农村土地使用制度
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农村土地使用制度范文第1篇
（1）扩大市场准入。我国承诺入世后对所有农产品的关税均实行上限约束，并且将算术平均关税率由目前的21％降低到2004年的17％。对于粮、油、棉、糖等敏感商品，我国承诺在入世后取消对外贸的计划管理，改为实施关税配额制度，并且逐步扩大分配给非国营贸易企业的配额比例。
（2）削减出口补贴。我国承诺在入世后不再对任何农产品进行出口补贴。
（3）削减国内扶持。我国承诺，今后的综合支持量将确定为零，并且放弃根据农业协定给予发展中国家的特殊和差别待遇条款扶持农业的权利。今后我国只能在农业协定规定的微量允许范围内支持农业，在最终协议中，我国争取到的微量允许为8.5％。此外我国还在改善动植物卫生措施和技术标准、放弃采取特殊保障措施的权利、允许WTO成员防范从中国进口产品激增的特殊保障措施等方面作出了承诺，在服务贸易和知识产权保护方面所作出的承诺也对于农业生产及农产品贸易有一定的影响。[1]我国目前在农业生产方面的现状和上述承诺相比，可以看到，如果不尽快地对我国农业生产方式加以改革，履行我国在入世之时所作的承诺，将是比较困难和危险的。改革我国农业生产方式的重要方面，就是对于我国农村土地使用制度加以调整。我国实行土地承包责任制至今，现存的农村土地使用制度曾经为我国农业发展和现代化发展事业作出过重要的贡献，这一土地使用制度也是符合我国农村和农民的基本情况的。在我国加入WTO的背景下，现存的农村土地使用制度是否还适合于今后的农业生产，是否还适合于在新的社会条件下的农业发展，引起了许多学者的思考。“加入WTO后，我国农业生产将走向规模化、企业化和国际化道路，这就要求农村土地产权制度进行适应性的改革。”[2] “加入WTO后，我国农业经营的市场化和规模化倾向将越来越强，势必导致土地的规模经营和集约经营，使农用地的流转更具规模。……应该改革农村土地制度，实行制度创新，适应我国农业规模化、产业化的要求。”[3]可以说，这些论述代表着目前学术界关于中国入世后如何调整农村土地使用制度的主导性观点。2002年8月29日我国颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包制度用法律形式固定下来，确立了农村土地承包经营权的取得和流转制度，目的是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。这一法律的出台，有利于农民合法权益的保护，有利于农民加大对农业生产的投入力度，有利于促进我国农业的适度规模经营，在实践过程中，也得到了农民的热烈拥护。从我国农业发展的长远角度考虑，我们却不能停留在目前的已有成绩上，应当看到，我国农村土地使用制度与我国入世之后的严峻形势还有相当的差距，解决这一问题还需要采取更有效的手段，以提高我国农业的生产力和竞争力。本文试图从我国入世后农村土地使用制度的调整角度，提出一些看法、观点，以有助于今后我国对农村土地使用制度各方面的完善。
一、我国现行农村土地使用制度与WTO规则要求的不适应之处
我国现行农村土地使用制度是基于中国国情而采取的土地承包经营制度，这一制度将农村土地的集体所有与个人经营相结合，在一定程度上调动了农民的生产积极性，在过去20余年的改革开放进程中，发挥了十分重要的作用。加入世界贸易组织之后，我国目前的农村土地使用制度已不能适应入世之后的形势要求，总结起来有以下几点：
1、农村土地承包经营制度导致土地划分过细，农民个体生产力有限，无法在越来越激烈的国际竞争中立足。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，每家每户地进行农业生产，生产规模过于细小；同时，由于农民人力、物力、财力的有限，对土地的投入大多受限于农作物的价格，但是，农产品生产和销售市场化后，对农民的生产投入会带来一定的影响。此外，农民收入难以在短时期内得到提高，也影响到农民对土地的投入。“入世后，一些农产品的进口将增加，从而会相应地降低国内的价格，这也就影响到农民的收入。在一些主产区，影响可能还会较为突出。”[4]这一因素同样导致了农产品价格的下降，无法保证农业生产的投入。由于农民土地权益，即使在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之后，也未能得到最终的解决，给农民以稳定的土地权益，农民投资和经营土地的积极性还受到一定的限制。农业投入不足，还与农民贷款难有着密切关系，而农民贷款难的问题又是多种因素长期综合作用的结果，一时无法解决。因此，“以目前这种生产规模和经营形式参与国际竞争是难以想象的。”[5]
2、我国农村现行的土地使用制度，导致无法形成规模经营；即使有些地方、有些农作物品种形成了适度规模经营，但在成本、价格也并不占优势。一家一户的单独生产，长期以来导致了农村微观经济组织发育不全，生产经营的组织化程度低，过小过细的生产经营者无法担负起国际竞争的任务。农业产业化经营中的政府职能与市场环境的还存在许多问题无法解决，单纯依靠发展市场经济所需要的产前、产后环节上的服务形成产业化经营和适度规模经营的作法，依然受制于农业生产规模过于细小、农民收入无法稳定提高的“瓶径”，由此可见，生产经营的集约化、产业化，服务的社会化，效益农业的形成都要求土地的集约化和规模化，提高农产品质量和效益为中心的农业产业结构调整，相应地要求我国农村土地使用制度的变革。
3、入世后的形势，要求增加农业生产的竞争力，增加农业生产中的科技含量，加强农业生产的管理，而科技和现代化管理都要求统一的规模经营模式，否则很难形成竞争力，但是我国目前的农村土地使用制度难以适应这一要求。按照我国入世时的承诺，到2004年，农产品的关税要从21.4％下降到17％，这就意味着我国农产品要直接面对境外的农产品竞争，出口更加狭窄，质量规格不一，品种没有特色、缺乏竞争力的农产品将难以实现出口创汇。以我国目前的农产品现状分析来看，入世后将对玉米、小麦、大豆、棉花等大宗农产品的市场冲击较大，由于我国承诺停止对农产品出口补贴，对于主要生产地区如吉林（玉米）和新疆（棉花）影响会较为强烈。[6]我国目前这些主要产区的农作物价格普遍高于国际市场的价格，同时还存在质量上的明显缺陷，规格品质不统一的问题。有学者指出，在中国农业融入世界农业的大趋势下，农产品上档次、降成本、创名牌，建立起相对稳定的产销关系，需要一段时间，农产品的出口创汇在短期要受到制约。[7]要解决这些问题，只有用加强农产品的科技含量，提高农业生产的现代化管理的办法；但现在我国农业生产的科技含量极小，高科技农产品和种植方法，农民无法接受；即使在有些地区农民接受，也由于投入大、收益小、成本高而无法大规模推广，显然农业生产的规模偏小是制约农业科技和管理现代化的主要因素。
