土地确权政策具体规定
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土地确权政策具体规定范文第1篇
论文关键词 出嫁女 土地 权益保护
妇女土地权益保护问题由来已久，主要表现为农村妇女未能获得法律规定的完整的土地权利。尽管法律上男女早已获得了平等地位，但事实上这种平等并未完全实现，由于种种原因，妇女权益受到侵犯的情况时有发生。本文以广东“出嫁女”为视角，通过分析农村出嫁女土地权益受到侵害的现象，剖析出嫁女权益的法律保护与传统思想观念冲突的深层原因，以便探讨如何在地方立法层面做到保护出嫁女权益，为解决出嫁女权益纠纷开拓新思路，实现男女平等。
一、出嫁女的概念
“出嫁女”是一个带有广东地方特色的典型词汇，其外延非常广泛。狭义的出嫁女专指与本村以外的男子结婚、户口仍留在本村的妇女。广义的出嫁女还包括嫁入本村、户口也迁入的“嫁入女”，离婚或丧偶的出嫁女，招郎入户的出嫁女，以及上述人员的子女等。
二、出嫁女土地权益受侵害的表现
（一）出嫁女的土地承包经营权失去保障
根据我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》等法律和行政法规，出嫁女与其他村民一样享有土地承包经营权、宅基地使用权、村集体经济收益分红权和土地征用补偿款分配权等土地权益。然而在现实生活中，“增人不增地，减人不减地”的土地政策导致了农村妇女在出嫁后土地承包权等权利被剥夺。
（二）出嫁女的继承权受损
根据《中华人民共和国继承法》第十条规定，子女为第一顺序的继承人。但在实际生活中，由于受传统观念的影响，女子结婚后，就理所当然地丧失了对其父母遗产的继承权。在农村，村民大多奉行“养儿防老”的思想意识，赡养老人的义务主要由儿子承担，因此，父母去世后留下的遗产只由儿子继承。对此，女儿也没有行使自己继承权的意识。
（三）出嫁女的户口迁移权受限制
由于目前农村户口利益优厚，经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其它地区。因此，本村出嫁女的户口没有迁出，嫁入本村的出嫁女又不断增加，在利益分配时就“僧多粥少”，村民们认为自身的利益减少了，所以排斥出嫁女。有的地方甚至要求与外村男子结婚的本村妇女，结婚登记时需交纳一定的限期迁出户口的押金，到期不迁出户口的，扣除缴纳的押金，本人及子女不再享受村民的一切待遇。
（四）出嫁女的股份分红权及集体福利被剥夺
发达地区出嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，村委会以通过表决股份分红方案的形式，限制或者剥夺出嫁女的股份分红权，并且很多村在农村合作医疗、外出旅游等集体福利上，限制或剥夺出嫁女享受该福利。
三、广东省出嫁女权益保护的地方立法成果及存在的不足
（一）广东省有关出嫁女权益保护的地方立法成果
1.遵循上位法，地方立法保驾护航
根据上位法的精神及结合广东省自身社会经济发展现状，2007年广东省人大常委会审议并通过了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，广东省各市县也根据该《办法》制定了相关地方妇女权益保障条例和政策性规范文件，并有部分条例和文件已涉及到了出嫁女权益的保护，如南海的《关于推进农村两确权，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》（简称11号文）等等。
2.政府牵头，成立专门维权机构
为保障地方立法条例落实到位，广东省部分地区还设立专门机构负责保护妇女权益条例的具体实施，如《珠海市妇女权益保障条例》规定成立妇女事务咨询委员会，成员为政府相关部门负责人、妇女事务领域专业人士、社会组织和市民代表，职责是向政府提供涉及妇女权益的法规、规章和政策制定和实施的意见和建议，并做好政府相关政策的解释工作。惠州市也根据本市情况也设立惠州市农村出嫁女权益保障工作领导小组负责出嫁女权益保护的各项事务。
3.户口迁移权利保护
《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定，农村集体经济组织中的妇女，结婚后只要户口仍在原所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行相关义务，本人及符合政策生育的子女，仍然享有和其他人平等的权益。
4.开展农村股份合作制改革
深化农村经济体制改革，完善农村基本经济制度必须适应经济市场化不断发展的趋势，使股份制成为公有制的主要实现形式，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
5.“两确权”与“五同”并举
南海区委、区政府出台的《关于推进农村两确权，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，首次提出要贯彻男女平等原则，按照“五同”原则进行股权配置。按照文件要求，在“两确权”的过程中，要全面检查和清理农村股份章程，剔除违法违规条款。
（二）广东省有关出嫁女权益保护方面存在的不足
出嫁女权益问题情况十分复杂，牵涉众多村民利益，解决起来难度较大，尽管各级政府和相关部门利用调解、行政等手段为解决出嫁女权益问题做出了一定的努力，但是处理效果不尽人意，仍存在许多不足之处，如：
1.违法的村规民约过多，难以彻底清理
