关于矿山生态修复治理的建议
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关于矿山生态修复治理的建议范文第1篇
江西省属国有矿区生态修复中存在生态补偿制度不合理;生态补偿体系不完善;生态补偿管理不健全;生态补偿市场不充分;生态补偿资金不到位等问题。完善江西省属国有矿区生态修复补偿的原则包括:开发与治理协同;新账与旧账分治;政府与市场结合;分类与共建并进。文章提出江西省属国有矿区生态修复补偿的对策建议为:构建生态监测和生态标准两种体系;建立补偿评估与补偿谈判两种机制;完善事前补偿与事后补偿两种制度;优化环境税制和补偿费用两种手段;运用直接融资和间接融资两种方式;加强环境法规和生态管理两种保障。
关键词:
江西省;矿区;生态修复;补偿机制
作为矿产资源大省，江西矿产资源种类繁多、储量丰富，开发与利用比较活跃，造成了巨大的生态环境的破环，仅江西赣州因稀土开采造成的生态环境破坏而需要治理的费用就高达380亿元。党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。江西矿业经济总产值对GDP的贡献度很高，丰富的矿产资源为经济社会快速健康持续发展发挥了巨大的保障作用。与此同时，我省正在积极建设生态文明先行示范区，探索建立省属矿区生态修复补偿机制，对促进我省绿色崛起具有十分重要的意义。
一、江西省属国有矿区开发与利用情况
2014年江西省地矿局共实施各类地质矿产勘查项目293项，合同总经费约7．5亿元。其中:中国地质调查局项目27项，经费6234万元;中央财政项目7项，经费4436．6万元;中央地勘基金项目6项，经费7508万元;省地勘基金项目28项，经费8182．9万元;自有矿权投资项目73项，经费8299．17万元;地矿单位矿权合作项目28项，经费8029．7万元;对外矿产勘查项目120项，经费3．18亿元。为客观、准确地反映我省国有矿区开发与利用现状，我们基于中部六省的视角，分别从矿业单位个数、固定资产投资、主营业务收入、成本费用利润率、产品销售率等方面来分析我省矿区经济发展水平。
(一)中部六省矿业企业单位数情况从表1可以看出来，2013年中部六省采矿业中湖南和河南的企业单位数最多，分别为1442个和1236个，而江西、安徽、山西处于一个层次，分别为520个、479个、446个。其中，四大类采矿业中，江西矿业企业分布较为均匀，而山西、湖南多集中于煤炭开采业。
(二)中部六省矿业固定资产投资情况从表2可以看出来，2013年在中部六省采矿业固定资产投资中山西是投资最多的，达1475．01亿元，江西是最少的，为252．17亿元。其中，四大类采矿业中，江西非金属矿采选业固定资产投资最高，为115．39亿元;黑色金属矿采选业固定资产投资最低，为27．74亿元。
(三)中部六省矿业主营业务收入情况从表3可以看出来，2013年中部六省矿业主营业务收入差距明显，山西采矿业的主营业务收入最高，达5654．19亿元;其次是河南，其主营业务收入达5339．33亿元，江西采矿业的主营业务收入最低，为940．49亿元。其中，四大类采矿业中，江西有色金属矿采选业最高，为384．56亿元，而非金属矿采选业最低，为170.91亿元，这与对应的固定资产投资不相符合。
(四)中部六省成本费用利润率情况从表4可以看出来，2013年中部六省矿业成本费用利润率高低不平，例如煤炭开采和洗选业，湖北成本费用利润率为11．59%，而安徽为0．06%。对于江西四大类采矿业来说，其成本费用利润率相对较为平稳，煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业分别为8．23%、10．6%、8.55%、10．3%。
(五)中部六省产品销售率情况从表5可以看出来，2013年中部六省矿业产品销售率相对平稳，例如有色金属矿采选业，江西、湖南、湖北、河南、安徽、山西的产品销售率分别为99．13%、99．13%、96．92%、99．2%、99．39%、99．61%。对于江西四大类采矿业来说，黑色金属矿采选业的产品销售率最高，为100%，煤炭开采和洗选业的产品销售率最低，为98．68%。
二、江西省属国有矿区生态修复存在的问题
为保护与修复我省省属国有矿区的生态环境，实现我省矿产资源可持续开发，省国土资源厅2008年出台了《江西省矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》等，这些政策的实施有力推动了我省省属国有矿区生态环境的保护，但仍存在一些问题，如省属国有矿区生态环境恶化凸显，矿业开发与矿区保护的矛盾严重，已成为矿产经济发展的瓶颈。
(一)生态补偿制度不合理目前，我国矿产资源相关税(费)包括两大类:第一类是资源税，即《中华人民共和国资源税暂行条例》中的各类矿产资源税收;第二类是资源管理的相关税费:包括资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、国家出资勘探形成的探矿权价款和采矿权价款。［1］在高层次的矿产资源税费制度中，没有矿区生态补偿方面的条款。2006年财政部、国土资源部、环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》及2008年《江西省矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》原则上提出了对矿山进行环境治理和生态恢复，但是在具体的分区域、分种类如何进行补偿方面没有细则出台。
(二)生态补偿体系不完善生态补偿是相关利益者之间关于生态环境的责、权、利统一对等的过程，需要相应的制度支持和技术支撑。我国现行矿产资源开发的法律法规中，如《中华人民共和国矿产资源法》，对矿区生态环境破坏只提出原则性的补偿，不但没有界定利益相关者的权利和义务，更没有明确补偿方式和标准等，导致各矿区生态环境补偿主体单一、补偿标准偏低、补偿资金不足、补偿期限太短，引发了一系列社会矛盾，影响矿区经济的可持续发展。同时，矿区生态环境补偿的技术支撑还不够:生态补偿标准体系、生态价值评估体系、生态环境监测体系没有完善，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。［2］
(三)生态补偿管理不健全生态补偿管理涉及国土、环保、农业、林业、水利、税务等众多政府部门，各部门都有相关的管理职能，有些职责交叉，难免产生冲突，有些职责缺失，难免产生真空，没有形成一个统一、高效的协同管理机制，因此在矿区生态环境补偿管理上难以形成合力，容易出现管理越位或缺位问题。与此同时，“重规划轻监督”的现象也比较严重。对于矿区企业事前对生态环境的保护、事中对矿区受损者的补偿、事后对生态环境的修复等缺乏全程监督和控制，因而矿区生态环境修复往往流于形式。
(四)生态补偿市场不充分现行的矿区生态环境治理主要依靠政府财政支出，缺乏市场化运作的多元化投资。这种补偿方式一方面导致政府负担过重，无力主导矿区生态环境的修复治理;另一方面市场化运作的不足使得矿区生态环境修复补偿缺乏足够的资金支持。矿区生态补偿市场的不充分还包括:一是缺乏生态补偿价格评估机制，表现在评估机构不一、评估体系不清、评估技术不高，导致生态补偿价格随意性大;二是缺乏生态补偿公平谈判机制，表现在生态补偿方式、补偿标准都是由相关政府部门确定，矿区生态环境受损者缺乏参与的平台和积极性，导致生态补偿不合理;三是缺乏生态补偿市场融资机制。目前，我省矿区生态环境修复补偿仍以政府主导模式为主，多是由政府财政支出，生态补偿资金获取渠道较少，生态补偿资金获取总额不大。
(五)生态补偿资金不到位现行矿区生态环境补偿资金大都是“杯水车薪”，难以完全治理和修复矿区的生态环境破坏。一是因为矿区生态环境恢复治理任务重，历史欠账多。2012年国家42个部委组成的联合调研组认为，赣州的污染问题比较严重，稀土开采污染遍布赣州的18个县(市、区)，涉及废弃稀土矿山302个，遗留的尾矿1．91亿吨，被破坏的山林面积达97．34平方公里，仅残留1．9亿吨废渣的治理就需要70年。初步治理需要26亿多，而整个综合治理大概要380多个亿。［3］二是矿区生态环境恢复治理资金来源单一，矿山企业补偿不够。目前，我省矿区生态补偿主要是以政府为主，几乎全靠财政投入，而财政支出不足，补偿标准过低，不能充分地起到矿区生态环境修复治理的作用。同时，矿山企业多只重视自身利益，对矿山的生态环境保护不够重视，对矿区的生态修复治理工作更是能拖就拖、能赖就赖，补偿资金不是不足就是不到位。
