城市更新指导意见

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城市更新指导意见范文第1篇

关键词：文化线路；工业遗产；东北地区；保护与利用

Abstract：Agricultural Transfer Population which are jointly formed by three structural forces including market-oriented reform， trend of urbanization and institutional arrangement of rural-urban dual structure always exist in a nonconformable state of marginalization， low integration and even alienation in the cities. Under the background of new urbanization， the future trend of evolution of this group has got great concern， as it is related to whether Chinese society can move from polarization-isolation-conflict in the accelerating period of urbanization towards the integration and reintegration in the completion stage of urbanization and construct a social structure with the main body of middle class. Combined with unique way and model of Chinese urbanization， the citizenization of agricultural transfer population surely becomes the basic premise and necessary step of social reintegration； in the process， the government shall be the primary liability subject， while public policy with a core idea of sharing and common benefit is the key mechanism to promote citizenization and reintegration.

Key words：agricultural transfer population ； citizenization ； public policy ； social reintegration

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-08-58（7）

自2003年实施“振兴东北地区等老工业基地战略”以来，东北地区的发展迎来了新的局面，但许多工业企业在“退城进郊”过程中所遗留下的旧厂房、旧仓库并未得到充分重视，工业遗产保护面临危机。近几年，国家陆续下发了《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》（2013）、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（2014） 、《东北城区老工业区搬迁改造专项实施办法》（2015）等文件，东北老工业区搬迁改造将成为东北地区城市更新建设的一项重要内容。然而“城市要发展，特色不能丢”，在大规模城市工业存量空间的优化过程中，一旦忽视工业遗产的保护，东北地区的城市文脉、历史记忆以及城市特色必将出现断层。本文的研究范围为东北地区黑吉辽三省，不包括内蒙古东部五盟市。目前，东北三省已纳入国家“一带一路”的战略体系当中，倡导区域合作的“共商、共建、共享”原则对于工业遗产保护与利用具有重要意义。

1 文化线路理念解析

1.1 文化线路的定义

文化线路（Culture Routes或Culture Itinerary）作为一种新的遗产类型，所涉及的保护理论与方法为文化遗产的整体性保护提供了新思路。1993年圣地亚哥线路入选世界遗产名录，次年文化线路世界遗产专家会议在马德里召开，由此开始，文化线路作为一种特殊的遗产类型历经多次发展，逐渐形成了一套较为完整的理论体系。2008年国际古迹遗址理事会第十六届大会通过的《文化线路（ICOMOS Charter on Cultural Routes）》，将文化线路定义为：“无论是陆地上，海上或其他形式的交流线路，只要是有明确界限，有自己独特的动态和历史功能，服务的目标特殊、确定，并且满足以下条件的线路可称之为文化线路：其一，必须来自并反映人类的互动，和跨越较长历史时期的民族、国家、地区或大陆间的多维、持续、互惠的货物、思想、知识和价值观的交流；其二，必须在时空上促进涉及的所有文化间的交流互惠，并反映在其物质和非物质遗产中；其三，必须将相关联的历史关系与文化遗产有机融入一个动态系统中。”文化线路相较于一般遗产是一种开放的、动态的遗产类型，具有动态性和时空连续性，强调沿线遗产价值的整体性以及跨区域、跨国界的多维度对话交流所带来的多样性和传承性[1]。

2.2.1 保护意识不足

虽然一些工业遗产已列入各级保护名单，但在城市建设发展中，因为政府、企业、公众对于其价值的认识不清、保护意识淡薄，已使得大量潜在工业遗产遭到了破坏。长春电影制片厂大部分厂区被改建为商品住宅；沈阳铁西区原沈阳冶炼厂、沈阳啤酒厂等一批具有行业代表性的老厂区在城市更新中被一一拆除；哈尔滨 “三马”地区原本已经纳入拟定的第四批保护建筑名单的万福广、忠兴福、义昌泰等工业遗迹一度被列入了拆迁名单。目前，工业存量土地的功能置换已成为存量空间优化的重要切入点，特别是在国家老城旧工业区搬迁改造的号召及企业转型发展的背景下，如不加强工业遗产的保护意识，工业遗产破坏事件的发生将更加普遍。

2.2.2 保护利用模式样板化

目前，东北三省在工业遗产保护与再利用方面，虽然存在多种方式（见表3），但改造方式样板化。沈阳市铁西1905创意文化产业园与上海1933、南京1865等并无二致，这种套用样板的再利用模式对于遗产数目庞大的东北地区来说，是不可持续的。工业遗产的保护利用需考虑与城市更新的功能的对接，除了目前已有的博物馆、创意园区、商业化、住宅化这几种再利用的实践方式之外，还应考虑科研办公、学校、图书馆、养老服务、健康服务、活动中心等功能的置换，在追求文化标签、商业标签、形象标签之外，要兼顾游客和当地市民的需求，鼓励改造为公共性强、受益面广的公共服务设施项目。

