矿山生态修复实施管理办法
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矿山生态修复实施管理办法范文第1篇
要：建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境修复进程，已经成为当前我国建立和完善生态补偿机制国家战略的优先领域。阐述我国矿产资源开发中造成的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，梳理我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍。结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，重点从补偿资金的筹措机制、使用机制、行政部门间协调规划、监督管理机制等方面，提出建立我国矿产资源生态补偿机制的政策建议。
关键词：生态补偿机制；矿产资源；中国
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)02―0022-07
建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境的修复，成为当前我国生态环境保护一项紧迫任务。我国在矿产资源生态补偿理论和实践上进行了一系列探索，制定了一些生态保护政策，但缺乏法律依据和国家整体政策指引，各地的矿产资源生态保护的整体效果不好。客观分析我国矿产资源开发所导致的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，寻找我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍，并结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，系统设计矿产资源生态补偿机制的筹资机制、资金使用机制、行政部门间协调规划以及监督管理机制，进而提出建立我国矿山环境治理与生态恢复补偿机制的政策建议，对于建立和完善我国矿产资源生态补偿机制具有重大的现实意义。
一、我国矿产资源开发活动导致的生态环境破坏现状
(一)开采规模持续上升，生态环境破坏不断加剧
我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山企业达到23万多个。据国土资源部门统计(国土资源部，2008)，截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万hm2，其中尾矿堆放占地约91万hm2，露天采坑占地约52万hm2，采矿塌陷占地约20万hm2，以及为采矿服务的厂房、矿区、交通设施(公路、铁路)等所占用的土地。矿业活动，特别是露天开采，大量破坏了植被和山坡土体，产生的废石、废渣等松散物质极易促使矿山地区水土流失。如位于鄂尔多斯高原的神府东胜矿区，由于气候及人为因素的影响，已使该区生态环境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面积已超过4.17万km2占全区面积的86％以上。据对全国1173家大中型矿山调查，产生水土流失及土地沙化所破坏的面积分别为1706.7hm2和743.5hm2，治理投资的费用已达2393.3万元。
(二)矿产资源开发引发地质灾害频繁发生
露天开采导致的地质灾害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多数发生在建材类矿山中。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，到2005年底，全国矿山开采活动共引发地质灾害12379起，死亡4251人，造成直接经济损失161.6亿元。其中因矿山开采引发地面塌陷4500多处、地裂缝3000多处、崩塌1000多处。全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万hm2，引发地面塌陷面积35.22万hm2，占压和破坏土地面积143.9万hm2。
(三)矿产资源开发活动对水资源、土壤环境破坏严重
采矿形成的矿坑水、选矿废水以及采矿废石、煤矸石、尾矿渣等堆放不当，构成了矿区水体和土壤的污染源。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，全国采矿活动平均每年产生的废水、废液约60.89亿t，排放量约47.9亿t，采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约16.73亿t，排放量约14.54亿t。到2005年底，全国尾矿或固体废弃物的累计积存量约219.62亿t。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏于漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。
二、我国矿区生态环境保护与恢复政策法律制度演变轨迹及其主要内容
(一)国家有关矿产资源有偿使用制度
从20世纪80年代开始，我国开始有偿使用矿产资源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的、调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的法律制度。1986年3月19日通过的《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年12月25日国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年税制改革后，把盐税并入资源税，并扩大了征收范围。1994年2月，国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》 (国务院令第150号)具体落实了生产资源法》中有偿开采的原则，无偿开采到此结束。1998年2月12日国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》 (中华人民共和国国务院令第240号)规定了探矿权、采矿权使用费和探矿权价款制度。
(二)我国矿山环境治理与生态恢复保证金(备用金)制度的政策进程
我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年之后。2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2006年2月10日国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》 (财建f20061215号)，2007年4月，国家发展和改革委员会出台《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》，2009年3月2日，中华人民共和国国土资源部令第44号公布《矿山地质环境保护规定》，确立了矿山地质环境保护的原则，规定采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。
此外，其他专门法律对于矿产资源开发中的生态保护和恢复制度进行了相应规范。 镰林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，由用地单位缴纳森林植被恢复费；《水土保持法》规定，因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防治水土流失；《土地管理法》明确要求因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。
(三)地方政府关于矿产资源生态补偿费的政策进程
我国地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷矿为试点，每吨矿石征收0.13元，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。20世纪90年代中期，矿产资源生态补
