集体土地征收赔偿条例
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集体土地征收赔偿条例范文第1篇
中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01
一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷
（一）我国农村集体土地征收条件不明确
我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。
（二）我国农村集体土地征收程序不完善
第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍
（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理
第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。
二、我国农村土地征收制度的重构
（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用
公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。
（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则
所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。
注释：
陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .
集体土地征收赔偿条例范文第2篇
办理不动产权的好处：
1、可以抵押贷款。农房抵押贷款是允许的，但是一定要有不动产权证，银行才认可；
2、可以入股分红。通过不动产权证，可以入股当地合作社和企业，获得不少的分红；
3、可以依法转让房屋。在没有取得不动产证的情况下，即使是本村集体成员的房屋转让行为也是不合法的；
4、可以获得征地赔偿。在面临宅基地被征收的情况下，只有在具备不动产证权证的条件下，才能够拿到合理补偿；
集体土地征收赔偿条例范文第3篇
农村集体土地提前补偿安置法律建议
提前补偿安置与一般的补偿安置区别在于：一是制定政策的主体不同，提前补偿安置是由地方政府探索出的新模式；二是补偿安置的方法和时间不同，提前补偿安置将补偿安置工作提前，利于缩短用地取得时间；三是补偿安置的对象不同，提前补偿安置的对象为因建设国家、省市重点项目、基础设施或民生工程而被征地的农民；四是实施的空间范围不同，目前提前补偿安置仅在少数城市独立实行，并未形成全国性政策。
农民土地征收的立法和相P文献不在少数，而关于提前补偿安置政策的不仅立法不够完善，相关文献资料也是少见，有关农村集体经营性建设用地入市的法律调整和法治保障的研究成果极少，因而此政策的法理基础缺少力度。
对此提出以下建议：
一、限定提前补偿安置适用范围
限定提前补偿安置适用范围，按照《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，适用范围为“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”。超出上述范围的项目，则规定不能以市政府办文单或会议纪要的形式启用集体土地提前补偿安置政策，建议各区政府作为提前补偿安置实施主体，与村集体和农民在自愿协商的基础上，先行签订补偿安置协议，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质，即仍由农民耕种，不能丢荒，不能搞任何建筑物。如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。也可以借助南京市推行的农村土地综合整治平台，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。
通过“区别对待、分类指导”，既明确了提前补偿安置项目的实施范围，又能为提前补偿安置政策做出相应的补充和配合，从而真正有效地将提前补偿安置实施项目范围严格限定在“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”上。
二、规范提前补偿安置实施程序
规范提前补偿安置实施程序，提前补偿安置政策的实施需要受到严格的程序规范，各政府部门应严格把关。
首先，区政府提出提前补偿安置实施工作申请，提交相关材料，主要包括用地单位、建设项目、用地范围以及提前实施的理由；其次，国土管理部门对申请材料进行审核。对于符合提前实施条件的项目，则提交市政府申请下发市政府办公厅办文单或拟定市政府会议纪要，启用集体土地提前补偿安置政策，与村集体签订补偿安置协议。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法律规定的“征地报批”、“征地批后实施”等要求的程序报批和办理手续。对于不符合提前实施条件的项目，则退回区政府的申请材料，区政府可通过农村土地综合整治平台或与农民协商自行实施；但是，土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法定程序报批和办理手续。
三、建立提前安置的救济方式