2.2.3 缺乏整体保护观念

从规模上讲，东北地区工业遗产的保护与再利用多集中在建筑单体、建筑群、城市单片区域内，缺乏跨城市、跨省际的区域性、一体化的保护与开发。各个地区工业遗产保护力度不均衡，对于工业遗产的认证未达成统一标准，缺乏统一规划和区域间的合作。从保护内容上讲，目前有关工业遗产的保护多集中在工业建筑等物质遗产上，对于技术流程、生产工艺等非物质工业遗产的价值有所忽视。

2.2.4 缺乏政策及法律依据

目前，工业遗产作为文物保护的新内容还处在起步阶段，涉及到工业遗产保护的法律法规尚不健全。沈阳市曾制定了《铁西新区工业文物保护管理工作意见（2006）》，但并未形成法律文件公之于众，权威性不足[7]。东北地区的工业遗产保护只能参照现行的《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法（草案）》等法律法规以及其他政策条例中涉及工业遗产保护方面的内容。对于已列入文保单位的工业遗产来说，现行法律法规缺乏针对性的保护条例，造成法律保护缺位。对于未列入文保单位的工业遗产，是否保护，如何保护、保护与利用程度如何把控、保护范围如何划定，都缺乏相应的制度规范。

3 文化线路思想与东北地区工业遗产保护与利用的关联构建

从区域视野来讲，文化线路所倡导的区域一体化模式有利于文化资源的有效整合，有利于运营管理制度、资金筹措、保护利用政策等全方位的联通，有利于文化品牌的塑造。基于东北地区工业遗产的特征，应打破省际隔阂，整合遗产资源，建立一套以中东铁路为主线的多级工业文化线路以及互联互通的遗产保护利用体系。其中，互联互通包括技术、法规政策以及管理三个层面的一体联通，即建立一个区域合作的平台，组织编制统一的遗产认定标准和保护原则，制定相关法律法规及政策条例，进行一体化的策划管理。德国鲁尔区通过区域一体化的综合整治与复兴成功完成了转型发展，其成功经验为东北地区工业遗产保护提供了借鉴：于1898开始实施的IBA（International Building Exhibition）计划，将工业废弃地视为工业文化遗产，并和旅游开发、区域振兴等相结合，制定了一条区域性的工业遗产旅游路线，将全区主要的工业遗产旅游景点整合为著名的“工业遗产旅游之路”（RI）[8]。

从整体保护来看，东北地区的工业遗产保护首先要改变过去“重物质轻人文”的保护与利用方式，而应该在进行物质遗产保护的同时，注重非物质遗产的继承与发展。在非物质工业遗产的保护利用中，应构建科学合理的非物质工业遗产的保护体系，将工业生产流程、工艺技能、工业表演艺术、工业节俗等内容纳入各级保护名录[9]。其次，应积极开展工业遗产的挖掘、认定工作，及时抢救未纳入保护名录的工业遗产，以保证保护要素的完整性。此外，对于工业遗产保护来讲，其整体性还应该体现在工业遗产保护利用与城市更新的整体协调，不能一味地套用其他地区的成功案例，而应“因地制宜”，从城市整体空间出发综合考量，将工业遗产再利用有机地融入到城市更新的进程之中。

从主题强化来说，“文化线路”相比于“线性遗产”、“遗产廊道”，更注重文化的动态流动，因此东北地区工业遗产的保护与利用在引入文化线路思想的过程中，应注重文脉传承、文化传播、文化教育以及品牌塑造。该种方式旨在将工业遗产的历史价值、文化价值、情感价值提升到一个新的高度，这对于提升东北地区传统工业城市的文化软实力具有十分重要的意义。各工业城市的工业遗产保护与利用应突出特色工业文化主题，发展工业旅游，促进城市产业的转型与发展，将东北地区打造为爱国主义教育基地、工业文化体验基地。

另外，根据文化线路多元动态性的特征，其反映的文化流动性不仅存在于历史现象之中，也应顺应时展，在历史与现实的互动中不断注入新的内涵。过去静态式的保护思想对于具有动态特征的文化线路并不适合，必须以动态延续的理念，合理对待新注入的元素，不断延续文化线路的精神内涵。所以，东北地区工业遗产的保护与利用应采取静态保护与动态保护相结合的方式，在工业遗产的保护利用中增添新的元素，注入新的活力，特别是对于能反映东北地区工业文明的非物质工业遗产，应采取多种方式，进行活态传承。