4、一些社会学家认为，21世纪的中国农村，将面临着耕地减少、人口增加、就业困难的三大挑战。在面临着这些资源约束和结构约束的前提下，我国农民却因为农业的低收入而对于农业生产失去应有的积极性，耕地的大量抛荒，一直是土地承包经营制度在实施过程中无法解决的难题。在入世谈判中，我国国内农业支持的承诺是，我国黄箱政策的微量允许水平为8.5％，我国还放弃了农业协定6.2条款中的发展中国家可免于削减承诺的三项措施，包括投资补贴、农业投入补贴和停种非法麻醉作物的补贴。[8]因此，落实和完善粮食购销体制改革和收购保护价政策，增加对粮食生产环节的补贴，保护农民的生产积极性，这些措施在我国入世后已不能使用。此外，由于工业化的发展，城镇的扩张，大量耕地转为非耕地也对耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度造成冲击。农村人口压力、隐性失业和周期性劳动力剩余的现状，仅仅依靠加快小城镇建设、东部先发展地区吸纳部分劳动力和农村户藉改革等措施，其效果并不理想，许多问题难以解决。农村教育和农民素质是提高农业生产力的重要因素，这一“软件”因素，实际上成为长期以来制约我国农业发展的障碍，真正从事农业生产的劳动者没有积极性，科技素质不高，很难想象今后我国农业生产会有良好的竞争力。一方面耕地因各种原因而在急剧减少，另一方面耕地又被大量抛荒，这一反常现象正是我国农村土地使用制度无法适应新形势的需要的真实写照。
5、在农村土地使用制度中，还有许多难题没有解决。例如，农村土地所有权主体及其组织机构还没有明确，农村土地所有权主体的能力和素质还参差不齐，在农村土地承包经营体制下，很难把握农村土地所有权主体和作为农村土地使用权主体的农民和农户之间的关系；由于这些关系不明确，因此，在土地、资金、技术等资源的分配上，还没能完全按照市场经济的要求去运作，用政府手段配置农业资源的问题还没有得到解决。主要的农产品市场经营者仍然带有很强的计划经济特点，政府管理农业或农村经济的职能没有完全转变过来，对农业生产活动特别是种植业管得仍然较细、较死，特别是在不发达地区更是如此，作为生产经营者主体的农民的自主权还没有完全落实。在农业生产和销售逐渐市场化的形势下，农村土地承包经营制度因其固有的一些弊端，现在已无法适应我国入世之后的新情况，而到了应该变革之时。
二、解决我国农村土地使用制度诸问题的基本原则
从上述分析中，我们可以看到，我国现行的农村土地使用制度已不能与入世后的新情况相适应，反而导致了一些长期以来无法解决的难题。因此，解决这一现状的关键所在，就是从根本上调整我国农村土地使用制度，建立并完善符合新形势要求的农村土地使用制度及其相关配套的法律制度。
我国农村人口和土地总量的矛盾十分突出，在这样人多地少的国家调整农村土地使用制度，以适应WTO规则给我们带来的新形势和新情况，应当遵循一些基本原则：
1、作为人多地少的国家，我国以有限的并且日益减少的耕地，养活占世界1/5的人口，这不能说不是一个奇迹。我国的粮食安全问题不容忽视，否则极容易引起严重的社会问题。我国的耕地面积正在日益减少，这里有社会发展的原因，也有自然环境的因素。我国是一个环境日趋恶化的国家，自然因素的损耗使我国耕地现状不容乐观。作为一个走向小康的国家，方方面面的发展都离不开土地，作为强势群体的城市正对农村这一弱势群体的土地采取各种形式进行扩张和占有。因此，有学者所指出的，我国应该坚持世界上最严格的土地管理制度不动摇，严格按规划用地，严格限制农用地转为建设用地，坚持基本农田保护不动摇，坚持耕地保有量不减少的目标要求。[9]可以说，这是我国应当一贯坚持的农村土地政策。
2、与工业化进度相适应，慎重推行土地使用适度规模化。我国向工业化社会发展的过程中，如何处理好工业和农业之间的关系，不同的国家有不同的处理办法。我国目前采取了向农业索取各种资源、税赋以支持工业发展的办法，工业向农业的投入不足，可以说，在农村税费改革取得显著成果之前，这一现状难以改变。在我国入世后，形势要求不得不改变现行的农村土地使用制度，采取土地使用权的适度规模化经营，这也是许多学者的共识。正如有学者所指出的，中国应走农业产业化、适度规模经营的路子。美国之所以能在国际农产品贸易竞争中处于不败之地，很重要的原因之一是他们的农业生产效益高。高的农业生产效益又来自于好的管理和规模经营。我国农村大部分地区现在农业经营规模还很小，管理水平还不高，生产效益还很低。很多农民从事的还是自给和半自给的生产，商品生产能力不高。[10]因此，不采取适度规模化经营办法，在我国入世后的新情况下，是没有出路的。然而，我国是一个人多地少的国家，土地资源十分有限，农村人口就业极为困难，因此，在处理农村土地使用权，进行土地使用适度规模化经营之时，稍有不慎，就可能为此负出沉重的代价。在工农业都亟待改革和发展的现状下，在法律上处理好权属关系问题，在政策上处理好保护农民利益问题，是解决上述难题的关键。
3、推进我国农村土地适度规模化经营，应当首先在农村土地使用的法律制度上进行适时调整。我国长期以来，农村土地权属关系不清，农村土地所有权和使用权的法律关系不明，由此导致了一系列的纠纷和整个农业发展的各种问题，因此，在法律制度上已到了进行调整之时，应当加强农村土地使用制度改革力度，推进农村土地使用权向物权化发展，允许土地承包权转让、出让、抵押。令人感到欣喜的是，我国《农村土地承包法》的出台，有助于稳定农村土地承包经营权，也允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权有向物权转化的趋势，但农村土地承包经营权毕竟不是法律意义上的用益物权，而且《农村土地承包法》也没有对于农村土地使用权的适度规模化经营提出具体的解决办法。《农村土地承包法》仅仅规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，这一规定还不足以在农村土地适度规模化经营过程中依然有许多具体问题无法解决，而农村土地适度规模化经营恰恰是我国今后农业发展的必由之路。因此，如何建立并完善一套适应我国农村土地适度规模化经营的土地使用法律制度，就显然十分必要和紧迫。
4、农业产业化经营中的政府职能与市场环境。我国农业产业化经营过程中，政府的职能应从管理向服务转变，应当加强农业税费改革力度，并且应当转变对农民的支持方式，减少“黄箱”政策支出，按照WTO农业协定的规定，“黄箱”政策主要包括以下政策措施：价格支持；营销贷款；按产品种植面积补贴；牲畜数量补贴；种子、肥料、灌溉等投入补贴；对贷款的补贴。我国在这一方面承诺减少对农业的国内支持。我国可以加大各种“绿箱”政策支出，如政府的一般服务，如研究、病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务等。还可以进行食物安全储备、国内食品援助、不挂钩的收入支持、自然灾害救济、在收入保险方面的补贴、对生产者退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整援助、对结构调整提供的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等。这些政策同样会大大促进农业的发展和农民收入的改善。此外，提高劳动者的素质，是我国农业发展的重要因素，没有劳动者素质和教育的提高，就不可能造就我国的现代化农业。在金融领域，采取各种措施以满足农民贷款需要，提高农业投入量，也应当是今后政府职能和政策转变的重点所在。