我国法律对被征地农民安置争议解决机制的规定并不完善，导致被征地农民告状无门，导致征地问题无法转变成法律问题，从而演变成社会问题，最后变成政治问题。实践中，有的被征地农民选择冲进政府大楼自杀等方式来显示自己的不满，这些问题的解决需要建立一套高效的征地争议解决制度，并通过法律来完善。
（一）完善争议解决机制的法律规定
我国土地管理法及相关法律规定，当农民与政府之间就安置制度产生争议的时候，农民可以通过、调解、行政裁决和诉讼等途径维护自己的权利。虽然很多争议可以通过解决，但是的答复没有约束力，更没有强制力，因此并没有成为制度化的法律救济途径。调解的前提是双方达成协议，调解不具有法律效力。行政裁决的裁决者是政府，政府还是土地征收政策的决定者，因此行政裁决的公平受到大家的质疑。法律对政府裁决的效力也没有做出明确规定，因此存在到底是终局裁决还是允许复议或者诉讼的争议。新的土地征收法应当对征地争议的解决作出明确规定，行政裁决方面对行政机关内部监督机制进行完善，行政复议方面完善被征地农民的利益诉求保障机制。新的土地征收法应当对征地补偿争议和征地安置争议进行区别规定。规定征地补偿争议解决采用“第三方评估和司法判决”的模式，可以维护社会公平。规定征地安置争议解决采用和人民调解，可以充分体现农民的想法，尊重农民的选择，这样才能共同实现农民和政府的利益。
（二）建立专门的土地裁判机构
我国地方人民法院根据《土地管理法实施条例》的规定，对当事人因征地补偿标准争议向人民法院提出的诉讼，一般都不予受理或受理后驳回，将批准征收土地的人民政府的裁决作为法院审理征地补偿标准争议案件的前置程序。
对法国、美国、日本、加拿大等国家的土地征收争议进行研究发现，这些国家所有土地征收方面的争议都可以得到法律救济，至少都可以提讼，这些国家的征地争议解决机制存在一些共同点，值得我们借鉴。第一，各国都有专门的机构（委员会或裁判所）解决土地征收的争议。解决争议的机构相对独立，而且采用正规的听证程序，相当于一个简易法庭。如果征地当事人对裁决的结果不满意，针对法律问题可以向法院提讼。第二，各国负责解决征地争议的都是专业人士。如英国的裁判员都是征地争议领域中的专家，一般都具有律师资格，加拿大和日本的土地赔偿委员会委员都是由长期从事本专业工作、具有丰富经验的人担任。
我们应该借鉴国外的征地争议解决经验，建立专门的土地裁判机构来解决征地争议，该机构与劳动争议仲裁类似，现阶段土地裁判机构应当设立在省级国土资源部门内，慢慢地再从国土资源部门独立出来，最终成为不受其他行政部门领导的独立机构，土地裁判机构作出的裁判具有法律效力。这样就可以消除公众对政府集行政裁决权与土地征收政策决定权于一身而产生的对公正的质疑。土地裁判机构类似于仲裁委的运作，裁判员由争议双方当事人各自挑选。土地裁判机构不仅可以受理行政争议，也可以受理行政争议。
综上所述，应当制定一部单独的征地安置法律，新的征地安置法律明确被征地农民安置与补偿的制度的差异，完善被征地农民安置的实施主体，构建农村征地安置监管体系，应当完善被征地农民的安置法律程序和被征地农民安置争议解决法律机制，帮助被征地农民解决安置问题，维持其长远生计，真正保障被征地农民的基本权利。
四、建立集体土地提前补偿安置的反馈机制和沟通机制
（一）建立集体土地提前补偿安置实施情况的分析反馈机制
集体土地提前补偿安置项目实施情况定期分析反馈机制是国土管理部门对一段时期区域内提前实施项目的数量、涉及土地面积、分布、实施过程中遇到的困难以及问题等进行统计分析，及时向党委、政府的决策反馈作用到征地“办文单”的签发和项目规范实施过程中。做好集体土地提前补偿安置项目实施情况统计和分析工作、编制集体土地提前补偿安置项目实施社会稳定风险评估报告以及汇报和建议工作。
（二）构建与被征地农民的服务沟通机制
随着农民权益保护思想的深入贯彻和征地补偿标准的逐渐提高，农民对征地补偿的期望值越来越高，农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距，难免使被征地农民在心理上产生“相对剥夺感”。为了获得更多的补偿，一些被征地农民通过方式，要求政府信息公开并出示征地批文，他们找准了集体土地提前补偿安置项目的缺陷，使得政府部门处于相当被动的地位。但是满足这些人的不合理补偿要求并不是解决集体土地提前补偿安置项目问题的有效途径，因为这不符合现行的征地补偿政策和补偿公平的原则。鉴于此，建议建立被征地农民的服务沟通机制，即在遵循相关补偿政策的前提下，与被征地农民进行充分沟通，进行心理疏通和安慰，充分了解其困难和诉求，努力在安置、就业等方面提供便利，积极促进“和谐征地”。
五、结语
在我国土地资源愈来愈紧张而用地需求高涨的形势下，农村土地征收俨然成为不得不深思的问题，而之前已有的土地征收立法及政策并不尽然符合效益原则和公平原则，故而提前补偿安置政策的推行、试行及改进就成为必然。在南京市等地提前补偿安置政策已取得瞩目的成果，但同时不得不承认带来了诸多新的问题。另一方面，随着农民权利观念的进步，其权利诉求亦必然增多，向农民提供更全面更公平的司法救济便也成为重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政诉讼法》，平衡公共需求和农民利益、如何依法客观处理农民的事件、征地后如何完善补偿安置措施将成为相关政府在土地征收过程中的重点工作。
参考文献：
[1]任浩.征地制度中地价补偿标准的研究[D].北京：中国农业大学，2003-06-01.