城市更新指导意见范文第2篇

1月13日,国土资源部副部长小苏与住房和城乡建设部等六部门相关负责人出席国务院新闻办例行会,解读《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》。

期间,“增加普通商品住房和保障性住房有效供给。加快中低价位、中小套型普通商品住房建设,增加住房建设用地有效供应,提高土地供应和开发利用效率”成为核心问答话题。

在以“增加供给”为重要调控思路的背景下,如何实现土地的有效供应和集约利用?《财经国家周刊》就此专访了国土资源部相关部门负责人(以下简称负责人)。

有效供地有赖良性住房制度设计

《财经国家周刊》:国务院《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(以下简称通知)明确了增加住房建设用地有效供应,提高土地供应和开发利用效率。针对当前部分省市保障房建设用地供应不足的现实,有什么更好的督促办法?

负责人:从总体上来看,2009年保障性住房用地要明显多于往年。至于具体情况,各地不尽相同。另一方面,保障性住房土地供应却出现了两难的局面。比如武汉,保障性住房建完了,老百姓却不愿意去住,因为建得离市区太远。

地方政府肯定是要用土地出让赚来的钱做保障性住房,但如果用市区内的土地来做大量的保障性住房,土地收益就保证不了。这个问题实质上是住房制度的问题,它给老百姓的住房预期并不明确。到底该建立一个什么样的住房长期规划?这是个问题。

《财经国家周刊》:您认为问题还是出在住房制度缺乏规划上?

负责人:如果住房制度设计不对,整个良性循环就不会有。老百姓的衣食住行很重要,但到底在什么条件下满足?满足多少?这个问题如果不弄清楚,就不会产生良好的预期。

《财经国家周刊》:目前保障性住房用地的收储模式与商品房用地一样,也要征地、拆迁和整理等大量的资金投入,以至于许多地方政府对于这种减少土地收益、增加财政负担的做法缺乏动力。未来是否有这样一种可能,即保障房用地以某种创新的收储模式来提供?

负责人:这可能要涉及到制度改革的问题。目前政府是唯一的供地主体,很多人也都曾建议能否引入多个供地主体。如果单独将保障性住房用地拿出来收储,也可以做。但是从目前的相关体制来看,可能还做不到这一点。

《财经国家周刊》:现在保障性住房的资金来源主要是从经营性土地出让收益中提取,下一步在拓宽保障房资金来源的问题上,有什么新思路?

负责人:如果政府把保障性住房作为一项社会支出,那么在财政上就应该是硬性的。目前土地出让金实行收支两条线,收入交由财政,支出由财政负责,这就合理地解决了收支平衡的问题。也就是说,该市场化的,就可以土地价格卖高一点;该保障的,就尽量把资金补偿到位。

遏制“地王”要双管齐下

《财经国家周刊》:国务院“通知”中提出,进一步加强土地供应管理,并给出了包括“合同约定开发时限”、“探索土地出让综合评标方法”等诸多具体建议。这些措施会对“地王”频出现象产生怎样的约束效力?

负责人:我们一直认为,“地王”的产生主要是基于对市场未来的高预期。情形有两种:一种是对市场前景的合理预期,一种是高价拿到地后存在侥幸心理,以为可以通过修改规划等手段平衡掉风险。

对于第一种情形,风险本就该由企业经营者自行承担,判断好了就赚钱,判断不好就赔钱,作为企业家,这是家常便饭;但对于第二种,即想通过空置、闲置和倒地的方式来稀释风险的,必将会受到政策惩罚。国土资源部之所以要不时地把闲置用地的案件予以公布,目的就是对这种侥幸心理进行约束。如果不让其受到惩罚,让其通过一些手段规避风险,则可能很难约束其对土地的高预期。

《财经国家周刊》:对于土地的超高预期,究竟是什么原因导致的?

负责人:既有地方政府的原因,也有企业自身的原因。比如有些企业经营理念很好、做得很好,别人认为地价高,他不认为高,他通过经营也能赚到钱;再比如有人说房地产是暴利,30-40%的毛利率,如果它不想赚钱,就可以牺牲一部分利润,以高出别人很多的价格拿地;还有些企业拿地不是为了追求利润,就盖个办公楼自己用,也可以出大价钱拿地。房地产利润空间这么大,各种决策行为都有可能。

总而言之,抑制高地价,不仅要对企业加大约束,也要对地方政府进行约束。

出让的土地要公开

《财经国家周刊》:清理闲置土地是2009年以来国土资源部的一项重点工作。到目前为止,经验上的收获有哪些?

