农村宅基地改革方案

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农村宅基地改革方案范文第1篇

从社会经济功能的视角来看，宅基地主要承担了三重职能：第一，财产功能，即可以通过流转、交易或抵押而获得收益；第二，保障功能，在国家的社会保障无法覆盖农村居民以及城乡收入差距扩大的情况下，宅基地承担了提供居住保障的职能。宅基地对于农民而言还具有生产资料的作用，如家畜饲养、农具和谷物放置场地，这是一种生存保障功能。纵观宅基地的制度变迁历史，在不同的经济社会发展阶段，财产功能和保障功能的相对地位也在不断发生变化。出于固定人口和稳定生产生活的历史要求，建国三十年来形成的宅基地制度安排更强调宅基地的保障功能。但改革开放后，城市化和市场化对要素流动性提出了新的要求，宅基地功能的重心已发生转移，财产功能急需激活。相应地，为了适应宅基地的功能转型，现有的宅基地制度体系急需变革。本文围绕宅基地的功能转型，分析了宅基地制度改革的原理、原则以及目标体系，强调了分阶段、分区域、分类型的改革路径。

一、宅基地制度改革的原理

现行的宅基地制度体系是在解放后的三十年间不断调整而最终建立起来的，当时的整体经济发展战略形塑了制度最终落成的方向。首先，20世纪50年代确立的计划经济体制以国家统一分配资源为特点，特别是住房更被视为一种社会福利，发挥着固定人口、维持社会稳定的作用。在这一制度背景下，无论是城市住房还是农村住房都被赋予了无偿分配的特征。其次，解放初期的中国基本上是一个农业社会，农民生活、生产的稳定是政府施政的根本，这就决定了宅基地制度不仅要具有无偿分配性，而且必须禁止流转以防止土地兼并、农民流离失所的可能。再次，由于城市资源有限，优先发展城市和重工业的战略要求分割城乡社会，这要求宅基地制度能够发挥固着人口的作用。除了农地之外，住房是农民生存之根本。因此将宅基地无限期、无偿地分配给农民，是实现将农业人口长期固着在农村的有效路径。综合上述制度背景，解放后三十年间的经济社会要求宅基地制度以维持农业人口的生产生活稳定为主要目的，强调其居住保障的功能。这种功能是无法通过市场配置来实现的，由村、镇主导的行政配置成为关键的实现手段（如图1左侧所示）。

然而，改革开放三十年来，中国的经济社会环境发生了剧烈的变革，现有宅基地制度赖以生存的土壤逐渐松动。首先，市场经济体制的全面推进意味着，资源和要素的配置必须由市场而不是政府主导，而市场配置的前提是要素具有充分的流动性。只有具备了流动性后，市场的力量才有可能将要素从低效率用途配置到高效率用途，从而实现更高的价值。在城市，仅用了十余年时间，房地产市场、土地市场的恢复和发展所释放出的巨大价值已成为城市发展的强大支柱；而农村，宅基地制度仍在沿着计划经济时代的思路发挥作用，行政手段隔断了市场机制，大量土地资源利用粗放。其次，城市化的快速推进一方面受益于城市土地资源的资本化，另一方面也推动了土地要素相对价格的上升。在城市资源日益紧缺的情况下，更要求宅基地成为未来推动城市化进程的中坚力量。再者，在城市化硕果累累之余，相当一部分原农业人口和农村社会已发生了质的变化。2010年，我国城市化率首次突破50% （按城镇户籍人口占比计算），中国作为传统农业大国的刻板印象已被。改革开放以来，大量农村人口进入城市创造价值，形成了事实上的“非农化”，却仍被土地、户籍等政策所牵绊，只能扮演名义上的“农民”和城市中的“候鸟”，处境十分尴尬。而城市已完全有能力吸纳一部分事实上已脱农的“农民”，从而真正实现“人的城市化”。

在上述背景下，宅基地制度在过去承担的住房消费和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城乡统筹都要求激活宅基地作为物权的财产功能。然而，由于原宅基地制度体系以及行政配置的手段已经不能匹配上述要求，所以人们转向“灰色市场”和“地下交易”，通过自发构建非正式制度来规范宅基地资产交易，以此形式倒逼宅基地的财产功能。这些自下而上的诉求推动了宅基地制度的基层创新，而多种形式的基层创新需要宅基地制度体系整体框架的变革来规范和引导。这里就产生了宅基地制度体系改革的需求。图1简要地描述了宅基地制度体系改革的原理。

二、宅基地改革的基本原则

（一）产权明晰

自20世纪50年代初给农民颁发了作为成果的土地证之后，国家已数十年之久没对农村土地有提权确认和颁证服务。农村集体土地的登记工作从1984年开始一直延续至20世纪90年代末，但是这项全国性的土地登记工作却到行政村一级就戛然而止了，土地产权没有确认到每一个具有所有权的农民集体，而且，有的地区登记发证率仍然很低。何·皮特称这是一种“有意的制度模糊”。在旨在固定人口、禁止流转的原宅基地制度体系下，这种制度模糊所造成的混乱还不十分严重，一旦宅基地资产发生流动，主体缺位、权属不清所产生的问题就十分严重。尤其经过二十余年的地下交易后，宅基地事实产权的主体几经更换，利益的划分实难理清，其中还包含着权利的侵占，带来了大量的所谓“历史遗留问题”。所以在展开全面改革之前，必须首先理清宅基地上的产权关系，确定资产权利的归属，防止进一步的侵权行为，2008年，十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”中，“产权明晰”居首位，可见其重要性。土地确权不仅仅是要对未发生流转的、产权关系相对简单的农村集体土地进行颁证登记、划分权属，而且更重要的是要妥善解决上述“历史遗留问题”。