[2]郑财贵，朱玉碧.失地农民几种主要补偿安置方式的比较分析[J].中国农学通报，2006，22（7）.
集体土地征收赔偿条例范文第4篇
申请人：刘xx，女，汉族，生于________年____月____日，住址：沙坪坝区xxx38号附5号，联系人：________，电话：________________
请求事项：
将渝北区xx镇xx村4社刘xx昆（坤）于被拆住房按《城市房屋拆迁管理条例》及相关规定对两申请人补偿安置或者对两申请人进行30平方米住房安置。
事实和理由：
两申请人是渝北区xx镇xx村4社刘xx昆（坤）通过《遗赠赡养协议》指定的合法继承人。________年____月____日，刘xx坤所在渝北区xx镇xx村4社、5社30.9398公顷土地被渝北区人民政府以渝北府地公[]字第8号《征用土地公告》征用，用于渝北区实施城市规划项目建设用地。刘xx昆（坤）承包的集体土地及其住房属于该次被征地范围。刘xx昆（坤）于________年____月____日与代表贵局的重庆市渝北区民营经济开发区管理委员会签订《征地“农转非”人员养老保险安置协议》办理了“农转非”养老安置手续，享受征地补偿的人员安置。但贵局却一直不予落实对刘xx坤的住房安置，刘xx昆（坤）在等待住房安置期间于200________年____月____日因征地造成的废墟恶劣地面导致摔倒去世。________年____月1____日，渝北区人民政府再次以渝北府征公告[]字第17号《征收土地公告》征收了包括刘xx昆（坤）所在渝北区xxxx街道xx村4社剩余全部土地。并于200________年在两申请人不知情的情况下对刘xx昆（坤）的住房予以拆迁。两申请人在得知房屋被拆迁后，曾找贵局落实住房安置问题，贵局却以需要研究才能答复东推西拖！至今仍未落实对申请人的住房补偿安置。
申请人认为，________年土地被征收后，贵局以房屋没有被拆迁为由不对刘xx昆（坤）进行住房安置，在________年拆迁房屋时又以刘xx昆（坤）已经死亡不需安置为由不予安置是错误的。理由如下，刘xx昆（坤）住房所在地属于________年征地范围，我国征地补偿法律政策对是否属于享受补偿人员的界线均以征地公告之日为分界线，据此，刘xx昆（坤）应属于________年征地享受住房安置的人员，应该在征地时即予以住房安置，贵局应在土地征收批准文件的两年有效期内用地或予以落实相关征地补偿安置方案，而不能以房屋未被拆迁而不安置，否则，就会导致批准征收刘xx昆（坤）住房所在土地的征用文件在两年后自动失效，贵局就不能在________年____月____日后拆迁刘xx昆（坤）的住房，因此，贵局于________年再去拆迁刘xx昆（坤）住房的行为于法无据，侵害了两申请人对该房屋的合法继承权。
另刘xx昆（坤）房屋所在土地于________年就被征用而纳入城市规划项目建设地，在________年____月____日批准征收该土地的文件失效后，该房屋在________年被拆迁时其已经属于城市规划区，根据最高人民法院的相关规定，就应该按照城市规划项目建设用地对房屋按《城市房屋拆迁管理办法》及相关规定予以补偿安置。
从前述两个方面也可以说明，如果征地补偿实施部门因不予用地而不在两年内或者以房屋未被拆迁不属住房安置对象不在两年内落实征地补偿安置方案，就会导致批准征用该土地的文件自动失效。所以，《重庆市征地补偿安置办法》第二十二条第（二）项中关于房屋未被拆迁的人员不属于住房安置对象的规定不具有完全合法性，只能在征地批准文件的两年有效期内适用才是正确的，否则，一旦超过两年，就属于没有在两年内落实征地补偿安置方案而与国家的相关上位法及政策规定相悖而违法。
所以，申请人认为贵局不予以落实安置的行为违法，特请求贵局按申请人请求予以住房安置！
盼予以书面答复！
集体土地征收赔偿条例范文第5篇
[关键词]城中村;宅基地;征用;补偿
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1673―0461(2010)09-0089―04
一、引言