三、我国农村土地使用制度的调整
基于上述农村土地使用制度改革必须遵循的基本原则，可以说，在我国调整农村土地使用制度的重心，应当放在农村土地使用权的改革之上。在改革农村土地使用权之时，应遵循民事权利的基本原则和基本理念，只有这样，才是公平合理的解决之道，人心顺则改革事业可成，才不至于因改革而带来更复杂的社会纠纷。
为了与入世的情况相接轨，应当加强我国的农产品的竞争力，我国农业再也不能满足于类似自然经济的农业生产模式，应当在加强农产品生产的科技含量的前提下，增强工业发展对农业生产所提供的支持力度，大力提高农生产的管理水平，将土地集中起来，进行集约化生产，以提高我国的农产品的竞争力。
为此，应当在保障我国农村低收入者的基本生活水平的前提下，将土地进行适当集中，以农场模式或在富有经验的农业生产者的带领下，由农村居民进行经营。为了达到这一目的，应当采取土地使用权的股份化是非常必要的。在实践中，有出现了一些农村土地使用权股份化的作法，这些作法都取得了很好的效果。如 2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字，将各自承包的土地以股份的形式集合起来，实行公司化经营。这种被称为“股田制”的创举，将土地入股办起土地股份公司，受到了学者的重视。[11]当前，农民大量外出务工，承包地转包难。现在有了“股田制”，农民把“包袱”变成“股份”，不但有收益，还可以分红。“股田制”已经破解了我国近年农村土地流转中的一系列难题。四川省农村经济研究所所长郭晓鸣对此给予了肯定，他认为这种作法“至少是有意义的一次探索”。他认为，是以单个家庭为基本生产单位的分散经营，在这种分散经营形式下，农民获得市场需求信息、使用新型技术的成本和风险都要比规模化集中经营高得多，农民不愿意轻易生产新品种、轻易尝试使用新技术。长期以来，我国农民就只能生产一些品种老化、技术简单的农产品，虽然没有多少风险，然而也卖不到好价钱。而南溪县农民此举一方面可通过扩大经营规模，降低生产、交易和获得市场信息的成本；另一方面，生产达到一定规模之后，有能力聘请专业技术人员，生产新品种、采用新技术，从而提高土地生产效率。郭晓鸣认为，它代表在新的历史背景下中国农业经营方式变革的一个基本方向。尤其是在中国加入WTO后，农村、农业和农民面临着前所未有的挑战，表面看是国外农产品的大量进入，实质上则是我国大量超小规模的农户分散经营体制如何应对国外实力强大的农业公司的挑战。四川省南溪县农民的这一步跨得很大，甚至有点“离经叛道”的味道。土地股份公司从表象上看是一种新的土地流转形式，但实质上是农民以土地承包权自愿入股建立的股份合作制，是中国现有条件下农民对合作制的一种创新。[12]
由此可见，完善农村土地使用权的股份制，是解决目前我国农村土地适度规模化、符合民事权利基本原则和基本理念的良好方法，它有助于建立并完善我国农村土地使用的物权法律制度，有利于使我国农业生产经营适应入世后的严峻形势，也有利于解决我国目前在农村土地承包经营制度下出现的各种难题。
建立和完善我国农村土地使用权股份化，可以采取以下的做法：将农村土地分为口粮田和经营田，口粮田归农民自种自收，用于保障农民个人基本生活水平，这是对大多数农村村民，他们作为整个社会的低收入群体的基本生活问题的保障；经营田则先使之平均化，归农民平均享有农村土地使用权，并将这一土地使用权转化为股份，由享有股份的农民进行投资入股，组建农场，选任富有经验的农业生产者进行经营，农民中有经验者可以进入农场作农业工人，也可以自由选择其他工作场所。由全体村民自行决定，选择由何人参加农业劳动，成为农业工人。由于农业工人的劳动能力，直接牵涉到每一股东的利益，因此，不必担心会有无法选择出农场劳动人员的事情发生。每年农场收入，按股分红，每个农民可以得到金钱收益。这样，将土地转化为投资资本，农民也没有失去口粮田；对于经营田，每一农民均享有农村土地使用权，只不过将该农村土地使用权股份化，农民不再有丧失土地使用权的忧虑，以农场模式进行土地集中经营，此基础上可以使每一农户得到一定的金钱收益。
农场选任农业生产经营者，可以并不局限于本村村民，可以将其他省市或其他村庄的农民选任为农场的经营者，还可以选任农业科技人员作为农场的经营者，以提高农业生产的科技含量。这样有助于提高农业生产的科技含量，打破村与村之间、甚至城市和乡村之间的界限，一方面可以解决农村劳动者素质在短期内无法提高问题，另一方面农业科技人员作为农场经营者，有利于将先进的农业生产技术实施在农业生产当中。农村土地可以在股份平均化或相互折算土地股份的前提下，相邻村庄进行合理规划，将口粮田和经营田的位置进行统一调整，将经营田连片，进行机械化耕作，提高农业科技的应用和农业现代化管理水平。农民的口粮田（包括自留田），如果愿意入股，可以将其转化为股份，加入经营田之中。
农民在经营田上的股份是否可以转让，笔者认为，为防止农民自身利益受损，经营田上的农村土地使用权以不允许转让为宜，这样，能够使农民至少保有一部分财产，对于作为低收入群体的农民来说，这也体现出我国农村土地的福利性政策。相邻村庄的农民可以用农村土地使用权进行入股，共同组成农场进行经营，但农民在经营田中的股份不可以转让，以保障农民享有长期稳定的农村土地权益。如果农村土地使用权不允许转让，而土地使用权的股份可以转让，则同样达不到保护农民土地权益的效果。经营田进行抵押，还为时过早，农场经营者可以用其他不动产进行抵押；在时机成熟时，当农业人口比重下降，农村土地使用权及其股份有转让的可行性之时，经营田也可以抵押，但债权人或贷款银行向受让人出售或拍卖经营田时，受让人只能是其他农场，以便它们继续从事农业生产，从而防止将农田转为他用，损害农民利益和农业生产的情况发生。
对于农村新增人口及外来人口需用土地问题，村集体经济组织可以将土地分为口粮田、经济田和机动田三种类型，其中机动田可作为农村增加人口、外来人口及流动人口用地。农场在进行规模化经营之时，可以较一般小农户更容易以进行垦荒，所花费成本更少，效益更高，从而有利于增加耕地面积。此外，还应当加强农村计划生育，防止为了得到更多的股份而进行多生育的现象，应当规定，超过计划生育的人口不得平均分得土地，不能得到土地使用权的股份。应当以现有人口数量为准，农村土地使用权所转化的股份保持稳定性。农村中新增加的人口可以用机动地、开垦地、口粮田的分配进行小幅调整。