（二）激活宅基地财产功能

宅基地财产功能的激活是新的制度环境对改革的要求，也是改革的核心内容。“激活”的关键在于赋予宅基地合法的转让权，这样才能使得宅基地由流转而实现更高的潜在收益。从改革的动力机制来看，宅基地资产“激活”而带来的高收益是各利益群体推动改革的根本动力所在；从改革的效果来看，宅基地资产价值的实现能够提高资产利用效率。因为宅基地存在“房”、“地”所有权主体不一致的问题，财产功能的激活可从宅基地使用权和房屋所有权的激活开始。激活的边界由规划统一控制，地方政府规划部门和村集体执行严格的监管权，因此，激活宅基地财产功能的原则也可总结为“放开一部分（财产功能），收紧另一部分（加强监管）”。

制度改革势必将调整原制度体系下的利益相关者关系，因此在激活宅基地财产功能之前，必须理清两个问题：一是改革的主导是谁，也就是转让权的归属；二是改革的收益如何划分，也就是收益权的归属。事实上，在新的权属关系尚未通过法律重新划分的情况下，原制度下的权属拥有者很有可能抓住改革的先动权。在这种情况下，这些原权属拥有者正是基层地方政府和有权威的村集体。在已有的制度创新实践中，乡（镇）、村干部往往成了宅基地流转权的权利主体。若地方改革的初衷不是为民谋利，那么增值收益权往往也掌握在基层政府手中，这是最糟的情况：权力的制衡消失了，改革变成了另一种形式的廉价城市化，或者是对农村的二次“剥夺”。广为诟病的“宅基地换房”、“土地换社保”、“农民上楼”的疑点就在这里。农民作为宅基地财产的主体地位是毋庸置疑的。从私产的角度而言，可以市场交易，但不能变相剥夺；可以合理引导，但不能强制执行。因此，对于流转权和收益权主体的问题，我们的观点是，基层地方政府掌握宅基地的规划管理权，规范流转底线，引导改革方向；同时通过税收等手段来调节收益分配，而不是主动参与。村集体和农民掌握宅基地的流转权和收益权，在法规和政府规划部门的指导下主导改革的方向。

（三）严格土地管理

市场机制的一大弊病是在资源保护和公平分配等方面存在市场失灵。因此，即使在土地市场高度发育的美国，以规划和用途管制为核心的土地管理制度也处于十分关键的地位。我国的土地管理主要包含以下内容：第一是统筹规划，即农村宅基地位置、形态的变化要与事先的统筹规划相匹配；第二是分类管理，即按土地用途分类进行管理；第三是用途管制，即设定宅基地用途转换的边界条件；第四是严格审批，即对宅基地申请、流转、退出等环节，建立规范而严格的审批程序。宅基地制度改革的“放开一部分”，必须对应着“收紧另一部分”。所谓的“另一部分”包含了耕地保护、用途管制、农民最低居住保障等政策底线，也是“放开的那部分”的底线。任何改革方案，若找不到“收紧另一部分”的有效机制，就必然难以被决策层接受。从十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”便可发现，“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的四条原则中，两条是关于土地管理的。

（四）分类改革

由于社会经济发展阶段、农村和农民所处区域与特点不同，我国的宅基地问题不能一概而论，所采取的改革路径也应因地制宜，这时分类思维显得很重要。对于高市场化的农村和非农化的个人而言，宅基地的保障功能已显得更为弱化，若仍然强调单一的居住保障功能，农村和个人的发展都将反受桎梏。这时宅基地的社会经济功能的合理化就需要激活宅基地的财产功能，而弱化其保障功能；相反，在仍然以农业生产、生活为主的内地传统农村和传统农民，宅基地的保障功能仍然十分重要，因此应在完善其居住保障功能的前提下，探索构建其财产功能的实现载体，如土地发展权制度等。分类改革的思维具体而言，是构建分阶段、分区域、分类型的改革路径。“分阶段”指的是，依据经济社会的发展水平，在整体的制度层面分阶段地推进改革；“分区域”指的是，依据城市和乡村的互动关系变化，在政策实施层面按区域不同，落实不同的改革重点；“分类型”指的是，依据农民个体差异及其对宅基地功能需求的差异，在政策实施层面以农民自愿选择为前提，给出不同的改革方案。

三、宅基地制度改革的目标体系

（一）总体目标

从改革的决策层来看，宅基地制度改革的出发点是城乡统筹和提高土地资源配置效率；从改革的实施层来看，土地和房屋是人们最重要的资产，农民要求宅基地能在保障居住的同时，实现资产的资本化。因此，自上而下的发展战略（城乡统筹）与自下而上的诉求（住房的消费和投资）都要求宅基地制度改革的最终目标是：完善保障功能，激活财产功能。完善保障功能指的是，保持并完善宅基地对于农民的基本居住保障功能，但形式不再是单一的统一无偿分配，而是多种政策组合形式，最重要的是，给农民以选择权；激活财产功能指的是，宅基地资产的行政配置主导地位转变为市场配置为主，归还宅基地流转的权利，通过市场化流转以实现宅基地合理配置和财产性收入。

（二）功能匹配与制度体系

宅基地保障功能的实现需要行政配置手段；而财产功能则需要资产的市场化流动得以实现。从这个意义上来讲，两种功能下的制度体系安排是有很大差异的。宅基地的保障功能要求一次利分配的供应制度，而财产功能要求实行有偿供应；保障功能满足的是农民的基本居住需求，因此不存在交易的需要，而财产功能正式要求允许宅基地的流转、交易、抵押，从而实现财产性收入；在保障功能下，由于宅基地是无偿提供的，因此当宅基地拥有者不再有被保障的必要或资格，宅基地的退出也应是强制性的和无偿的。而在财产功能下，宅基地能够为拥有者提供财产性收入，是一种私产，若想要拥有者退出宅基地，必须采用市场化的有偿退出方案。