三、完善江西省属国有矿区生态修复补偿的原则
(一)开发与治理协同原则生态补偿不是采取矿区“先开发、后治理”的旧模式，而是要把生态补偿纳入矿区开发的全过程，从一开始就要实行“边开发、边治理”的新模式，从矿区开发之始，就要在矿业权转让中明确生态补偿问题，就要在矿区开发的时候明确企业恢复矿山的责任。
(二)新账与旧账分治原则矿区面临生态破坏和环境污染问题，应该视具体情况新旧账分别对待。对省属国有矿区历史遗留的生态破坏问题即旧账，由政府负责治理，通过财政支出解决;而对于矿区生态补偿制度出台后出现的生态环境破坏问题即新帐，必须由开采企业承担对矿区生态环境的修复，对矿区受损者的补偿等一系列责任。［4］
(三)政府与市场结合原则生态补偿模式包括政府主导、政府直接补偿和市场化运作等多种模式。原来的制度更多倾向于矿区生态环境由政府“买单”，通过财政解决相关的费用。现在要引入市场机制，探索建立全方位、多层次的生态补偿方式，多渠道筹措矿区生态补偿资金。
(四)分类与共建并进原则一方面要因地制宜，探索不同类型的生态补偿机制，根据不同的矿区开发现状和生态环境问题进行分区、分时、分类、分层地补偿。另一方面要全局统筹，建立矿区生态环境共享共建机制，整合各个相关利益者对矿区进行共同的生态保护与建设。
四、江西省属国有矿区生态修复补偿的对策建议
(一)构建生态监测和生态标准两种体系一是构建矿区环境信息采集和统计体系，加强对矿区生态破坏程度的实时监测分析，提高矿产资源环境统计资料的科学性、系统性和真实性。同时，建立矿区生态环境监测网络和预警系统，通过监测及时掌握矿区生态环境的动态变化，为矿区生态环境的修复提供科学依据，便于采取针对性的有效措施。二是构建矿区生态补偿标准，明确生态补偿内容。应根据矿区的实际生态环境破坏状况，确定生态补偿的主体、客体及标准，避免补偿内容的不完全或重复，低估或高估矿区生态环境损失的程度，对矿区生态环境做出科学、合理的评估，并结合相关利益者的补偿意愿，形成一套完整、系统的矿区生态环境补偿标准。
(二)建立补偿评估与补偿谈判两种机制一是建立科学的生态补偿评估机制。矿区生态环境破坏损失涉及土地、植被、水污染和居民健康损害等方面，应由第三方生态补偿体系评估机构来进行生态损失估价。并且，不同的环境污染损失采取的评估方法不同，比如农作物的损失可以用生产率变动分析法、土地损失可以用替代市场法、居民健康受损可以用人力资本法等等。［5］因此，需要尽快制定矿产资源开发生态补偿标准的具体评估方法，提出各种评估方法的具体适用范围、操作原则，寻求多种方法结合的最佳途径。二是建立合理的生态补偿谈判机制。生态补偿谈判机制是指矿区生态环境破坏者与受害者双方就补偿方式、补偿标准、补偿期限等进行平等、自愿的一种协商机制。要改变目前完全以政府为主导的生态补偿机制，转向基于市场化的生态补偿协商机制，确立矿区生态环境受损者(包括政府)在生态补偿中的市场主体地位，与矿产开采企业进行公正、公开、公平的谈判，就生态补偿达成协议。
(三)完善事前补偿与事后补偿两种制度一是完善事前补偿制度。要加强矿产资源开发与矿区环境保护之间的协调。对矿山开采涉及的生态环境问题要与环境保护规划充分衔接，列入规划的许可范围，按照主体功能区的分类要求保障矿区生态环境的修复。因此，矿业权管理机构批准出让矿业权时，必须要求申请开采者在报告中含有相关的矿区生态治理与环境修复计划。对于已经取得矿业权，并进行矿产资源开采，但未履行或履行不足生态环境修复义务的企业，可以暂停开采，限期进行生态环境治理整顿。二是完善事后补偿制度。矿产企业在开发过程中或事后，必须采取足够的行动，实行矿区生态环境的补偿修复。例如，对短期开采的实行“一次性补偿机制”;对中期开采的尝试“年度租金制度”;对长期开采的探索“股份制补偿方式”。［6］
(四)优化环境税制和补偿费用两种手段一是适时开征环境税。应循序渐进，逐步构建矿产资源环境税制。资源环境税的征收可按产量或价格进行征收，税率确定与对环境的损害程度挂钩。在初期，主要针对水、土推行易征的污染排放税目，条件成熟再考虑开征全覆盖的环境税。矿区生态环境修复的税收机制应包括两个方面:(1)惩罚性税收机制，主要是通过强制性税收，迫使企业对生态环境进行修复;(2)激励性税收制度，主要是通过税收优惠或减免，鼓励企业减少对生态环境的破坏。二是适当收取生态补偿费。生态补偿费主要针对矿区环境污染征收，因此可根据矿区面积大小进行征收。有人认为，对于生态补偿费，因与环境税的重合，可考虑“费改税”，将生态补偿费的征收制度设计融入到环境税中。我们认为两者不同，环境税应主要针对修矿区生态环境的修复，生态补偿费主要用于对矿区受损者的补偿。三是可以探索矿区生态环境修复备用金征收模式。对于矿区资源开发的企业，政府可以充分利用采矿许可的权利，强制其交纳一定备用金，保证金的交纳可以在银行建立专门的企业生态修复账户，根据企业在实际开采中对生态环境的损害程度来确定账户金额。
(五)运用直接融资和间接融资两种方式一是探索公司化运行机制。由政府发起，社会资本进入，成立专业性矿山生态环境治理投资公司，由公司具体承担矿山生态修复资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司可以是政府投资的混合所有制企业，也可以是政府委托的纯民营企业。二是推进矿山生态资产证券化机制。资产证券化是一种金融创新，它可以通过灵活的融资方式，应用于矿山生态环境治理工程中。矿区生态资产证券化基本上可以采取两种方案，第一种是直接将矿区某些权利如矿业权投入证券市场，可以称为直接证券化;第二种是将矿区的某些资产如矿业权抵押贷款进行证券化，可以称为间接证券化。三是探索矿区生态环境治理项目的市场化运作。在有条件的地方，可以按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过生态环境治理项目的市场化运作回收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿区生态环境修复后的土地使用权和土地增值收益的方式，拓宽矿区生态环境修复资金渠道。四是探索组建生态银行。生态银行是以促进矿区生态环境建设为目的而经营信贷业务的银行，应和相关银行构建专业性的生态银行或开发相关的生态银行业务为我省矿区生态修复提供资金支持。企业、团体、家庭和个人在“生态银行”开户后，就成为了银行的正式“储户”，并将获得银行发放的“绿色存折”。［7］储户们通过参与矿区生态环境修复获得的“绿币”，这些“绿币”可以兑换旅游景区门票或其他公共服务，以此提升公众参与热情，让更多的人参与到矿区生态建设中。五是建立矿区生态环保创业投资基金。尽快设立江西省属矿区生态环保创业投资基金，并主要用于矿区生态环境的修复，资金或来源于政策性银行联合出资，或向外部机构投资者募集资金。通过建立生态环保创业投资基金、发行生态建设彩票、培育生态环保信托业等方式为江西省属矿区生态补偿提供资金支持。
(六)加强环境法规和生态管理两种保障一是加快生态补偿立法建设。我省尚未建立完整、规范的生态补偿法规制度，在矿区生态补偿领域中的实践活动依据的是各级政府制定的带有生态补偿性质的规范性文件，比较零星、散落。要紧紧抓住建设生态文明先行示范区的战略机遇，全面强化生态治理制度，根据省属矿区生态补偿的需要，尽快制定或修订江西省属矿区生态补偿修复的指导意见，为矿区环境修复提供强有力的法律保障。二是加强生态补偿行政管理。矿产资源开采造成的生态损害涉及水、土和植被等，而不同的生态损害分别由不同的行政部门管理，不利于矿区生态环境的综合治理。应由环保厅、水利厅、农业厅、林业厅协助，在国土厅成立跨部门的矿区生态环境治理机构，负责全省编制全省省属矿区生态环境整治专项规划，确定工作目标任务，组织分期分批实施。同时，成立矿区生态环境修复工作领导小组，办公室设在国土厅，定期召开领导小组会议制度，负责矿区生态环境修复工作的实施、监测等工作。
参考文献:
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［2］王尔德．国家拟扩大生态补偿机制试点，跨省补偿或将破题［N］．21世纪经济报道，2013－4－30．
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［6］骆云中，许坚，谢德体．我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策［J］．资源科学，2014(3)．