负责人:经验就是把握好政府的公平态度。清理闲置土地,关键在于政府。一些清理工作做得比较好的城市,比如广东省东莞市,90%的闲置土地都清理完了。政府只要一碗水端平,一切都好办。

《财经国家周刊》:2010年对于土地闲置的清理工作,还会有怎样的推进步伐?

负责人:希望把每一幅出让的地块都向社会公开,让全社会监督,企业唯一能做的,就是为自己的行为承担责任。

《财经国家周刊》:最近住房和城乡建设部等五部门联合出台了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。对于推进此项工作,国土资源部是否在考虑相应的支持性政策?

负责人:目前土地出让政策就两种,一种是经营性出让用地,一种是划拨用地。棚户区改造用地可以优先安排,属于政府该救济的,划拨供地我们要支持。但这其中所涉及的一个问题是,棚户区的概念界定目前还不是很清楚。在界定范围还没有搞清楚的情况下,该有偿出让的还得有偿出让。

下一步实施需要全面判断

《财经国家周刊》:据了解,目前有些城市在旧城改造、城市更新的过程中,对当前的土地出让制度有所突破,比如允许权益人自主改造、采用隐性的协议出让方式等等。您对此有何看法?

负责人:这些内容从操作方式上是创新,但从制度上不是创新。法律从来没有禁止过。只是地方政府很多时候都不批,主要是他们想自己统一经营土地。但现在很多政府想开了,这方面也就放开了。

但这种方式不一定很好。城市改造是一个总体设计,如果总体设计不好,就会和当年某些城市的旧城改造一样,容易出现一些问题。

城市更新指导意见范文第3篇

关键词：加拿大保障住房；公共住房；非盈利住房

中图分类号：F299.563 文献标识码：A

我国住房保障制度的实施，在一定程度上缓解了中低收入居民的居住困难。但近几年房价不断攀升，住房保障制度运行中存在着的诸多矛盾与问题日益凸显。当前，我国城镇住房问题已成为社会各界广泛关注的社会性问题，完善住房保障制度已迫在眉睫［1］。加拿大作为“福利国家”的典型代表，联邦政府在社会住房上的法案制定、机构建设、投融资机制创新、非政府组织参与等方面的成功经验一直为其他国家广为学习，无疑对构建我国新型的住房保障制度有着较强的启迪意义。

一、加拿大社会保障住房的发展历程

加拿大的住房政策实际上始于20世纪30年代的经济大萧条时期，联邦政府认为应该干预住房市场，希望通过为住房抵押提供保险支持或大规模的住房建设促进就业、强化政府对加拿大住房政策的影响。但20世纪30年代加拿大政府在社会住房上贡献甚微［2］。

战后初期，在经济重建、退伍军人住房需求、战时需求压抑的压力下，联邦政府于1944年启动城市更新计划（URP），并开始大规模的住房建设项目。此时的住房供应主要关注中产阶级，认为通过过滤效应低收入阶层的住房问题能够自行解决；当时的项目主要由联邦政府开发，很少响应于区域或省的需求。因此，战后初期，加拿大在社会住房领域发展缓慢。联邦政府第一个公共住房计划是1949年的联邦/省公共住房计划（F/PPH），其成本与运营损失的资金分担是：联邦占75%，省占25%。尽管联邦补贴很大，但到1964年，各省仅建了12 000套［3］。

由于贫民窟清理、大型公共住房项目的建设，导致公共住房社区贫困集中、犯罪率上升等众多社会问题，同时社区居民参与管理的意识日益提高，在这样的背景下联邦政府对社会住房项目进行再评估与重新定向，并寻求解决之道。联邦政府没有求助于市场，而是将支持大部分给予了非盈利部门，原因在于加拿大人传统上支持积极的政府，更相信政府的干预，求助于基于社区的非盈利部门是意识到公共住房失败后的自然选择［4］。联邦政府于1964年、1973年对国家住房法案（NHA）进行两次重大修订，目的就在于加强政府与非盈利机构之间的伙伴关系；通过财富的再分配促进居民获得充分、可支付住房的社会权利的实现；强化居民的社区参与意识。正是这两次重大修订使加拿大社会住房飞速发展。