部分村民片面理解《村民委员会组织法》，过分强调村民自治，认为“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的原则，尽管他们知道这些规定与有关法律相悖，但由于它符合农村的传统观念和风俗习惯，保护了其他村民的经济利益，受到当地大多数村民的拥护。如果突然大面积清理这样的违法村规民约，会触及众多村民的既得利益，可能会引发更多社会不安定因素，因此要彻底清理违法村规民约难度较大。
2.出嫁女权益保护的对象不明确
出嫁女的自身情况非常复杂，有的婚后户口挂在娘家，但本人不在本村居住；有的户口和居住地均在本村，但没有承包地；有的婚后户口、居住地和承包地都在本村。究竟哪些出嫁女才有权利享受村集体经济收益？目前都没有明确的法律依据。
3.出嫁女权益保护的法律体系缺失
目前，涉及出嫁女的法律法规和规范性文件主要包括《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》、南海的《关于推进农村两确权，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》、《珠海市妇女权益保障条例》、《东莞市农村股份合作经济组织股东资格界定办法》、《惠州市农村出嫁女权益问题专项治理方案》等等，对出嫁女问题作出具体规定的大多数是条例和规范法文件，甚少法律对出嫁女权益保护问题作出具体规定，因此各地方规定会参差不齐，没有很好地把各地方先进经验结合起来作出统一规定。
4.司法救济系统不完善
目前由于法律规定的不完善，出嫁女维权事件在立案层面就出现了很大问题，作为民事案件，法院认为村委会与村民之间不是平等主体关系，不予受理；而作为行政案件，村委会是自治组织，没有行政主体的资格，法院也不予受理。因此导致许多出嫁女投诉无门，出嫁女重复上访、集体上访不断发生。
四、出嫁女权益保护的对策
（一）加强法制建设，完善法律法规
广东省各市区应根据上位法及自身的实际情况，制定相应的法律法规和政策性规范文件，针对出嫁女权益保护问题作出更为详细、具体的说明和阐述。另外还可在相关法律中制定对侵犯出嫁女合法权益的行为人或组织的处罚规定，并使之具体化，提高可操作性。
（二）制定村规民约备案和审查监督条例
制定村规民约备案和审查监督条例，未经备案不具备法律效力。同时，防止地方立法与现行国家法律法规冲突，规定将清理和纠正村规民约及集体组织章程中歧视、侵害出嫁女权益的条款，确保村规民约及集体组织章程不与国家法律、政策相抵触。
（三）通过立法推行农村股份合作制
依据“生不增、死不减，进不增、出不减，可继承、可转让”的原则，在清产核资的基础上，将集体资产量化为一定量的股份，然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民。同时在配股的过程中，取消了男女差别，主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行配股，股份固化后，股东永远享有股权，不因生产、生活的变化而变化，是彻底解决出嫁女问题的办法之一。
（四）地方立法应注重保护出嫁女政策参与权
出嫁女维护自身权益的力量也是至关重要的，因此可以通过立法保护出嫁女参与村民自治的权利，保障出嫁女在农村重大事项决策中的参与权，改变现有立法层面中缺乏出嫁女权益代表的情况，通过法律保护女性的政策参与权，出嫁女群体才能真正参与自身权益政策法规的制定中，才能激发出嫁女群体积极参与地方立法决策的各项工作的热情。
（五）通过立法明确规定出嫁女权益专门机构的权限
由于女性其特殊的社会地位，往往很难有广泛影响力的权益代表，《广东省实施规定》等广东一系列立法中，对于维护出嫁女权益的责任方有了更加明确的规定，即由妇联主导的兼有政府各个涉事部门组合的维权小组，故此笔者认为，地方立法保护出嫁女权益，不仅要设立专门的工作小组，还应该让小组工作有法可依，通过立法明确规定其日常事务及行政权限，该工作小组才能成为出嫁女权益保障的代言人，从而建立起一套完善的出嫁女女权益保障制度。
（六）完善司法救济系统，畅通救济渠道
借鉴南海建立“行政引导为主，司法强制为辅”的解决出嫁女问题的处理原则。首先由符合资格的出嫁女及其子女向镇政府申请裁定，镇政府核实后作出行政处理决定书，村民小组如果在规定期限内既不执行也不提起复议或诉讼，镇政府就可申请法院强制执行，一旦进入司法程序，法院在认定政府的行政处理决定合法后，将按强制执行有关程序使生效的行政处理决定得到及时有效执行。
土地确权政策具体规定范文第2篇
山东省生态补偿条例草案第一条 为进一步加强全省重要生态功能区的保护，统筹区域协调发展，推进生态文明建设，制定本办法。
第二条 本办法所称的生态补偿，是指按照谁保护谁得益，谁受益谁补偿，谁损害谁赔偿的原则，因生态环境保护而丧失发展机会的单位与个人应获得补偿，生态环境受益单位与个人应对生态保护进行补偿，利用生态环境和自然资源的单位与个人必须对其所造成的生态损害进行补偿。
第三条 各级人民政府应当发挥主导作用，完善生态补偿政策，引导社会各方参与生态补偿机制建设，逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。
现阶段应当充分发挥各级财政资金在生态补偿机制建立中的主导地位，逐步增加公共财政投入力度。
县级以上人民政府应当整合现有专项资金的使用，将水、土地、矿产、森林、环境等各种环境资源收费中一定比例用于生态补偿。
第四条 生态补偿资金的受偿者包括被划为自然保护区、生态公益林、饮用水水源保护区等保护地的集体土地的所有者或依法承包者、国有土地的依法经营者或承包者，以及其他由于生态保护需要而使发展受到限制的区域内的单位和个人。
生态补偿费的支付者包括受益于生态环境的单位和个人，以及损害生态环境的单位和个人。