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关于矿山生态修复治理的建议范文第2篇
关键词：稀土；管理；政策建议
一、背景分析
2009年3月9日，英国泰晤士报撰文《中国掌握技术未来钥匙》，认为中国已经成为稀土金属供应的“最大垄断国”，这一主导地位将使中国控制消费类电子和绿色技术的未来[1]。以这篇文章为标志，国内外众多媒体对“中国稀土”给予了极大关注。中国限制稀土生产更是引起巨大影响。
纵观国内外媒体报道，国外媒体关注的核心是中国稀土出口政策也就是稀土出口配额制度，众多媒体表达了国外政府和公司对稀土稳定供应的担忧；而国内媒体则更多关注“丢失的稀土话语权”以及稀土开采与生产过程中存在的资源浪费、环境污染问题，中国稀土是否该限制出口。
稀土是不可再生的重要战略资源，在新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域的应用日益广泛。经过多年发展，中国稀土开采、冶炼分离和应用技术研发取得较大进步，产业规模不断扩大。然而稀土行业发展中仍存在非法开采屡禁不止，冶炼分离产能扩张过快，生态环境破坏和资源浪费严重，高端应用研发滞后，出口秩序较为混乱等问题，严重影响行业健康发展。为此，国务院以及相关部委都采取相关措施。2010年，国土资源部通过开展以稀土为主兼及钨锡锑等矿种专项整治行动，中国稀土等矿山目前已经从400个整合为116个，违法违规勘察开采行为得到有效遏制。2011年，国土资源部划定了首批稀土、铁矿国家规划矿区。国家环保部和国家质量监督检验检疫总局联合了《稀土工业污染物排放标准》，其对稀土企业的排放、能耗总量做了详细规定，并对从事稀土生产的企业资质进行了严格限制。
与此同时，国务院总理******于2011年2月16日主持召开国务院常务会议，研究部署促进稀土行业持续健康发展的政策措施。因此，鉴于稀土资源重要性，必须站在战略的高度，从可持续发展的角度加大对稀土资源管理问题研究，运用多种方式加快转变稀土行业发展方式，促进行业整合，调整优化产业结构，确实保护环境和节约资源。
二、中国稀土产业存在的问题
1.开采方式粗放，资源浪费严重。由于稀土矿产品价格上涨，一些地方矿山生产企业无证开采、越界开采、乱采滥挖现象经常出现，矿产资源开采过程中普遍存在主体过多、采富弃贫、资源综合利用率低等问题，这严重扰乱了矿产资源开发秩序。例如，中国江西、广东、广西、福建、湖南等省区中重稀土资源，由于管理不善，自20世纪80年代中后期以来，国营、集体、个人开矿一起上，都不同程度地造成采富弃贫、采易弃难、漏采弃矿压矿的现象严重，资源利用率只有20％～30％。
包头白云鄂博自1958年实现工业开发以来，随铁矿采出的稀土资源至今已到1 250万吨左右，其中约200万吨在采选、冶炼及堆存等过程中损失掉，损失率在15%左右，实际利用仅有120万吨左右，利用率不足10%，其余900多万吨都被排入尾矿坝内。近年来，白云鄂博矿的铁矿开采规模仍在扩大，每年附带采出约50万吨稀土矿，其中仅有5万吨左右得到利用，其余均排入尾矿坝。 环保意识薄弱，污染问题突出。在相当长时期，中国稀土资源开发过程中存在生产方式粗放、资源浪费严重等一系列问题，特别是一些企业环保意识薄弱，环境污染比较严重。中国稀土的分布决定了南北在污染问题上有所差别，北方轻稀土主要是放射性物质排放造成的污染，分布在四川和内蒙古；而南方重稀土则主要是重金属污染，分布在江西、广东、福建、广西、湖南、云南、四川七省区。
例如，江西省赣州市从20世纪80年代中末期起，在“大矿大开、小矿放开，有水快流”错误思想影响下，稀土资源陷入乱采滥挖、无序竞争的混乱局面，几乎县县开采，最高峰时有采矿证的矿山就达1 035个。由于技术和思想观念落后，许多开采行为“吃一半扔一半”。这不仅严重浪费了资源，还对当地生态环境造成极大破坏，一片青山几个月后就满目疮痍，黄土一片。为保护环境，提高稀土资源利用率，从2003年起，赣州市全面停止了综合回收率不到50%的池浸工艺，2007年全面停止回收率不到70%的堆浸工艺，积极探索并全部采用回收率在80%以上的原地浸矿工艺。但是，业内专家指出，即使改进开采工艺，也无法避免对环境造成破坏，而且矿区地表植被一旦遭到破坏，恢复十分困难。
正是由于担心稀土开采、选冶等可能造成的环境污染问题，美国封存本国稀土矿而从中国进口稀土。 资源性产品成本构成不完善。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中要求科学制定资源性产品成本的财务核算办法，矿业权投资、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产总计七项费用被明确列入了资源性产品的成本构成。
但长期以来，中国稀土资源等资源性产品只反映了采掘、运输等开发成本，忽略了资源稀缺性、环境损害等成本，主要表现在：矿产资源补偿费费率过低，无法体现矿产资源稀缺性，损害了国家所有者权益；矿山环境治理的成本长期外部化；生态修复成本长期被忽略；大多数矿山，特别是小矿，安全生产支出投入不足，常常因此造成事故频发。至于为企业转产所准备的费用，矿山企业层面上更是很少考虑。成本构成不完善，没有形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。 稀土走私已形成“产业链”，给国家造成巨大损失。在加征出口关税和削减出口配额后，稀土走私问题日益凸显，导致中国战略性资源出现流失。近年来，中国稀土走私业已形成一条完整的“产业链”，有专人分别负责采购、收货、报关，走私主要是销往日本，韩国。由于国内稀土市场报价还比较混乱，以日本需求比较多的中钇富铕矿(国内市场价约13万元／吨)为例，走私200吨货，纯利一般在4 000万元左右(含“灰色”走私费用)。在南宁海关破获的稀土走私案中，涉案稀土金属及其化合物69票，约4 196吨，案值约1．09亿元，偷逃税款1 300多万元。特别是国家出口退税取消后，走私者往往报关是一种产品，实际上是另一种产品。这样，他们不仅赚了成本和出口价的差价，还赚了低税收这个钱。
然而，生产企业对稀土走私和正常出口的“一视同仁”，让更多稀土走私者铤而走险。部分稀土原产地开采企业不管出口，只负责将原料售卖给客户，至于客户买稀土用来做什么就不得而知。 监控管理困难。中国稀土资源产地大多位于边远山区，而矿产资源监管机构又大多位于城市，这给监控管理带来了很大的难度。在既得利益的驱动下，乱采滥挖的中小企业抓住这一特点，采用迂回游击战术，巧妙地避开管制。此外，条块分割、多头管理，加之一些地方保护主义，也给监管带来了很大困难。
6.高端技术滞后，自主创新不足。中国稀土产品产量和消费量较大，然而，长期以来，中国稀土基础研究和应用开发研究投入不足，导致稀土应用技术含量低，跟踪仿制多，独立创新少，开发应用滞后。中国生产主要是低端的稀土产品，在高端产品方面大大落后于美国、日本、欧洲。
三、政策建议
1.完善稀土资源成本构成。（1）政府要尽快通过行政法规，明确规定稀土矿产资源品的成本构成。国务院虽然在《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中，已经提出，但是尚没有对稀土等资源性产品在企业会计准则中加以具体化。因此，必须通过财政部门、税务部门加以明确，使其法规化、制度化，强调所有从事矿产勘察和开发的市场主体必须执行，各级矿管部门有责任加以检查监督。（2）加快矿产资源税费改革的进程必须在理论上明确，矿产资源补偿费是矿产资源所有权作为财产权的实现，不是行政收费。加快调整稀土资源补偿费费率，建立与资源利用效率挂钩的浮动费率制度；完善矿产资源补偿费征收管理制度，切实维护国家所有者权益。（3）在稀土矿产品成本构成中，重点要抓好矿山环境治理、生态修复费用的到位。首先，必须坚持谁破坏、谁治理的原则，明确成本支出的责任制，矿山企业是治理、修复的出资主体；其次，要从源头上做起，坚持矿山环境影响评估制度，建立落实矿山建设和生态环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用，不欠新账；最后，政府矿管部门要加强矿山环境保护措施落实情况的检查监督，建立和完善环境治理的保证金制度。对不按预定要求治理矿山环境的，要根据情节轻重给予及时处理，并通报批评。（4）科学制定稀土矿产资源产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入稀土矿产资源产品的成本构成，完善稀土生态补偿制度，防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。 严格准入门槛，加快企业整合。中国稀土产业企业构成上的特点是民营投资多，规模小，但数量上超国企，多年来形成了稀土企业散乱小的不利局面。众多企业盲目扩大生产规模，造成供大于求，这是导致中国稀土价格长期低迷的一个重要原因。为了合理开发和利用稀土资源，必须通过提高行业准入门槛，淘汰落后产能，对稀土产业要素进行整合，提高产业的整体竞争力。