1964年国家住房法的修订包括一个公共住房建设计划和一个非盈利住房计划，授权省、市、其他公共机构在建设低收入住房项目时贷款可达90%，这些项目中租户根据收入支付租金，联邦政府负责项目运行损失的一半。此供应创造了超过20套公共住房，到1978年这样的供应终止［3］。1973年国家住房法的修订增加社会住房的联邦领导性，响应于更大的社区参与的要求，规定加拿大抵押与住房公司（CMHC）可以借款给非盈利的、合作的机构，有资格的组织被授权获得90%的贷款、8%的利率补贴，优惠的利率、资本补贴、租金补贴意味着租金可以低至租户收入的25%-30%［5］。在NHA的规定下，教会组织、原住民组织、服务与居住组织能够在管理非盈利住房中发挥更大的作用。

20世纪70年代末面对经济衰退，联邦政府在限制政府支出和减少公共部门借款上达成共识，实施政策紧缩。1978年，社会辅助的租赁住房设计完全改变，公共住房、非盈利的、合作建房计划被合并成一个综合的非盈利计划；政府不再提供抵押贷款，非盈利的、合作的住房机构从“核准的私人贷方”而不是直接从CMHC获得贷款；提供社会辅租赁住房的主要计划被重新设计以减少公共部门借款。尽管对低收入家庭的资助水平不变，但针对中等收入的租户和房主的大部分资助项目被终止［6］。1986年，面对严重的预算赤字，联邦政府终止非盈利和合作建房计划［3］。尽管计划架构在20世纪80年代中期到1993年没有大的变化，但是用于新建社会住房的联邦预算稳步下降［5］。1993年，联邦政府中止大部分社会住房计划，尽管持续为现有的社会住房协议提供运行补贴，但是不再建设新的社会住房。从1996年开始，对现有社会住房的管理通过双边协议转移给省政府［5］。

二、加拿大社会保障住房的主要形式

（一）公共住房

在加拿大，公共住房建设主要集中在二战后到20世纪80年代［7］。公共住房计划由政府资助和管理的针对低收入家庭的项目构成。公共住房是政府资助和拥有的，由住户缴纳租金的住房，租金是基于收入的一定比例收取的。这样的住房单元通常被称为据入付租（RGI）单元，租金约是收入的25%-30%，租金不能涵盖建筑的按揭还款和运行成本，因此这些单元需要一个年度补贴，这些补贴由联邦与省分担［6］。

作为加拿大最早的社会住房形式，公共住房几乎占到加拿大社会住房总量（约65万套）的1/3（20.5万套）。公共住房最初强调为家庭而建，后来强调为老年人而建：1970年以前3/4是家庭导向的，1970年后57%是为老年人建的。安大略省是最大的公共住房提供者，占55%，魁北克占20%，埃尔伯塔占9%，曼尼托巴占7%［8］。

公共住房项目由政府指定人员构成的单一的董事会（BODs）管理。政策来自管理者，但管理者远离社区所面对的问题，居民对社区的发展与管理没有直接的发言权。研究表明，政府的政策与实践导致了大型公共住房社区的衰落。这些项目已经很难管理，建设与维持相当昂贵，犯罪率的上升以及与大量低收入家庭集聚产生的其他社会问题在这些社区已相当普遍。

（二）非盈利住房

到20世纪60年代晚期，民众普遍对公共住房和城市更新项目不满。加拿大的住房专业人士和活动家在20世纪70年代早期开始探索公共住房的替代方法［9］。在1973年，联邦政府采用一种新型社会融合的、非市场的住房提供形式，即通过社区的和市属非盈利的组织（第三方组织）来提供。

提供社会住房的第三方组织主要有三种形式：私人非盈利组织、公共非盈利组织和住房合作社，其中私人非盈利组织、公共非盈利组织提供的住房称为非盈利住房，而住房合作社提供的住房称为合作住房。第三方组织提供的住房在性质上都是非盈利的，不能上市销售，因此统称为非营利性住房。

联邦政府大力支持非盈利性住房的建设，如1973年的非盈利性住房计划和合作建房计划中规定有资格的组织被授权获得90%的贷款，8%的利率补贴；1978年新的非盈利与合作建房计划中规定机构能够获得的最大补助为市场利率与2%利率之间的差额［3］。

非盈利住房有两种类型――私人非盈利住房：由社区组织（CBOs）拥有和运营，社区组织可以是教会、福利俱乐部、老年人组织、协会、种族-文化组织等；公共非盈利住房：主要是市属的，由当地政府建立的住房公司管理。非盈利住房的住户是混合的，包括按市场基准支付的和按RGI基准支付的住户。政府通过租金补贴计划（RSP），对租住在非盈利组织运作的住房中的低收入租户进行补贴，租户根据收入缴纳租金，政府弥补这种租金与市场租金的差额。居民可以通过董事会对社区管理有发言权，但董事会没有必要对居民负责。

