乡村振兴五年计划方案

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乡村振兴五年计划方案范文第1篇

关键词：云南；城镇化；经验启示

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-02

近年来，云南城镇化率不断提高，城市综合承载力不断加强，城乡统筹取得明显进步，但城镇化进程明显滞后于云南社会经济发展需要，也明显落后于周边省区和国家平均水平。从城市化率的角度看，云南与全国一直相差15个百分点，跟西部周边的广西、重庆、四川等省区比较还落后一大截，而且这种差距没有明显缩小，还有不断拉大的趋势；在云南省内部，各州市的发展极度不平衡，滇中地区与滇西（东）北，差距可高达约30个百分点左右。农村人口作为城市化的主力军，但在云南城乡统筹任务还十分艰巨，2011年，云南城乡收入比差距为3.93，首次小于4倍，但绝对收入差距却扩大到了13854元，同时，由于相关政策体制方面的问题，农村人口进城却在很多方面还不能享受与城镇户籍居民同等的社会福利待遇，如何走出云南城镇化发展的困境和防范可能出现的“城市病”问题，基于此，文章拟从外省和国外典型地区的城镇（市）化发展的正反经验中寻找答案，以期待为云南城镇化的健康快速发展提供一些思路和前车之鉴。

一、外省的城镇化发展模式

（一）成渝地区城镇化模式

1.重庆市方面

（1）对农民转户进城设计了“335”政策体系，3年过渡、3项保留和5项纳入。这一政策体系设计保证了退可守、进可攻，最大限度地解决了农民进城的后顾之忧，其中，3年过渡，即农民转户后，对承包地、宅基地的处理设定了3年的过渡期，他们可在转户后最长3年内继续享有宅基地、承包地的使用权及收益权；3项保留：一是转户后继续保留林地的使用权；二是五年内保留原来计划生育政策；三是在农民自愿退出承包地经营权之前农村各项补贴继续保留；5项纳入，即转户农民与现有的城镇居民同享就业、社保、住房、教育、医疗等待遇。

（2）以两类群体的转户为重点。一是优秀的农民工及新生代，含在主城区务工经商五年以上、在远郊区县城务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生和新增退役的农村士兵。二是解决历史遗留问题，解决包含改革开放年以来全市已用地未转户人员、大中型工程建设失地未转户人员、城中村未转户人员及农村集中供养五保对象等。

（3）在制度上进行创新和突破。一是配套政策体系的创新上有突破，重庆市的户改涵盖了土地、教育、社保、医疗等十几方面的相关工作，实现了城乡之间在制度上的有效衔接。二是在准入条件上遵循“适度放宽主城区，进一步放宽区县城，全面放开乡镇户籍”的思路。三是在宅基地使用权、承包经营权和林权的制度设计上建立退出补偿机制。

2.成都市方面

（1）以“全域成都”为理念。该理念主要体现在以下三方面：一是城乡规划的“全域覆盖”。将全市区域规划一体化，并建立了统筹发展的市、县、乡三级规划行政管理机构和规划监督机制，实现了城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖，城乡规划编制一盘棋，各项规划高度衔接。二是城乡交通的“全域畅通”。成都市以交通路政设施建设作为联接城乡的纽带为重点，实现整个成都市域内，资源信息等生产要素的快速流动。三是城乡社会公共服务的“全域均衡”。逐步建立了城乡统一和有效衔接的社会救助体系、居民基本养老保险制度、公共卫生政策、就业政策与就业服务体系等。

（2）以“三大集中、四大工程”推进城镇化发展。“三大集中”，即“工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中”。通过工业向集中发展区集中，加快现代新型工业集群化发展；通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，拉动城市消费，带动产业和城镇发展，同时也为土地的规模化经营创造了条件；通过土地向规模经营集中，推动农业现代化、规模化、机械化发展，实现农民收入持续增长，为推进工业集中和农村富余人口转移奠定了基础。

“四大工程”，即成都市围绕改变城市与农村二元社会结构，而提出的“农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治”等四大基础工程建设，经过开展农村产权确权颁证工作，明确法律法规赋予农民土地、房屋等要素的权益，落实农民对土地和房屋的财产权，并结合全市第二次土地调查开展农村承包地到农户、到地块的实测工作，为土地流转奠定了基础。

（二）珠三角城镇化发展模式

珠三角，面积占广东全省23.6％，作为我国的“南大门”，位于珠江下游，临近港澳地区，与东南亚地区隔海相望，海路交通相当便利。1978年后，成为了我国改革开放“先行一步”的地区，首先与我国港澳台地区与东南亚国家发生紧密的联系，大力发展外向型经济，参与区域全球化的生产分工，不断提高自身在地区中的经济地位，成为我国外向度最高的区域和对外开放的重要窗口，与此同时，城镇化率从世纪初约70%发展到现阶段大于80%的水平，而且近十年，珠三角的城镇化水平平均要比广东省高出16个百分点，其城镇化独特的发展模式概括如下：