首先，要制定满足经济社会发展需要、符合国家产业政策和相关法规的生产工艺、规模、设备、环保等标准体系。只要符合条件，不论是国企还是私企，不论是地方国企还是中央企业，皆可入行；不符合条件，即使是大型国有企业，也要限期整改甚至淘汰出局。然后，要发挥地方政府部门的协调功能，尽快出台稀土企业联合、兼并、重组系列优惠政策，积极推进区域稀土企业重组整合，引导稀土企业通过强强联合、兼并重组、互相持股、整合产能等方式进行战略重组，使区域稀土企业既有高度分工、又相互紧密协作，以达到优势互补，淘汰落后生产能力和扩大具有比较优势稀土骨干企业规模的目的。其次，要建立资源共享平台和良好的互动机制，促进资源流动和技术创新结合，使上下游相关企业切实在战略合作中获取规模效应和竞争优势，走出一条使稀土产业整体优势得到体现的新路子。最后，除了提高行业准入技术壁垒之外，还应将环保、能耗标准和技术水平等指标均加入行业执法之列，制定企业处罚制度。通过政府干预，行政立法，协会与企业配合，上级与下级政府，当地政府与当地开矿企业签责任状等多种方式，强化执法管理。对于达不到或违反行业标准的企业，综合运用法律手段、经济手段对其进行制裁。 统筹各种因素，合理确定开采总量和出口配额，推进生产产品结构调整和升级。2010年11月，商务部发出了《关于2011年稀土出口配额申报条件和申报程序的公告》，同时公布了2011年稀土出口配额申报条件和申报程序，其中对申报出口配额的生产和流通企业做出了详细的规定。这既有助于在合理确定年度稀土开采总量和出口配额的基础上提高企业经营集中度，加强和改善行业管理，又有助于实行严格监管，防止非法开采的稀土流入出口渠道，最终达到保护资源、环境的目的。
未来开采总量和出口配额相关政策制定，要统筹考虑国内资源、生产、消费以及国际市场情况，合理确定年度稀土开采总量和出口配额，推进企业生产产品结构调整和升级，鼓励稀土企业通过兼并重组，提高行业整体竞争力，提升高附加值产品的比重，共同促进产业升级。当前应重点支持内蒙古、江西加快结构调整，实现从原料型基地向深加工及应用产品开发基地的转变，在条件具备的其他地区重点发展稀土深加工及稀土永磁电机等应用产品。
尽管稀土开采总量和出口配额政策在一定程度上保护了资源，但是并没有有效地扼制稀土产量的增加。因此，应探讨综合利用矿产资源补偿费等其他经济手段资源合理利用和产业升级转型。 加快技术进步，促进增长方式转变。中国稀土行业的整体经济效益较低，其中一个重要原因是科技创新意识不强，技术开发能力不够，产品技术含量还比较低。因此，中国稀土产业的进一步发展必须充分依靠科技创新，走出一条高起点、精产品、高质量、多品种、低能耗、高效益、可持续的内涵式、集约式的发展道路。稀土产业的发展动力主要依靠稀土新应用、新市场开发，也就是依靠稀土应用技术的发展来拉动。因此，稀土科学技术的发展是稀土产业发展的原动力，这也是将中国资源优势转化为经济优势的关键所在。
稀土企业应该从知识产权战略角度谋发展，加快技术进步：一是要加快稀土选矿和分离等生产领域的技术进步，加强对稀土资源的综合利用、再生回收等技术研究，提高资源利用率，降低能源和原材料消耗，减少污染物排放，减少企业生产成本；二是提高科技创新能力，大力发展具有中国自主知识产权的稀土高技术新材料及其高附加值应用产品，比如高综合性能稀土贮氢合金材料、高性能钕铁硼永磁材料、新型发光材料、稀土催化材料、高性能电子陶瓷、高性能稀土光学玻璃材料、稀土纳米材料等等，并使之实现产业化，形成产业链，从而提高中国稀土产业的科技水平，增强企业的国际竞争能力和产业持续发展的后劲。三是稀土企业要建立和完善以企业为主体的技术创新体系，加大科技投入，充分发挥高校和科研院所在科技创新中的作用，为稀土工业的持续发展提供坚强的技术支撑。
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[1]陈占恒.中国稀土产业与科技发展的思考[EB/OL].(2011-02-17)[2011-02-25].cre-ol.com/_d271313088.htm.
新华社.******主持召开国务院常务会议研究部署促进稀土行业持续健康发展的政策措施[N].人民日报，2011-02-17(1).
关于矿山生态修复治理的建议范文第3篇
关键词：污染场地 治理 经济政策
中图分类号：X505 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2017）01（c）-0071-03
污染场地治理修复问题正日益受到关注，并随着相关法律法规的强化，场地治理修复需求正逐步得到释放，污染场地修复的政策和资金机制问题日益成为场地修复的瓶颈。因此，该文从经济政策和资金机制的角度对现状做了梳理，并针对目前存在的主要问题，提出了针对性的政策建议。
1 污染场地管理相关的政策分析
1.1 法律法规及管理政策
受到多种历史因素的影响，我国环境保护领域虽然也高度关注环境污染治理问题，但是一直将关注的焦点放在到水和大气方面上，对土壤污染问题相对忽视，特别是在当前《大气污染防治法》和《水污染防治法》已经出台，在社会背景下得到广泛的实施，土壤污染治理方面的法律法规仍然没有得到相应的制定，对土壤污染治理工作的优化开展产生了不良影响。现阶段我国土壤污染方面的法律法规还没有形成体系，分散在不同类型的法律法规中，并且只存在原则性的规定，无法对污染场地治理和土壤修复提供科学的指导。
纵观我国土壤治理方面的法律法规，在农业环境保护方面的《农业法》《农用污泥中污染物控制标准》《基本农田保护条例》《农产品质量安全法》《农田灌溉水质标准》等相关法律条款中有所涉及，主要目的是希望能够合理控制农药、化肥等过度使用造成的土壤污染问题。
防治“三废”污染的有《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等，适用于合理预防和治理废气、废水以及固体废弃物不合理处置可能形成的土壤污染问题。
土壤保护本身的有《土地管理法》《土地复垦条例》《土地管理法实施条例》等，主要用于土地管理和再开发。
除了在上述相对零散的法律法规中涉及到的部分土壤污染的法律规定外，我国相关环境保护部门针对场地污染治理需求也出台了相应的意见，希望加强对场地污染治理工作的规范，如在2004年环保局经过系统研究签发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》、环保部2008年的《关于加强土壤污染防治工作的意见》以及2012年由环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部联合的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，四部委的联合通知主要针对工业企业场地变更利用方式，变更土地使用权人时所要开展的环境调查、风险评估、治理修复等工作做出了具有可操作性的规定，是目前推动工业污染场地修复的主要法规依据。
此外，在污染场地治理工作开展较早的地方，如沈阳、重庆等地，对污染场地治理修复法规政策也进行了一些地方上的探索。沈阳市环保局、沈阳市规划和国土资源局经过联合分析和研究后共同印发《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》（试行）、重庆市人大常委颁布的《重庆市环境保护条例》，这些地方法规都在不同程度上弥补了当地在污染场地治理方面法规政策的不足，对于指导污染场地工作开展起到了重要作用，也为其他地方乃至全国的污染场地法规制订提供了先行经验和范例。
在重新修订的《环境保护法》主要针对土壤修复问题做出了明确限定，在第三十二条中提出应该进一步加强对大气、水、土壤等方面的保护，并结合实际需求建立更为完善的调查、检测、评估修复制度，保证土壤修复工作的顺利推进。环保部正加紧制定《土壤污染防治行动计划》，预计将在2016年颁布出台。近年来，国家真正认识到土壤污染和治理工作的重要性，土壤污染修复工作方面的专门法律研究和制定已经受到重视，这对推动污染场地修复、规范修复市场将起到巨大作用。