城中村是改革开放经济迅速发展城市扩张的产物。特别是在上个世纪90年代中后期,城市化进程的加快导致了各大中城市用地的紧张。为了城市的经济发展以及进一步推进城市化,政府纷纷向周围郊区和农村大范围扩张,使不少村庄成为城中村。在城中村的开发利用过程中出现了各种问题,如建筑杂乱无章,基础设施建设不足、暴力拆迁、补偿不足等。因此需要对城中村进行治理改造,统一规划建设。全面提升城市建设质量的同时确保城中村农民的利益不下降,使其顺利转化为市民。其中的关键问题是对城中村农民宅基地的补偿问题。参与利益分配的政府、开发商和农民三个主体之间地位权利的不对称,在利益分配上就必然会产生不公平。并且这种不公平并不是少数,在全国范围内都普遍存在。因此能否解决好城中村宅基地补偿中的利益分配问题,不仅关系着城市的经济发展以及城市化的进程,同时也与社会的稳定与否有着重要的关联。
“城中村”这一概念是杨安(1996)提出来的,但并没有给出定义,只对城中村现象进行了描述,在后续的研究中不同领域的学者对这个概念都加以了诠释。从事经济学研究的学者主要是围绕社区所在地、社区外观形态、土地所有制、管理模式、文化习俗和生活方式等各个方面进行了定义(郭松海,张淑琴,2005;钟海,陈晓莉,2008;成得礼,2008;袁伟,2010等),这些定义可以归结出城中村的两大关键因素:一是社区主体身份是否转变,即城中村中拥有宅基地的居民是农村户口还是城市户口;二是城中村中存在着两套管理体系,由于在城中村中不仅居住着原有的农民,同时也居住着很多外来务工人员以及一些城市低收入群体,因此,在城中村中同时存在着管理城市居民的居委会和管理农民的村委会。在同一地区同时存在不同的管理体系。必然会引起管理上的混乱,因此是一个重要的判断城中村是否存在的重要标志。
城中村的出现引起了很多的问题,一些学者认为城中村建筑杂乱无章、人口结构复杂、环境卫生差、基础设施建设不足、社会管理混乱,是典型的“脏、乱、差”和“黄、赌,毒”聚集地区,应该予以“铲除”(敬东,1999;刘军民、黄惠,2005);也有学者指出了城中村存在的经济功能,城中村可以通过村集体经济的股份分红和出租房屋的租金来为村民提供收入,为村民提供社会保障的福利,也为农村社区的管理提供财政支持等,因此不能轻易否定(刘梦琴,2009)。
研究如何改造城中村的文献很多。大概可以分为两类,一类是从宏观角度上来研究,另一类则是从案例分析出发研究。从宏观角度分析的文献,郭松海,张淑琴(2005)认为城中村的改造除了要遵循以人为本的原则,还要遵循公正、公平以及开发性安置原则;袁伟(2010)从影响城中村改造的各个因素出发,指出在改造目标、土地权属变更等方面各个地区有较大的相似性,但在改造过程中政府所扮演的角色、改造主体的选择、改造方式、补偿方式、改造房屋情况、原有的集体经济组织是否存续等方面则因区域不同而不同,所以要因地制宜确定合理的改造方案。在案例的分析中,有学者在研究西安城中村时指出,要顺利完成改造,需要提高土地补偿标准、提高政府在村民利益诉求中所起的作用、健全社会保障体系和提高村领导素质(刘军民,黄慧,2005;钟海、陈晓莉,2008);黄爱东(2009)推荐了厦门城中村改造实行的“金包银”工程,强调给予农民稳定的收益是关键所在;张侠、郭爱请(2005)对石家庄城中村改造对策的研究指出,要采取在城中村中建设若干微利出租小区、土地资产人股成立股份公司以及统一城乡建设用地市场等措施;杨玲(2009)介绍和分析了重庆市在城中村改造过程中的经验,主要是根据不同城中村的具体情况制定对应策略、在征地补偿方式上进行创新以及注重城乡一体化改造。
在众多文献中,大多没有对城中村问题进行细致的划分,尤其是在探讨城中村问题时没有对城中村的补偿内容作具体界定,没有区分耕地补偿和宅基地补偿两种情况,不仅将二者混同讨论,而且探讨的大都是耕地补偿问题,很少涉及宅基地征用补偿问题。本文拟着重对城中村宅基地补偿问题进行分析。
宅基地补偿同样涉及政府、开发商和农民三个参与主体,三者之间的权力地位、经济实力的不平等导致了处于弱势地位的农民得不到的应有利益份额,大部分利益被政府和开发商瓜分,农民的利益受到了极大的损害。2001年国务院第40次常务会议通过了《城市房屋拆迁管理条例》(以下称“条例”)对拆迁中补偿问题进行了规定。但是随着时间的推移,这个条例中很多规定与现实产生了很大差距,2009年时国家出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(以下称意见稿)。在这个征求意见稿中,表现出了政府在利益分配方面为保障失地农民的利益所作出的努力。本文拟从政府、开发商和农民之间利益分配不公的现状人手,通过对《条例》和《意见稿》之间的对比分析,来探求提高农民在利益分配谈判中的地位、进而获得应得份额的途径。