在农场管理方面，每一农民均享有投票权、选举权、管理权、监督权。遇有重大事宜，由全体农民以农村土地使用权的股东身份进行投票决定，日常事务由农场经营者组建的经营者组织进行管理和经营，由村民进行监督。
农村土地使用制度范文第2篇
关键词：农村土地使用权流转；制约因素；路径选择
作者简介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆农业大学经济与管理学院讲师，硕士，研究方向：资源经济与管理。
蒲春玲（1961－），女，陕西省霍州市人，新疆农业大学经济与管理学院教授，管理学博士，博士生导师，研究方向：土地经济理论与政策、区域经济等。
中图分类号：F331.11文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）09-0008-04
农地作为一种重要的资产和农业生产要素，以商品的形式进入要素市场并在不同主体之间流动是必然的趋势。土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高；而对土地交易权的限制则降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，对土地产出率具有负面影响。因此，应允许并鼓励农民进行土地使用权的有偿转让，实现农地资源配置效率的帕累托改进。当前，我国农村土地使用权流转还处于刚刚起步阶段，在实践中还存在诸多问题，主要表现在流转的速度慢，流转的规模小，流转的区域差异大，流转的行为不规范，流转层次低，流转的交易价格扭曲，流转工作滞后等。造成问题的原因是多层面、多维度的，但在很大程度上与现行农地制度本身的缺陷有关。如何积极推动和规范农村土地使用权流转，实现土地适度规模经营和集约化经营，促进农业产业结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入具有重要意义。
一、农村土地使用权流转的制约因素
1．现行农地制度的缺陷制约了土地使用权的流转
（1）分散承包机制制约了农地规模流转
现行的以为核心内容的农村土地制度在相当程度上制约了农村土地资源流转。以均田为特征的农地承包制度导致农村土地资源均分与零碎化现象的存在，其既不利于先进技术及其设备在农业生产中的使用，也不利于土地规模效益的提高，不利于大量外界资本进入农业生产领域来进行规模化的生产与经营运作。土地零散、不成片，这意味着，如果承包地的受让人或承租人想从事规模经营，就需要面临多个谈判或签约对象，交易成本显然太高，这给大规模的土地流转带来极大不便。
（2）土地产权关系模糊，行为主体缺乏农地流动的足够动力
产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法依据自身条件来合理地选择与配置土地资源。我国规定农村土地属于集体所有，集体包括村集体、集体经济组织和乡(镇)集体。然而，到底哪个组织是集体土地所有权的代表，有关法规却没有明文规定。土地产权“权利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。产权关系规定模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。
2．农地流转制度的不完善影响了农地流转的进行
（1）缺乏规范运作的政策法规
尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，然而，对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束。现行的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确，缺乏可操作性。例如，现有相关农业的法律政策规定，农户要进行土地流转时，必须要经“发包方同意”，这表明农户在农村土地产权体系架构中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。土地流转规模和速度缓慢，无法适应社会经济的发展和现实的要求，土地纠纷、侵权行为普遍存在，而处理这些问题的司法机关及有关部门无法可依。现行农村土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范性，既影响了农村土地流转的进行，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。
（2）宏观政策不配套
由于集体土地所有权缺乏法律保障，国家可以根据需要随时强制征用土地；对土地占用和买卖中的垄断行为缺乏管理；对种田大户缺乏优惠政策支持，对转出土地的农民进入二、三产业和城市就业的也没有制度保障措施。从流转机制看，绝大部分地方尚未建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度，流转程序不规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性大。农户间自行协商，自行流转，流转关系人之间的矛盾诸多，造成投资者经营成本增加。这些问题都严重地影响了土地流转的速度、规模和效益。
3．农村土地使用权流转市场发展滞后，导致农地难以流转
（1）农地流转的市场机制不完善
现有的农地流转基本处于自发、无序的状态，数量也有限，还没有规范的农地产权交易市场，农地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家对农地产权流转还缺乏必要的监督和管理，农地流转机制还需要进一步完善。虽然政府通过了“增人不增地，减人不减地”的政策，但大多数地区都进行了不同程度的调整，承包期内频繁的土地调整强化了农民对土地行政性调整机制的认同感，土地行政性调整成为正式制度安排，使市场流转机制难以发挥作用。
（2）土地使用权流转的中介组织匮乏
目前，我国农地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构，土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，农村的一切服务工作都由集体经济组织包办，表面看来集体经济组织作为中介机构，在交易中易于操作，但是集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉一般交易主体的活动，在土地转让、买卖与抵押过程中难免出现一系列不规范现象甚至是侵农现象，从而使这种中介组织失去应有的效率和媒介功能。加之，当前广大农村还没有开展定级估价工作，缺乏科学合理的农地价格体系，这样，农地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。由于市场中介组织匮乏、流转机制不完善，导致土地不易流转。