偿费实践在更大范围内铺开，广西、福建、江苏等14个省145个县相继开始试点。1993年，国务院对内蒙包头和山西、陕西、内蒙古接壤地区的能源基地实行生态补偿政策，规定每吨煤提取0.45元作为生态恢复资金计入生产成本，用于矿区周边生态环境的修复，同时神华集团神东分公司争取国家补助每年2000万元，共计10年，用于矿区生态重建。陕西省也于1997年颁布《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》对该地区从事矿产资源开发、利用矿产品加工和运输的单位和个人按月缴纳生态环境补偿费，并制定具体征收标准。但由于征收矿产资源生态补偿费缺乏严格的法律依据，不但增加了征收工作的困难，而且在2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费征收由于立法依据不足而被取消。
(四)地方政府关于矿山环境保护与生态恢复保证金制度的政策法律进程
在2006年之前，江苏省和湖南省率先在全国实施矿山环境恢复治理保证金(备用金)制度，为我国推行这一制度提供了很好的借鉴经验。从2006开始，全国各地根据国家财政部、国土资源部、环境保护总局的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》文件要求，先后建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。从掌握的资料来看，2006年以后全国共有江西、福建、安徽、湖北、山东、河南、河北、山西、陕西、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西、贵州、云南、四川、重庆、黑龙江、辽宁、吉林、天津等23个省(市、自治区)陆续建立了保证金制度，目前全国共有26个省(市、自治区)建立矿山环境治理和生态恢复保证金(或备用金)制度。还有广东、上海、广西、北京、等5个省(市、自治区)尚未建立。其中，广西已经将建立矿山环境治理和生态恢复保证金制度纳入了立法规划。
三、我国矿山环境治理与生态恢复补偿政策法律实施绩效评价
(一)矿山环境保护与生态恢复政策实施进展
2001年，财政部批准设立矿山地质环境治理专项资金，由国土资源部负责组织落实国家矿山地质环境治理工作。2002年，为摸清全国矿山地质环境现状，查明主要地质环境问题及其危害，为合理开发矿产资源、保护矿山地质环境和开展矿山环境整治、矿山生态恢复与重建、实施矿山地质环境监督管理提供决策支持，国土资源部组织了全国矿山地质环境调查与评估工作，截至2008年，全国31个省(区、市)的矿山地质环境调查与评估工作已经完成，基本摸清了我国矿山环境的现状，查明了主要矿山环境问题及其危害。2004年，国务院明确要求国土资源部牵头制定《全国矿山环境治理规划》、《矿山环境保护管理条例》和代起草关于煤炭矿区生态环境治理的指导性意见。2005年国土资源部发出了《关于开展省级矿山环境保护与治理规划的通知》，随后各地正在加紧编制地方矿山环境保护与治理规划。2006年4月19日，国务院第133次常委会决定，在山西省开展煤炭工业可持续发展试点，探索建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，加强对矿区周边的环境治理和植被恢复。此后，国家林业局提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。
(二)矿山环境保护与生态恢复资金投入情况
从2001年始，财政部、国土资源部在中央所得的矿业权价款及使用费中安排资金设立矿山地质环境治理项目，用于支持计划经济时期及历史遗留的矿山地质环境问题的治理，项目经费支持的重点是：东北等老工业基地、西部地区以及资源枯竭地区矿山地质环境综合治理项目；已经开展相关工作并且具有示范效应和典型意义的矿山环境综合治理项目；国家现行政策重点支持的矿山地质环境综合治理项目。2003年至2008年，中央财政共下达60亿元用于矿山地质环境治理，其中环境治理项目1325个，总金额51.45亿元。项目涉及31个省(区、市)的能源、金属和非金属各类矿山，其中投入煤炭矿山治理资金最多。此外，各级地方财政治理矿山地质环境投入力度也呈现逐年加大趋势。据不完全统计，2000年以来，全国用于矿山地质环境治理的地方财政资金达62亿元，企业自筹资金达47亿元。
(三)矿山环境治理与生态恢复绩效
由于国家有关部门对矿区治理给予高度重视，财政支持力度也在加大，矿区治理在逐步开展，取得了初步效果。据初步统计，2006年全国共恢复治理矿山面积4.5万hm2。实地调查表明，山西省平朔矿区是国有大型矿区，总占地面积4000余hm2，排土场复垦面积已达1466.7hm2，排土场植被覆盖率90％以上，而原地貌的植被覆盖率仅为10％；经过采取水保措施和复垦的排土场，水土流失逐年减轻。复垦后侵蚀模数为3478t/km2每年，减少径流66％，减少侵蚀77％。
四、我国矿山环境治理和生态恢复面临的现实困难
(一)矿山环境治理和生态恢复任务重，生态恢复差距甚远
多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了矿产资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上交财政，没有留下矿山生态环境治理的备用资金。目前总的复垦率不到10％，与国外大多数国家的50％以上的土地复垦率相比，差距巨大。森林植被的恢复差距更大，2001-2005年实际恢复森林植被面积仅为7.7万hm2，占同期应恢复森林植被面积的14.3％。
(二)环境治理和生态恢复范围小，对矿山外部生态环境治理和生态恢复重视不够
矿山企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少、地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。①
(三)矿山环境治理和生态修复缺乏全面系统的规划
从调研情况看，目前规划方面存在的主要问题有：一是矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清，二是乡镇矿山企业和个体矿山企业占地范围内的植被与生态破坏状况不清。家底不清，多头管理，各自为政，缺乏系统的综合规划，是造成矿区植被保护和生态恢复治理滞后的重要原因。
(四)矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要
由于矿产资源开采对矿区生态影响破坏严重，矿区环境治理与生态恢复难度加大，从而加大了资金投入。从各地的不同矿区的治理情况来看，矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用普遍比常规工
程的成本要高很多。据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2％～3％资金用于环境保护。008年，中国国内生产总值达到307670亿元，照此标准计算，要彻底改善我国矿山环境现状的投入需要6140亿元～9270亿元。从当前我国综合国力来看，在相当长的时期里，政府财政难以满足矿山地质环境治理和生态恢复资金需求。
当前，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，涉及矿产资源收费名目多、部门多，部门收费使用方向不明确，地方政府投资积极性整体不高，企业投资和治理意识淡薄。具体表现在以下几个方面：
第一，矿山环境治理恢复保证金制度适用范围不够宽。目前全国多数省已经建立矿山环境治理恢复保证金制度，均规定保证金只适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本仍然未纳入保证金的范畴。
第二，现行矿产资源补偿费没有体现生态环境补偿的政策含义。国家将补偿费的开支主要集中于矿产资源勘探成本补助上(不低于70％)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算，而环境治理和生态恢复所需要的资金没有纳入补偿费的支出范围。
第三，矿产资源补偿费征收标准过低，未能随矿产资源价值、市场情况变动而变动。中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1％，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10％～16％，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)补偿费征收率也高达12.5％。
第四，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。当前，中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项收费收入的10％～20％，占矿山历史所创利税的1％，可见总体投资量不大。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。此外，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于有的地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高。
