目前所严重缺乏的。大多数小企业在开采期间不进行环境治理和生态恢复，开采后留下千疮百孔，一走了之；而少数较大规模的矿山企业自行复垦的比例也很低。这也正是我国实行矿山生态保护建设收费制度的一大理由。

矿区生态恢复的内涵

矿区生态恢复，是指对采矿引起退化的矿区生态系统，通过重整地形和表土，采取植被或其他适宜的土地利用方式，恢复其生态平衡的过程。根据恢复生态学的理解，恢复已被用作一个概括性的术语，包含重建、改建、改造、再植等含义。

矿区生态退化表现在诸多方面：土壤掩埋、压实、污染，水土流失；地面挖损、塌陷、开裂、沉降；地下水疏干，地下水均衡系统破坏；动植物死亡，生物迁出量大于迁入量，生物多样性受损。由于这些生态因子的退化，能量和物质在矿区生态系统中的流动和循环减弱、受阻、中断，矿区生态朝着种类减少、结构简化、功能缺损的方向发展，直到失去生态系统应有的自动调节、反馈调节功能，致使矿区生态失衡。

不难看出，上述生态因子的退化，关键是土地的退化。土壤是植物生活的基质和动物生活的基底，采矿对土地的破坏，实质上是对土壤这一重要的生态因子的破坏。土壤破坏不仅使本地生态系统失衡，就土壤侵蚀而言，它对外地造成的损失要比本地还大一倍。因此，矿区生态恢复的关键是土地复垦，通过重整地形和表土，恢复地下水平衡，建立合适可持续的矿区生态系统。

另一方面，只有植物才能最有效地保护土壤的完整性，减弱风力和暴雨的冲击。即使作为耕地，也会由于翻耕而极易造成土壤侵蚀。因此，矿区生态恢复的优先目标应当是再造植被，将采矿损毁的土地作为林地、草地或野生生物栖息地，恢复本地自然生态系统。

矿区生态恢复一般限定于矿区范围。矿区及其周边区域生态失衡的根源是矿区土地损毁。在挖损、塌陷、压占等土地物理损毁区域复垦后，矿区以外受影响区域（如流域土壤污染等）的生态环境可以得到根本改善，并在环境自净和自然演替作用下得以恢复生态平衡。因此，矿区生态恢复的范围一般不需要通过复杂的计算推导来确定。

矿区生态恢复应遵循几项主要制度

一是矿山企业自行复垦制度。复垦是矿山企业应尽的义务，矿山企业是复垦的主体。要在矿山企业中建立诚信评价体系，通过强有力的立法，在矿业权市场准入和许可证发放、延续中，严格审查企业的资质条件，引导矿山企业向集约、规模经济的方向发展，鼓励诚信水平高的企业，限制、禁止诚信水平低的企业。在开展矿区复垦时，矿山企业应当建立起与政府、当地农村集体和未来土地利用者之间的磋商机制。在没有未来土地利用者加入的情况下，矿山企业应当将复垦工作负责到底，直到建立起新的可持续的矿区生态系统；在未来土地利用者加入的情况下，矿山企业应当将矿区土地恢复到可供利用的状态，再将复垦的后续责任移交给未来土地利用者。

二是矿区生态恢复抵押金制度。要尽量避免以收费的方式将企业责任转变为政府责任。特别要注意避免政出多门、多家收费的现象。在目前难以保证所有矿山企业自行复垦的情况下，应实行统一收费、分别监管的办法，待条件成熟时全面取消收费，实行缴纳抵押金的方式强化企业履行矿区生态恢复的责任，真正实行谁破坏、谁治理，谁治理、谁受益，政府不直接组织复垦。矿区生态恢复不能一个部门一个政策，而应授权一个部门，如矿产资源管理部门，实施统一管理。

三是强化矿区复垦的生态功能制度。矿区生态恢复既要重视提高土地的直接生产力，又要考虑矿区脆弱的生态环境现状，极大地关注矿区复垦的生态学意义。通过适宜性研究，审慎比较土地用途的多种方向，将采矿破坏的土地复垦成野生生物栖息地，重建本地自然生态系统；复垦成耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等，重建农业生态系统；复垦成运动场地、休闲场所、建设用地，重建城市生态系统。

四是周边矿山生态恢复统一规划制度。一个矿区包含一个或多个矿山，矿区又在更大的范围内与矿田、小流域相联系。因此，企业在制定复垦规划时，必须与本地区土地利用总体规划相协调，与矿山建设规划相协调，与周边其他矿山的复垦规划相协调。

（因版面限制，选登论文内容有删节。）

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评价及影响

本文针对矿山开发引起的环境问题，梳理了国内外关于矿区地质与生态环境治理的相关措施和制度规定，指出了我国在矿区生态恢复制度建设中存在的问题，并提出了矿山生态恢复的一些可行性建议。这篇文章在湖南最早提出“矿山生态恢复”这一概念，把矿山环境保护和治理工作提高到一个新的高度，具有浓厚的首创精神和学术价值。同时，湖南作为矿业大省，矿产资源开发利用及生产是地方重要财政收入来源，保护矿山生态环境就是为了经济能够持续健康发展，就是为了全省经济、社会、生态环境能够和谐共生，这在“两型社会”语境下具有非常迫切的必要性和现实意义。

点评人：戴塔根（教授、湖南省地质学会副理事长兼学术委员会主任委员、中南大学地学与环境工程学院院长）