第五条 生态补偿采用财政转移支付补偿、居民民生补偿和直接权益损失补偿、生态公益林管护补偿等方式。
财政转移支付补偿是对因保护生态环境而导致财政损失的各市县政府进行补偿，重点用于生态环境建设与保护、农村社会事业发展。
居民民生补偿是对因生态保护需要而使发展受到限制的区域内的居民进行补偿，重点用于医疗、社保等涉及民生方面。
直接权益损失补偿是对被划为自然保护区、生态公益林、饮用水水源保护区等保护地的集体土地的所有者或依法承包者、国有土地的依法承包者进行的补偿。
生态公益林管护补偿是指在目前国家森林生态效益补偿基金的基础上，为加强生态公益林的管护，对生态公益林的管护与经营新增的补偿。
第六条 财政转移支付补偿资金依据各市用于建设自然保护区、荒山治理、流域治理、保护水源地等财政投入及其辖区内重点生态公益林面积以及空气、水污染指标等进行分配。适当加大对偏远地区、财政困难地区的生态建设补偿力度。
第七条 居民民生补偿资金由省财政行政主管部门按照划入生态功能保护区内的人口数，以人均每年 元的标准，按年度拨付给各市财政。由各市财政行政主管部门支付给当地社会保障部门，用于支付居民的医疗、养老等社会保险的个人应缴部分。
第八条 直接权益损失补偿资金由省财政行政主管部门按照天然林每亩每年 元，人工林和饮用水水源保护区每亩每年 元的标准，按年度拨付给各市财政。各市财政行政主管部门在补偿资金到位后60个工作日内分配到各市县财政后，直接拨入村集体经济组织或承包者的银行存款账户。集体经济组织补偿资金的使用与分配由村民大会讨论决定。
第九条 生态公益林管护补偿资金标准在现有每亩每年 元的基础上，增加每亩每年 元。
第十条 生态补偿标准应当根据生态补偿专项资金收缴情况和财力状况逐步提高。
第十一条 各市人民政府应当按照有关规定，全面开展生态公益林和饮用水水源保护区的区划定界工作，对辖区内自然保护区、生态公益林、水源保护区立桩定界，明确权属关系。
各市林业行政主管部门、自然保护区行政主管部门、环境保护行政主管部门应当与村集体经济组织或承包者签订生态保护与补偿协议，确定保护范围与面积，明确权责。
第十二条 建立生态补偿专项资金，实行统一管理。专项资金主要来源于各级财政资金和社会资金。
财政资金由省和各市财政共同承担。各市财政承担的补偿资金额度根据各市的生态区位及其对生态保护贡献大小以及财力水平确定。各市财政承担的补偿资金通过年终结算上解省级财政统筹安排。
生态环境受益的单位与个人缴交的生态补偿费，以及损害生态环境的单位与个人缴交的生态补偿费，纳入生态补偿专项资金统一管理。
专项资金可以接受社会捐赠和国际援助等社会资金。
第十三条 房地产开发、旅游开发、矿产资源开发、工业建设等损害生态环境的单位与个人，应当缴纳生态补偿费。补偿费标准应当依据生态环境损害程度确定，由相关管理部门收取后统一解缴到生态补偿专项资金账户。
水电企业、用水企业、城镇居民、旅游者作为生态环境受益的单位与个人应当缴纳生态补偿费。可以在原有的收费体系和计量单位基础上附加一定比例的费用，由收费单位收取后统一解缴到生态补偿专项资金账户。
第十四条 受偿的各市、县人民政府应当采取有效措施，保证辖区内的自然保护区、生态公益林和水源保护区的生态环境质量逐步提高。
第十五条 实行动态生态补偿，将补偿资金与保护效果挂钩。各市县交接断面水质、饮用水源水质、生态公益林管护成效等指标作为各省政府生态保护绩效评价指标。
各市、县生态保护绩效评价工作由省环境保护行政主管部门会同林业行政主管部门负责，评价结果报省财政行政主管部门作为资金拨付依据。
具体评价办法由省环境保护行政主管部门会同林业行政主管部门具体规定。
第十六条 省财政行政主管部门应当按照评价结果核定补偿资金额度。对水质达标和生态公益林绩效评价合格的市县，全额拨付生态补偿资金;对水质未达标或生态公益林管护不合格的，应当按水质未达标比例和生态公益林质量数量下降的量化指标扣减当年补偿资金。
第十七条 各市行政主管部门应当对受偿的单位与个人履行协议情况进行监督检查。发现未按协议履行生态保护责任的，应当扣减其当年生态补偿金。具体扣减比例应当在所签订的生态保护与补偿协议中明确。
第十八条 各级财政行政主管部门应当加强生态补偿专项资金的使用管理，保证生态补偿专项资金及时足额拨付，专款专用。
第十九条 本条例自 年 月 日起执行。
生态补偿主要领域根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：
(1)以 森林生态系统服务为核心的生态服务付费;
(2)农业相关生态服务付费;
土地确权政策具体规定范文第3篇
农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农民个人进行各项非农业建设所使用的土地。根据宪法、土地管理法和物权法的规定，集体建设用地所有权归村民集体所有，农民享有使用权，没有使用期限的限制。集体建设用地一般分为三类：乡镇企业用地、农村宅基地、公共设施和公益事业用地。因公共设施和公益事业建设用地所占比例较小，集体建设用地主要指宅基地和乡镇企业建设用地。《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体所有的土地的以外，所有建设都要使用国有土地，集体土地用于非农业建设必须经过国家征收转化为国有土地方能使用。该法第63条规定，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，除因破产、兼并等原因使土地使用权发生转移外，集体建设用地的使用权不允许出让、转让或者出租用于非农业建设，法律将集体建设用地用于建设保留在极其狭小的范围内。