第五，部门经费整合效果不佳，部门间协调难度大。矿区生态破坏问题不单纯是土地破坏问题，还涉及污染和森林植被破坏等多个方面。从矿山环境治理和生态恢复的资金来源的实际情况看，目前只有国土资源管理部门一家“孤军奋斗”，其他部门基本上置身度外，没有为矿山环境治理和生态修复工程提供过应有的资金支持。值得关注的是，最近出台的《矿山地质环境保护规定》强化了国土资源管理部门垄断矿山环境治理和生态修复的权力和义务，相关的环境保护、林业、水利等部门被排除在矿山生态环境治理、生态修复质量评价和监督体系之外，环境保护、林业部门无法在矿山生态环境保护监督方面行使执法权。
五、建立我国矿产资源开发生态补偿机制的政策建议
(一)改革矿产资源税费政策，建立矿山环境治理和生态恢复政府投入机制
第一，进一步把矿产资源税的征收对象扩大到所有的矿产资源，改革征收办法，增加矿产资源税收水平，提高矿产资源税在地方财政收入中的比重。可以考虑将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高单位计税税额，实行差别税率，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿；同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者来承担部分矿产资源开发生态补偿责任。
第二，逐步提高矿产资源补偿费征收标准，创新矿产资源及产品价格形成机制，使之真实体现矿产资源开发过程中产生的生态环境损失。我国长期以来矿产成本构成中包括直接生产成本，致使我国矿产成本不能真实全面地反映矿产在生产过程中的实际耗费，没有将矿产开采的外部性内部化，造成了矿产开采生态环境补偿没有资金来源。因此，必须改革现行矿产品价格形成机制，将适当的生态环境成本纳入矿产资源价格构成中来(约占矿产资源各阶段产品市场销售价格的15％～30％)，为矿山环境治理和生态修复集聚更多的资金。
第三，调整矿产资源税费使用方向，大幅度提高矿产资源税费中用于矿山环境治理和生态修复工程支出比例。可以考虑设计将矿产资源税费收入的大部分(50％～70％)用于矿山环境治理和生态修复工程，以克服资金投入不足，治理步伐缓慢的问题。
第四，整合各种资源税费资金，扩展政府资金来源渠道。在矿山开发过程中，相关部门均依法收取了相关费用。并坚持“专款专用，专款定向专用”的原则，规定各部门收费中用于矿山环境治理和生态修复资金开支比例，以此整合部门资金，作为中央政府和地方政府环境治理和生态修复政府专项基金的补充。
第五，探索建立矿业开发生态环境税费新体系。从长远看，应该建立合理的相对独立的矿产资源生态环境税费体系，打破生态税费矿产资源税费体系的混合，根本上解决矿业开发中的生态保护问题。
第六，积极探索建立由企业、地方和中央共同负担的矿山环境治理和生态恢复政府专项基金制度。目前，对于老旧矿山环境的恢复治理，其资金来自中央财政和国土资源管理部门矿产资源收费中的一部分，而未纳入基金来源。新的基金制度可以考虑将中央和地方的林业、水利、环保以及农业部门的自然资源收费项目收入的一定比例资金作为基金组成。对于目前仍在开采中的生产矿山，可考虑从矿产品的收益中按比例收取一定费用，作为基金的资金补充。同时，要区别老矿山与新矿山采取不同的筹资方式。老矿山历史遗留的土地复垦、环境治理等问题应以国家投资为主的基金和预算制度加以解决。对于虽有责任人的原国有矿山企业，矿山开发时间较长或已接近闭坑，矿山环境破坏严重，矿山企业经济困难无力承担治理的，政府基金可根据适当情况予以奖励性补助。
(二)充分运用市场和社会参与机制，拓宽矿产资源生态补偿资金多元化渠道
第一，创建公司化运行机制。成立独立的专业矿山环境治理与生态恢复投资公司，由公司具体承担资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司可以是不依附于政府和采矿企业的民营企业，也可以是有政府投资介入的混合所有制企业。在法律地位上，公司是独立进行生产经营的法人实体，自主经营，自负盈亏，独立承担法律责任的市场主体，逐步改变目前存在的政府部门分散投资的政府行为。
第二，探索多元化市场融资机制。如果是矿山企业自己复垦的，可以由矿山企业通过发行股票和发行债券融通资金，或通过间接融资的方式筹集复垦资金；如果是专业投资公司作为复垦的，也可以通过直接融资方式从资本市场融通资金，或通过间接融资的方式向银行或财团借款。
第三，探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。在有条件的地方，可以按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过治理工程项目的市场化运作回
收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿山整治出的土地使用权和土地增值收益的方式，开拓矿山环境治理和生态恢复资金渠道。由于我国矿山多数位于偏僻的山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。为了克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益可以弥补矿山复垦的亏损。
(三)建立矿山环境治理和生态恢复政府部门之间的协调机制
我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式强化部门利益弱化统一监管，很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体。为了建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复的行政部门间的协调机制，建议采取如下措施：
矿山生态修复实施管理办法范文第2篇
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
按照省委、省政府关于建设“山川秀美的生态环境体系”与“自然和谐的人居环境体系”的重要部署，以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会、建设资源节约型环境友好型社会为目标，从保障经济和社会发展的大局出发，科学合理开发山石资源，切实维护山石资源的开发秩序，全面加强矿山生态环境保护和恢复治理，实现经济效益、生态效益、社会效益和谐统一，为全县经济可持续发展创造良好的环境。
（二）基本原则
按照“政府引导、统一部署、市场运作、分步实施”的原则，综合运用法律、经济和行政的手段,依法推进。合理调整矿山开局，优化配置资源，严格控制山石开采企业的数量和生产规模，对布局不合理的山石矿山限期关闭，统一规划到集中开采区。加大对已破损的山体和废弃矿井（坑）恢复治理力度，逐步实现资源开发与环境保护协调发展。
二、工作重点和目标
（一）工作重点
1、整顿的重点：查处无证勘查开采、越界勘查开采、持勘查许可证非法开采山石资源等违法行为；整顿和关闭破坏地质环境、“三区两线”可视范围内的露天建筑石材矿山；针对山石资源开采现状制定科学的整治方案。
重点矿区：镇的矿区；、等乡镇的岩矿区；矿区。
2、整合的重点：加大资源整合力度，提高山石开采的规模化、集约化水平；进一步建立健全监督管理制度，实现山石资源开发的规范化、科学化。
重点区域：矿业权布局不合理，大矿小开、一矿多开的矿区,可以集中开采而分散开采的矿区，主要是、、建筑用岩开采区；生产规模与储量规模不适应的矿区；矿区范围平面或立体交叉重叠的地区和地质环境脆弱区。
3、地质环境治理重点：积极开展省级地质公园评审及筹建工作；落实治理资金，大力开展损毁山体、采石坑的治理工作。
重点区域：省级地质公园申报区域；京沪高速公路段。
（二）工作目标
1、风景名胜区、自然保护区、城市规划区和主要交通沿线可视范围内及其他禁采区内山石矿山全部取缔关闭，做到“三不留、一恢复”，即不留人员、不留采矿设备、不留建筑物并开展损毁山体恢复治理。
2、制定综合整治规划和实施工作方案，建立治理资金筹措机制。
3、结合实际，制定符合省内标准的山石资源开采规模标准。
4、划定山石资源集中开采区，开采布局合理，基本实现集约化、规模化开采。
5、积极推广应用先进开采方法、开采工艺和技术。2012年6月底前，建筑石料推广应用中深孔爆破开采技术和机械化装载设备达50%以上。
6、通过专项整治，山石资源矿山比2005年压减20%以上。