1.2 污染场地标准
1.2.1 质量标准
在质量标准方面，我国在1995年对土壤环境质量控制要求制定的《土壤质量环境标准》是当前土壤污染治理工作中能够参照的最权威标准，在评价和修复污染场地方面发挥着极其重要的作用。但是由于《土壤质量环境标准》的制定时间相对较早，受到当时社会发展情况的影响，在制定质量标准的过程中主要集中在农田土壤环境质量控制方面，与当前以工业污染场地修复为主的情况存在较大差异，已经无法满足新时期场地污染治理的实际需求。
其他土壤环境保护质量标准还包括《展[会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》以及在2014年7月份废止的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》和《食用农产品产地环境质量评价标准》等，但是这些标准一般都是针对专门问题提出的，所以适用性偏低，无法满足普遍性的场地污染治理需求。如《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》就是针对展会用地土壤环境质量控制提出的，一般仅适用于展会用地土壤环境质量评价项目，缺乏普遍适用性。
但是居住类的项目目前还没有制定科学合理的使用土壤质量评价标准，这也在一定程度上造成在将工业用地转变为居住用地的过程中，没有相契合的质量标准进行参考，对居住用地项目进行选址的过程中也缺乏相应的质量标准支持，造成在污染场地修复实践标准使用的不确定性和任意性，也造成地方环保部门的监管依据不足，甚至难以开展，居住用地的土壤使用安全存在隐患。
1.2.2 技术导则
在2014年2月，国家环境保护部正式颁布了《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1-2014）、《场地环境监测技术导则》（HJ 25.2-2014）、《污染场地风险评估技术导则》（HJ 25.3-2014）、《污染场地土壤修复技术导则》（HJ 25.4-2014）以及《污染场地术语》（HJ 682-2014）。对污染场地治理修复程序、方法和术语进行了规范，对场地修复调查、监测、风险评估和治理修复技术选择等环节提供了具体、可操作的技术指导，对污染场地修复工作的规范和评价提供了依据。
1.3 与经济刺激有关的政策
目前我国尚未出台专门的污染场地修复经济政策，已有的与经济刺激有关的措施也比较分散，与经济刺激有关的政策有如下方面内容。
政策日期单位主要内容有《关于组织申报历史遗留重金属污染治理2012年中央预算内投资备选项目的通知》，日期2012.2.14，发改委对于原责任主体属于地方企业的项目给予最高不超过总投资30%的补助，对于原责任主体属于中央下放地方企业的项目给予高不超过总投资45%的补助。《湘江流域重金属污染治理实施方案》（2012―2015年），时间2012年6月27日，湘政办“十二五”末，重金属企业数量及重金属排放量比2008年减少50%，经过治理，力求2015年铅、汞、镉、砷等重金属排放总量在2008年基础上削减70%左右，“十二五”期间完成项目856个，总投资505亿元。《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，日期2012年11月27日，环保部、工信部、国土资源部、住建部提出了对城镇工业企业污染场地进行管理方面的基本工作任务有：对污染场地的土地用途加以规范有：对污染场地的土地流转问题加以控制；严格排查污染场地；对污染场地的土地流转工作进行科学管理；积极组织开展污染场地的治理和修复工作；严格进行环境风险评估和治理修复管理；防范场地污染；以“谁污染，谁负责”的原则确认责任主体；强化保障；加强组织领导等。《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》，日期2013年3月27日，财政部、国土资源部成立专项资金，用于矿山地质环境恢复治理工程支出及其他相关支出。
2 污染场地修复市场基本发展现状
由于污染场地的修复工作存在一定的专业性和复杂性，因此，污染场地的治理研究已经得到了发展，但是污染场地修复和治理仍然是政府部门需要高度重视的、工业企业搬迁后必须解决的重点场地房地，也是产开发工作难点。同时，受到居民健康意识进一步的影响，我国污染场地修复项目也呈现出逐渐增多的发展态势，专业性的场地修复企业逐渐出现，对我国污染场地治理和修复工作的发展产生了一定的影响。
现阶段，由于在污染场地治理方面强制性法律法规存在严重缺失，并且场地修复工作机制也没有得到明确的限定，因此，土壤修复市场尚未得到真正的激活，造成我国土壤修复工作表现出较强的地域性特征，大部分项目由污染企业内部或者当地环保部门进行处理，统一的场地污染治理和修复市场尚未形成。此外土壤修复产业项目具有较高的集中度，也是发展现状中较为重要的问题，绝大多数项目集中在几家大型企业中，其他几百家中小企业只接到了少数订单，甚至还存在部分企业无法接到项目订单的现象，这就对企业发展以及市场良性运行产生消极影响。
3 污染场地修复资金机制
3.1 国际污染场地修复资金机制
3.1.1 美国“超级基金”
20世纪80年代，美国政府部门设立了“超级基金”，为无法确定责任主体或者能够确定责任主体但是责任主体无力承担费用的污染场地治理提供了相应的保障。1996年，美国政府对“超级基金”的资金规模进行了适当的拓展，从最初的16亿美元增加到85亿美元，“超级基金”保障能力得到进一步提升。而从1982―2013年的30多年时间内，美国社会上共计有1 320块污染场地进入污染控制清单中，然而受到高昂治理费用的影响，最终完成治理的仅有200块左右，虽然数量看似相对较低，却已经是全球领先水平。此外，美国也尝试组织开展棕色地K治理循环贷款基金示范试点，有效增强了治理资金的持续性。
3.1.2 德国土壤污染基金
德国在场地污染治理方面投入的经费相对较多，环境责任基金体系也较为庞大，具有更为广阔的覆盖面，并且土壤污染基金是这一基金体系中较为重要的组成部分。一般来说，德国土壤污染基金主要用于对土壤污染的责任主体无力承担修复责任、多主体之间无法有效确定责任的情况下承担土壤污染治理工作。
现阶段，德国每年大约会在土壤污染治理工作中投入16亿马克，另外还包含一部分政府部门的直接财政补贴、税收优惠政策以及优惠性贷款等。
3.1.3 日本“指定援助法人基金”
日本在土壤污染治理基金的建设方面积极借鉴美国和德国等国家的经验，结合该国实际情况创设了指定援助法人基金，即在相关法律条款的限定下向制定区域内无过失购入污染场地但是无力承担治理资金的土地所有者提供相应的治理资金援助。日本“指定援助法人基金”主要由4个部分所构成，即国家预算、向产业界组织和个人收取的费用、各级地方政府的配套资金以及土地所有者自己承担的资金。
3.2 国内污染场地资金机制
现阶段，我国污染场地的修复尚未得到系统管理，因此没有构建与明确合理、权责一致的资金机制。
我国前期场地土壤修复工作中的场地基本上以工业用地为主，除了少部分国家试点的修复场地之外，这些被修复的场地主要位于老城区的中心地段。房地产开发价值相对较高，并且由工业用地转变为城市建设用地后产生了良好的溢价收益，场地修复费用仅占溢价收益的小部分，因此，场地修复工作往往在商业利益的作用下自发运行。
当前我国在矿山和农田污染场地修复方面开展的项目相对较少，但是在当前城市内部污染场地已经得到基本控制的情况下，对矿山和农田的修复必然会逐渐提上日程。就修复资金机制来说，由于在矿产开发时，已经提取了矿山修复保证金的费用，可以作为矿山修复的一个来源，但对于年代久远的废弃矿山和无主矿山的修复还依赖于财政的投入。
农田由于其本身经济产出十分有限，目前农田污染的治理费用主要依靠政府财政拨款，新修订的《环境保护法》对治理费用进行了明确规定，提出我国各级人民政府应该在财政预算工作中对这部分资金进行合理安排，借以支持农村饮用水水源地的保护工作，加强生活污水和废弃物处理工作，促使土壤污染防治和农村工矿污染等情况得到了改善。
4 当前我国污染场地治理修复工作中面临的主要问题
现阶段对我国污染场地治理情况进行综合分析可以发现，我国污染场地治理修复面临的主要问题有以下几点。