随着新型城镇化的推行，大量的集体建设用地成为解决城镇建设用地紧缺的必然选择。政府在遵循两公告一登记制度后，给以农民一定的补偿，即可将集体土地征收为国有土地，永久地脱离农民集体。虽然2008年十七届三中全会中央就提出要严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，改革征地补偿机制，按照同地同价的原则给集体经济组织和农民以合理的补偿，但实践中并没有严格执行。国土部为解决城乡建设用地双扩张的局面，也推出城乡建设用地增减挂钩政策，意图通过土地的综合整治，将整理的土地复垦后等量置换新增建设用地指标，确保城乡建设用地总量不增加，实现保护耕地和保障城镇建设用地供给的目标，但在执行中背离了初衷，侵犯了农民利益而处于清理阶段。目前低价征收仍是集体建设用地利用的主要方式。
二、农村集体建设用地利用中存在的问题
（一）集体建设用地流转受到严格限制，集体建设用地产权不完整
集体建设用地使用权的流转被政府所掌控，忽略农民集体作为农村土地所有权主体对其产权的收益与处置权利。
1.以征收为主的利用方式，忽视农民的土地财产权。
首先，法律未对公共利益作出明确界定《土地管理法》第43条又模糊了土地征收的公益性，为政府扩大征收权提供了法律上的支持，政府可以合法的滥用土地征收权，任意扩大征地范围，为城镇化发展提供建设用地，以致强征强拆等违法、违规现象层出不穷，侵害失地农民的合法权益。其次，集体土地所有权主体虚位，集体建设用地产权不完整，弱化了农民集体处分和流转土地的权利，集体土地的经营管理权基本集中在村委会，村长和村委会成员成为实际的所有者，致使土地征收中职务犯罪频发，侵占、挪用、截留征地补偿款的现象时有发生，农民无法抵制这些侵害。最后，土地征收补偿机制不完善，征地程序缺乏透明度和协商机制，政府按照被征收土地的原用途对失地农民采取一次性的货币形式补偿，农民没有话语权。政府通过低征高卖所得的增值收益基本与农民无关，农民群体所得的征地补偿费仅相当于土地征收之后增值收益的1/50，集体土地所有者的权利被否定，土地的社会保障功能丧失。政府成为土地征收的最大受益者，不仅催生了土地财政，透支了未来的土地收益，更为严重的是农民集体基本被排除在土地增值的受益群体之外，忽视了农民的土地权利，导致政府、开发商和农民群体三方利益分享严重失衡，与农民的预期收益发生冲突，在利益诉求缺少救济途径的情形下，征地过程中的矛盾不断激化。今年10月13日和14日发生于河南驻马和昆明富有村的暴力冲突事件都源于征地拆迁事件，特别是富有村冲突出现致8人死亡的严重后果，社会影响极坏。
2.城乡建设用地增减挂钩，违背了农民的意愿。
为克服集体土地征收的固有顽疾，创新集体建设用地的利用方式，推行城乡建设用地增减挂钩政策，提高了集体建设用地的使用效率，改善了农村面貌，一定程度上缓解了城镇建设用地供需矛盾。但在增减挂钩过程中为了获得更多的城镇建设用地指标，擅自扩大试点范围和挂钩周转指标规模，大规模开展拆村并居，强制村民搬迁，增减挂钩变成了让农民“上楼”的行动。实践中对安置楼房的标准、楼层、楼间距等问题都没规定，安置房的建设并没有考虑农民生活的实际状况，引起部分农民的不满。农民宅基地转化为城镇建设用地的增值收益的绝大部分都归属于政府，跟农民无关。增减挂钩并没有突破城乡二元化的土地格局，未从根本上解决我国土地二元制所带来的矛盾，农民的话语权有限，缺乏表达自己意见的意愿和机会，仍处于弱势地位。2010年底国务院发文要求对增减挂钩进行清理。农民集体在土地使用权流转中享有的权益难以得到保障，现行集体建设用地制度牺牲了农村和农民的利益。
（二）缺乏科学的建设用地规划，土地利用效率低
在城镇化过程中，由于法律对集体土地流转的限制，加之相关制度的缺失，出现城镇和农村建设用地同时扩张，耕地面枳不断减少，导致建设用地紧张与浪费并存的局面。
1.规划的缺失，使集体建设用地利用粗放。
农村集体建设用地没有规划或者对规划执行不力，导致农房建设无序，布局分散零乱，农村居民点呈条状分布且以庭院式结构为主。缺乏必要的监督和指导，乱圈乱占宅基地的现象时有发生，一户多宅现象普遍存在，难以治理。农村建设用地基本处于自发状态、缺乏有效的约束与管理机制，布局散、用地乱、环境差是当前农村建设用地的显著特点。规划、土地、城管等部门在对农村集体建设用地进行管理中工作有交叉，政出多门，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”现象。大部分农村地区的集体建设用地规划建设实际上处于放任自流的状态，造成无序管理的局面。
2.集体建设用地利用率低，闲置或低效利用问题突出。
随着城镇化的推进，大量农村人口转移到城市，原宅基地被闲置或废弃。另有大量两栖居民的存在，因宅基地无偿取得且缺失监督和制约，回村又重选址建房，原有的宅基地闲置，出现一户多宅的现象，同时在城镇也挤占建设用地，出现了城市和农村两头挤占耕地的现象，导致农村建设用地的增加和耕地的减少，农村空闲住宅达到10%至15%。法律禁止宅基地使用权的自由转让、抵押和出租，宅基地的交换价值不能实现，大量闲置宅基地不能盘活利用，降低了农村土地的利用效率。虽有一户一宅的规定，但没有相应的配套措施。重新选址和进城的村民都保留宅基地，由于缺乏积极的土地回收、复垦机制，宅基地退出机制不健全，各地农村均存在人均建设用地超标、空心村、用地粗放的问题。农村人口在减少，但农村居民点面积却有增无减，出现大量的闲置用地，闲置规模相当于现有城镇用地的1/4到1/3，进城人口占用的宅基地并没有退出。既增加了城市建设用地的紧张状态，又在农村形成事实上的耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。