二、城中村宅基地补偿:两个条例的对比分析
(一)政府、开发商与农民利益关系分析
首先,强势的政府。国家规定,农村的集体土地不允许进入土地交易市场,只有当集体土地转为国有土地后才能进行转让。但土地虽然名义上归农民所有,但是农民只是拥有土地的使用权和收益权,并没有土地的所有权,而政府才是土地的真正所有者,则土地征用的补偿款中需要在政府和农民之间有一个分配。而政府作为权力机关拥有权力,郭正林(2005)认为权力是以合法强制占用资源为基础的一种社会支配能力,在与农民的利益分配中,政府明显处于强势地位。
其次,弱势的农民。农民世代都以土地为生,土地是农民最为重要的生产要素,农民的耕地被征用,这样就切断了农民的主要生活来源,耕地的保障功能消失了。不过此时农民拥有宅基地,可以建造房屋充当“食租阶层”(李怀,2006),获取生活来源。但一旦宅基地也被征用,失地农民就将面临两个问题:生活来源问题和社会保障问题。失地后对于技能较低或者没有其他技能的农民来说,如何获得一份稳定的工作以及享受水平较高的社会保障是失地农民能否顺利融入城市的
关键所在。但将失地农民纳入到社会保障体系存在着众多现实限制因素。在这样的约束和对现实利益更加偏好的共同作用下。农民的选择是――谋取尽可能多的补偿,补偿中既包含了土地的投资性增值也包含了土地的稀缺性增值(谢青、苏振锋、岳亮,2006)。
最后,利润最大化的开发商。开发商作为一个经济组织,最终的目标是追求利润最大化,期望获得具有较好区位优势、价格低廉的土地,并且可以最大程度地开发被征用土地,同时尽可能降低投资成本,其中包括土地补偿。一方面是被征用土地的名义所有者农民要求较高的土地补偿金额;另一方面是开发商要求尽可能的压低补偿,这样政府就会作为一个“中间人”来协调二者之间的利益关系,但是在这个过程中难以期望政府中立平衡保护农民的利益。因为政府要更多的倚重开发商来实现城市发展的目标。政府征用土地引入开发商来进行土地开发,政府甚至会制定一些优惠的政策来吸引实力和资金雄厚的开发商进入。这样开发商不仅能够牵制政府的政策制定,而且会要求包括较低土地补偿的这些优惠政策。因此,有求于开发商且处于强势地位的政府有着偏向开发商、压低农民利益份额的内在倾向(见图1)。
整个过程中,政府与开发商都处于强势地位,在谈判等各个方面都拥有更多的话语权,拥有土地的农民则处于弱势地位,拥有较少的话语权,在利益分配中只能获得较少的利益。
(二)法律变化的对比分析
当市场化的谈判无法发挥作用出现失灵时,就需要出台相关法律来校正失灵。那么,我国的相关法律法规是否起到了平衡三者之间的权利地位、进而提高农民利益分配份额的作用?对比分析《条例》和《意见稿》两个法律条例,可以从中看到法律的进步和不足所在。
首先,从目标上设定上来看,《条例》中强调的是“城市房屋的拆迁管理”,《意见稿》则强调的则是对失地农民的补偿问题。《条例》中强调“维护拆迁当事人的合法权益”,《意见稿》中改为“维护公共利益”。《条例》强调“保障项目顺利进行”《意见稿》改为“保障被征收人的合法权益”这些都说明《意见稿》有着显著的进步,将保护重心从“拆迁人”转移到了“被拆迁人”。并且《意见稿》第一条还指出意见稿是根据《物权法》来制定的,突出强调土地的使用权和收益权是属于农民的,体现出失地农民保护水平的上升。
其次,补偿方式上,除了《条例》中指出的货币补偿或房屋产权调换外,《意见稿》中新增加了二者可以相结合的方式,改变了过去单一的补偿方式,给予了失地农民补偿更多的方式,在一定程度上保障了农民的权益。
第三,补偿金额方面。《条例》中并没有对以房地产市场价格评估作出具体规定,只是指明“具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”,这样就在开发商和地方政府之间形成一个寻租机会;《意见稿》第二十条对房地产市场评估价格作出了具体的规定:“按照房地产估价规范和有关规定确定,但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”。对房地产市场评估机构的选择上也作了规定“由被征收人以投票、抽签等方式确定”。并且《意见稿》第二十一条要求房地产价格评估机构对房地产市场评估价格合法性、真实性和合理性负责。从《意见稿》的这些修改可以得出,国家对于补偿价格的影响因素、制定机构、评估标准、制定机构的选择、以及制定机构作出价格评估后应该承担的责任等都进行了规定,目的就在于保障失地农民能够获得应得的补偿。