7、2012年6月底前，城市周边和高速公路、铁路两侧可视范围内70%的被毁山体必须得到有效治理。其中城市规划区及周边可视范围内的被毁山体，限于2012年9月底前治理完毕，已恢复山体有根本性改观。
8、进一步制定完善山石资源勘查开采管理办法，山石资源开发要更加规范、科学。
三、工作安排
（一）工作方法
一是依照省、市矿产资源总体规划和矿产资源整合方案的要求，按照“禁采区关停、限采区收缩、可采区内聚集”的原则，大力推进山石资源整合工作。要按照已划定的禁采区、限采区、可采区，对现有的石材矿山进行清理，凡是不符合规划、整合方案要求的一律予以取缔关闭，避免山体自然风貌继续遭到破坏。要认真编制山石资源整合方案，合理调整开局，优化集中开采区设置，严格控制山石开采企业的数量和规模，对布局不合理的山石矿(点)进行资源整合或关闭。整合后的矿山要符合法定条件，并达到规定的最低开采规模标准。对生产规模达不到标准的已建矿山，要按要求限期达到最低开采规模。对破坏浪费资源、不符合资源整合条件、限期内生产规模仍达不到标准及其他达不到整顿规范标准的各类石材（料）矿山，2012年6月底前全部予以关闭。各级资源整合方案未批准前，不得设置新的山石资源采矿权，对已设立的要进行清理。
二是严格矿权准入门槛。按照资源整合方案编制矿业权设置方案，科学设立采矿权。严格新建山石矿山准入条件和最低开采规模标准，适度控制山石资源矿山数量和规模，对矿业权设置实施源头管理。新设立矿山的建设规模必须与矿产资源储量规模适应，不得大矿小开、一矿多开、化整为零。严格审查矿产资源开发利用方案，凡达不到国家技术规范、开采回采率低、不符合安全生产条件、不提交环境影响评价报告和地质灾害危险性评估报告批复文件、生产能力达不到5万方/年的建筑石材（料）新设矿山一律不予批准。生产能力小于2万方/年的已建小矿山，均要进行整合，整合后仍达不到最小开采规模的，一律予以关闭。
三是切实做好对已毁山体和废弃矿坑的修复工作。因历史原因遗留，特别是“三区两线”可视范围内的被毁山体、残留矿坑，要认真编制修复治理工作方案，提出具体工作计划，落实治理资金，分步骤、按计划的综合整治。对新建和生产矿山，必须坚持“谁破坏、谁治理”的原则，认真进行矿山生态环境治理工作。申请新办矿山，未提供矿山环境影响批复文件及矿山地质环境治理方案的，不予颁发采矿许可证；已建矿山未制定矿山地质环境治理方案的，限于2012年3月底前制定完成。矿山企业未进行矿山地质环境治理的，要限期予以治理，否则，不予办理延续、变更和转让等采矿登记手续。对逾期不治理或治理达不到要求的，除治理保证金不予返还外，还可依据法律法规和规章规定处以罚款，情节严重的，由原发证部门吊销采矿许可证。要认真落实矿山地质环境治理保证金和地质环境影响评价制度，积极督促矿山企业缴纳治理保证金并签定治理责任书。一次性缴纳治理保证金的，要于2012年3月底前缴清；分期缴纳保证金的，首次缴纳时间不得超过2012年3月底。对于拒不缴纳和不足额缴纳的矿山企业，要依法严肃处理，坚决杜绝只开采不治理现象的发生。
（二）工作步骤
1、宣传发动和部署阶段（2012年3月下旬）。根据省政府办公厅《转发省国土资源厅关于开展山石资源开发秩序专项整顿规范工作的意见的通知》（鲁政办发[2011]105号）以市政府办公室《关于印发市山石资源开发秩序专项整顿规范工作实施方案分通知》（临政办发[2012]5号）要求，宣传山石资源开发秩序专项整顿规范工作的重要意义，召开专门会议，进行整顿规范工作的发动和部署。
2、全面实施阶段（2012年4月至2012年6月底）。根据山石资源专项整规和批复的矿产资源整合方案要求，按照“政府调控推进，企业平等协商，合理划分利益，依法规范管理，促进企业提高，争取做大做强”的原则，积极实施山石资源专项整规工作。对规模小、布局不合理、破坏浪费资源、污染环境、安全无保障的矿山坚决予以关闭；积极引导矿山企业引进先进的开采技术、开采方法、开采工艺和管理经验；切实搞好对已毁山体和废弃矿坑的修复治理工作。
3、总结验收阶段（2012年7月下旬）。对本县的整顿规范工作进行认真总结，在认真总结的基础上，制定和完善本地矿产开发秩序长治久安的措施和方法，7月底前写出总结，申请市政府进行验收。
四、保障措施
（一）强化组织领导。在这次工作中，要充分考虑保护国家资源，体现国家利益，最大限度的提升资源价值；要妥善处理好政府、集体、投资者和群众的利益关系，做到国家资源不浪费，资源性资产不流失，农村集体经济不受影响，投资者权益不受损害，群众利益不受损失；充分考虑资源有偿使用与资源整合的有关衔接，坚持资源有效保护与合理开发并重、矿产资源总体规划与矿业产业政策衔接的原则，坚持政府规划引导和企业资源结合的原则，稳步推进资源整合和采矿权的市场化改革，全面实现矿产资源资本化管理和有偿使用。县政府把整顿规范工作列入工作责任考核目标，主要领导亲自抓，切实加强领导，落实责任，签订目标责任状，一级抓一级，层层抓落实。分管领导要靠上抓，把目标任务落实到部门，落实到矿，落实到人。对管理不到位，特别是“三区两线”可视范围内山石资源开发秩序得不到有效治理的，要追究当地政府和有关部门主要负责人的责任。
矿山生态修复实施管理办法范文第3篇
政策之探
山西省是我国重要的煤炭生产基地，2007年全省煤炭产量达6.3亿吨，约占全国的25%，销售收入达2400亿元，实现利润250.6亿元。在计划经济时期，国家实行原材料低价政策以支持国家重工业的发展，造成资源型地区财力积累严重不足。同时，山西承担着大量因资源开发造成的社会责任和财政负担，生态环境治理方面压力巨大，职工就业再就业和社会保障压力沉重，产业引导、社会服务等公共职能亟待健全。
根据国务院批复的《关于在山西开展煤炭工业可持续发展政策试点的意见》，山西省于2007年3月起开展了煤炭工业可持续发展政策措施试点，主要任务之一，就是建立生态环境恢复补偿机制以及煤炭企业转产、煤炭城市转型发展的长效机制。
山西实行煤炭工业可持续发展试点的政策措施中，直接影响煤炭企业财务状况和经营成果的主要是：全省统一征收煤炭可持续发展基金，企业按规定提取矿山环境治理恢复保证金和煤炭转产发展基金，又称“三项资金”。
按照《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》规定，煤炭开采企业应按动用资源储量上缴煤炭可持续发展基金。该基金按不同煤种确定不同的征收标准，其中：动力煤每吨5至15元，无烟煤每吨10至20元，焦煤每吨15至20元。核定标准时，根据不同产能的矿井确定一定的调节系数，其中：90万吨以上的矿井调节系数为1.0，45至90万吨的为1.5，45万吨以下的为2.0。
煤炭可持续发展基金属于政府非税收入，由地税机关征收，纳入各级财政基金预算，按照“统一征收、分级管理、专款专用、单独核算、国库集中支付”的原则管理，基金收入实行省、市、县三级分成。
各级财政分成的煤炭可持续发展基金，由各级政府统筹安排，主要用于以下三个方面：一是单个企业难以承担的跨区域生态环境治理，包括煤炭开采所造成的水系破坏、水资源损失、水体污染，大气污染和煤矸石污染，植被破坏、水土流失、生态退化，土地破坏和沉陷引起的地质灾害等；二是支持资源型城市、产煤地区转型和重点接替产业发展，包括重要基础设施，以及符合国家产业政策要求的煤化工、装备制造、材料工业等；三是解决因采煤引起的社会问题，包括分离企业办社会职能，棚户区改造，与煤炭工业可持续发展密切相关的科技、教育、文化、卫生、就业和社会保障等社会事业的发展。用于以上三个方面的支出，原则上按50%、30%、20%的比例安排。
根据《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》，山西省境内所有煤炭生产企业应依据矿井设计服务年限或剩余服务年限，以吨煤10元的标准，按月提取矿山生态环境治理恢复保证金。该项保证金按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则管理。经省人民政府批准，省属国有重点等煤炭开采企业，由企业设立保证金专户储存，专款专用，接受政府有关职能部门监督。其他煤炭开采企业，其保证金由煤炭可持续发展代征机构监交，纳入同级财政部门储存。
由企业专户储存保证金的煤炭企业，其环境治理方案经政府相关部门批准后，由企业组织实施，并由环保部门组织验收。在财政部门专户储存保证金的其他煤炭开采企业，按照治理方案提出项目实施计划申请，经同级环保部门及相关部门审查同意，并按要求完成治理任务后，资金由政府部门按项目直接拨付企业。对未完成环境恢复治理任务的，由相关部门监察监督，发出建议通知书督促限期完成。如逾期不完成的，由同级人民政府向社会公开招标进行治理恢复，费用从治理恢复范围内企业的保证金中支付。