上述差异并非意味着两种功能是“非此即彼”的关系。多方调查显示，目前农村的人均宅基地用地面积远远超过了150平方米的上限，已远离了居住保障的范围。“保障底线”是宅基地保障功能的题中之义，其提供的依据可以是人均收入、家庭人口或者范围更广的集体成员权，分配的标准可以是人均基本居住面积，在有条件的地区，亦可采用货币补偿等多种方式。2009年的数据显示，农村建设用地总量是城市建设用地的5倍。在宅基地面积存量巨大的情况下，确保居住保障的底线，并对超出该底线的面积赋予完全的财产功能，这是实现“完善保障功能，激活财产功能”的总体目标的路径。因此，由供应制度、使用与流转制度、退出制度组成的宅基地制度体系整体改革应当考虑上述功能匹配的关系（如表1所示）。改革实现手段的设定也应遵循“分层”的逻辑：属于基本保障的部分采取行政配置主导的方式，其他部分遵循市场机制的规则，行政性的用途管制、土地管理制度的作用是设定宅基地供应、使用与流转、退出的边界。

（三）分类改革的目标模式

随着城市化推进和经济社会的发展，当前的中国农村和农民已高度分化。在这种情况下，他们所面对的利益诉求、土地问题都是十分不同的。因此，依据经济社会、农村和农民个人市场化程度的高低，改革的重点和目标模式都应有所差异。

在制度推进层面，宅基地制度改革应分阶段推进，宅基地财产功能的实现程度是阶段划分的依据。第一个阶段是确权与历史遗留问题的解决，这一阶段的改革目标是明晰宅基地产权，并采用多种方式解决小产权房、违规用地和建筑等历史遗留问题，建立起统一的宅基地财产权利的认定标准。第二个阶段是将宅基地流转范围限定在农民内部，这一阶段改革的目标是完善宅基地的保障功能，促进宅基地在农民内部的流动，在促进其财产功能部分实现的同时，达到保障异地流动农民住房的目的。第三个阶段是宅基地流转全面推进，这是建立在城乡统一的住房保障体系已经构建完全基础上的。这一阶段改革的目标是建立多种形式的如指标交易、金融证券等交易平台，推动宅基地财产最高流动性的实现，进而实现城乡土地资源整合。

在政策实施层面，从空间维度来看，宅基地制度改革应采取分区域的路径，城乡互动关系的程度是区域划分的标准。首先，在城市建成区内，宅基地制度改革的目标是通过城中村改造，完全承认和释放宅基地的财产功能，将城中村彻底城市化。其次，在城市建成区以外、城镇规划区以内，宅基地制度改革的目标是对于城市扩张速度快的地区，通过实行撤村建居，避免城中村问题的出现；同时完全承认和释放宅基地的财产功能，促使社会资本投入宅基地资产运作而主动实现城市化。最后，在城镇规划区外的乡村，宅基地制度改革的目标是保留和完善居住保障，在维持现状的基础上，通过土地整理和村庄整理等方式实现土地集约利用，配合指标交易等交易工具来实现宅基地财产功能的释放。

另外，在政策实施层面，从农民个体差异的角度来看，宅基地制度改革应采取分类型的思路。第一类是户籍、生产和生活都已离开农村的家庭，宅基地制度改革的目标是通过补偿谈判的方式，收回其拥有的宅基地财产；第二类是有农村户籍的迁移家庭，宅基地制度改革的目标是，在承认其宅基地财产的转让权后，提供宅基地流转或退出方案，村集体享有优先收购权，农村家庭享有选择权；第三类是户籍、生产、生活都在农村的家庭，宅基地制度改革的目标是，保留和完善宅基地的基本居住保障功能，并激活宅基地的财产功能。

参考文献：

1.北京大学国家发展研究综合课题组.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础.北京大学出版社.2010

2.何·皮特. 谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突.社会科学文献出版社.2008

3.王文 洪亚敏 彭文英. 集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究.中国土地科学.2009

农村宅基地改革方案范文第2篇

【关键词】旅游产业用地改革；旅游城市发展；实现多赢

前言：

随着人们工作节奏的加快，生活质量的不断提高，人们越来越注重精神世界的享受。而旅游，无疑成为许多人释放压力的好方式。为了建立健全的旅游产业用地改革机制，落实节约集约国土资源战略，国土资源部实行试点开展旅游产业用地改革，曾就有人云“桂林山水甲天下”，桂林市作为一个山水城市，必定是首当其冲成为一个以城市为单位的旅游产业用地改革试验区，改革试点将会创造出一个具有桂林地方特色的旅游产业土地利用以及管理制度。

1 旅游产业用地改革有助于加强当地旅游产业用地规划管理制度

（1）根据桂林市土地利用总体规划实施中期评估结果，建立适时修改机制，开展土地利用总体规划布局调整或修编工作，合理规划桂林土地利用各项控制指标以确保全市调剂平衡，主要目的是保护耕地、提高土地资源利用率、拓展旅游产业用地空间。

（2）旅游产业用地必须符合土地利用总体规划要求，旅游产业项目选址、建设用地规模、建设内容都应按照土地利用总体规划来进行合理安排归置，当出现土地规划面积不足使用时应再根据实际用途进行调节（可以从其它预留的用地如交通、农村居民点以及城镇建设指标进行调剂规划）。但是，应确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少，建设用地规模不增加的情况下进行调整和修改。

（3）制定旅游产业用地改革试点政策，要考虑旅游项目是否适应于国家产业政策以及当地产业发展方向，并且要注意其是否能迎合全市旅游发展总体规划布局要求，还要观察这个旅游项目是否能带动当地经济发展，后续影响又会如何，最重要的还是需要了解其是否会造成当地环境污染、水土流失、土地资源浪费等等因素，都必须考虑齐全，才能对当地旅游产业用地改革起到积极作用。所以，应严格限制建设规模以及开发条件。

2 旅游产业用地改革有利于探索建立土地分类管理体系

（1）根据对“桂林市旅游产业用地改革试点土地供应管理实施办法”以及“桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转实施办法”的研究，生态景观用地在不改变土地结构性质的情况下按照实际地类管理，经批准使用的旅游景区内的农用地、未开发利用的土地，国土部门可以依据归属情况颁发产权登记证，对于观光型旅游景点中为改变土地用途和功能的生态景观用地（植物观赏园、农业观光园、森林公园、没有被固化或破坏耕作层的土地等）可以依照《土地利用现状分类》（GB/T21010―2007），按照实际地类进行分类管理，不办理农用地转用手续。