4．土地使用权流转管理不规范，影响了农地流转的效益
（1）土地流转随意性大，流转行为不规范
目前大多数农户之间的土地流转行为是私下进行的，只有口头约定，没有书面合同，一般也未征得发包方的同意，未进行备案，很容易出现纠纷和问题。一些地方在转包合同的签订中，由于缺乏经验，签订合同时存在条款不全、内容含混的现象，有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触。正是由于监督功能弱化，土地承包权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这就阻碍了交易组织的进一步发育。土地流转没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，造成土地流转行为无序、混乱。
（2）土地流转带有一定的强制性，农户的利益没有得到足够重视
有些地方在土地流转过程中违背农民意愿，随意变更原土地承包关系，依靠行政命令，强制进行土地流转，严重侵犯了农民的承包经营权。有的地方为了减低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民低价出让土地经营权。有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位，使土地家庭经营变成了集体和政府经营。
（3）土地流转缺乏透明度，存在着种种“暗箱操作”行为
一些地方的集体经济组织在推进土地流转的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同文本签订流转协议，特别是对转包给非集体经济组织成员生产经营的，也没有按照《土地管理法》的规定报乡(镇)人民政府批准，而是由村干部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。还有少数地方对收取的土地流转费及其支出情况，不严格按照村务公开的要求，及时准确地向农民公开，致使流转出土地的农户吃亏，从而严重破坏了土地流转的正常交易秩序。
5．农村社会保障机制不健全，制约了农地的流转
土地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本，土地具有社会保障和就业功能。当前，在我国农村社会保障机制尚未形成，非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍把土地视为“活命田”、“保险田”，认为有了土地，生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能，已转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手段，即使在农业生产性直接收益下降时宁可粗放经营甚至撂荒也不愿轻易转让和放弃土地。由于我国农村社会保障缺失，使得土地承载着一部分社会保障功能，使农民将土地视为最后的生活安全保障，难以按照市场经济规则流动。另一方面，离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，而又缺乏农村社会保障机制，这些人仍将把土地作为最后的保障，也不愿意转出承包地。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。
6．农业劳动力进入城市的诸多障碍和非农收入的不稳定影响了农地流转
长期以来的城乡二元经济社会结构在城市居民与农民之间划出了一道鸿沟。进城居住高昂的生活费用和较高的消费水平使大多数农民只能望而却步；城市的房价与农村住房相比更是不可同日而语；城市公用设施收费、子女上学的教育支出也是大多数农民的收入水平难以承受的。此外，城市社会保障制度也没有向进城农民开放，进城农民不能享受到最基本的社会保障。城市生活的不稳定性和风险性使进城农民不得不保有土地作为基本的社会保障手段和最后的退路。
农民的文化素质和非农劳动技能缺乏，要实现在城市长期稳定的就业具有一定的困难。加之各种显性和隐性壁垒的制约，农民工的职业选择具有随机性和不稳定性。绝大多数农民工从事简单劳动和体力劳动，非农收入特别是打工收入存在较大的不稳定性。另外，农民工不能拥有与城市居民同等的权利，增加了收入的不确定性。此外，乡镇企业带动就业的能力大幅下降，城市又面临大量职工下岗的压力，非农就业机会大量减少，加大了非农收入的不稳定性，使农民无法形成稳定的收入预期。
农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，兼业农民非农产业收入的不稳定性使农民难以彻底离开土地，广大农民在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的使用权。
二、促进农村土地使用权流转的路径选择
1．深化农村土地产权制度改革
明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。首先，要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系，进一步明确农民承包土地的权能，真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。在确保农村土地所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等。只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，农户的主体地位才能真正确立起来。其次，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权。
2．完善土地使用权流转的法律法规
制定有关农村土地流转的法律法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系。明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件、形式以及管理措施和操作程序，明确土地使用权流转的主体和客体，明确地方政府在集体土地流转中的地位、职责和作用。
进一步完善《农村土地承包法》，尽快制定和出台土地承包法的实施细则，明确界定农民土地承包权的内容和性质，明确承包土地的财产权，赋予土地承包经营权物权法律地位，将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括在承包期的继承、抵押、转让等处分权在内的使用权上升为法律，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理的流动，其中一个重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。强化承包经营权物权属性，才能有利于农村土地流转和农民权益的保护。农户长期且稳定的土地承包权是实现农村土地有序流转的基础。只有把承包关系稳定下来，把农户土地的使用权明确下来，土地流转才能有更多空间与机会来增加农民投资土地的积极性和农业的比较利益，也才能阻止土地撂荒，实现农业生产的规模化经营。