一是法律法规缺失。土壤污染防治和修复法规缺失，土壤污染的法律责任主体以及污染者在治理过程中应该承担的责任和义务问题尚未得到明确的限定，严重局限了土壤修复产业的顺利发展。
二是资金渠道单一。土壤修复项目资金以政府支持为主，造成资金缺口较大，在缺乏稳定资金投入和技术投入的情况下无法在短期内取得良好发展成效。
5 污染场地治理修复的经济政策建议
对于目前面临的污染场地修复中存在的问题，从经济政策的角度提出以下3个方面政策建议。
5.1 建立多资金来源的“土壤污染治理基金”
“土壤污染治理基金”的建立应该由政府部门牵头，探索多渠道资金来源，如中央财政划拨专项资金、结合土壤污染情况向企业增收差异性的附加税；地方政府实施配套投资；向加工或者消费含有持久性污染物品的企业或者个人征收相应的消费税；由污染场地的责任主体承担部分治理和修复费用；向固体废弃物持有者征收差别化费用；向土壤修复企业征收一定比例的税费；向土地修复过程中出现的增值出售盈利征收相应税费。
5.2 出台财税政策为土壤污染治理提供良好的支持
基于当前我国土壤污染治理的实际情况，要想进一步提升治理水平，还应该针对具体的问题出台适用性较强的财税政策。其一，针对直接造成场地污染的企业应该征收一定的污染附加费；其二，向加工或者使用含有持久性污染物品的企业或者个人征收相关消费税；其三，对于间接造成土壤污染的企业征收低水平的污染附加税；其四，向从国外进口有害固体废弃物的企业或者个人征收一定的环境税；其五，对积极从事污染治理和修复工作的相P企业给予一定的税收优惠或减免政策支持。这样政府部门结合上述5点制定科学合理的税收标准，能够为土壤污染治理工作的优化提供良好的支持。
5.3 加大PPP模式推广力度，积极引入民间资本
PPP模式具体可以称之为“政府-企业-合作”模式。政府和企业双方建立相应的合资公司，来组织开展经济合作，并且企业在政府部门的支持下获得相关项目的长期特许经营权或者项目收益全，而政府部门借助企业的配合也应该积极引入更为专业、先进的技术和资源，进而促使场地污染和土壤修复治理工作取得良好的发展成效。例如：我国政府在湖南湘潭的重金属污染整治工作中就尝试引入了PPP模式，促使政府部门与土壤污染治理企业永清集团进行合作，共同成立了合资公司，促使工业场地污染治理和土壤修复工作得到顺利推进。在完成修复工作后还将原污染工业场地打造成为多功能的生态新城，永清集团在土地交易盈利中获得了丰厚的治理收益。
参考文献
关于矿山生态修复治理的建议范文第4篇
摘要：本文作者从法律角度对矿产资源在开发过程中的生态补偿的概念进行界定，在总结我国矿产资源开发生态补偿机制建设现状的基础上，对我国矿产资源开发生态补偿法律机制的完善提出了合理的建议，以达到能促进我国矿产资源的合理开发与利用，使矿区的生态安全和采矿业能够可持续发展的目的。
关键词：矿产资源；生态补偿；矿区生态补偿；法律机制；
1矿产资源开发生态补偿的概念和含义
1.1生态补偿的概念
本文可以将其大概总结为两种含义：
一是指自然生态补偿。《环境科学大辞典》将其定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。
二是从法律的角度出发，吕中梅教授认为：“生态补偿从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏以及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。”
1.2 矿产资源开发生态补偿机制的概念和含义
矿产资源开发生态补偿法律机制是指将生态补偿的基础理论应用于矿产资源开发的保护中，实现对矿产资源的补偿。也就是说，矿产资源开发生态补偿法律机制应该是针对矿产资源开发、开采、利用过程中所造成的对矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费利用等问题，而采取的一系列整治、恢复、修复矿区生态环境措施的一种制度。在发挥法律的保障和促进作用的基础上，将一系列措施制度化、法律化、社会化，并结合政府的宏观调控机制及经济调节手段，运用财政扶持补贴、税费征收、政策优惠等措施对矿产资源开发中生态环境的保护进行合理有效的补偿。
2我国矿产资源开发生态补偿机制的现状
2.1我国矿产资源开发生态补偿机制的现状
近些年我国出台的一些《法律细则》及相关的法规与政策，吸收了一些发达国家的先进经验，对有关矿产资源开发中对生态环境的保护内容做了相对明确的规定。如：1989 年出台的《土地复垦规定》、1994年出台的《矿产资源法实施细则》、2000年出台的《生态环境保护纲要》、2005出台年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、2006年出台的《国务院关于加强地质工作的决定》、2007 年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、2009年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》等，这些条例法规都不同程度的从不同角度对相关原则及有关制度建设作了相应的规定。特别是2009 年出台的国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》，对矿山环境影响评估制度、矿山环境恢复保证金制度、矿山环境保护治理原则，矿山地质环境治理恢复义务等做出了比较详细的规定和诠释。
2.2矿区生态补偿的必要性
从我国整体形势来看，建立矿区资源开发生态补偿机制对于实现小康目标，深入开展环境保护工作有着非常重要的积极作用。有助于利用激励社会经济的管理，促使在生态环境资源的开发利用过程中与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。
3建立健全矿产资源开发生态补偿机制的对策
3.1 进一步完善矿产资源开发生态补偿的法律体系
就我国目前有关法规体系的现状而言，以《土地法》、《矿产资源法》、《环境保护法》为重点，要适时、有效地对相关法律法规进行修改，届时补充矿产资源开发生态环境补偿的相关重要内容，以及形成矿产资源开发生态环境补偿的法律体系。我国在目前还没有专门性地针对矿区生态环境保护的法律法规，也未对矿区生态环境修复治理的主体列出明确的规定，矿区生态环境的最主要治理者仍然是国家政府。所以，由于缺乏相关的法律依据，生态补偿费的获得主要还是依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本费用。生态补偿的主体、客体、补偿的原则和依据也没有得到明确的规定。
3.2 设立矿产资源开采生态环境补偿的监督机制和管理机构
针对我国目前传统的生态环境价值观念相对比较落后，生态环境利用的权利和责任观念也比较淡薄，矿产资源开采中生态环境补偿的法律制度尚不完善的状况下，必须强化矿产资源开采生态环境保护和补偿的法制建设，实行行政监督，建立一套行之有效的监督机制，以确保矿产资源开发生态环境补偿制度的有效进行，从而促进我国矿产资源的有效利用及生态环境的有效保护和恢复，确保国家经济的可持续发展和社会的长治久安。
3.3 确定矿产资源开发生态补偿的补偿机制和标准
在完善以上法律的基础上，应依法建立一系列矿产资源开发生态环境补偿制度。应该遵循以下几项基本原则：环境、社会、法律与经济协调发展的原则；资源综合合理开发利用的原则；环境、生态完整性、综合性、相连性和可持续发展的原则；资源利润率公平分配的原则；代际公平、代内公平、物种公平以及地域公平的原则。形成一套科学的评估、认定方法和动态补偿标准的全方位科学补偿机制。
矿产资源开发生态补偿的数量以及标准的确定，是合理实现矿产资源开发中生态补偿的前提。如果补偿的数量过低，资金的缺欠将会不利于矿产资源开发中生态补偿的合理实现；反之，数量规定如若过高，超过补偿的能力，则会阻碍社会经济的合理发展。因此应该建立矿产资源价值评估体系和科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。
3.4 增强生态环境保护的法律意识观念
如今追求经济增长的强烈欲望使人们忽略了人类生存的最基本条件―对生态环境的合理开发和保护。所以在立法中，往往偏重于矿业生产活动，却疏忽了对自然环境的保护和补偿。这些都是人们对人类生存的价值和意义的错误理解与追求，然而必须在法律的引导下，增强保护环境的意识，同时让法律与生活结合，引导人类正确的追求和发展。
4总 结