（三）合作住房

CMHC在1966年建造了第一个合作社住房项目――温尼伯柳树公园［10］，从那时起，尽管联邦政府、省政府在不同时期对这一方式的资助差异很大，此种方式一直是加拿大社会住房发展的主要方式。

住房合作社的主导形式是非权益的，住房不能在私有市场上出售，房产是集体产权。在一个合作社中，居民被称为成员，他们有居住安全感，因为只要他们遵守社区规定并交纳社区住房建设费用，他们就可以长期居住。合作社的成员是混合的，包括按市场基准支付的和按RGI基准支付的住户。

住房合作社由居民管理，每个成员有平等的表决权，完全有机会参与合作社事务。董事会每年从成员中选举产生。有些合作社雇佣员工或外部资源从事某些或全部的物业管理工作。最终的责任和决策制定由所有成员通过董事会和成员大会决定。合作社居民在管理和运营上的自愿贡献显著降低了运行支出。根据CMHC1992年的研究，与公共住房（由联邦或省政府所有）相比，住房合作社节省40%的运营费，原因：（1）不同的目标，公共住房100%是为低收入家庭的，合作住房支持混合收入社区；（2）不同的管理方法，合作住房主要依赖于居民的参与，而公共住房完全由员工管理。

通过对超过300个项目的9 000个居民的访谈，每月合作社成员平均参与管理活动的时间在6.72-12.39小时之间。另外，与公共或私人的非盈利住房相比，住房合作社也节省20%的运行费。

三、加拿大社会保障住房发展的基本经验

（一）完善的法律法规

加拿大政府主要通过颁布法律法规来促进社会住房的健康发展，正确处理社会住房与私有市场住房的关系，保证住房市场与社会发展的繁荣、可持续。在加拿大，与社会住房密切相关的法律主要有两部：《国家住房法（NHA）》与《加拿大抵押与住房公司法（CMHCA）》。

NHA制定于1935年，为加拿大联邦政府住房政策的总纲领，该法明确指出其宗旨为“促进新房屋建造，促进现有住房的维修更新和改善住宅和生活条件”。该法案自制定之日起经过不断的修订，其要素不断完善，现已包括住房贷款、租赁住房、土地集中与出租、建筑改造与维护、住房调查与研究、公共住房、新区开发、住房发展等重要方面［11］。NHA明确CMHC、省政府、市政府在住房相关方面的责任与义务，如在公共住房领域，NHA规定CMHC可以与任何省及其机构或任何公共住房机构共同承担项目；CMHC可以向省、市政府当局或公共住房机构提供贷款和优惠或免除债务等。CMHCA则规定了CMHC的董事会的构成、公司的宗旨与权力、公司的业务运作、附带权力等，对抵押贷款、贷款担保、合作、协议、储备金等做了明确说明［12］。

（二）强有力的住房管理机构

按照CMHCA，联邦政府设立专门的国营机构――加拿大抵押和住房公司（CMHC）参与社会住房项目的开发和管理。CMHC成立于1946年，成立之初为中央抵押与住房公司，1979年更名为加拿大抵押和住房公司。国家住房法案赋予其在住房金融、社会住房、住房研究与开发领域的权力，也是政府在住房政策上的首要顾问。CMHC是加拿大15家最大型金融机构之一，管理接近139亿美元的资产，主要是在土地与住房项目的贷款与投资［9］。

联邦政府通过CMHC提供住房补助的大部分资金，决定政策走向。省负责详细的计划提供与设计。市负责土地利用规划与区划，对住房建设与发展的进度产生重要影响。CMHC与省的住房项目的年度运行协议决定：公共住房机构或私人的非盈利组织是否将获得资助？将服务于什么群体？以及新建住房的地理位置［6］。

另外，加拿大大部分城市设立了非盈利的住房机构，目的是管理公共住房。有些城市也形成准市属的企业来开发住房，如蒙特利尔住房与开发公司购买与翻新内城老物业，然后将管理和所有权转交给社区非盈利组织和住房合作社。除了城市住房机构，有大量的非盈利社区组织在不同层级政府住房计划下管理、改善、提供住房。始于1973年并于1978年得以强化的CMHC非盈利与合作住房建设计划不仅为住房提供资金，也为社区资源组织（CROs）提供资金。这些组织由住房活动家和专业人士如建筑师、规划师、律师、会计师组成，已成为强大的、富有知识的住房游说团体［9］。