3．健全土地使用权流转的管理与监管机制
农村土地使用权具有不同于一般商品的特殊性，对土地使用权的流转必须加以管理和控制。首先，严格承包合同管理，进一步明确承包者的责任，明确合同双方当事人的权利、义务。加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护承包合同的约束性，增强农民对土地收益的长期预期。其次，要加强检查监督和事后管理。通过对流转土地的定期或不定期的检查和监督，以保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象。政府要对农地使用权流转进行规范和引导，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，不断促进农村土地市场体系的建立和完善。
政府在土地流转中要找准自己的位置，要尊重农民的意愿和主体地位，搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
4．建立土地使用权流转市场，培育土地使用权流转的中介机构
（1）建立健全农村土地流转市场体系
规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前，我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要，农地流转还未形成一种规范的制度，地区之间存在着很大的差异。东部地区农用地流转相对活跃，西部地区交易较少且不规范。为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农用地使用权流转市场的运行机制，包括农用地使用权的价格机制、农用地流转约束机制、农用地使用权交易的中介机制、农地收益的分配机制。
（2）积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育
土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，定期公开，对外公布，接受供求双方咨询，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，以提高土地流转的成功率。
5．建立完善农村社会保障制度，弱化农地的社会保障功能
土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，所以，进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度，建立起从最低生活保障到农村养老、医疗、生育、伤残的农村社会保障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。只要有了良好的社会保障制度，农民对土地的依赖性就会降低，土地流转就会加快。
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农村土地使用制度范文第3篇
我国最早的土地经营制度是“井田制”，与之相适应的是“什一”或“九一”的劳役赋税制度。它是历来朝庭制定土地制度和赋税制度的根据。在此基础上产生的是土地租佃制。租佃制，就是地主经营或占有土地，国家的土地所有权与地主的土地经营权分离开来，地主获得土地经营权的条件是向国家交纳土地收成的十分之一的赋税，地主经营土地的方式是向农民出租土地，并收取土地收成的50%以上的地租。在租佃制基础上产生的是土地永佃制。永佃制，就是在租佃制的土地所有权与经营权分离基础上，农民的土地使用权与地主的土地经营权相分离，农民获得相对独立的、长期的土地使用权，条件是向地主交纳土地收成的约30%的地租。土地永佃制之后，产生的是资本主义的农业劳动雇用制。农业劳动雇用制，就是土地使用者将土地作为资本雇用农业劳动力，土地使用者即农业资本家的土地使用权同劳动者的劳动权进一步分离开来，从土地资本的角度讲，它雇用劳动的条件是支付给劳动者一定的工资；从劳动的角度讲，劳动者获得劳动权的条件是，将劳动成果的一部分作为包括土地在内的资本的利润让渡给农业资本家。资本的利润要有一部分转化为资本主义地租。
根据的地租理论，资本主义地租，包括封建地租，都由两部分组成：绝对地租和级差地租。所谓的绝对地租，就是土地所有权的经济实现形式，实际上就是国家收取的赋税，它的存在体现了土地所有权的统一。所谓级差地租，就是土地经营者在优等地上收取的相对于最次等土地的地租。产生级差地租的原因有两个：一个是土地的肥力不同，一个是土地的位置不同。土地经营者的收益正是来自对不同肥力和不同位置的土地收取不同的级差地租，这是土地经营权的经济实现形式。级差地租产生的根本原因就是土地经营权的垄断。地主经营土地的收入是通过级差地租来实现的。
级差地租又有两种形态：级差地租第一形态（级差地租i）和级差地租第二形态（级差地租ii）。级差地租第一形态就是等量资本投在肥沃程度和位置不同的等量土地上产生不同的超额利润所形成的地租差别。在劣等地上的级差地租i为零。相比劣等地，越肥沃、位置越好的土地，级差地租i越高，也即资本的利润大因而土地的分成就越多。所谓级差地租的第二形态就是由于对同一块土地连续投入等量资本产生的不同的超额利润所形成的地租差别。比如某农业资本家租用一块土地后连续不断的投资，使土地的肥力或相对位置有了一定的变化，从而投入的资本利润比前期投入资本利润提高了一定数额，这部分超额利润在租期内是归农业资本家的，这是土地使用权的经济实现形式，但到期后在新一轮的租期内，由于土地有了改良，等级提高了，因此地租也相应提高，地租提高了的部分即这部分超额利润就不再归土地租用者而归土地经营者即地主，这就是级差地租ii。在劣等土地上也会产生级差地租ii。每一租期内的对土地的投资都会改变土地的肥沃程度或相对位置，从而会形成下一轮租赁期的级差地租ii，增加地主今后的级差地租收入。但是在永佃制下，或约定租期内，级差地租ii是土地使用权的经济实现形式，为永佃者或租用者所收益。所以，土地经营者一般乐于短期出租，而土地使用者则愿意长期租用，就是这个道理。
总之，经营土地就是按土地的等级来收取不同的级差地租，这是土地经营唯一的有效方式。