（三）集体建设用地自发流转无序，冲击了国家土地制度和土地交易市场
法律限制集体土地使用权的流转，集体土地的价值难以体现，随着城镇建设用地的需求越来越大，集体建设用地的价值逐渐凸显，为集体建设用地交易提供了机会。由于集体建设用地的管理空白和流转成本低，潜在收益导致集体建设用地隐形交易市场大量存在。集体建设用地突破了原有的使用范围，通过私下交易进行自发流转，从自建自用转变为出租、抵押、转让、入股等方式进行流转。农民个人非法占用集体土地建小产权房和私下转让宅基地，导致不受法律保护的小产权房大量地存在，并且蓬勃发展，屡禁不止，如北京的“画家村”、深圳的“城中村”等；农村集体将集体土地使用权进入地下交易市场，通过联营、股份制、出售、出租等各种形式变相转让土地使用权；而政府也鼓励利用集体建设用地兴办工业园区，大力招商引资以加快经济的发展，这与现行的法律法规相背离。但在利益的驱使下人们大肆进行“灰色”交易，集体建设用地使用权频繁地进入“黑市”流转，给土地法律制度带来重大挑战，导致集体建设用地隐形市场活跃，冲击了土地利用总体规划的有效实施和国有土地交易市场，造成土地利用混乱和交易秩序混乱。缺少法律的保护和制约，易引发纠纷，给流转双方交易安全带来隐患，也不利于保证交易安全。但法律限制了集体土地的流转，禁止集体土地入市，集体建设用地的使用权能和处置权能得不到有效保障，阻塞了农村集体建设用地流转渠道。
三、完善农村集体建设用地利用的对策
弱化农村集体土地所有权制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的制度，允许集体建设用地入市，通过统一的土地市场实现对集体建设用地资源配置的优化。
（一）科学制定并严格执行土地利用规划，促进农村建设用地合理布局
1.完善土地利用规划，坚持以规划控制为前提。
加强土地规划用途管制，编制乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划、村级土地利用规划和村庄整治规划，发挥土地利用规划的调控功能。按照控制总量、合理布局、节约用地的要求，加大对农村宅基地的管理，严格划定农村居民点，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，引导农村居民点由零乱分散变为集中有序、促进自然村落适度撤并，稳步推进居住点向小城镇、中心村集中，禁止散点建房，确保农民新建住宅按照规划、计划使用土地。重新开发和利用废弃、闲置的土地，推行占一补一工程，拆除废弃房屋，杜绝一户多宅情况的发生，逐步清理空心村。统筹生产生活设施、公共服务设施，加强基础设施建设，改造村庄环境的整治，整治村容村貌，突出乡村特色，实现农村居民点建设用地的有效整合与规范，保证土地利用总体规划和村镇建设规划的实施。目前农村建设用地有2.84亿亩，承载着7.4亿人，而城镇建成区面积只有5700万亩，却承载着5.7亿人，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集体建设用地的潜力，对集体建设用地进行规划和整合，可以避免农村集体建设用地无序和混乱流转，实行土地利用规划法制化，节约大量的集体建设用地。
2.严格执行宅基地使用权面积标准，建立宅基地有偿使用制度。
可效仿海口市《农村宅基地管理办法》，建立宅基地使用权收回、退回和置换机制，采取经济措施对退出宅基地的农户给予补偿和奖励，引导和规范农村闲置宅基地的合理流转，对地上农房依法给予合理的经济补偿，对积极复垦宅基地的农户给以土地复垦、整理补助费，以解决一户多宅、超标准占地等问题。推进村镇规划的实施和空闲宅基地的盘活和复垦，提高农村宅基地的利用效率。严格执行宅基地使用权面积标准，引导农民依法按程序申请和使用宅基地，在面积标准范围内，农民无偿使用，对超出标准的部分实行有偿使用，其有偿使用价格由市场的供求关系决定。坚持一户一宅和面积限制的原则，赋予农民对宅基地享有占有、使用、收益等完整的权能，允许出租、抵押、转让、置换、继承等方式流转宅基地，促进宅基地的商品化。农民一旦将宅基地流转，不能再无偿从集体取得宅基地，只能依转让、出租的方式取得宅基地，对于一户多宅和面积超标的农民住宅，征收宅基地使用费，每年向集体经济组织缴纳多宅或超标部分的宅基地使用费。弱化宅基地的社会保障功能，将农民的社会保障与宅基地分离，实现城乡一体化的社会保障体系，减少农民对土地的依赖。赋予宅基地使用权人继承人合法的继承权，给予不符合条件的继承人适当的经济补偿，将宅基地使用权收回。
（二）允许集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场
1.对集体建设用地确权登记。
赋予集体建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，修改土地管理法、担保法、物权法等法律法规，推进相关法律法规的修改和完善。建立农村集体建设用地、宅基地和农村房屋的确权登记发证制度。成立专门的登记机构，开展集体所有权和使用权确权登记，在确权的基础上，颁发具有法律效力的集体土地使用权证、宅基地使用权证及房屋所有权证，享有与国有土地同等的权利。通过产权制度保障集体土地同权参与城市开发。集体建设用地确权、登记、发证工作是集体土地流转管理的基础，为集体建设用地流转提供条件，切实保障农民长期分享土地增值收益。
2.允许集体建设用地入市，打破政府对建设用地市场的垄断。
土地确权政策具体规定范文第4篇
经济林木（果）权证含义