（三）多元化的社会住房融资

加拿大社会住房建设与管理的资金来源广泛，主要包括政府财政直接拨款、抵押贷款、担保基金、民间资本等多种形式。政府财政直接拨款在战后初期的城市更新、贫民窟清理、联邦-省公共住房项目中十分常见，通常的分担比例是联邦政府占75%、省政府占25%。1954年，为降低抵押贷款首付款比例，提高中低收入家庭住房购买能力，加拿大议会重新修订《国家住房法》，授权CMHC向低首付款的抵押贷款提供100％担保，以此鼓励金融机构发放低首付款的抵押贷款。1973年修订的《国家住房法》，规定非盈利的、合作的机构可以从CMHC获得贷款。CMHC通过优惠的利率、资本补贴等方式充分调动了第三方组织参与社会住房建设与管理上的积极性，使教会组织、原住民组织、服务与居住组织等第三方组织在管理非盈利性住房中发挥更大的作用。1991年，CMHC建立加拿大住房公私伙伴中心，进一步促进非盈利性、可支付住房项目上的公私合作。

同时，政府还积极推动社会住房融资来源的创新。1987年，CMHC引入抵押贷款担保证券作为其在个人居住抵押投资上的一种替代，有助于确保对住房金融的低成本资金供应，保持房主尽可能低的抵押贷款成本。2001年，通过引入加拿大抵押贷款债券，住房支付能力得到提升，抵押债券的目的旨在确保低成本抵押资金的供应和保持利率低水平［10］。融资手段的创新在减轻政府经济压力的同时，也确保了社会住房资金来源的可持续与稳定性，为确保中低收入家庭住房供给和降低社会住房的开发与管理成本提供了保证。

（四）不同收入家庭的混合居住政策

加拿大支持混合收入住房，包括多种单元的混合。这种住房在20世纪70年代早期和80年代中期得以发展。为了避免“贫民窟”社区的产生及不同收入阶层居住空间的分异，联邦政府通过实施非盈利的、合作住房等不同的社会住房计划，制定计划实施的标准与要求，有效促进不同收入阶层居民的混合居住，在很大的程度上促进了社会融合。

20世纪60-70年代，由于人们批评公众住房使得穷人集中居住造成诸多社会问题，从1973年开始，新的社会住房计划的作法是政府出钱为低收入者建非盈利房屋，并以稍低于市场房屋的价格卖给或租给低收入或中等收入的家庭，同时在这种住房的居民中参夹进去享受公众住房条件的房客。联邦政府还创造性的推行住房合作社，规定合作社必须由5人以上组成，他们的收入不一定低但有公德心，不牟利，愿为社会住房出力；住房公司对这类住房给予支持；合作社资金来源一般从工会或银行贷款，利息为11％，房屋建好后不许出卖，只租给合作社的成员和穷人居住，除本金外房客只付2％的利息，余9％由住房公司贴息补助；住房的各个方面管理工作由合作社董事会负责，全部过程不赢利；CMHC特别要求必须把所建房屋的1/4租给穷人。这些人享有如同公众住房房客根据收入交房租的补贴，且合作社董事会还必须对此情况保密，以维护这部分房客的体面和尊严。上述做法极大的促进了非盈利住房和合作住房中不同阶层，如合作社成员、中等收入家庭、低收入家庭等的混合居住。

四、对我国住房保障体系建设的启示

（一）法律法规完善

加拿大社会住房保障政策的有效实施，依赖于完善的住房保障法律、法规的规范与约束。我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的时期曾经颁布了相应的条令，但迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，与国民生活密切相关的《住宅法》、《住房保障法》尚处于空白状态［13］。住房保障的很多政策措施主要是以国务院和各部委文件或办法的形式出台，如1999年住建部颁布的《城镇廉租住房管理办法》、2004年住建部颁布的《经济适用住房管理办法》、2007年国务院下发的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2010年住建部联合七部委制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。在以文件指导为主的行政管理政策下，住房保障制度往往变化较大，且缺乏权威性，同时因地方行政主管部门的不同认识也会使政策出现难以为继的现象；而法律的不健全更会给一些享受住房保障的弱势群体造成维权的困难。

为贯彻执行国家住房保障的意图，保证公民的基本居住权，维护社会的和谐与稳定，我国应尽快制定出台住房保障的法律，如《住房保障法》或《基本住房保障法》。结合加拿大的实践经验，该法律应该包括以下主要内容：保障性住房的明确含义、主要保障对象的选择（最低收入家庭、中低收入家庭、外来务工人员、新就业大学生等）、住房保障的主要方式（廉租房、公共租赁住房、租金补贴等）、不同利益主体在住房保障中的责任与义务（各级政府的责任、政府与非政府组织的关系等）、住房保障的资金筹集与融资创新（财政投资、低息贷款、抵押担保、基金证券等）。