1.由政府主导的自上而下的城镇化发展模式

珠三角的城镇化快速发展与其地方企业工业化发展并驾齐驱、紧密相联，这首先是中央政府实施改革开放战略、出台一系列利于对外开放的政策和制度，加强对广东省的各方面扶持以促进加强与港澳台和东南亚的密切联系分不开的。与此同时，中央对广东省的“放权”密不可分，让广东能够充分利用自己有利的条件在四个现代化中先行一步。随后，在广东的“放权”从省到村层层展开，乡镇一级政府成为地方经济的主要推动者。从某种意义上讲，政策制度的制定与实施是珠三角城镇化进程不断加快的重要保障。在这个过程中，政府尤其是制定了优惠的财政、货币政策，加快了在20世纪70年代末港澳台等地区新一轮制造业向珠三角地区的产业转移步伐。到20世纪90年代中后期，约80%的香港厂商已经在珠三角设厂，台湾的IT行业也通过香港进入珠三角，逐渐形成了“前店后厂”的区域一体化格局，这对推动吸引本地和外来农村人口加快转移和带来城市人口聚集提供条件。

2.就地城镇化发展模式

改革开放后，珠三角以其独特的地理区位优势，率先成为外资涌入的对象，从而珠三角借助外资发展以“三来一补”为主要形式的乡镇企业，同时也带动了民营企业的发展，这些类型企业的入驻，改变和打破了珠三角农村社会的生产格局，使农村逐步摆脱传统落后的生产生活方式，农村用地变为城市用地，市场化和商品化程度不断提高，逐步进入到城镇生活体系之中。乡镇、民营企业的日益发展，规模不断增大，逐渐形成了以产业街，工业区为特点的产业集聚，同时也伴随着人口的大量集中、消费市场的不断扩大、基础设施需求的不断膨胀，这在客观上加快了各种诸如城市规划、以交通等为重点的基础设施、文化、教育、卫生、环境保护等社会职能与之配套，从而使得珠三角农村城市化体系不断形成。

二、典型国家和地区的城镇（市）化发展路径

（一）韩国农村就地城镇化的路径选择

1.韩国农村城镇化发展历程

在二战后的60年代，韩国推行优先发展工业化的不平衡发展政策，在短短30年间跃居新兴工业化国家之列，创下了“汉江奇迹”，但城乡差距日益拉大，社会矛盾凸显，在这种背景下，推进了“新农村运动”，也就是现代意义上的农村就地城镇化，其发展可概括为四个阶段。

第一阶段：启动和奠定基础阶段（1970―1973年）。1970年4月，总统朴正熙提出了以农民、相关机构、指导员之间的合作为前提的“农村自助劳作振兴”方案。于同年l0月到次年5月，把改善农村基本居住环境和居住条件作为重点，打造新农村试点事业，将农村依次分为基础、自助、自立三个等级。此外，为了推进“新村运动”，提升新村建设质量，1972年3月，建立了“新农村运动中央协议会”作为负责新村运动的最高行政机构。这一系列政策制度的实施，使得大量农民，积极投身于乡村建设，使得韩国农村的生产生活环境、条件得到改善，同时也培养了村民“勤勉、自助、合作”的精神，为新村的继续发展提供了坚实的物质基础和精神动力。

第二阶段：拓展、扩散阶段（1974―1976年）。该阶段政府将工作的重心放在增加农民收入、提高农民生活质量、推动农业发展等方面，提出了“第二次增加农渔民收入计划事业”，委派相关人员深入基层进行新村教育，推广良种和先进技术，以此来调整农业结构，通过产学相结合，加强对农业的技术指导，同时，给予农村贷款方面的优惠政策，引导各地区因地制宜，发挥地区优势，广开生产经营门路。经过这一阶段的发展，韩国的畜牧业、渔业、林业获得了十足的发展，从1967到1976年十年间，农民的收入增幅达774%，基本上接近城市工人的工资水平。