（2）与旅游产业用地密切相关的基础、服务以及管理设施等旅游设施用地（旅游景点客户服务中心、休憩广场、固化停车场等）均界定为建设用地，应严格办理建设用地审批手续进行建设用地管理。同时，对旅游景区内单体用地面积小于150平方米的小型旅游设施用地，在不涉及占用耕地且不涉及土地征收的，可以简化报批审批流程。

3 旅游产业用地改革有益于加快当地经济发展，建立健全收益分配机制

（1）农民个人利用合法的农村宅基地进行旅游项目开发经营或租赁或合作的方式给项目开发者的，必须在保证宅基地所有权人不失居，并符合相关规划的条件下，由旅游项目开发者、土地所有权人、土地使用权人等三方签署协议，明确表明各方权利义务和收益分配方式。

（2）在征得当地居民意愿的前提下鼓励农村集体经济组织和农民以集体土地参与旅游项目开发，将景区周边可开发的土地，如耕地，在不改变土地所有权、土地结构以及未破坏耕作层、未撂荒的基础上，可以合理规划整合土地用途，美化景观、提高耕地质量的同时提高当地农民收入；对于农作物采摘、风景参观、捕鱼打猎等生态方式开发农家乐或农家旅游项目用地可以由农村集体经济组织以集体土地作价入股、合作联营或者租赁等方式提供给旅游项目建设开发者用于旅游开发，但必须按照相关规定办理设施农用地审批手续。

（3）加强区位调整用地和土地流转的管理，建立旅游产业用地的集约用地评价体系。开展旅游项目用地合理规划评价研究，经过数据分析得出旅游项目所产生的收益、就业人员的数量、生态保护结果等一系列数据与其它同类型的国家或城市的旅游项目做对比分析以便作出更合理的旅游产业用地规划，拓展旅游用地空间，探索出旅游产业发展与城镇发展、新农村建设的新模式。

4 旅游产业用地改革有助于现有旅游产业的转型升级，实现国土资源充分利用的目标

（1）根据城乡建设规划以及桂林的实际情况，确立旅游景点及周边建筑密度、容积率等标准数据，而后进行合理规划以实现灵活具有弹性的供地方案。根据桂林旅游产业的现状并与其他地区的用地情况进行分析对比，明确旅游产业用地标准，然后合理规划好旅游用地方案，明确旅游项目的准入条件以及退出机制。

（2）明确投资建设企业在同等条件下有优先享有旅游项目相关（如招标、拍卖、挂牌等）的权益，鼓励投资企业建设旅游公共设施（如客服中心、休憩点、绿化带、停车场等），而且政府部门（部、厅级以上）应在在旅游产业用地改革试点进程中给予土地规划、指标管理、转用审批以及资金配套等方面的支持，这样有助于促进当地的经济繁荣。

5 总结

旅游产业用地合理的规划管控，将会促进当地经济大层次的发展，这就需要当地政府及其相关部门加强旅游景区管理，保护好当地的生态环境，保障好当地居民的居住条件和合法权益，同时，旅游产业用地改革将会在很大层面上有效地刺激当地旅游行业以及相关产业的发展。

参考文献：

[1]陶姗妮，李强.《南方国土资源》2014年10期.

农村宅基地改革方案范文第3篇

农民的“土地权益”与农民基于土地的“权益”

虽然农民土地权益问题早已为人们所关注，但是，至目前为止，“农民土地权益”术语本身却仍未有一个明确的定义：一方面，从法律规范层面来讲，“农民土地权益”尚未成为一个法律概念；另一方面，从学术研究层面来看，大部分学者都是把“农民土地权益”当作一个不言自明的概念来使用。而就已有的一些少量关于“农民土地权益”概念之观点而言，其主要包括两种情况：一是从农民的“土地权益”（限于物权体系内）视角出发，主张农民土地权益是指农民所享有的物权体系内的土地权益。例如，有观点认为，“农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。”[3]二是从农民基于土地有的“权益”（不限于物权体系内）出发，主张农民土地权益是指农民基于土地所享有的全部权益。例如，有观点认为“，‘农民的土地权益’是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民利与获得物质利益权利的总称。”[4]哪一种观点才能够真正反映“农民土地权益”的本质属性？目前“，土地权利”或“土地权益”往往是指权利人按照法律规定直接支配土地的权利，如土地所有权、土地使用权、地役权、租赁权和耕作权等[5]。中国《物权法》所明确规定的土地权利就主要包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等权利。因此，相对而言，由于“土地权益”往往专指不动产物权体系内的系列性权利，随之，农民土地权益的含义自然也就将被局限于物权体系内。但是，在中国大陆地区的特定场景下，尽管农地的所有者不是农民，但是对于其实际占有者———农民来说，土地所承担的绝不仅仅是经济功能，更多的还是生存功能和发展功能。如此一来，农民基于土地所享有的权利，就必然包含有生存权、居住权、发展权和环境权等诸多事关农民生死存亡的权利，而且，不容否认的是，这些权利又恰恰都属于基本权利，因此将农民土地权益仅局限于物权体系内的观点就存有严重缺陷。更为关键的是，该种观点不仅与事实不符，甚至还会给无止境地征收农村土地提供了一种理论借口，即只要给与农民足够的经济补偿，就可以无限制地进行征地。由此可见，就概念上来看，农民土地权益应是指农民基于土地享有的权益；而从外延上来看，农民土地权益既包括农民基于土地所享有的经济、政治、社会和文化等实体权益，也包括农民为保护前述实体权益所享有的程序权益。