经过人行、州县政府法制部门对经济林木（果）资产权属的法律分析，经济林木（果）资产可以设置所有权凭证。在此基础上，南涧县政府制定了《南涧县经济林（果）权证发放暂行办法》，在政府层面对经济林木（果）权证的概念进行了界定。经济林木（果）权证是县政府确认颁发的一种经济林木（果）的所有权凭证，包括经济林木（果）所有权、收益权，但不作为土地、林地权属凭证。经济林木（果）权利人为经济林木（果）的所有权或收益权拥有者。权证所有权期限以现行政策法规确定的土地使用期限为准。经济林木（果）权证发放机关为县人民政府，登记填证机关为县林业局和农业局，干果类由林业局负责，茶叶和水果类由农业局负责。发证对象为经核准后的申请登记经济林木（果）权属的企业、集体和林农。发证流程包括成立领导机构、调查摸底、制订方案、勘界确权、结果公示、核发证书六步骤。经济林木（果）权证对经济林木（果）所处的地块、面积、树种、株树、栽植年限等进行了权威登记确认，为创设经济林木（果）权抵押贷款奠定了基础。
经济林木（果）权抵押贷款简介
为依法合规办理经济林木（果）权抵押贷款业务，南涧县农村信用社制定了《经济林木（果）权抵押贷款管理暂行办法》，对贷款各个环节进行了具体规定。
1.产品概念。经济林木（果）权抵押贷款是指基于借款人的信誉、资产和还款能力，权利价值经过相关部门或人员评估并登记，在核定的额度和期限内向借款人发放的贷款。凡取得县政府颁发的《经济林木（果）权证》，树种为泡核桃、茶叶等具有一定经济价值的林木所有权及使用权可作为抵押物。
2.贷款管理。贷款采取“专门评估、全权抵押、一次核定、随用随还、余额控制、周转使用”的办法管理。贷款流程为：贷款申请申请受理抵押物评估贷前调查贷时审查贷款审批（查询）确定贷款额度合同签订办理抵押登记手续发放贷款贷后管理及检查贷款回收。经济林木（果）权抵押率为：果木树类（如核桃）的盛果期和灌木类（如茶叶）的成年期阶段的经济林作抵押的抵押率不超过评估价值的50%（含）；果木树类（如核桃）的初果期和灌木类（如茶叶）的幼年期阶段的经济林作抵押的抵押率不超过评估价值的40%（含）；果木树类（如核桃）的幼龄期和灌木类（如茶叶）的幼苗时期、衰老期阶段的经济林作抵押的抵押率不超过评估价值的20%（含）。
3.授信、利率及期限。经济林木（果）抵押权贷款实行授信额度控制和贷款证（卡）制度，以户为单位，一户一证，不得出租、出借、转让或再抵押。自然人授信金额原则上不超过30万元人民币（含），中小企业授信金额控制在200万元人民币（含）以内。原则上借款合同期限不超过5年，合同期内客户可循环用信；利率按借款日挂牌公告农户小额信用贷款利率执行（社员可实行贷款利率优惠）。
4.贷款用途。取得贷款证（卡）的借款人如需办理贷款，只需持贷款证（卡）、本人身份证、个人结算账户、印章等到贷款所辖营业机构办理。自然人和农村中小企业获得的经济林木（果）抵押权贷款可以用于：种植业、养殖业等方面的农业生产费用；农机具、农田建设、农业实用技术推广和生态农业；围绕农业生产的产前、产中、产后服务；加工、手工、运输、经商等经营用途；购生活用品、购建房、购车、治病、助学等消费及其他合法用途。
经济林木（果）权抵押贷款对激活农村经济具里程碑意义
“一证跨两权”树创新里程碑，对症下药有效破解农村贷款“两难”。目前，农村“金融机构贷款难，农民难贷款”一直是亟待破解的难题，归根结底这一难题的症结在于农村缺乏有效的抵押物，更本质上是资源变资产，资产变资本受阻，农民手握资源财富，但缺乏有公信力的确权和评估，无法成为银行认可的有效资产，难以成为有效抵押物获取发展资本。在人行的推动下，南涧县政府全国首发“经济林木（果）权证”，并在此基础上创设出的经济林木（果）权证抵押权贷款，抓住了农村贷款“两难”的要害，实现了林权和农村土地承包经营权的结合，南涧县73万亩泡核桃，10.4万亩茶园将顺利实现资源向资本的转化，有效破解农村缺乏有效抵押物的瓶颈，农户和农村中小企业都将依托经济林木（果）资产获得信贷支持。截至2011年9月22日，南涧县试点乡镇经济林木（果）权证发放数已达到500户；农村信用社接到111户贷款申请，信用社建档71户，发放“贷款证”27户，授信245万元人民币，实际发放贷款27户，贷款金额180万元人民币。在首批以泡核桃、茶园为主开展经济林木（果）抵押权贷款的基础上，后续将推广至果园（主要是葡萄、梅子、枇杷、黑腰枣等规模种植的品种）、桑园等其他经济作物，不仅对大理州全面铺开经济林果所有权抵押贷款有指导意义，还可以为全省乃至全国类似的经济林木（果）所有权抵押提供参考。
激活“绿色银行”增加有效贷款供给，加快农民致富奔小康。经济林木（果）是大理州山区、半山区农户最大的资产，甚至坝区农村也在大面积种植经济林木（果），在各级政府“生态建设产业化，产业发展生态化”等发展思路的指导和各种金融、财政、产业政策的扶持下，经济林木（果）已经成为大理州各县市的支柱产业和农民脱贫致富的“绿色银行”。经过政府确权发证后，经济林木（果）作为有效抵押物都可以获得信贷支持，农村将获得产业发展和升级急需的资本。南涧县经济林木（果）权抵押贷款的推出，仅两个试点乡镇林农、林果企业2011年末即可获得2000万元人民币的信贷资金支持，初步向“青山变金山、活树变活钱、资源变资本”的目标迈进。
贷款产品设计更符合行业生产规律，信贷优惠惠及面进一步扩大。传统的农村小额信用贷款授信额度小、期限短，虽然一次授信三年内可以循环使用，但3万元人民币的资金还需一年一还，仅能满足短期资金周转需要，然而农业和林业生产周期一般较长，而且政策优惠较低，因此小额信用贷款的支持力度较弱。经济林木（果）抵押权贷款的推出，自然人的授信额度提高到30万元人民币，中小企业的授信额度提升至200万元人民币，贷款期限最高可延长至5年，除了可以享受社员优惠利率外，借助交叉性可以将经济林木（果）权抵押贷款全部纳入享受林权贴息贷款及部分专项资金支持，让农户及农村中小企业在获得信贷资金的同时享受国家政策优惠。