根据《山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法（试行）》，山西境内所有煤炭生产企业都要建立煤矿转产发展资金。转产发展资金根据原煤产量，按每吨5元的标准逐月提取，按照“成本列支、自提自用、专款专用、政府监督”的原则使用。
对终止经营的煤炭企业，已提取转产发展资金有节余的，应首先用于本企业的职工安置，职工安置完成后仍有节余的，补交所得税后作为企业清算收益处理。
2007年，山西省级煤炭可持续发展基金实际征收入库103亿元，超预算收入2亿元。实际支出66.34亿元，扣除省长基金、基金征收费用等7.1亿元后，用于跨区域生态环境综合治理29.79亿元，转型转产14.86亿元，解决采煤引起的社会问题14.59亿元，三大投向合计59.24亿元，各占50.3%、25.1%、24.6%。结余36.66亿元，占省级收入总额的35.6%。
2008年，省级财政可安排用于三大投向的基金84.12亿元，按照集中力量办大事的原则，将70%的资金用于汾河流域生态环境治理修复工程、六大造林绿化工程、采煤沉陷区治理、节能减排示范工程等方面。
实践之答
差异化管理
总的看来，将三项资金计入煤炭生产企业生产成本，体现了煤炭资源的环境、生态、及转产成本，有利于逐步实现煤炭开采外部成本内在化，扭转以资源浪费、生态失衡、环境破坏为代价的发展模式。尽管企业提取三项资金增加了企业的账面生产成本，但也为企业积累了资金，确保煤炭开发中的生态环境保护“渐还旧账，不欠新账”。
企业提取三项资金可以纳税扣除，加上原来就承担了部分生态环境治理恢复的支出，实际上对企业现金流的压力比反映的成本负担要轻一些。此外，煤炭可持续发展基金征收调节系数以矿井核定规模作为依据，不同规模煤矿上缴的可持续发展基金存在明显差别，45万吨以下、45万吨至90万吨、90万吨以上矿井规模调节系数分别为2、1.5和1。规模调节系数明显有利于大型煤矿，有利于促进资源所在地区整合“多、小、散、乱、差”的煤炭开采局面。
一举多得
山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点一年多来，取得了显著成效。煤炭开发收益分配趋于合理，地方政府财权与事权不统一的矛盾得以协调。煤炭可持续发展基金对产业转型的引导推动作用十分显著，产生了“四两拨千斤”的良好效应，多年来因财力所限无法解决的生态环保、经济和社会事业等重大欠账问题开始得到解决。
让山西各界人士最关注的大型跨区域生态环境综合治理项目得以启动。汾河流域的生态环境综合治理工程，近期总投资100亿元开始规划实施，采取省、市、县三级分摊，资金集中捆绑使用的方式进行。预计到2010年该工程项目实施后，全流域生态环境将得到明显改善，“汾河流水哗啦啦”的秀美景象将得以重现。
民生和社会事业也得到了有力支持。2007年，大同市投资3000万元用于煤矿及城市棚户区改造，涉及2万多户7万人的住房问题开始得到解决。长期难以有效推进的国有煤炭企业分离办社会工业也取得了突破性进展，产业结构深化调整也得到了政府引导资金的支持。
煤炭可持续发展基金为深化产业结构调整提供了政府引导资金。一批符合山西产业结构特点，具有发展潜力和优势的煤化工、装备制造、新材料、旅游等项目得到政府资金的支持。
试点之获
2007年12月，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出“结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究建立可持续发展准备金制度”。山西试点有效缓解了煤炭工业体制、资源和转产方面的深层次矛盾，也为建立资源型企业可持续发展准备金制度提供了实践经验和启示。
政府对准备金实行部分统筹使用十分必要
从调研情况看，资源型城市普遍存在财权与事权不匹配的情况。资源开采企业可抵扣的增值税进项额较少，导致增值税额较高，形成资源产业贡献的财政收入的重要构成。而增值税恰恰是中央分成比较高的一个税种，因此，地方获得的财政收入所占比重也相对较低。
改变这种状况，其根本措施是改革现行财税体制，但这是一个长期而复杂的过程。山西试点经验表明，建立政府专项基金也是解决矛盾的现实可行办法。在全国范围内建立资源型企业可持续发展准备金，由地方政府按一定比例统筹使用，这对协调地方政府财权和事权的矛盾，逐渐解决资源型地区历史上的环境、民生欠账，促进当地社会经济可持续发展，具有重大意义。
尽快在全国范围内建立资源型企业可持续发展准备金制度
山西试点工作取得了积极的成效，但这些政策仅在一个地区和个别行业实施，具有局限性。一方面，实施三项资金的政策确实也在一定程度上增加了企业的成本，使山西境内企业的煤炭成本要高于其他省份的煤炭生产企业，因而企业呼吁尽快将相关政策在全国、全行业推行。另一方面，其他煤炭生产大省及石油、冶金矿山等其他资源型企业，也希望实施可持续发展的政策。资源型企业可持续发展准备金制度是山西试点三项资金的整合，尽快制定出台，有利于政策的公平性和一致性，有利于推进全国资源型企业和地区的可持续发展。
企业多数对成本的增加有一定的承受能力
山西省按照三项资金的征收和计提标准，企业吨煤成本账面上将增加29元至43元，由于所得税抵扣和原部分成本转化到三项资金的因素，企业实际增加的成本要少一些。而从煤炭销售价格看，大同市的煤炭坑口价2002年为75元/吨左右，现在涨到470元/吨左右，涨幅高达527%。因政策性调整带来的成本上升，远低于同期煤炭价格的上涨幅度。
煤炭价格主要是由供求关系决定的，在目前情况下，三项资金的征收和计提不仅为企业可持续发展提供了必要的保障，同时也消化了成本增加的压力。因此，近几年资源产品价格普遍持续上涨，资源型企业效益普遍见好，未来几年将是资源型企业消化和解决可持续发展深层次矛盾的黄金时期，也是建立资源型企业可持续发展准备金制度的最佳时期。
对不同类型企业应当实施不同的管理方式
山西试点政策措施针对不同类型企业采取差别式的管理方式，对建立可持续发展准备金制度也有借鉴作用。一是煤炭可持续发展基金区分企业规模大小，以此确定不同的征收标准，促进了煤炭资源的整合和规模化开采。二是生态环境治理恢复保证金区分重点企业和中小企业，实行差别化管理，有利于提高资金的利用效率，确保生态环境治理恢复工程的资金需要。三是区分企业的资源储备和历史负担情况，确定具体管理政策。比如，对社会负担较重的同煤集团，生态环境治理恢复保证金和转产资金经批准减半提取。考虑到大同市整体煤炭资源枯竭、城市转型的严峻形势，省政府将同煤集团上缴的煤炭可持续发展基金返还给企业，并在企业分配上向大同市重点倾斜，实现了资源丰富地区对资源枯竭地区的财力横向转移支付。
制度之唤
资源型企业是可持续发展的责任主体，政府的主要职责，则是从制度建设、政策引导、加强监督等方面，引导和督促企业实现可持续发展。推进资源价格市场化改革，整合资源有偿使用税费制度，这应当成为当务之急。企业缺乏可持续发展的风险意识和动力，是因为没有相关财务制度的规范和约束；企业缺乏可持续发展的财力，是因为产品价格中没有考虑补偿生态环境治理恢复等可持续发展的成本，可持续发展资金缺乏规范的积累渠道；市场机制失衡，是因为资源型企业产品成本不真实、不完整。因此，国家建立正式、统一的财务保障机制，并加大财务监督力度，将是化解资源型企业可持续发展困境的重要措施。各级政府应当运用财务政策，督促企业建立可持续发展的财务保障机制，在资金筹集、资产运营、成本控制方面，保证企业实现可持续发展战略目标，履行安全、环保等社会责任。
三大问题
目前，有关法律、政策和一些地方政府的规章制度都要求资源型企业分别积累环境恢复治理与资源枯竭转产资金（准备金）。例如，《煤炭法》要求“建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度”，《财政部国土资源部环保总局关于逐步建立矿山治理和生态恢复责任机制的指导意见》提出要分年预提矿山恢复治理保证金，海南、等地也出台了建立类似矿山环境恢复治理保证金制度的文件。
这些规定，对于唤起各方对相关问题的重视、还原资源成本发挥了一定作用，但在制度的设计、执行的效果、发挥的作用上，主要存在以下问题：
一是政出多门。各部门、各地文件要求预提的成本名目增多，且具体用途有交叉，既不利于资金效用的集中发挥，又对企业财务管理和资金流动造成了相当的困难。
二是部门政策缺少强制性和可操作性。比如《财政部国土资源部环保总局关于逐步建立矿山资源治理和生态恢复责任机制的指导意见》仅是提出了指导性的意见，没有可供操作的具体规定，企业和地方政府都难以执行，而地方的一些文件，则因法规层次太低而缺乏有效约束力。
三是先行财务政策的资金提取标准和财务管理方式各异，造成政策上的不平等。比如有些地方要求企业提取的资金交给政府集中安排，有的则是由企业自行使用，提取的标准也相差甚大；矿山企业集团分布各地的矿山企业面对五花八门的政策，加大了集团统一管理的难度。这既不利于政策发挥应有的作用，还会造成各地企业竞争环境的不公平。