农民土地实体权益与农民土地程序权益的真实存在

如前所述，农民土地权益主要包括两个方面的内容：一是农民土地权益中的实体权益，笔者将其称之为农民土地实体权益；二是农民土地权益中的程序权益，笔者将其称之为农民土地程序权益。其中，农民土地实体权益主要包括农民土地经济权益、农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益等内容。具体来说，农民土地经济权益主要包括农民土地承包权、农民土地使用权、农民土地收益权和农民土地受偿权等；农民土地政治权益主要包括农民土地信仰权、农民土地知情权、农民土地参与权、农民土地决策权和农民土地监督权等；农民土地社会权益主要包括农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地居住权、农民土地发展权和农民土地环境权等；农民土地文化权益主要包括农民基于土地享有农村的物质文化、制度文化、心理文化，以及农村文化产品的权利。此外，就农民土地程序权益来看，其主要是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益，如农民土地纠纷行政裁决请求权和农民土地纠纷司法裁判请求权等。现实中，尽管农民土地经济权益依然没有得到有效的保障，却也基本得到一致的承认，与此相反，农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益，以及农民土地程序权益等却往往受到了忽视。本文以当前农村土地征收实践中存在的农民土地权益受侵情况为例，论证权益存在的真实性和亟待保障的迫切性。第一，农民土地政治权益未得到充分的保障。首先，在审批征地方案阶段，针对是否同意征收农村耕地的问题，农民的决定权未受到尊重。因为《土地管理法》第45条规定，农村耕地征收是由国务院或省、自治区、直辖市人民政府单方批准的，其无需听取农民和农民集体的意见。其次，在公告征地方案阶段，针对是否同意耕地征收方案的问题，农民的参与权也缺少保障。因为《土地管理法》第46条规定在此阶段，农民仅享有耕地补偿的登记权利，对于耕地征收方案并无参与权和话语权。最后，在批准补偿方案阶段，针对补偿标准过低问题，农民的话语权也未受到重视，因为《土地管理法》第47条规定，耕地补偿标准是由征地机关单方面决定的，农民并不享有参与确定具体补偿标准的权利。第二，农民土地社会权益未得到充分的保障。首先，征收农村耕地使得农民失去就业岗位而影响了农民的就业权。事实上，绝大部分农民在被迫转岗的过程中，也的确因缺乏足够的技术而处于就业市场的末端。其次，征收农村耕地损害了农民的生存保障权，因为征地使得农民失去了土地这个最基本的生活保障。实践中，由于征地补偿费用较低，且农村社会保障水平依然比较落后，不少失地农民的生活处境不仅没有因为征地而提高，反而呈现出“开倒车”的趋势。再次，征收农村耕地损害了农民土地发展权，因为当农民失去土地时，其也就失去了基于土地所享有的发展机会。例如，《土地管理法》第47条所规定的耕地征收补偿目标仅是为了“使需要安置的农民保持原有的生活水平”，而未将农民及其家庭的长远生计和今后发展考虑在内。再如，事实上，由于中国实行的是国家垄断土地一级市场的征收制度，即政府往往以较低的补偿费来征收农村耕地，然后再以高出原补偿费许多倍的价格卖出[6]，如此一来，就使得农民无法分享到土地的增值收益。复再次，个别征地机关强行以低价征收农村宅基地的行为，也势必损害了农民土地社会权益中的住房保障权。最后，征收农村土地也必将会损害到农民的环境权。一般情况下，相较于市民而言，农民可以接触到更洁净的空气、更清洁的水、更充足的阳光和更美的自然风景，但是，一旦农民的土地被征收，农民被迫住进城市之后，其本应享有的环境权自然也就受到了影响，因为，不仅其无法继续享受农村特有的清新环境，而且也无法继续享受鸡鸣犬吠、炊烟袅袅和空旷山野等农村的特有美景。但是，就现有的征地补偿制度而言，农民基于土地享有的就业权、生存权、发展权、居住权和环境权等社会权益，并没有被纳入到征地补偿范围中，因为《土地管理法》第47条所规定的征地补偿范围仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费这三个方面的物质损失，由此可见，农民土地社会权益并未得到充分的重视和保障。第三，农民土地文化权益未受到充分的保障。首先，由于农民对耕地和宅基地都有着深深的依恋和归属等文化性情感，因此当耕地，尤其是宅基地因征收而被铲平时，其心理所受的创伤应该是相当严重的。毕竟失去了土地，往往也就意味着失去了村落、宅、祖居、井、服饰和食器等诸多凝聚历史文化的物质载体。其次，当农民因征收而失去了全部土地的时候，这也就意味着其基于土地而形成或养成的安逸、稳定和安全等心理和吃苦耐劳、坚忍不拔和忍辱负重等性格将受到影响。如此一来，这势必又使得农民的心理文化和以此为基础的农村文化将受到一定程度的影响。再次，当农村耕地或宅基地被全部征收的时候，对农民来说，这也就意味着其将彻底失去在农村生活的机会、失去基于土地而养成的生活习惯和生产方式。随之，农民不仅无法继续欣赏到早已习惯的地方戏曲和武术表演等农村文化产品，而且还往往会在语言、饮食、起居、习俗和礼仪等方面出现文化适应上的困难。对此，正如有观点所言，“村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”[7]但从现实情况来看，农民土地文化权益显然还没有得到足够的关注，因为，不仅征地补偿范围中不包括对该权益损失进行的补偿，而且失地农民因文化适应困难而引发的心理问题也未得到足够的关注和治疗。第四，农民土地程序权益缺乏应有的法律保障。目前，对于中国大陆地区的农民而言，不仅征地程序不是一种完全的参与型程序，而且针对征地纠纷的诉讼救济机制也不健全。例如，尽管农民对征地方案不满意，却始终无力阻挡征收的进程。从表面上看，也许是某些征地机关过于急躁，没有依法办事，但是，究其根源还是在于农民土地权益诉求机制不健全，尤其是司法救济权没有得到足够的保障。例如，根据《行政复议法》第30条第2款的规定，农村集体或农民可以对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定提起行政复议，但行政复议决定却是最终裁决。再如，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，农民对农地征收补偿方案和安置有异议的，由县级以上地方人民政府协调和裁决，即使农民对协调和裁决的结果仍不满意的，也不得影响农地征收工作的正常开展。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1、3款和第24条的规定，人民法院应当受理农民针对承包地征收补偿费用分配不均所提起的诉讼，但却不受理农民就用于分配的土地补偿费数额所提起的诉讼，即土地补偿费“分不分”和“拿多少出来分”等问题，因属于村民自治的范畴，故不属人民法院的受案范围。