增加新的支农信贷产品有效拓展“三农”信贷空间，助推信用社,进一步提升支农能力和改善经营水平。原先由于缺乏具有法律效力的抵押物，在政策的约束下，农村信用社面临难以拓展信贷空间的窘境，依托经济林木（果）权证创设抵押贷款，2012年在县内全面铺开后，南涧县信用社将近会增加5000万元至1亿元人民币的贷款，将有效改善信用社的资产结构和质量。同时，为加大政策支持力度，2011年人行在南涧县注入5300万元人民币支农再贷款，作为林改金融服务专项资金，州林业局下达南涧县2000万元人民币林业贷款贴息指标，支农能力将不断得到加强。
政府主推配套机制完善、公信力强，信贷风险有效降低。
土地确权政策具体规定范文第5篇
关键词：小产权房；交易；利益分配。
一、法律视域下小产权房产生的原因。
（一）政府行政管控力度不够。小产权房之所以出现规模不断扩大的现象，与房屋管理部门以及其他相关部门的行政不作为不无关系。然而，房屋管理部门认为农村集体经济组织对集体所有的土地享有天然的处分权。制止农村集体经济组织的建造出售小产权房行为，就是干涉农村集体经济组织的主体合法性，会影响到村民自治权力的行使，因此房屋管理部门在一定程度上放弃了对小产权房市场的监管。最终导致小产权房规模不断扩大，并在房地产市场中占有一定份额。
由于我国经济社会发展并不平衡，大多数城市的房价持续上涨，远远超出了当地中低收入群体的承受能力。针对高房价，政府也想通过建造经济适用房、廉租房来解决这些中低收入群体的住房需求，但却始终无法满足这些住房需求，这在一定程度上催生了小产权房的快速发展。
小产权房是农村集体经济组织直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳土地使用权出让金和相关税费。
此外，由农村集体经济组织组织开发建造小产权房，也省去了房价当中的开发商的利润。因而其开发成本相比真正的商品房成本能低过1/3，这时候小产权房的价格优势就更加明显，只要商品房高房价的现状不改变，小产权房就一直会有市场。
（二）土地产权的双轨制。目前我国实行的是城乡二元的土地公有制制度，城市土地与农村土地的所有权主体不同，可以说这种土地管理体制是小产权房快速蔓延的根本原因。两个土地所有权的实际法律地位不平等，国家拥有高度集中的分配土地资源的处分权力，并通过相关法律法规对城乡土地的处分加以规定，只有国有土地才可以用于城市建设，农村集体经济组织所拥有的农村土地所有权是不完整的，集体土地使用权不能直接进入市场。
农村集体所有土地只有经过国家征收后，才能进入市场，用于城市建设。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体经济组织建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来。即在实际土地交易中，农村集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有所有权中的核心权利———处分权。正是农村集体土地所有权的这种虚置，导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿，这就迫使农民利用现有自身资源追求土地增值收益，而且这种方式获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。
（三）有关小产权房的法律规范不健全。与小产权房相关的法律规定主要间接体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》
等法律规范中，但这些规定既未禁止农民转让宅基地上的住房，也未对受让人做出限制，这就使小产权房逃离了法律的约束，有了自己的发展空间。有关小产权房的法律规范主要体现在：
《宪法》
第10条规定的解读可以看出，《宪法》
赋予了国有土地和集体土地在所有权上是平等的，但对农村集体土地使用权的流转并没有进行限制；《民法通则》第 74 条第 3 款提到集体所有的财产受法律保护，但没有对具体的农村集体土地所有权内容进行提及；《物权法》没有具体规定农村集体土地使用问题，仅提到了相关问题都适用《土地管理法》等法律以及国家有关规定。《土地管理法》第 63 条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。正是因为法律规范中存在很多模糊不清的地方，才导致了小产权房建设的泛滥。
（四）各利益主体追逐利益。
1、从政府层面看，小产权房在客观上扩大了城市商品房的市场供应量，让一部分城市居民买到了廉价的住房，从而解决了一部分中低收入群体的住房问题。
2、从乡村集体层面看，由于农村集体经济组织直接掌控小产权房的开发建设，农村集体经济组织很容易的就得到了几倍甚至几十倍于征地拆迁补偿费的开发收益。这部分收益可以壮大农村集体经济，发展乡镇企业。
3、从开发商层面看，小产权房建设成本低，不必像利用国有土地开发商品房一样支付土地出让金，降低了开发商进入小产权房建设市场的门槛，且可以在小产权开发所获利益中按比例分成，所以开发商建造小产权房的积极性非常高。
4、从农民层面看，通过开发小产权房，农民可直接分享土地的增值收益，甚至还可以直接从小产权房开发收益中享受部分分红。另外，建造小产权房还改善了农民居住环境，解决了建房资金难题。
5、从购房者层面看，高昂的房价将中1们以较低的价格得到安身之所。