我国是社会主义国家。社会主义社会的农村土地经营制度与封建社会、资本主义社会的土地经营制度既有本质区别，也有必然联系。本质区别在于农村土地的社会主义性质，也即农村土地的经营主体不再是地主私人，而是集体经济组织（村民委员会），这是我国的《土地管理法》所规定的：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”，也就是说，村民委员会拥有土地经营权；必然联系应该体现在土地经营方式或方法上，实际上，在土地经营方式或方法上是没有社会性质区分的，社会主义社会的土地经营方式本与封建社会、资本主义社会的土地经营方式没有本质上的不同，都需要有土地经营主体，土地经营主体的收益都得表现为地租的形式。因此，社会主义的农村土地集体经营，应该大胆地借鉴历史经验，包括封建社会的和资本主义社会的，以土地使用权与经营权相分离的方式，利用绝对地租和级差地租这一经济实现形式，来管好用好十分有限的农村土地。
我们现在的土地经营方式采用的是土地承包方式，土地经营主体是农村集体即村民委员会，使用主体是农村承包户，土地经营组织的经济实现形式是土地承包费。土地承包费就是农村集体经营土地的地租收入。经营土地，就是根据土地的等级分类来收取不同数额的地租，以使优等地和次等地公平租税负担，从而促进土地的有效使用。这就是土地经营的含义，是经营土地的唯一的有效方式。农村土地集体经营组织的经济形式即地租应该通过级差地租来实现。但是，我们现在农村集体经营土地的方法，根本不是这回事，而是按人口平均地亩承包，不仅好地按人口平均承包，中等地也按人口平均承包，次等地还是按人口平均承包，把本来就人均有限的土地被分割得七零八散，与之相应的税费制度就是土地承包费按人头而不按地亩承担，地租不再是地租，而变为“人头费”。而且，税率、费率普遍偏低，土地经营权的经济形式难以实现，农村集体经济组织难以维持。因此，农村社会主义制度的优越性不能得到应有的体现。
我国农村土地的经营状况令人担忧，现在实际上仍是“大锅饭”，虽然实行了土地承包制，但在税费负担问题上，不分土地地力的差别和土地位置的不同，统统一个标准：人均负担制或亩均负担制。在土地经营者的意识里根本不存在“级差地租”这样一个概念。也就是说，根本不存在对土地的经营。人们还没有建立起这样的土地经营理念：土地经营的唯一手段就是根据土地的地力、位置的差别来收取不同的级差地租，使不同级别的土地承担不同的地租额；土地经营的目的就是鼓励土地使用者加大对各自承包土地的投入，使土地得到改良，以便今后获得更多的地租收入。这一手段与目的是对应的。如果好地坏地负担的税费一样，坏地承包者和好地承包者都不会有对土地增加投入的积极性。下等地承包者不愿意做出大力不讨好处的事，因此没有加大投入的积极性；上等地承包者感到土地承包费轻用不着费一些力出一些资就能有比较好的收成，因此也不会有加大投入的动力。当前我国的承包制下的土地使用就属于这种情况，农民对承包地既没有投力的积极性也没有投资的动力，一个重要的原因就是，税费负担非轻即重。
目前，在我国农村进行的税费制度试点改革中所实行的“费改税”，我认为是不科学的，与我国当前的法律相矛盾。因为，“费改税”直接否定了农村集体经济组织即村委会的土地经营职能和土地经营权的经济实现。费本来就是地租，是农村集体经营土地的收入，也是税的来源。实行“费改税”后意味着取消了地租这一级收入，或者说弱化了农村集体作为土地经营者的主体地位。这将会严重影响到农村集体经营组织对土地的经营能力和热情。过去，土地经营者是私人地主，地租收入归地主个人，这是我们所反对的。现在，土地经营者是农村集体，地租收入归集体所有，这是农村社会主义性质的根基。土地的经营主体是不可缺少的，我国农村土地的社会主义性质也不能丢。土地的社会主义性质不是表现在过去那种土地“归大堆”，而是表现在地租归农村集体所有。因此，我国农村目前的税费改革应该是“费改租”，实行社会主义租税制，即在保证农村集体的地租收入基础上的税收制度。这有利于农村土地的经营。
我国农村土地经营机制设想和实行社会主义租税制建议：
1、农村土地国家所有，集体经营，家庭使用
目前我国的两种公有制形式必须坚持，两种公有制形式就是国家所有与集体所有。但观念上要来个比较彻底的转变，必须明确国家所有的是包括土地在内的资源的所有权，集体所有的是土地或资源的经营权。土地作为国家的重要资源不能被分割为两块：归国家所有的城市土地和归集体所有的农村土地。无论是城市土地还是农村土地，其所有权都是国家的。土地的所有权是不可分割的。所谓的农村土地集体所有指的是农村土地的经营权为农村集体所有，农村集体经济组织即村民委员会是土地经营者，而不是所有者。在这个方面我们的法律需要尽快做出修改。农村土地的所有权的经济实现形式是农业税即土地税，是国家的县或乡一级政府的财政收入。土地税的承担者是土地经营者，即农村集体经济组织（村委会）。按照历史的惯例，土地税的税率是土地常产的10%。我国1958年制定的农业税条例确定的农业税率是土地常产的15%，实际上包括地租在内，是在没有地租的情况下制定的，15%作为税率是偏高了些，但作为地租率又是偏低了许多。
2、土地经营理念
地租是农村土地经营组织存在的物质基础，也是农业税的来源。按照历史的惯例，在经营权与使用权分离的情况下，土地经营者收取的地租，地租率是土地常产的三分之一。农村集体经济组织的地主地位，要有法律保障。在法律的范围内，农村集体经济组织（村委会）要合理的经营好自己的土地，根据土地的等级制定出级差地租方案，收取各级土地相对最次等土地的级差地租，作为土地经营权的经济实现。要尽快改革人均或亩均税费负担这种不利于土地使用的税费政策。
3、土地永佃权设想
我国农村自改革以来，十五年期的第一轮承包都已经成为过去，现在在全国也已经基本完成了第二轮的延包工作，而且法律和政策都要求第二轮延包30年不变。农村土地使用权基本稳定，而且30年以后，考虑到农民对土地的长期投入，更没有变更的理由。长久的土地使用权就是土地永佃权。为确保当前土地承包使用者在土地上的长期投入的利益，我们需要尽快制定农村土地永佃制度和相关政策，让农户放心拥有土地长久土地使用权。农民获得永佃权的条件是按期交纳农村集体的级差地租i和绝对地租（土地税）。永佃者是“二地主”，可以依法转让或出租土地使用权，也可以雇用劳动力，永佃权也即土地的永久使用权的经济实现就是级差地租ii，大约为土地收成的三分之一分成，另外的三分之一为劳动所得。在永佃制中，土地收成的分成大体是这样的：土地收成的三分之一为土地经营者的地租收入（包括级差地租i和税赋），三分之一为永佃者的级差地租ii收入，另外的三分之一为劳动收入。
4、土地使用权流转机制
农村土地使用制度范文第4篇
【关键词】农村土地使用权；流转；对策
在市场经济条件下，必须通过提高农村的工业化和城镇化水平来推动农村的的发展，其中最重要的是建立农村建设用地使用权流转制度，使农村建设用地成为农村发展的主要原始资本和融资手段，吸引外部资金，发展农村工商业，推进农村城镇化水平，与此同时，城市建设用地使用权远远不能满足城镇化的要求，缺口非常大，缺口的土地使用权只能用农村集体建设用地使用权来弥补。
1农村土地使用权流转形式多样化