此外，我国资源有偿使用制度包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款制度，从调查看，在资源税和矿产资源补偿费开征的依据和使用方向上“名不副实”，有待进一步完善。另外，在实际执行中，资源税、矿产资源补偿费不能有效调节矿产资源开发的利益分配。资源税从量计征，不能引导企业合理开发、综合利用资源，也不能有效分配资源价格变动带来的利益。而资源补偿费标准偏低，没有合理体现国家作为资源所有者的财产权益。
政策建议
矿山生态修复实施管理办法范文第4篇
一、促进生态发展和资源节约取得的成效
以促进生态发展、实现节能减排为落脚点，采取落实价格政策、争取价格补贴、加强价格管理、完善价格机制等措施，积极服务生态产业发展、生态宜居环境建设、生态环境修复治理、生态文化建设。
（一）运用价格补贴，推进清洁能源综合利用
一是帮助企业向省局积极申报落实电价补贴，促进可再生新能源企业落户黄石。如为黄石峰烈山沼气发电申报落实了0.25元/度的沼气发电电价补贴，15年预计补贴约562.5万元，为创冠环保黄石有限公司争取了0.1元/度的省级垃圾焚烧发电电价补贴，2012年度已补贴400余万元。二是制定优惠热价补贴用热企业，推广热能源在黄石的利用。2011年以来，在省局制定的供热价格基础上，两次调整了市供热销售价格，以低于省局价格25―14元的优惠热价补贴关停燃煤锅炉并使用集中供热的企业，帮助企业淘汰小锅炉，降低了环境污染，促进了热能较广泛利用。我们还积极协调疏导供热企业和用热企业之间的价格矛盾。三是运用车用天然气价格补贴，促进绿色出行。2011年创新性提出车用天然气加价收入管理办法，该办法的实施，有效地追缴了历年来存放在天然气公司的加价收入4000余万元，并且每年还新征加价收入1200余万元，为黄石市直接争取了一笔较大的财政收入。该项工作也得到了省物价局的充分肯定，并在全省推广黄石经验。甚至江苏泰州、浙江温州等城市都联系来黄石学习取经。车用天然气加价收入主要用于补贴千余台公交车、出租车“油改气”工作以及维持公交低票价，提高了黄石市公交体系清洁能源利用率，降低了环境污染，提升了民生净福利水平。公交公司今年新增百台公交车使用液化天然气，鸿泰公司今年又增加30余台公交车进行“油改气”工作，打造“绿色公交”的同时确保了市部分公交线路1元一票制的低票价运营，为市民“绿色出行”提供了保障。
（二）深化水电价格改革，促进水电资源节约利用
一是积极推行居民电价改革，实施阶梯电价，实现节约用电，促进节能减排。目前居民按照每户每月分档电量缴纳电费，第一档电量为0―180度，每度电价0.57元，第二档电量为181―400度，每度电价比第一档提高0.05元，第三档电量为401度及以上的电量，每度电价比第一档提高0.3元。自2012年7月1日起实施居民阶梯电价以来，全市多收电费约452万元，资金用于城市夜景“亮化”工程，较好地美化了城市景观，改善了城市环境质量，提升了城市整体形象。二是合理定位特种行业用水价格水平，引导特种行业合理有效用水。早在2006年，市物价局就注重特种行业用水价格水平的确定，制定了全省较高的用水价格4元/吨，在新一轮水价的调整开始之际，我们提出特种行业水价为8元/吨，经市政府和省物价局同意，即将实施，以引导特种行业的节水意识，安装节水器具，实现节约水资源，减少污染排放。
（三）完善环境价格体系，促进生态宜居环境建设
一是积极推行医疗废弃物集中处置。由于医疗废弃物有极高的污染性，为了完善医疗废物环境管理，黄石市紧随武汉全省第二家推行了医疗废弃物集中处置，市物价局主要采取以下三个举措推进医疗废弃物集中处置工作。首先，及时向省局争取医疗废弃物集中处置收费标准，帮助企业落户黄石，保障了医疗废弃物处置正常运转；其次，为了提高医疗废弃物集中处置收费开征率，我们多次与卫生、医保、各医疗机构协调沟通，解决收费纳入医保问题，并帮助企业拓展业务范围；再次，为了解决企业资金困难，帮助企业利用收费权向银行进行质押融资，积极探索融资新路。目前执行医疗废弃物集中处置收费324家，其中一级以上医疗机构97家，个体诊所227家，覆盖了黄石市、大冶城区和阳新部分地区，黄石城区医疗废弃物集中处置收费开征率达100%，黄石中油环保科技发展有限公司医疗废弃物年处理量1022吨。二是提高污水处理收费标准，加大污水处理力度。2003―2007年4次调整污水处理收费标准，由2003年的0.35元/吨调整至2007年的0.80元/吨。市区已建成的5座污水处理厂2012年处理污水5805万吨，污水处理率80%，2012年征收污水处理费3694万元，主要用于污水处理设施运行维护、，污水收集系统升级改造、支付监管经费、代征手续费和还贷费用等五方面。为了更好地促进污水处理事业的发展，将适时再调整污水处理收费标准，以保障污水处理系统运营，改善城市环境和生态环境质量。三是推进生活垃圾处理，实行无害化处置和收费制度。自2017年起三次调整居民生活垃圾处理费，常住居民每户由4元/月调整到8元/月，并随水费征收。垃圾处理收费政策实施后，全市居民生活垃圾处理费的征收率已由最初的34%增长到了76%，城市生活垃圾无害化处理率达100%。社区卫生明显好转，环卫工人待遇得到改善，同时利用城市生活垃圾焚烧发电，降低生活垃圾处理成本，推进了城市生活垃圾无害化处理进程。目前黄石市垃圾焚烧发电厂年处理垃圾量可达23万吨。四是完善排污收费制度，制约污染物排放。2007年根据《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》规定，形成了“环保核定，地税征收，银行入库，财政统管”的征管模式，由原来低收费标准向补偿治理成本收费转变。2012年全市排污收费收入2747.14万元，增速降低约10%，显现了节能减排成效。
（四）落实差别电价，促进产业结构优化升级
对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能产业中限制类、淘汰类企业，严格执行差别电价政策，并逐年提高差别电价的加价标准，从2004年的限制类和淘汰类企业用电价格在正常电价的基础上每千瓦时分别加价2分钱和5分钱，上涨到2010年的限制类和淘汰类企业用电价格在正常电价的基础上每千瓦时分别加价1角钱和3角钱。2010年以来，全市分2批对43家企业实行了差别电价政策，促使22家企业当年关停，13家企业被淘汰，促进8家企业技术改造升级。近4年收缴进入地方国库的差别电价收入共计164.72万元用于支持全市经济结构调整和节能减排。且在每年度电价专项检查中，市价格监督检查局将差别电价落实情况作为重点进行监督检查，以确保该项政策落实到位。
（五）运用价格调节基金扶持生态农业发展
积极响应市委市政府关于加快建设“菜篮子”工程建设的指示，运用价格调节基金扶持大冶市龙凤山农业开发公司等建设生态温室大棚标准园，使用生态技术，生产无公害蔬菜，促进了全市现代生态农业的发展。2013年1月至8月，黄石市价调基金征收205万元，扶持生态种养殖项目120万元，有效带动农户致富和剩余劳动力就业，获得了良好的社会效益和经济效益。
（六）出台倾斜性政策支持生态修复治理
为支持大冶铁矿国家矿山公园利用废弃矿石、渣石对废弃矿山进行生态复垦，对矿山公园景区及博物馆门票实施价格倾斜政策，制定了50元/人的票价，而邻近的东方山景区票价仅10元/人，通过收取较高票价筹集资金大面积种植槐树，建设绿色长廊，以“景”养“治”，加快了全市矿山生态环境修复治理步伐。
二、树立生态理念，服务“生态立市”
绿水青山是最好的金山银山，是最大的公共产品、最大的公平。为了促进黄石市经济社会可持续科学发展，黄石市物价局将认真履行价格职能，树立生态理念，按照全省物价工作会议关于价格改革的部署和要求，从以下四个方面着手服务生态城市建设。
（一）加快完善价格约束机制
通过深化水价改革，尽快推出阶梯水价，促进水资源节约利用。2013年10月16日黄石市召开了居民生活用水阶梯水价听证会，依据大部分居民每月用水量合理制定阶梯水价用水量分档，形成节水型价格机制，在保障市民基本生活用水的基础上，降低浪费用水现象的发生率。据统计，2012年81%的居民用户每月用水量在10吨以内，11%的居民用户每月用水量在11―15吨，3.79%的居民用户每月用水量在16―20吨，1.44%的居民用户每月用水量在20―25吨，每月用水量25吨以上的居民用户仅为2.77%。如果将阶梯水价用水量初始分档定在每月25吨，并不影响大多数市民的基本生活用水。同时还考虑将特种行业用水价格与居民用水价格适当拉开距离，节制特种行业用水，引导树立节水意识，加强节水技术改造，实现节约用水，减少污染排放。在落实差别电价政策的基础上，逐步推行差别水价、差别天然气价格政策，促进产业结构优化升级，降低资源环境损耗。
（二）努力健全价格补偿机制