第四,补偿协议产生程序。《意见稿》(第二十四条)对补偿协议的产生程序进行了规定,首先是“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况阻止调查登记,调查人员和被征收人对调查结果予以确认,并向社会公布”;其次,房屋征收部门根据本条例规定,依据调查结果、房地产市场评估价格,拟定补偿方案,并征求被征收人的意见,在此基础上房屋征收部门对补偿方案予以修改完善,报作出房屋征收决定的县级以上人民政府批准后予以公告;然后,房屋征收部门按照经批准的补偿方案,与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。订立补偿协议,并向全体被征收人公布;最后,补偿协议定订立后,如果一方当事人未履行补偿协议的;另一方当事人可以依法向人民法院提讼。这些规定在《条例》中并没有体现,因此《意见稿》对补偿协议问题上都作了更具体、细致的规定,更有利于农民在征地补偿款利益分配中获得更大的份额。
最后,强制拆迁的规定。在《意见稿》中第二十八条中规定,对没有达成补偿方案的可以“由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定”;对补偿方案不认可“可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼”,“在行政复议、行政诉讼期间,不停止补偿决定的执行;逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的,由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁,或者依法申请人民法院强制搬迁”;同时也对补偿方案被认为是违法的情况作出了规定,“作出房屋补偿决定的县级以上地方人民政府应当赔偿被征收人的损失,并承担其他相应的法律责任。”这也对农民在补偿利益分配中享有应有份额提供了法律保障。
三、进一步的建议
与《条例》相比《意见稿》在保护城中村村民权利上有着巨大的进步,对于宅基地的补偿有了更为完善的法律规范,因此可以期待在《意见稿》正式出台后,城中村村民权益的保护水平将有着显著的上升。但是仅仅靠《意见稿》还无法全面保障村民权益,同时在提高村民权益保护水平时也要兼顾到其他各方的利益。
首先,失地农民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后来源,为了保障农民的生活,需要将他们纳入社会保障体系。有两条途径:其一,将失地农民纳入城市社会保障体系,政府的公共财力吃紧,政府的财政负担过重,对社会保障资金的投入存在严重不足,因此关键问题如何筹集资金建立起完善的社会保障体系;其二,就是依靠开发商,通过他们的投资为农民提供一些保障服务,但是需要注意的一个问题是要考虑企业的整体运行情况,企业会不会倒闭以及带来的一系列问题等等。
其次,解决农民的安置问题,补偿款不能给农民提供长久的生活来源,最根本的办法就是解决他们的就业问题。各个地区也采取了不同的措施,例如对失地农民进行就业培训,再就业技能培训,这样可以解决城中村中年轻居民的就业问题;但是对于很多城中村中年龄较大的居民来说,在再就业问题上存在很多问题,一方面,由于年龄偏大,学习能力以及再就业能力不足;另一方面,企业在招聘时也会对年龄有一定的限制;因此,对于这些这些年龄大的城中村居民可以采取厦门“金包银”工程中的方式,即建立商住两用建筑,提供给失地农民用来经营商店或者出租,
但是不能转让,这样就可以解决年龄大城中村居民的就业问题。
最后,在补偿价格确定方面需要考虑到补偿款金额定的太高的后续影响。补偿高虽然可以提高农民的收益,但是开发商的收益必然要减少,开发商为了增加自己的利润必然要抬高房价。高房价会产生一系列不利影响,影响城市经济的发展,减少政府的财政收入,财政收入的减少也会影响到社会保障的完善,进而影响农民的福利,因此,需要制定一个合理的补偿金额,既能不影响经济的发展以及农民的利益,又能使得企业赚取合理的利润。
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