第三阶段：充实和提高阶段（1977―1980年）。1977年是韩国政府推行第四个“五年计划”的头一年，提出了“建设新农村，增加收入，综合开发事业”的规划。政府在克服新村项目规模过小、加强区域合作、密切城乡工农关系等方面做了一些探索，如鼓励特色种植和养殖业发展，筹建农业与制造业产业园区等，使得韩国农村企业从1978年的384个增加到1980年790个，在1978年底韩国的基础村也基本消失，约67%的村上升到自立村；从1978年3月开始，狠抓农村住房改良工作，促进小城镇发展；同时在各级行政单位相继设立了农村住宅改良事业推行机构，有70000栋农村住宅得到改良；1979年2月，政府正式设定了新村运动的十大核心事业，推动农村物质文化事业发展。

第四个阶段：自主化阶段（1981年至今）。韩国的“新农村运动”给农村带来巨大改善、农民收入普遍提高的同时，也出现了一些弊端。从80年代起，政府工作的重点转向了建立和完善全国性的新农村运动民间组织，使这些民间组织承担新村运动的培训和宣传教育工作。而政府着重制定宏观发展规划、提供财政和技术支持等，来引导农民调整农业经济结构，鼓励农民继续稳步发展多种经营，继续提高农民收入，不断改善农村的生活、文化环境，着力发展农村金融及流通业等。伴随着农民生活水平的提高，“新农村运动”也具有鲜明的社区文明建设与经济开发的特征。

2.韩国农村就地城镇化的成绩

韩国通过各个阶段的“新农村运动”使得农民的收入不断提高，同时也加快农村工业化、城市化进程。就其收入水平而言，农民收入相当于城市居民的比例如下：1970年为75%；1980年为95.8%；1990年为97.4%；2000年为83.6%。同期，其城市化率分别为55.3%、71.6%、84.4%、90.2%。农业劳动力比重分别为49.5%、32.4%、17.1%、l0.2%，2003己降为8.5%。与此同时，农业人口的也大量减少：1970年其农业就业人数超过整个就业人数的一半；到1997年已下降到11%，同期农业就业人数的绝对量由485万人减少到232万人，农业人口从1440万人减少到450万人，少于总人口的10%；到2001年，农业人口的比重已降到7.7%。

（二）“拉美陷阱”：拉美地区的城市化问题

1.呈现的主要特点

（1）短时间内，农村人口以爆炸性速度流入城市，导致城市混乱。上世纪30到70年代为拉美国家进口替代工业化时期，同时也是城市化加速发展的时期。拉美地区用了30年时间，使城市化率由1920年的22%快速的上升到1950年的41.8%。1950到1980年该地区总人口增长了1倍，但城市人口却增加了4倍，在当时，拉美是发展中国家城市化水平最高的地区。1980年拉美城市化率为64%，到了1997年，这一数据约达78%。欧洲的城市化从40%到60%，经过了50年，而拉美国家只用了一半的时间。在拉美城市化过程中，普遍出现了城市人口高度集中于首都或少数几个城市的现象。有关报告表明，拉美在全球25个“超大”城市中占据了1/5，而拉美城市人口增长中，有2/5来自农村，由于缺乏对这部分人群的关注，使得城市没有能力为迅速增加的外来人口解决住房和基本公共服务，造成了城市化过程的混乱局面。

（2）出现大量的贫民窟。由于许多农村人口的自身能力有限、素质较低，很难获得较好的工作和实现充分就业，收入水平低下，得不到住房信贷和合法的住宅，使得许多移民会通过侵占这种非法手段在城郊闲置土地上自行建住房，而被视为非法住宅，而其中有许多住房是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成的。同时，这些住宅并不在城市规划之中，使得基础设施极度缺乏，以至于这些非正规的住宅区逐渐发展成贫困阶层居住的大片贫民窟。贫民区的许多居民的就业都被排斥在正规部门外，以至于没有稳定的就业和收入，享受不到城市的社会保障和社会福利，从而抢劫、绑架、吸毒、等各种犯罪行为时有发生。

（3）城市生态环境的急剧恶化。由于过度超前的城市化，诱发住房和交通的拥挤、加之本身基础设施和公共服务不完善，城市生产生活垃圾没有合理处理，汽车尾气的大量排放，城市环境污染严重。导致痢疾、呼吸道传染、肺结核等的发病率居高不下。墨西哥城是世界人口密度最大的城市，世界资源研究所的研究报告表明，墨西哥城的污染严重危害儿童发育，贫民窟的孩子在5岁前死亡率大约为富裕地区的50倍，1988年拉美地区有8千万余人受到大气污染的侵害，其中每年就有约2.9%的儿童因为空气污染患上慢性呼吸道疾病。

2.产生的主要原因

（1）工业化与城市化没实现协调发展。在发达国家城市化发展的历程中，工业化是先于城市化的，它是城市化的动力源泉之一，同时两者又相辅相成、协同推进。从世界范围来看，通过对比不同国家和地区城市化率和工业化率的比值可以发现，在城市化加速期，发达国家的这一比值一般在1.0以下，而拉美的比值在1980年达到1.64，1999年为2.5，到2005年，这个比值高达2.7，而这些数字远远高于其合理的水平值。