借鉴外地成功经验，结合黄石实际情况，科学测算、合理制定资源型城市可持续发展基金的征收标准，坚持“谁污染，谁付费”的环保理念，在资源开发使用的同时合理进行生态环境补偿，加大生态环境保护与恢复治理，减少资源开采使用过程中形成的生态环境破坏和资源损失等问题的发生。同时，推进排污权交易价格制度改革，竞价转让污染许可证，实行水污染物和二氧化硫等排放总量的初始有偿分配和使用机制，将排污指标“价格化”，限制企业排污，促使企业主动维护环境生态。
（三）逐步建立价格激励机制
一是在政府定价的项目价格管理中认真贯彻市委“生态立市”的战略意图，从价格上支持节能环保的公益性项目，对使用清洁能源的节能环保公交车和出租车在车用天然气加价收入里适当予以补贴，对使用液化天然气、压缩天然气等清洁能源的用户给予适当价格政策扶持。二是积极为符合国家产业发展的企业向上级价格主管部门争取优惠政策以及有利于产业链招商的政策。正威集团是市物价局引进的《财富》世界500强企业，物价局积极向省局争取该公司大工业用电优惠政策，若政策到位，电价将降低0.34元/度左右。三是加大价格调节基金使用力度，扶持生态农业发展。对利用生态技术开展种养殖项目的生产基地，市物价局将运用价调基金帮助基地进行基础建设、农超对接的平价商店建设，鼓励生产基地进行循环生态农业建设。四是建立污水处理费征收返还机制。对建有污水处理设施的企业处理的污水，经环保部门检测达到国家《污水综合排放标准》的，实行污水处理费先征后返的激励政策，调动企业治理污水的积极性。五是推进清洁能源生产向广度和深度发展。对光伏发电、地热发电、生活垃圾焚烧发电、沼气发电等可再生能源利用和生产在价格政策上给予充分扶持。
（四）不断完善价格工作机制
一是强化价格监督，完善价格监管机制。针对阶梯水电价、差别电价的落实情况组织开展经常性专项监督检查，对有关资金的使用进行跟踪监督检查，并组织相关部门对资金项目使用进行评估和验收，确保相关价格政策执行到位以及资金的专款专用。二是加强价格监测，完善价格预警机制。实行价格监测报告制度，优化价格监测定点单位布局，扩大价格监测覆盖面，科学设置价格监测品种。充分利用价格监测数据服务社会、服务群众，为党委、政府准确判断价格形势、科学调控市场提供可靠资料。密切监测市场价格动态，对市场价格异动情况，及时掌握，迅速反应，维护社会稳定。三是加强成本监审，完善定价机制。在制定调整环境资源价格时，认真实施成本监审，剔除经营者虚报的不合法、不合理成本，为制定科学合理价格提供决策依据，并促使经营者加强管理、降低成本。另外，通过开展定期成本监审，可以掌握各行业历年的成本水平，得出行业社会平均成本，控制经营者成本恶意上升。四是树立服务理念，建立价格公共服务长效机制。深入开展“价格服务进万家”，完善价格监督网络建设，进一步推进价格公示制度，倡导价格诚信，制止价格垄断，引导企业市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益。
矿山生态修复实施管理办法范文第5篇
关键词：资源性产品；税费制度；管理体制；黑龙江省
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0220-03
一、黑龙江省资源性产品现行税费制度
（一）“税费并存”且“费多税少”
我国自1994年1月1日起颁布施行《资源税暂行条例》至今已20年；2011年对原油和天然气改按销售额征收，自11月1日起实施。黑龙江省在执行国家税法的同时，还利用两种方式来调整资源使用。一是对矿产资源收取的矿产资源补偿费、采矿权使用费、探矿权使用费等；二是对土地资源收取的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，对水资源收取的水资源费等，以此来调节资源税的调节不足。
由于自然资源的种类繁多、性质复杂、功能多样，造成我国存在各种各样、五花八门的资源税费。除了资源税，还有《矿产资源法》中规定的矿产资源补偿费、《土地管理法》中的国有土地有偿使用费、《水法》中的水资源费等等。具体来说，以矿产资源一直都是我省资源税费的主要征收对象，黑龙江省的煤炭行业为例，除资源税外，还包括矿产资源补偿费、探矿权使用费、探矿权价款、采矿权使用费、采矿权价款；各部门还对煤炭企业征收铁路建设基金、矿山环境治理恢复保证金、港口建设费，一些地方政府还征收煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金等。这些费用虽然增加了地方财政收入，但也为相关企业和消费者带来巨大压力。
（二）现行税费分享体制
目前，资源税由中央和地方分享。除海洋石油资源税由国税部门负责征收、收入归中央所有外，其他资源税费由地税部门负责征收，收入归地方财政所有。其他税费中央和地方的分享方式：矿产资源补偿费中央、省分别集中50%和22.5%；采矿权价款中央、省分别集中20%和24%或16%（因出让方式不同省集中比例不一）；采矿权使用费收入，因中央、省负责中型以上资源类企业的采矿权登记，全部集中到中央、省级，市级只负责少许非煤小型矿山企业的采矿登记，导致市级采矿权使用费收入很少。而矿产资源补偿费和采矿权价款、采矿权使用费收入都是财政专项收入，按照《矿产资源补偿费使用管理办法》和《探矿权采矿权使用费及价款使用管理办法（试行）》的规定，以上三项收入主要用于矿产资源勘查、矿产资源保护、征收部门管理支出、地质环境治理等方面；对于县级煤炭资源整合中关闭的矿井，也可用于关闭补偿。但市县以下很少矿产资源勘查，征收部门的经费补助也不可能无限安排，所以这部分费用基本上集中于中央、省级政府财政，市县级财政缺乏相关收入。
（三）总体评价
黑龙江省属于国内资源大省，因此资源管理具有典型代表性，尤其体现在资源税管理领域。在当前省内煤矿资源日益衰减，石油储量迅速下降的紧迫形势下，过低的资源税税率显然与税收对级差收入进行有效调节的功能相悖，不利于资源的有效开发利用与管理。矿产资源税偏低势必造成企业成本的外部化，导致社会资源垄断，造成无序和过度开发，势必导致资源浪费和社会收益分配不均的问题，对生态环境也造成严重破坏。同时，矿业资源开采行业准入门槛过低也是造成矿业安全事故频发的主要原因。因此，通过完善资源性产品税费管理体制，对于有效开采、利用资源，保护环境，促进节能减排，进行成本管理等均具有积极的现实意义。
二、现行资源税费管理体制的症结
（一）资源税征收领域覆盖不全造成资源流失
地方政府对《资源税暂行条例》列举的资源收取一定的使用费用，但是收费标准往往地方政府自定，存在乱收费现象。一些地区由于收费过低，存在资源过度开发、浪费，无序使用的情况，同时也是造成环境恶化的重要因素。这些国有资源因缺乏统一的税负规定，存在免费及廉价使用的状况，加之管理缺位，导致此类资源大量流失、破坏严重，不利于资源的可持续发展，对生态保护也带来了巨大挑战。
（二）资源税采取从量定额计税方式不科学
除石油天然气外，现行资源税大多按照从量定额征收，很难发挥其真正的调节作用。这种计税方式不利于资源的可持续发展，导致部分资源开采成本过低，造成资源严重浪费。同时，这与资源价格的持续上涨不相协调，与价格持续攀升形成鲜明对比的是资源税的累退效应，有悖社会财富公平分配原则。
（三）资源税税率偏低弱化了调节作用
一是法定税率多年未予调整且明显偏低，不能真正反映出资源的实际价值，对资源的合理开发起不到真正的调节作用。二是税额确定的权限过分集中，省级人民政府在国务院授权范围内负责部分子目和部分纳税人具体适用的税额，并报财政部和国家税务总局备案。部分资源征税标准长期不变，极其不利于地方政府根据本地实际情况做出适时调整，也难以充分调动地方政府的开发和保护资源的积极性。三是未能充分体现通过税收促进均衡发展的宗旨。从量定额计征办法和按不同区域、不同品质确定具体的纳税额度仅反映了优劣资源级差收入，未能考虑资源的环境价值和实际价值。这对于像黑龙江省这样的资源输出大省而言是极不公平的，因为这样的地区并不能从资源输出中获得应得的税收收入，而对生态环境造成的负面影响却很难恢复，即便能够恢复，投入的人力和财力也是相当可观的，不利于区域生态补偿机制的建立与完善，同时造成资源产出与投入的严重失衡，阻碍区域经济的均衡发展[1]。
（四）资源税减免政策有失公平
根据税法规定，黑龙江、吉林、辽宁三省可根据本地油田、矿山开采的实际状况和财政承受能力，在30%的幅度内对本省衰竭期的矿山和储量低的油田减少征收资源税税额。这虽然考虑了地域的特殊性和历史因素，但却不利于地区间的公平竞争。从资源配置看，资源税减免最终使得资源配置向享受减免优惠的企业和资源品转移。从资源基础角度看，资源税优惠政策将对资源开采者产生暗示作用，有鼓励自然资源过度开采之嫌，不利于资源保护。
（五）资源性产品税费收入分配体制尚不健全