随着工业化、商业化、城市化的迅速发展，生态环境问题已经成为制约经济、社会发展的瓶颈。在这种背景下，要走可持续发展的道路，必须制定和完善一系列相适应、相协调的法律法规和政策，矿产资源开发生态环境补偿的法制建设就是其中之一。它的价值不仅是协调矿产资源开发和生态环境的关系，实质上是调整资源开发利用的利益分配关系，是解决如何在资源开发利用者和资源所有者、资源关系者之间，在资源赋存地区和资源利用地区，在代际之间与代内之间进行利益分配问题。它关系到如何平衡“生存和发展”的重要关系，是可持续发展的又一重大课题之一。
参考文献：
[1]环境科学大辞典编委会．环境科学大辞典．中国环境科学出版社．1991。
关于矿山生态修复治理的建议范文第5篇
生态文明的呼唤：生态修复良法之治
生态文明社会的“善治”要求呼唤生态修复的良法之治。生态文明社会建设是一个全面的生态环境善治及其影响下社会治理的过程，这一过程本身就需要管理方法和政策体系的创新，而“环境善治”理念的引入恰恰为此提供了优良的制度建构土壤。“环境善治﹙Goodenvironmentalgovernance﹚”是近十多年来国际上倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。环境善治理论的主要思想是要在环境保护中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护仅由政府﹙特别是由环境保护部门﹚独力举办并过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导的手段主要有：有效的法律、有权威和有效率的政府、政府与企业的伙伴关系、政府问责制、下放权力、发挥社会机构的作用、公众参与环境管理、环境信息公开化等［7］。环境善治是生态环境保护治理的一种较为新颖的管理理论创新，这种理论也是生态文明社会建设中所需要的。善治强调了有效的法律这一主要手段，法律也确是制度建构的前提和保障，生态修复法制化就成为相关制度建构的必由之路。生态文明社会建设要求的善治是一种良法治理的状态，而良法是一种法制的理想状态，这种状态不仅仅在于理论的创设更在于实践的检验。早在亚里士多德时代，这位伟大的哲学家就给良法定立了三个标准，即良法为公益；良法体现自由的道德标准；良法创设的机制使政权持久［8］。我国古代传统思想里对良法也有相应的标准，儒家主张明德慎罚，强调法应具有的两个方面的作用，一是教化以明德，二才是罚。与当代立法中多强调强制性处罚的立法理念相比这种思想竟更能反映法的本质。注重法的教化激励作用给我们当前生态文明良法之治目的的实现提供了一定的启发。此外，我国法家更是明确了良法另外两个标准，一是“当时而立法”［9］即法应顺应时代变化；二是“毋强不能”［10］即法要考虑实际情况以及当时的民力。由此可以看出，东西方法治思想中关于良法的标准是鲜明的，并且我们当今的社会立法也都正在或需要遵循这些标准。藉此，生态文明社会建设要求下的生态修复良法应当具备三个最主要标准：一是应全面发挥教化与惩戒的双重立法作用，并体现其最本质的公益；二是应当顺应生态文明社会建设的需要建构生态修复法制体系；三是应体现社会经济发展实际情况，应当允许不同标准的存在。当然，关于生态修复良法的标准还有程序正义、形式正义等等，但上述三个标准更能够反映生态修复法制建设的最鲜明特征。良法是生态文明社会中生态修复法制化的方向。良法给法制建设提供了标准，生态修复良法也为生态修复法制化指明了方向。正因为这种方向性指引作用，使得生态修复良法的三个最主要标准能够决定生态修复法制化建设的最主要内容。首先，全面发挥法的教化与惩戒双重作用，是生态修复法制处理人与自然关系所具体要求的。强制性是法的一个根本特性，但是并不表示惩戒就是法的唯一作用形式。特别是当法以协调人类自身行为，达到维护自然目的，进而促进人类社会自身可持续发展面貌出现的情况下，法就不能够仅仅以强制性惩戒手段来彰显其权威了。没有教化作用的充分发挥，法律将失去一半的功效。而教化有多重形态，其中一定程度的惩戒也能算是一种教化，但是教化更多程度上是以较为温和的形态出现的。并且，许多情况下，惩戒所取得教化功能也是极其有限的。因为人总是在利与害中有所倾向，并想法躲避惩戒，找机会去逃避义务，很多情况下使法制难以有效实施。对此，现代制度经济学总结了一个重要概念———“机会主义行为”，其最根本的表现形态就是人或企业会趋利避害［11］。这是企业或人的一种本能，这种趋利避害最终导致的结果就是人或企业会不停地查找成本降低的路径，甚至通过违法来换取利益的最大化。而经济学研究认为，约束机会主义行为的最好方式就是激励，这里的激励恰恰就是教化的温和形态。通过激励措施甚至形成激励法制以此补充法教化作用的表现形式，最大限度发挥法的教化与惩戒双重功能。因此，良法对激励法制的要求决定了生态修复法制化的一种倾向，即由惩戒到惩戒与激励并重，甚至更加强调激励。其次，生态修复良法要体现最本质的公益。本文认为最本质的公益应当是建立在个体利益充分实现基础上的更加正义的社会集体利益①。最本质的公益需要发挥法的双重作用，体现法的正义价值。亚里士多德提出了正义两个层面的含义：一是矫正正义，主体间自愿以及非自愿的交往中所得与所失的中间，交往以前和交往以后所得相等；二是分配正义，即依据人们各自价值对于共有物的分配［12］。此后，比利时法学家达班则进一步解释了分配正义，他认为分配正义确定集体成员应从集体得到什么，它从立法上对权利、权力、荣誉和报酬等方面进行分配［13］。分配正义根据人的出身、才德以及对国家的贡献把荣誉财富以及合法公民人人有份的公共物品按比例分配给不同地位、不同身份的社会成员［14］。并且就民众的朴素正义观而言，只有最小限度破坏原有秩序和尽最大可能维持人际关系的和谐，在人情、面子、权利义务分配等诸多方面，达到博弈后的均衡，这才是人们心目中最大的正义，而非在国家法的条条框框之下的开庭、审理、判决和执行［15］。分配正义关注更多的正是这种民众要求的实质正义，只有个人能够有效地从集体那里通过分配或再分配相应的权利、权力、荣誉以及报酬等方面的利益时，个人的利己主义动因才能获得充分满足。而在法律控制中，个人主义就应与集体主义相综合、相和谐。并且利己主义也能够刺激人们的积极性、激励人们做不断的努力，如果法律制度试图根除或反对利己主义，那么它便是愚蠢的②。就生态修复而言，生态修复在实践中多是对某一区域内受损的生态系统的平衡进行恢复或重建，这一区域相对于全国利益而言必然是个体利益。过去我们常常夸大整体利益忽视个体利益的满足，这并不能够更有效地实现全社会的生态文明。生态修复的社会化修复目的就是为了使得个体利益在社会整体利益实现基础上实现最大程度的满足。使得生态系统受损地区能够获得修养生息以及可持续发展的机遇和能力。这是对生态受损地区及其人群基本生存权和发展权的正义对待，是对此地区或人群最起码的尊重。由此，可以彰显其基于个体利益尊重基础上的社会正义的本质———分配正义。而建立在对个体利益尊重基础上的分配正义，更能够通过法制化形态激励人们在努力实现个体利益基础上，更多地创造并实现社会整体利益，这也充分体现了法制除了强制作用之外的激励作用。因此，从分配正义意义上说，生态修复法制化及其良法形态充分彰显了在个体平等享有权利基础上社会公益，是对生态文明社会建设整体利益的准确阐释。再次，法应时而立，科勒曾经说过，每一种文明的形态都必须去发现最合适其意图和目的的法律。永恒的法律是不存在的，因为适合于一个时期的法律并不适合于另一个时期。法律必须与日益变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律［16］。因此，良法应顺应社会经济发展的形势，做出应有的补充或更正，使其不断完善。同样如此，生态文明社会下的生态系统平衡的维护对生态环境保护立法已经提出了新的更高要求。原有的以工业文明为代表的环境保护和资源保护类法律显然已经不能适应对于生态系统整体维护的社会实际要求。的确，我国现有立法中有环境恢复或土地复垦的规定，但不论是环境恢复原状还是土地复垦都仅仅是生态修复的初始手段或相应技术的某个方面，是工业文明时代生态环境末端治理的典型立法形态。例如，在矿区生态环境保护中有矿山恢复保证金的相关立法，有《土地复垦条例》、《矿山地质环境保护规定》等单行立法，但是这些立法多是从土地复垦这一目的着眼。然而土地复垦无论在技术上还是其立法理念上都仅仅是对一种环境要素的综合治理，根本不是生态系统整体的校正，将生态修复停留在以土地复垦为表现形态的立法最初阶段是不适应当前生态文明社会法制建设需要的。