农民土地权益与基本权利谱系的契合

目前，虽然理论界和实务界均未就并非本土概念的“基本权利”形成一个统一的标准性定义，但却也在一定程度上达成了共识：就内容体系来看，基本权利不仅包括生存权、政治权、经济权、社会权和文化权等实体性权益，也包括相关的程序性权益和救济性权益[8]；就主要特征来看，基本权利对于公民来说具有不可或缺性和不可转让性等特质。总之，基本权利是人们在经济生活、政治生活、社会生活和文化生活中所享有的一些不容剥夺的根本性权利[9]。由此可以清晰地看出，农民土地权益与基本权利的概念和特征都是相吻合的，这也证明了农民土地权益也是一种基本权利，而且是农民基于土地所享有的基本权利。因为，对于农民来说，农民土地承包权、农民土地知情权、农民土地决策权、农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地生活权、农民土地环境权和农民土地文化权等实体权益，以及以裁判请求权为主要内容的农民土地程序权益，都属于不可或缺的根本性权利。事实上，目前中国也已在不自觉中将农民土地权益视为农民的一种基本权利。例如，《国家人权行动计划（2009－2010年）》就专门规定了农民土地权益保障问题，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农民集体和被征地农民合理补偿，并解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。”此外，由于农地不仅关系农民自身的生存和发展，也关系其后代的生存和发展，因此农民土地权益也就是一种代际权益，而这无疑更能证明农民土地权益是农民所享有的一种基本权利。不过，需要说明的是，农民土地权益是基本权利，并不意味着农民土地权益中的所有内容均具有基本权利属性，例如农民的土地使用权和土地收益权就不属于基本权利的体系，而是由民事法律关系所调整的财产性权益。既然，农民土地权益在整体上属于农民所特有的基本权利，而基本权利又属于典型的公法性权利，因此农民土地权益自然也就具有了公法性质，农民土地权益保障问题自然也就是一个如何限制公权力的公法问题。

农村宅基地改革方案范文第4篇

一、充分认识深化经济体制改革工作的重要意义

当前是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式、建设区域经济文化高地的关键时期。国际国内经济深度调整和深刻变化,迫切要求全市上下进一步解放思想,转变观念,加大改革的力度,破除制约经济结构调整和经济发展方式转变的体制机制障碍,切实推动全市经济社会科学发展。按照市委、市政府确定的建设“区域新兴产业高地、区域物流服务高地、区域生态宜居高地、区域文化发展高地、区域科技人才高地”的目标要求,从制约全市经济社会发展的突出矛盾和问题入手,深化重点领域和关键环节的改革,努力在“扩大总量提质增效、现代产业体系建设、创新型城市建设、绿色建设、一体化发展和加强社会建设”等六个方面实现重大进展。

二、总体要求和目标任务

(一)总体要求

把保持经济增长与调整经济结构结合起来,着力完善促进经济发展方式转变的体制机制;把完善政府调控与充分发挥市场作用结合起来,着力激发经济发展内在动力与活力;把推进社会建设与创新公共服务体制结合起来,着力健全改善民生的保障机制;把提高经济效益与促进社会公平结合起来,着力形成促进社会和谐稳定的体制机制;把加快国内发展与提升开放水平结合起来,着力形成国际合作与竞争新优势。