（2）忽视了对农业的健康发展。拉美地区的农村土地高度集中，农业现代化照搬西方发达国家农业的发展模式，使得对传统农业的改造太过激进，不注重农业结构的合理发展，导致农业的衰落，最终导致了大量农民流失于城市，诱发拉美城市化超前发展。

（3）忽视了对城市的规划、管理。城市化的发展与政府的职能角色定位有很大关系，“拉美陷阱”的出现，与拉美政府在城市宏观管理的失策有一定关系，一方面，没有做好城市发展规划、各项基础设施建设及公共服务设施；另一方面，没有制定好约束城市化进程的制度和实施机制，使得人口在短期内爆炸式的涌入城市。

三、云南省城镇化发展的总体经验和启示

（一）加强政府职能转变，注重对城镇化的宏观调控

无论是我国成渝地区、珠三角的城镇化发展还是韩国的“新村运动”以及拉美的城市化问题，都告诉我们，政府这只“有形的手”在推动城镇化健康合理发展的过程中，是必不可少的，政府要积极转变职能，善于捕捉市场信息，加强对城镇化的宏观调控力度，为其健康、快速地推进增添力量。因此，作为地方政府具体需要做好以下工作：（1）增强制度供给水平，为推进城镇化做好制度保障、政策引导；（2）编制和制定城镇化发展计划与规划，监督规划及计划的落实；（3）加强对城镇的管理，减少和预防各种“城市病”的发生；（4）监督和督促公共服务体系和基础设施的完善。

（二）注重城乡统筹，大力发展农村经济

成渝地区，是我国城城乡统筹的改革试验区，其成果有目共睹；韩国在其“三农”很凸显的情况下，举全国之力展开“新村运动”带来了农村经济社会的极大改善、城乡居民收入差距的不断缩小、农村人口的不断减少、城市化率的不断提高；拉美国家不注重农村发展和激进地照搬西方发达国家的农业“机械化”，导致农业的基础地位受到威胁，大量农村人口流失于城市，诱发“城市病”，阻碍了社会的可持续发展。因此，作为政府在推动城市各方面不断完善和发展的同时也要千方百计采取措施，积极推动农村经济社会进步，提高农民收入，保证一部分农村劳动力愿意留在农村；并且要大力鼓励有能力、想入城的农民进城。

（三）注重工业化与城镇化的协调发展

“拉美陷阱”告诉我们，城市化水平过度超越工业化发展水平，势必带来“城市病”。工业化水平体现的是一种能提供和满足城市居民就业的能力，城市化率必须要和这种能力必须相匹配，与此相反，如果城市化水平滞后与工业化水平，也将势必影响工业化发展的步伐，最终影响了城市化的进程。就目前而言，云南的城镇化水平要低于工业化水平，我们要积极采取针对性的措施，保证两者协调发展，而绝不能在城镇化的发展进程上操之过急，绝不可以重蹈拉美城市化的覆辙。

（四）大力建设特色产业园区，推动产业聚集

在云南城镇化发展的过程中，要借鉴成渝地区和广东珠三角发展模式，通过大力发展产业园区，整合地区内各项资源，鼓励各类企业向园区集中，推动产业聚集，减少产业发展的交易成本费用，同时，要把握市场经济脉搏，因势利导采取各种优惠的财政、税收、金融、货币收政策，吸引外资、民营企业进园投资，当前正面临著我国东部沿海地区的产业升级，借助云南丰富的土地资源、自然资源和廉价而大量的剩余劳动力资源，不失时机地承接东部地区及周边临近国家的产业转移，以工业化带动城镇化，以产业化促进城镇化发展。

（五）合理布局经济板块，推动城市群建设

由于资源要素禀赋不同，不同区域的发展速度也就各异，广东省和成渝地区在城镇化发展的过程中，分别将其分为珠三角、东翼、西翼和山区与成都都市区、重庆都市区、川南城市群，川东北城市群和三峡生态经济区，分成不同的经济板块区域，有利于形成在政府引导下的良性竞争，不断发展的局面。云南处于我国西南边陲，与重庆、四川、贵州、相连由于南亚、东南亚国家接壤，而且目前云南的城市为点状发展态势，各地区的资源优势、区位特征、面临的市场环境各不相同，因此要基于这些特点，合理划分促进省域内的区域经济发展的增长极板块，从而带动城市群的发展。

（六）尊重现实，分阶段、有计划地稳步推进