此外，就环境保护立法而言，同样也仅仅是对于环境要素的维护，而且这种维护仅仅停留在对于受损环境要素的保护以及对环境利益的赔偿上。对于生态系统整体平衡的恢复与重建却大多予以忽视，或者仅仅满足于环境意义上的小修小补，更难以适应生态文明对于生态系统整体维护的要求。同时，当前我国环境立法还大多以社会利益的损失与弥补为调整对象，并没有形成从根本上恢复与重建受损生态系统的法律治理概念。因此，生态修复良法要求生态修复法制化过程中必须更新原有的仅仅强调某种环境元素或生态要素的恢复治理、土地复垦治理等阶段性治理理念，从生态系统整体着眼，探索适应生态文明社会建设要求并体现对自然和社会“全面关爱”的生态修复法制途径。最后，法应势而立，即法应当根据实际情况，因地制宜。良法应当体现分配正义，这种分配正义往往是针对地区社会经济发展不平衡而产生的。我国的基本国情依然是地区社会经济发展不平衡，并且在一段时期内难以根本改变。如果一刀切似地制定统一的生态修复标准，将难以体现对受损生态系统区域内公众权益的分配正义。这就需要在生态法制化过程中，使生态修复的标准更加因地制宜；同时，生态修复的主体应当多元化，主体的义务也应当有多种承担方式。这主要是因为，许多情况下，资源开发引发的生态系统失衡是一种较为普遍的状态，而这种资源开发的受益方是多方面的，不仅有资源开发方本身也有未开发地区一方，甚至在这些资源开发中国家才是最大受益者，因此，让某一方承担生态修复义务是不公平也是不正义的。分配正义就是要使受损生态系统所在区域内的人群，获得与发达地区相似或者相同的社会的以及经济的发展机遇或状态。这也是生态修复的社会属性所要求的，更是生态文明社会建设的本质性要求。
生态文明社会建设要求下生态修复法制的作用
通过上文对于生态修复良法以及生态修复法制化方向的讨论可以看出，生态修复法制化对于生态文明社会建设具有至关重要的作用。法治是社会有序发展的根本保证，而法制又是法治的前提。生态修复良法标准下的生态修复法制化发展趋势更是生态文明社会有序建设的保障。首先，生态修复法制化是实现生态文明社会建设中自然方面内容的保证。生态修复本身就是一种自然修复的手段和技术形态，只不过这种技术形态以人为主要动力和执行力。没有人类社会有序的研究和开发并实施这些生态修复技术，自然的修复将是缓慢和无法满足人类可持续发展需要的。因此，通过一定的法制化标准使相应的技术指标能够有序、合理从而更好地为社会建设服务，这是一种良法之治的表现。换句话说就是生态修复有了较为合理的标准和制度运行规制体系，生态修复相应的实施步骤和程序才能有所保证；也正是这些相应制度的运行，才能够使得生态修复工程正常有序运行；生态修复的主体、生态修复的管理者和监督者才能明确，生态修复工程所需要的各种资金才能有所保障。以此为基础，在生态修复工程广泛开展的前提下，生态文明社会建设才能够有序和有效开展，其自然修复的目标才能够尽快实现。其次，生态修复法制化是生态文明社会建设中“文明”的体现。生态文明是继物质文明、精神文明与政治文明之外的另一种更高层次的文明，也是人类对于社会经济发展状态下，对于外在自然的一种新的享受。而法制则是文明的保障，也正是法制的存在文明才具有了不断发展的可能。因此，作为生态文明建设主要措施的生态修复的法制化进程，将为这一文明状态下的社会建设提供有力的保障。生态修复法制是生态文明的强心剂，正是生态修复法制对于激励的强调与运用，才使得生态文明有了另一番动力。与原有的强制性惩罚措施相比，生态修复法的激励更彰显一种人性的引导和经济文明的刺激，是精神文明与物质文明更高阶段的产物。这种更高层次的文明能够适应社会经济发展的高级形态，人们也更愿意接受这种引导。生态文明社会的建设才有主动性的因素。再次，生态修复法制化的目的就是通过制度的运行，更好地实现生态文明社会的善治。生态文明社会建设的实质也就是实现人与自然的和谐关系，体现人与自然的协调与利益的均衡。而善治的要求也就是使人与自然关系在法律的作用下更加能够达到利益博弈的共通点，实现双方利益最大程度上的均衡。法律产生的因素之一就是利益的博弈，这种博弈一会带来社会关系以及各种利益的有效分配，二则带来人性文明抉择的最基本展示。生态文明就是人性文明在人与自然关系博弈中最新的体现，维护和善待自然就是善待人类社会本身，而以人类社会本身利益最大化的实现促进自然利益更好地维护，则是生态文明社会善治的本意。因此，生态修复法制化通过修复自然与修复社会双重目标的实现，体现了人类利益最大化与自然利益维护之间的最均衡状态，是法律中利益博弈均衡形态的最基本体现。因此，生态修复法制化能够为生态文明社会建设善治要求提供最需要的法律制度。最后，也是最实际的是，生态修复法制化为生态文明社会建设提供了实践的可能性。一方面法制建设能够为社会建设提供最具实际操作意义的制度建构方式，生态修复法制建设能够从制度建设上量化生态文明社会建设的各项要求，例如权利要求和义务承担要求等；另一方面，生态修复法制化将生态文明社会建设的最基本要求一一设定为最基本的社会道德标准，并使之上升为国家意志，取得了由理论到社会实践的强制力保障；再一方面，生态修复法制是环境保护法治建设的创新，是其在生态文明社会建设要求下的新发展。生态修复法制理念弥补了原有的环境保护法治建设中只注重惩罚不注重激励，只注重保护不注重修复的弊端，实现了环境保护法治向生态文明社会建设要求靠拢的现实要求。这将使得生态文明社会法治建设更加完整和更符合社会经济建设的实际。四、关于生态修复法制的几点建议基于上文对于生态修复法制化的若干理论解读，本文认为建构生态文明社会要求下的生态修复法制应当从以下几个制度的建立进行考虑。首先，应建立专门的生态修复管理制度。明确生态修复的义务主体和生态修复的对象是建立管理制度的前提。关于义务主体，本文认为，国家应当是生态修复义务的主导者，是最重要的义务主体之一。不仅因为国家是最大的受益者，更是因为在我国国家是各种资源的管理者和所有者，因此负有不可推卸的主导责任。但是其他所有因生态系统受损而获益的利益体都应当对生态修复负有应尽的义务，只不过这种义务可以通过国家进行“代执行”。关于生态修复的对象，本文认为，不仅是受损的生态系统，那些没有受损但是遭到一定程度破坏的生态系统也应成为生态修复的对象。基于此，生态修复的管理者应当是国家及其各级政府，各项生态修复活动的管理都应当由政府代表国家统一行使管理权。为此，应建立专门的管理机构，制定相应的管理规制，设立专门的监督机构，建立专项财政，成立监管部门等等。其次，应建立生态修复规划与评价制度。这一制度与现有的环境规划与评价制度可以互鉴。但是在生态修复的评价制度建立上，生态修复的标准制度应当更为因地制宜，允许不同地区设立符合自身社会经济发展状况的生态修复标准。生态修复规划制度应当更加民主化，为此应当允许公众参与与自身利益相关的生态修复工程的规划与实施过程，扩大公众参与生态修复的范围；设立更加便民的生态修复信息公开制度保证公众的知情权；构建公众否决制度，将生态修复工程切实与民生民意结合在一起，实现最大程度的文明开化。在评价制度建设上也应当更加能够体现文明的要求，不仅要专业化评价队伍，设立专家评价机制，还要使得评价更透明，更具有决定功效，将评价结果直接与各种工程验收以及个人利益挂钩，提高生态修复评价机制的权威性。再次，应建立生态修复的专项资金机制。除了进一步完善现有的生态财政转移支付制度外，还应当鼓励民间生态融资和投资；制定政策，激励公众从事生态修复产业，促进新型生态修复产业的发展；设立专项财政，保障生态修复资金源的稳定；建立生态修复保证金制度；最重要还是要建立生态修复基金，从根本上改变资金链的问题，也同时为建立生态修复激励机制奠定资金基础。再有就是应建立生态修复激励制度。在政策上要给予生态修复个人或企业以优惠，鼓励他们研发技术和投资生态修复产业；在资金上建立的生态修复基金应当有专门的鼓励经费，专门用于“有功则赏”；在业绩评定上要直接与个人工作相挂钩，把生态修复的业绩作为管理者考核、奖励或升迁的依据；在保证金制度上要有返还机制，对有功者要返还奖励；在污染费以及资源税费制度上也要有返还奖励制度；同时还应当建立起专门的激励标准和激励权益救济制度以及监督制度等。最后就是要建立起相应的辅助制度，例如生态修复权益救济制度，生态移民的搬迁安置制度，生态修复功能区的社会保障制度，生态修复补偿和赔偿制度等等。这里需要强调的是生态修复的补偿制度不同于生态补偿制度。生态修复补偿是对特定主体而言的具有实际可算损失的补偿，或者是对其在生态系统受损状态下可实际获得利益的补偿。这种补偿往往是通过资源开发成本使受益者直接给付。
本文作者：吴鹏工作单位：中国政法大学