(二)目标任务

1.破除二元结构,推动城乡融合。全面贯彻落实市委、市政府《关于加快统筹城乡发展的意见》(德发〔2010〕18号),变革农村行政管理体制,由原来的以自然村为基本单元的管理体制向新型农村社区管理体制转变;变革农民的生产生活方式,由原来分散居住向集中居住转变,由分散经营向集约经营转变;变革农村社会管理制度,公共服务制度由政府单向投入城市向城乡全覆盖转变,社会福利制度由城乡不均衡向城乡均等转变,户籍管理由城乡二元管理向城乡一体化管理转变。(市农办、发改委负责)2.加大支持力度,完善扶持“三农”政策体系。在继续贯彻“多予少取放活”方针、进一步完善城市支持农村、工业反哺农业机制的同时,鼓励城市资本下乡进行合村建区和发展现代农业、服务业以及适宜于农村发展的农副产品加工业,并带动人才、技术和管理理念下乡。继续完善财政转移支付制度,推动省市两级财力下沉,努力推动全市基本公共服务均等化。推动金融资源向农村配置,引导金融服务和金融机构向农村延伸。鼓励农村金融组织创新,积极发展面向“三农”的中小型金融机构,支持和引导发展以专业合作社、社区股份合作社和土地股份合作社为主要形式的农村互助合作组织,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。(市农办、农业局、发改委、财政局、金融办负责)3.明晰农村产权,保护农民权益。逐步解决农村集体产权虚置问题,加紧对农村土地承包权等各类产权进行确权、登记和颁证,允许农村产权通过转让、租赁、入股、抵押等形式实现自由流动和取得财产性收入。推进农村集体经营性资产产权制度改革,能够折股量化的尽量落实到人。搞好农村产权交易市场和产权交易服务组织建设,配套建立产权价值评估机制和市场交易规则,尽快形成完善的农村产权流转体系。继续推进集体林权制度改革,推动林权有偿转让和流转。进一步深化水利工程管理体制和农村水利体制改革,探索推进农村小型水利设施产权多元化改革。(市农办、发改委、农业局、林业局、水利局负责)4.深化土地管理制度改革,推进农村土地使用权资本化。鼓励农村土地承包经营权依法流转,探索土地承包经营权有偿转让、入股、出租、抵押、融资等多种物权化实现形式,推动农村土地使用权的资本化和市场化。在不改变农用地性质的条件下,允许和鼓励城市工商企业通过租赁、入股、接受土地承包经营权转让等形式到农村进行土地开发和经营,用先进的经营理念来推动农村现代化进程。深化征地制度改革,完善征地程序,探索科学合理的征地补偿机制。积极探索农村宅基地有偿取得和退出机制,加大城乡建设用地增减挂钩实施力度,在旧村改造和村庄整合中节约的土地复垦为耕地,除留作农村集体经济社会发展用地以外的剩余部分,可置换为城镇建设用地指标,置换所得收入,全部用作农民拆旧建新住房的补贴以及发展集体经济和集体公共事业。(市农业局、国土资源局、林业局负责)5.破除城镇化发展的体制障碍,加速农村城镇化进程。加速农村城镇化进程,建立与加速城镇化相适应的体制与机制。积极探索培育大城市的路子、机制和研究撤县(市)建区问题,着力提高城市化发展的内在素质和战略竞争能力。加速发展小城市和中心镇,达到小城市标准的县要争取撤县建市,中心镇的发展目标定位应为小城市,功能定位应能承担县城和县级市的副中心职能,并赋予部分县级管理权限;布局上不能过多过散,每个县和县级市的中心镇数量应限定在1-2个以内。把农村社区的培育纳入城镇化体系之中,按照省委、省政府《关于统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见》(鲁发〔2009〕23号)要求,人口目标规模要达到3000-10000人,基础设施与农村社区环境面貌建设的目标要求要达到小城镇的标准。结合城镇化和新农村建设的推进,把房地产业作为支柱产业加以培植,深化房地产管理体制和市场调控模式改革,努力把房地产业做大作强。(市住建局、民政局负责)6.建立城镇化发展的促进机制,增强城镇化发展的动力和活力。按照人口向城镇集中、产业向园区集中和土地向种田能手集中的要求,在集中做大做强县城的同时,要建立农民和农村非农产业向中心镇与农村社区集中的促进机制。城乡统筹衔接的各类基础设施、各级财政安排的农村建设资金、各类公共服务及享受政府政策支持的市场化服务机构和设施的布局,都应向中心镇和农村社区倾斜,以增强对农民的吸引力,探索研究有利于城镇化发展的土地管理政策,鼓励和引导农民通过旧村改造和合村并建融入城市或向中心镇、农村社区集中。(市住建局、民政局、财政局负责)7.创新城镇社会管理,保障社会安全稳定。在取消户籍二元化管理的基础上,继续深化户籍制度改革。放宽专业人才、大中专毕业生、投资、经商、购房、进城务工人员的落户政策,消除进城务工、落户、定居的体制;结合城镇化和新农村建设,加快城中村体制转变,将在市(城)区建城区内的农村社区转化为城市社区,让该社区的无地农民转化为城市居民,享受城市居民的待遇;积极探索研究小产权房的落户政策和管理方法。通过多渠道引导农民变市民,吸引各方人才进城落户,膨胀城市(镇)人口。创造消费,扩大内需。结合户籍制度改革,完善暂住户口登记制度、外来人口调控和服务管理机制,研究推行居住证制度。(市公安局负责)8.深化环保机制改革,促进产业结构优化。通过提高排污收费标准、限制产业进入等多种措施,强化对落后技术、高消耗、高污染产业、企业和项目的约束,促进产业结构调整。进一步完善重点污染源和环境质量监测制度,推行总量减排、环境质量行政首长责任追究制度。开展重点流域、区域生态补偿试点工作。研究探索建立污染物排放激励约束机制和排污权指标分配管理体制,开展排污权有偿使用和交易试点工作。(市环保局、经信委、财政局、物价局负责)9.继续推进垄断行业和国有困难企业改革,加快现代企业制度建设。进一步打破垄断行业市场准入限制,建立健全适应市场经济要求的垄断行业激励约束机制。建立和完善特许经营制度,对直接关系社会公共利益、具有自然垄断性的行业,探索实行公开招标和特许经营制度。继续深化国有困难企业改革。推动企业的战略性重组和布局调整,集中培育一批具有国际竞争力和全国影响力的大企业集团。(市经信委、发改委、财政局、人社局、国土资源局负责)10.做大作强中小企业和民营经济,增强经济发展活力。全面落实支持中小企业和民营经济发展的各项政策,在市场准入、税收优惠、政策扶持、信贷支持、建设用地审批等各个方面,都要给予中小企业和非公经济以平等待遇,并研究制定通过政府采购支持中小企业和民营经济发展的政策与措施。结合国有经济布局调整和从部分竞争性领域的退出,要允许和鼓励民营经济通过参股、控股和收购等形式参与国有企业的改制改造和重组,发展混合型经济。加强民营经济和中小企业信用担保体系建设,综合运用资本注入、风险补偿和奖励补助等方式,培植一批规范化、担保能力强的担保机构,着力构建民营经济和中小企业融资信用服务平台。搞好市级创业投资引导基金的运作管理,扩大市级再担保公司资本金规模,尽快建立小企业贷款风险补偿机制,努力破解中小企业特别是小企业融资难问题。引导民营经济采用现代管理模式和现代企业制度,努力解决许多家族式企业不能持续发展的问题。(市经信委、中小企业局、金融办、发改委负责)11.深化金融体制改革,增强金融服务功能。