现行的资源税费只注重筹集收入，而忽视了对资源开采地区的生态保护和恢复等方面的补偿。目前的资源税政策对污染处理、新型能源、资源回收利用、综合利用、生态恢复等税收的减免仅体现在增值税、所得税上，支持力度不够，挫伤相关企业的积极性，不能有效地激励企业积极主动地进行投资发展。同时，用于社会保障和该地区发展转型的专项资金利用效率不高。诸如煤炭开采，大型国企在逐渐走下坡路，而一些民营企业却利用政策的优惠或钻政策的空子，滋生了一些暴富阶层，但是并未培育出几家真正有实力、颇具影响力的大型企业。再如煤炭资源性产品转型投资建设方面，外部资本大量涌入，压缩了本土企业投资空间，从而造成一些资源丰富地域出现财政收入增长缓慢的现象[2]。
三、完善资源性产品税费制度与管理体制的对策
（一）通过扩大资源税的征收范围维护自然资源的可持续发展
针对现行资源税征收范围过窄，资源破坏严重的现状，在加大监管、惩处力度的同时，应循序渐进，待时机成熟时逐步扩大资源税的征收范围。我国资源税以不可再生资源为主，忽视了对可再生资源的保护，尤其是非矿产资源的保护。因此，资源税的征收范围应扩展到非矿产资源领域，对商业用水的开发使用，当前以收费为主，适时可弃费转税，通过确定合理的税率，缓解用水紧张问题。通过产权制度改革适时开征草场资源税、森林资源税等，以防止森林草场等生态资源的退化。对其他非再生、稀缺性不可替代资源加大征税力度，以此限制其掠夺性开采与开发，防止资源枯竭，造福子孙后代。至于土地资源的改革，面对当前火爆的房地产开发市场，土地转让费用逐年攀升，可将土地使用税和增值税等纳入资源税中，规范土地税费的监管，保护日益紧张的土地资源。
同时，兴税抑费，将资源开发费用纳入资源税体系。规范财政收入分配机制，就要进行清费立税，避免乱收费，进而确立税收在财政收入中的主导地位。通过兴税抑费，规范各方行为，减轻企业各项杂费负担。与资源开采相关的行政性收费主要有：矿产资源补偿费、能源基地建设基金、水资源费、煤矿维简费、土地损失补偿费、渔业资源费、林政保护费、育林基金等，此类费用好多已具备弃费改税的条件：一是有设立专门的征管机关，收费具有较大的强制性；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人；三是收费项目的收入来源具有较强的稳定性[3]。这些收费已构成纳税人的负担，弃费改税后，通过规范征收标准，废止那些不合理的因素，使最终的征税标准趋于合理，维护各方的利益，增加财政收入。征收主体的转变，不仅可降低征收成本，减轻人力、财力负担，而且可以便于财政预算管理，避免资金浪费和流失，加大财政转移支付力度，提高资金使用效益，维护社会公平正义。
（二）转换税费的征收方式
资源税采取从价征收方式，按照产品销售额的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺资源的开采，激励企业提高资源利用效率。资源税与资源性产品售价挂钩，可在资源涨价时增加社会收入，当资源价格下跌时又可以减轻企业税负。针对资源和开采成本等存在的差异，可通过级差税率分档调节固有的差异，并将税率与储量、回采率、资源价值、开采风险等挂钩。体现勘探、资源及环境保护等长期的可持续发展，达到降耗、减排、增效的目的。待条件成熟时，可以考虑采用超率累进征收的办法，进一步强化对资源开采行为的调控力度，使因资源涨价产生的超额利润能为全社会所共享。
（三）通过提高资源税税率提高资源的原始价格
税率作为反映税种构成的核心要素，体现了应征税款占产品价格的比例，折射出征税的力度。合理的税率决定了财政收入的正常水平和纳税人的合理负担，因而也是平衡双方利益的关键。合理的资源税税率，即可保证政府财政收入，也可保证资源的有效开发利用，也有利于不断完善生态补偿机制，促进区域经济的均衡发展。同时，政府通过提高资源的原始价格，增加资源企业的投入成本，加大资源开采和利用的综合成本，遏制非正规企业和个人的私挖滥采和无序竞争，保护大型央企和国企的合法利益，促进资源市场的公平竞争。
（四）通过制定配套优惠政策促进节能环保、再利用的企业发展
一是通过资源性产品税费管理体制改革，加大对资源综合开发、利用、回收产业的支持力度。通过加大转移支付力度与专项资金支持，在资源开发过程中确保绿色生态、环保节能型企业的发展。二是鼓励资源性产品转型，加大对节能环保型及节约资源企业研发费用的税前减免比例。对于将废弃资源或资源生产过程中产生的废物转化成可利用动能和民用的二次或多次资源产品的，在资源税征收方面应给予更多优惠政策，以促进企业的二次利用，提高资源利用效率。三是监控好因资源税费上涨引发的相关产品价格上涨及其连锁反应，同步建立相应的社会保障及补偿机制，防止本应由企业承担税负转嫁到终端消费者。
（五）建立和完善税费相关规制
我国石油、天然气缺乏统一的法律规定，即便有一些法规，但也是缺乏实施细则，操作性不强。因此，应当借鉴国外的经验，制定国家法律《石油天然气法》，地方人民政府并应以此为契机，加快相关法规制度的建设与完善，保障资源的有序开发及合理利用。同时，应加强监管立法，保障监管的合法性。可以针对现行的《资源税管理办法》、《政府制定价格成本监审办法》等部门规章，进行调研和修订，将其上升为行政法规。
（六）构建相应激励与约束机制
建立相关激励与约束机制，从环境污染的惩罚及监管机制、企业节能减排的激励机制、资源性产品利益调节机制、相关行业的价格联动机制等入手，探索制定并完善相关的管理机制。同时，建立资源开采环境治理和生态修复的责任机制。通过全面建立资源开采环境治理和生态恢复保证金制度，强制企业承担资源开采中的环境破坏成本和生态修复成本。部分资源的开采实现从无偿到有偿的转变，需重新调整利益相关方的关系。改革资源税费管理体制，可能引发资源开采企业将部分税负转嫁，消费者可能成为增加税负的最终承担者。而诸如水、气、煤、汽油和电等与人民群众密切相关的资源，税收的增加可能会对弱势群体带来更加沉重的负担。因此，改革应以国家和人民群众利益为本，在各方博弈的过程中，政府要综合考虑利益相关方的实际情况，政策应多向弱势群体倾斜，在增税的同时采取有效措施，避免企业终端资源产品顺势涨价，避免消费者的利益受损。
（七）加强监管并逐步下放权限
完善资源税监管体系，健全生态补偿机制，强化资源税调控手段。调整税制结构，优化资源配置，从宏观上调控社会总供求结构与总量的平衡。征收方式按中央和地方收入总额比例进行分配，确保中央推行资源宏观战略，包括宏观方面的资源开发、利用与保护、环境的保护与治理等资源战略的制定与监管。对于具体的资源保护、补偿与环境治理等方面的监管与实施则要靠地方完成，其税收总额分配比例应高一些。在确保中央宏观调控的基础上，适度下放资源税的管理权限。对原油、煤炭、天然气等资源产品，由中央确定浮动税率标准，具体的适用税率则可由地方政府自主确定。对于中央未做出明确规定的享受资源税减免优惠的废矿、尾矿，由省级政府自行确定收费标准。资源税表面上属于地方税，但因为资源税制不合理、税额过低，在矿产品价格长期快速上涨的背景下，资源开发企业获取了超额收益。因此，通过扩大地方政府自，以利于其根据本地实情适时调整策略，增加地方财政收入，更好地促进地方经济发展，激励地方政府发展资源经济的主动性。
（八）通过转变政府职能回归市场本位
一是完善监管体系，对资源税费实行有效监管。加快建立并完善区域性分类集中管理的资源性产品市场及配套服务体系，如加快区域性煤炭交易中心公共服务平台建设，推动电力市场和水权交易市场建设，完善期货市场的交易品种结构，加强市场监管、风险防范与控制[4]。二是在一些资源垄断行业适时放开市场，引入竞争机制，同时提升省级政府的监管力度和监管效率。加大对资源税违法、违规行为的惩处力度，确保资源市场有序运行和地区经济安全。为保障资源性产品的价格合理，政府必须对垄断行业，尤其大型国企的价格水平和价格体系实施有效监管。同时，转变政府职能，尽量减少政府定价，变直接管制为有效监督，完善资源税费的宏观调控机制。三是完善产权制度，在资源领域建立一套完整的产权制度，明晰产权关系，实行政府分级管理，保障资源开发者合法权益。四是建立科学的成本核算体系，将资源成本、生态补偿成本、生产成本、退出和发展成本等纳入资源价格体系，改变现有资源价格不合理局面。如加快探矿权相关价款、采矿权相关价款、资源税、资源环境补偿费等相关税费改革，可参照国际惯例，建立以权利金为核心的资源税费体系，即将“资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并统一征收，统称为权利金，同时适当提高权利金的费率水平[5]。
参考文献：
[1] 谢美娥，谷树忠.我国资源税的功能缺陷研究及改革建议――以榆林市为例[J].宏观经济研究，2007，（3）：22-26，48.
[2] 诚忠张，崔萍，冯亮.目前税费政策存在的问题与建议[J].山西财税，2011，（7）：29.
[3] 张洪，刘方乐.略谈我国资源税费管理体制的改革思路 [J].财会月刊，2008，（4）：27-28.