总之，小产权房开发对相关利益主体而言，造成了一种“多赢”的利益格局，这是小产权房屡禁不止的最深层次原因。
二、法律视域下解决小产权房相关对策。
解决小产权房问题，要遵循公平正义的原则、同地同权同价的原则、区分有别的原则、节约用地的原则，要妥善采取不同的措施，维护各方的合法利益的原则，只有这样才能切实解决小产权房问题。
（一）赋予农村集体经济组织对农村土地的完整所有权。城乡土地的差别性对待早已不适合市场经济的要求，取消法律上对于城乡土地利用的差别性规定，探索建立统一的土地所有权制度。因此，必须建立统一的城乡建设用地市场，为城乡一体化扫除障碍，这是解决小产权房问题的关键。建立农村集体经济组织对土地的绝对的、完全的所有权，使农村集体经济组织在法律允许的范围内根据自己的意愿处分自己的土地，达到与城市土地“同权、同价”。另外，进一步探索在法律允许的条件下，允许农村集体经济组织自主地规划农村建设，允许宅基地使用权和土地承包经营权进入土地市场，允许房屋和土地使用权进入金融市场，这不仅有利于促进农村经济发展，而且有利于调动农民生产生活的积极性。
（二）区分情况对小产权房作不同处理。在建立农村集体经济组织完整的土地所有权的前提下，对小产权房问题应根据实际情况区别处理。
1、对符合城市规划、土地规划，在宅基地、空闲地和其他建设用地上建设的小产权房，且已由村委会或乡镇政府办理了确权发证手续的“小产权房”，承认其市场主体地位。一种情况，根据法律法规和城乡规划要求，可以补办小产权房合法化购买手续的，根据实际主体的不同，补办手续要分开来办理，应先由开发商根据商品房开发的程序规定，将集体土地变为国有土地。
一种情况，由政府房屋管理部门牵头组织相关部门对小产权房转变为大产权房后的房价进行评估，合理确定房屋的购买价格，在购房者补交房价差额后，再发给合法的产权证书。一种情况，可参照经济适用房、限价房的相关政策，将这类小产权房转变为保障性住房，并对购房人身份、住房档案资料，补缴土地出让金、税费后，再办理相关手续，获得颁发的房屋产权证，并限期内不得上市交易。
一种情况，在符合城市规划和土地规划的前提下，在农村集体建设用地和宅基地上建设的别墅或高档公寓等建筑项目，除由购房者补缴土地出让金、税费外，还要对购房者进行处罚。
2、对不符合城镇规划或占用耕地建造的小产权房，各级政府应按照成本价收回，并作为保障性住房使用。对由于兴办乡镇企业而将农业用地转为建设用地上的房屋，要充分考虑企业经营状况，对于那些破产或无力经营的乡镇企业，政府则对被占用的土地进行征收，作为政府储备用地，严防该类土地被开发成小产权房。
（三）加强对房地产市场的行政监管。
严格禁止新开工建设小产权房。当前主要任务是严格控制新增小产权房，可以有效降低这一问题的处理难度，各级房屋管理部门要加强对小产权务的事前预警、事中监督和事后补救，将小产权房消灭在萌芽状态。对于农村居民在宅基地上新建或翻新房屋的，必须经严格审批之后才能够兴建，不得超过规定的面积。在新房建成之后，村委会应当收回村民的旧住宅所占的土地，禁止村民变相多占宅基地。同时，严格禁止村民将住宅卖给非本集体成员及本集体不符合申请宅基地条件的村民。只有政府态度鲜明地执行现有法律，才会有效遏制小产权房的继续泛滥。
（四）大规模推进保障性安居工程建设。房屋不是纯粹的商品，其是人生存和发展的基本需要，所以要将住房问题从单纯的消费品供应层面，提升到基本保障层面的高度，为众多的中低收入家庭解决住房问题。因此，政府要通过大规模推进保障性安居工程来解决城市中低收入群体的住房困难。据相关资料，新加坡的房屋就不是完全商品化，保障性住房比例达到80%多，所以我们要学习借鉴新加坡的成功经验，加快保障性住房的建设，满足中低收入群体的住房需求；同时，要根据现阶段保障性住房的实施情况，进一步完善保障性住房的规章制度，提高保障性住房的实际效果。在“十二五”期间，将加大保障性住房建设，计划向中低收入群体提供10万套保障性住房。
如果能够按照计划完成，住宅市场的供给平衡问题将得到很大改善，高房价将会得到一定控制。“十二五”期间，全国规划建设保障性住房和棚户区改造3，600万套，2011年已开工1，000 多万套，2012 年全国保障性住房开工 700 万套以上。
（五）完善小产权房相关法律制度。农村集体经济组织土地所有权作为一种财产性权利必然要求法律制度给予其相应的财产性安排，以发挥出它的财产作用，这就需要法律制度对这种确立给予确定。《宪法》有关农村集体土地使用权可以转让的规定是我国集体土地法律制度改革的基础，真正落实《宪法》精神，逐步建立以《宪法》为核心的土地法律制度，及时修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，让农民在土地非农化的过程中充分享有收益。《物权法》要具体体现出农村集体土地所有权的财产性特点，对农村集体土地的所有权进行保护，使农村集体经济组织充分享有所有权的权能，同时应当允许农村集体土地使用权进入土地一级市场交易。《土地管理法》应进一步完善农村房屋和土地登记制度，为小产权房流转提供法律基础。
（六）稳定城市商品房价格。继续综合运用经济、法律、行政等手段加强对房价的调控，保持房地产业政策稳定性和连续性的同时，将房地产涨价的势头遏制在萌芽状态。第一，有效增加普通商品住房的供给，特别是适当增加中低价位、中小户型的普通商品住房的供给；第二，继续抑制投资投机性购房行为，鼓励居民自住型或改善型购房行为。
主要参考文献：
[1]张有恒。 我国小产权房迅速扩展的成因浅述 [J]. 四川省社会主义学院学报，2010. 2.
[2]李献忠，潘慧琳。 小产权房的法律分析[J]. 决策探索，2008. 14.