进一步完善金融服务体系,积极支持中央驻德银行机构改革发展;大力引进各类银行机构来我市设立分支机构;继续深化农村信用社改革,积极推进农村商业银行试点工作;推动城市商业银行继续加快县域分支机构设立步伐,深化与战略投资者的合作,为下一步实现跨区经营奠定基础;深化村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构试点,进一步完善农村金融服务体系。支持民间资本以入股方式参与城市商业银行的增资扩股,参股农村合作银行和农村商业银行;鼓励引导民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织,重点鼓励民间资本参与设立小额贷款公司。引导符合条件的非公有制企业设立金融中介服务机构。完善多层次资本市场体系,加大推动企业上市力度,扩大企业债券融资规模。支持发展各类融资担保机构,加快建设多元化投资的融资担保体系。积极稳妥地推进小额贷款公司试点,加大扶持力度,着力解决发展中的政策性问题,促进小额贷款公司规范发展。(市金融办、人行、银监分局、发改委负责)12.加强自主创新体系建设,强化对转变经济发展方式的技术支撑。把转变经济发展方式纳入主要依靠科技进步的轨道,深化科技体制改革,完善自主创新的投入引导机制、政策导向激励机制、人才培养机制和考核评价机制,引导和支持创新要素向企业集聚。建立技术要素参与收益分配的制度,推进以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的区域创新体系建设。继续完善源头创新、企业技术创新、成果转化和中介服务三类平台建设,健全支持创新型企业的投融资体制,鼓励各类社会资本开展创业投资和股权投资,支持战略性新兴产业和创新型中小企业发展。(市科技局、经信委负责)13.改革外资外贸管理体制,转变对外贸易发展方式,提高利用外资的质量与水平。研究制定促进外贸发展方式转变的指导意见,促进对外贸易由规模扩张型向质量效益型转变。鼓励发展服务贸易,加快出台支持服务贸易发展的政策措施,限制“两高一资”产品出口。建立健全国际贸易摩擦和贸易壁垒应对机制、应急反应机制和风险预警机制。研究探索能够充分发挥保税物流中心等各类海关特殊监管区域和场所作用的体制与机制,提升特殊区域的服务功能和运营效益。加强跨区域口岸通关协作,推进跨境贸易人民币结算。进一步明确开放的重点国家和地区,深化同跨国公司的战略性合作。推动开发区管理体制改革,再造开发区体制优势。进一步下放外资审批权限,简化和规范外资审批程序,建立外资并购安全审查制度,制定利用外资培植新型战略产业、高端高质高效产业和改组改造现有企业的政策措施。(市商务局、发改委、打私口岸办、海关负责)14.深化就业体制改革,扎实做好就业和再就业工作。进一步完善和落实促进城乡各类劳动者就业的扶持政策,继续推进以高校毕业生、就业困难人员和农民工为重点的就业帮扶工作。完善支持自主创业政策体系,搞好政策平台、项目展示平台、创业孵化平台和咨询服务平台建设,健全政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的工作机制。加强失业动态监测,建立失业预警和动态重点监控制度。(市人社局牵头、市就业和农民工工作联席会议成员单位配合)15.深化社保制度改革,提高社会保障水平。继续扩大社会保障覆盖面,积极消除城乡社会保障制度空白,重点做好非公有制经济从业人员、农民工、被征地农民、城镇个体商户和灵活就业人员的参保工作。全面落实企业职工养老保险省级统筹政策,建立基本养老金正常调整机制。加快城乡社会保障制度的整合与衔接,促进城乡社会保障一体化。加快新型农村社会养老保险制度建设,研究探索农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接机制。提高各项社会保障统筹层次,医疗、失业、工伤保险要尽快实现市级统筹。研究制定城镇职工、城镇居民医疗保障和新农合制度之间相互衔接的政策措施。完善失业保险制度,开展扩大失业保险基金支出范围试点。探索建立低保标准正常增长机制,完善农村五保供养、临时救助和医疗救助制度,大力发展社会福利和慈善事业。改革住房保障制度,把提供经济适用房、廉租房和公共租赁住房作为住房保障的重要形式,研究将农民工纳入经济适用房、廉租房和公共租赁住房保障范围和建立农村困难群体住房保障制度的问题。(市人社局、民政局、住建局负责)16.深化投资体制改革,促进投资管理科学化。根据国家出台的政府投资条例,研究我市加强政府投资管理的实施办法。进一步放宽对非公经济投资领域的限制,鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。根据省出台的企业投资核准备案办法和代建制管理办法,研究制定我市的相关管理办法。发挥产业政策的导向作用,加强对规划、计划、财税、价格、建设用地供给和政府采购等调控手段的统筹协调,形成推动发展方式转变的合力。建立战略性新兴产业培育引导机制和传统产业改造提升促进机制,突破制约服务业发展的体制和政策障碍,健全促进产业转型升级的体制机制。(市发改委、经信委负责)17.深化节能管理体制改革,提高全社会能源利用效率。进一步建立健全能耗统计、检测、考核体系,完善节能统计、检测、考核办法,强化节能考核的一票否决制度。加强节能工作协调机制建设,强化各级、各部门的工作协调与沟通,提高对节能工作的统筹管理能力。进一步加强节能评估制度建设,强化对高耗能项目的源头控制。建立市级节能专项资金,并逐年增加,加强对节能项目、技术、产品推广等工作的支持。强化各级节能组织机构与节能管理队伍建设,进一步完善各项节能管理制度,建立健全节能长效工作机制。(市经信委牵头,市节能减排领导小组成员单位配合)18.深化社会事业改革,提高社会发展水平。医药卫生体制改革,要认真落实医改实施方案,加快推进基本医疗保障制度建设,抓紧落实国家基本药物制度,健全基层医疗卫生服务体系,推动基本公共卫生服务逐步均等化,着手启动公立医院改革试点。教育体制改革,制定并出台《全市中长期教育改革和发展规划》,深化人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度和办学体制等方面的改革,推动义务教育均衡发展和农村中等职业教育免费工作,大力推行素质教育。文化体制改革,要加大政府和社会资本对公益性文化事业单位的投入,深入公益性文化事业单位内部机制改革;继续推动经营性文化事业单位转企改制,全面推进国有艺术表演团体和经营性文化事业单位改革,鼓励和引导民间资本进入政策允许的文化领域,着力培育一批主业突出、辐射力强的大型文化企业。(市发改委、卫生局、教育局、文广新局、物价局负责)19.继续深化综合配套改革试点工作,推动面上改革不断深入。按照省委、省政府《关于开展深化经济体制改革试点工作的意见》(鲁发〔2008〕19号)要求和省深化经济体制改革试点工作领导小组的总体部署,抓好已批复试点工作方案的落实,并加强检查与考核,切实试出经验,抓出成效;搞好经验总结,为面上的改革提供借鉴;根据试点工作出现的新情况、新问题,及时研究相关的试点工作政策。(市改委牵头、市深化经济体制改革试点工作领导小组成员单位配合)