（1）集体土地所有权人将未经国家征收的集体建设用地使用权直接出让给受让方用于建厂房或做其他项目。
（2）以出租的方式流转集体建设用地。
集体土地的所有者将集体土地直接出租给城镇企业、个人等承租人以建造工厂、商业用房等建筑；
集体土地所有者将建好的房屋出租给承租人；
城镇的企业、个人挂靠集体经济组织，以集体经济组织的名义办乡镇企业，取得建设用地使用权。
（3）农村集体经济组织与开发商以合作开发的形式，由农村集体经济组织提供土地，有开发商出资进行商业建设，再由开发商出租经营，双方对经营利润进行分配。
（4）我国法律允许转让集体土地上的房屋，因此，集体建设用地的所有者或者使用者依照受让方的要求建造房屋，再与受让者签订房屋转让合同，将地价隐于房租之中。
（5）通过乡镇企业的厂房抵押，或破产、兼并等将企业资产流转，从而实现集体建设用地使用权转让。
2农村土地使用权流转存在的问题
2.1土地权利的不平等
土地由于产权的模糊性更容易受到政府公权力的侵害，并且补偿较低。二是土地使用权不平等。城市国有建设用地使用权能够通过招标、拍卖和挂牌的方式进入一级土地市场，参与工业生产、商业开发，并可以在二级市场上进行转让、抵押或出租。而集体建设用地则只能用于农村公共设施、乡镇企业和村民宅基地建设，不允许集体建设用地使用权进行市场化交易。三是土地收益权不平等。城乡土地所有权和使用权的不平等，使得城市土地价值在短
期内急剧增加，而农村集体建设用地利用效率低下，其价值的合法性不能得到认可。相同的
土地资产，因为所有权性质的不同而具有不同的权利，也束缚了土地所有者的命运。
2.2土地收益分配的不平衡
由于集体在法律上并不能成为最终的权利主体，当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被虚置了，而地方政府、受公权力影响的村委会一跃成为土地代表，对于地方政府，廉价地将大量农地提供给企业作为建设用地，这既能带来客观的收益又能刺激当地工业或城镇发展从而带动经济发展，在土地财政与经济政绩的双重吸引下，地方政府于是变得极为活跃，有时甚至不惜违背中央精神，通过与农民名义上的代表（多为村委会）协商等不正式的手段实现着农村集体建没用地的流转。由于“农民集体”的范围很难界定，而在实际运作中农村集体土地的决策权已经完全旁落于村“两委”。作为农村集体组织的“管理者”，成为分利集团，获取了农村建设用地流转的巨大收益。经营管理农村土地的基层组织在土地增值的驱使下，已经成为农村集体建设用地流转的主要推动者和既得利益者。而作为土地所有者土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转巾并没有完全实现。同土地被征用后获得的巨大增值相比，低廉的土地补偿标准对于农民来说是极为不公平的，农民并未分享土地增值所带来的巨大利益。
2.3农村土地使用权流转不规范，流转机构不健全
由于缺乏明确的政策和法律法规，土地使用权流转市场还不十分完善，缺少土地使用权流转服务平台，流转信息不完善，农户对土地使用权流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租，转包和入股为主，一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发，分散，无序状态，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置。发生在大多数农户之间的土地使用权流转，只有口头约定，没有书面合同，为日后土地纠纷留下隐患。
3农村土地使用权流转管理的对策
3.1规范土地使用权流转程序、健全农村土地使用权流转机构
土地使用权流转涉及土地所有者、土地经营者等多方面的利益，流转必须按规定的操作程序进行。在进行土地使用权流转时，必须签订规范的流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，合同需经过农业部门的鉴证。县、乡、村三级都应建立健全合同管理机构，全面建立农村土地使用权流转登记制，加快构建土地使用权流转规范化管理步伐，明确各级职责，实行责任追究制度。在办理土地使用权流转合同备案时，应认真审核合同的真实性、可行性和合法性，对违背农民意愿或损害集体利益的问题要依法纠正。同时要培育土地使用权流转服务中介组织，健全土地使用权流转机制建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善的中介服务组织是农村土地市场化的关键。
3.2提高农民对土地使用权流转制度的认识
首先，各级政府及部门要提高认识，把土地使用权流转当作一项中心工作来完成，当作一件关系农村可持续发展，农民持续增收的大事来抓。要认识到土地不仅仅是农民就业和生存手段，更是一笔庞大的资产，加快土地使用权流转正是合理利用这一资产，增加农民收入的有效手段。要加强对农村土地使用权流转和发展规模经营的正确引导和服务，既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地使用权流转的错位行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的缺位行为。其次，要进一步加大对有关法律、法规、政策和土地使用权流转、规模经营、增加收入等好的典型和成功经验的宣传力度，让农民熟悉政策，打消顾虑，积极投身土地使用权流转。
3.3建立、完善农村社会保障体系
健全农村社会保障制度，建立多层次的农村保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，积极探索土地使用权流转养老保险补贴和土地承包权换城镇社保政策，使得长期流出土地的农户获得的利益不亚于土地被征用的农户，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，解除土地流出者的后顾之忧，为土地使用权流转创造条件。此外，政府部门应积极为农民群众开拓新的就业途径与就业岗位，鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，有层次地引导非农产业载体对农村富余劳动力的吸纳，使离开土地的农民有业可就，有钱可挣。
农村土地使用制度范文第5篇
[关键词] 农村土地制度 产权缺陷 土地流转 使用权物权化
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是 ，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。 土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
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