（二）管理机构建设

由于历史的原因，我国的保障性住房管理机构十分庞杂，这导致了住房保障政出多门的现象。一般来说，保障性住房的土地出让由国土部门负责，保障性住房的建设由建设部门管理，保障性住屋的日常管理由房屋管理部门负责，保障对象的资格审查由民政部门以及街道办事处（居委会）等来完成，此外还需要财政、税务等部门的配合。在目前的政府机构职能中，即使在大部制改革之后，无论是“住房和城乡建设”部门或者“住房保障和房屋管理”部门或者政府其他部门中都没有设置相应的机构，对保障性住房这一房地产市场的重要组成部分进行管理，因此保障性住房容易处于“多人管理”，却又“无人管理”的局面［14］。

为避免不同部门之间的协调困难、改善责任关系，保证保障性住房的建设速度、质量、后续管理，真正服务于最需要的群体，借鉴加拿大社会住房的管理经验和结合加拿大抵押与住房公司（CMHC）的实践经验，在我国住房社会保障制度中可采取由中央政府宏观管理，地方政府(特别是城镇政府)微观管理，社会有关力量共同参与的实施办法［15］；有必要成立从中央到地方统一的保障性住房管理部门，对保障性住房的土地获取、资金筹集、房屋建设、保障对象等进行综合管理，明确各级机构之间的责权利关系，通过合同协议、资金分摊、抵押担保等方式推动中央、省、市政府部门加快保障性住房的建设；通过创新保障方式、融资模式、利益共享关系等建立政府部门与非政府组织的合作伙伴关系，充分发挥其在保障性住房建设、管理中的作用。

（三）融资机制创新

融资机制是住房保障体系的核心环节，明确政府在保障性住房融资机制中的主导地位是确保建设资金有效供给，实现保障性住房建设可持续发展的关键［16］。从目前情况看，我国保障性住房建设资金来源较多：财政预算、住房公积金、银行贷款、土地出让净收益，但每一项能提供的资金都很少，影响保障性住房建设顺利推进。以2011年我国保障性住房建设为例，全年计划新开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1 000万套，重点发展公共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1 030亿元。以每套10万元（含公共设施配套投资）投资来保守估计，就需要10 000亿元，而中央财政投入仅占1/10。同时考虑到地方政府在经济发展局部利益、短期利益的驱使下对投资保障性住房努力不足，因此完成年度住房保障任务的资金压力很大。

为保证保障性住房资金来源的充足与稳定性，实现政府保障住房的目标，需要积极探索融资的新路，获取多元化的资金来源。结合CMHC运作的经验，（1）可以通过完善法律、签订合同与协议明确中央、省、市在保障性住房建设中的资金分担；（2）在上海、重庆探索房产税改革试点的基础上，在全国层面逐步铺开（在发达国家房产税是保障性住房长期稳定的财政来源）；（3）可以探索中长期债券、保险资金、信托资金和房地产信托投资基金等融资渠道；（4）可以尝试建立保障性住房抵押贷款的公共担保机制，低息减税等优惠政策支持、鼓励、刺激民间资本参与保障性住房的建设与管理等。

（四）空间选址优化

目前我国保障性住房的运作模式加剧了低收入群体的空间集聚，原因在于：（1）在空间布局保障性住房大多选址过于偏远的、配套设施不全的区域；同时由于《廉租住房管理办法》规定，廉租房以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房，因而我国保障性住房的新建以经济适用房为主，而经济适用房当前的建设方式绝大多数为独立集中建设，混合建设的方式较为少见［17］。（2）在我国现行的保障性住房有关的规划、办法、政策中并没有混居政策的相关设计，同时我国又存在保障性住房集中建设的现实基础――被市场放大了的地方利益驱动［18］。

为防止低收入群体的集聚所带来的一系列社会问题，如贫困恶性循环、犯罪率上升、社会安全感的丧失等，实现保障性住房在社会保障中的作用，维护社会的和谐、稳定、可持续发展，结合加拿大社会住房的发展经验，我国的保障性住房的政策措施中应贯彻“混居”的理念。可以借鉴加拿大住房合作社在非政府组织、私有市场参与的住房中规定中低收入群体的比例以及对这些群体保护其隐私的独特做法，在制度设计上促进混合居住；向低收入者提供标准住房补贴，使他们有能力在市场寻找合适的住房。

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Development and Enlightenment of Canadian Social Security Housing

ZHAN Hao-yong1,CHEN Zai-qi2

(1.Department of Finance and Economy,Guangxi University of Technology,Liuzhou 545006,China;

2.Institute of Macro Economy,Guangdong Academy of Social Sciences,Guangzhou 510610,China)