流转土地管理办法

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流转土地管理办法范文第1篇

关键词：农村土地管理问题解决措施

土地是广大劳动人民生存和发展的最基本的生活保障，属于农业生产过程中最基本的生产资料。随着我国经济结构以及市场模式的不断改革，政府制定的关于农村的政策也在不断改进。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了农民的生活水平。然而，农村土地管理中也存在一些问题。所以，土地管理部门一定要认真研究土地管理中存在的各种问题，结合当地的实际情况，采取有效措施来解决这些问题，从而促进我国农村土地使用的可持续发展。

一、我国农村土地管理过程中存在的问题

1、个别地区在农村土地管理认识上存在偏差

由于地方检查不够深入，政府往往存在主导违法用地的问题，国家政府进行修路、城市公共建设的用地面积与农村土地面积比例已经表现出失衡。一些土地面积较大的地区往往以建设农村新城、建设小城乡等理由对农村土地耕地进行大量削减，违法的开发商搞房地产也已从城市蔓延到农村，并有逐步扩大的趋势。

2、农民耕地矛盾日益突出

农民耕地矛盾主要体现在以下几方面：一是少数地区耕地荒芜。在我国市场经济的压力下，很多农民为了养家糊口纷纷涌入城市淘金。而外出打工的人数逐渐增多就导致农村的土地大面积荒芜，在这种情况下，虽然国家对农民政策进行了大力扶持，但是种田效益低下，土地效益徘徊不前，很多农民不再愿意去种田。二是有些地区出现无地可种情况。农村实行了土地联产承包责任制后，土地承包政策30年保持不变，农村人均分配土地不均衡，再加上我国实行计划生育之后，农村超生人口众多，不能及时分配到口粮田，就形成了家庭人口多而分配的地少。还有许多农户要求重新对土地进行调整或将耕地面积种植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面积大量减少，严重违背国家政策。

3、农民无地问题目趋严重

土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。一次性补偿的标准，虽然相对于过去也“水涨船高”，但与土地非农升值相比，差之甚远。一旦补偿费用光，生活无保障，农民心理上不能接受。对此，农民反映强烈，不愿土地被征。

二、如何有效加强农村土地管理

1、政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

2、积极探索，不断提升土地流转的开发档次

一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。强化区（县）、乡（镇）两级农经管理部门工作职能，建立区县级农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。

3、严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已“一户多宅”或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积3O平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。

4、规范农村规模化畜禽养殖用地

农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

我国是人民群众当家做主的社会主义民主国家，农民在全国人口中占着很大的比例，其权益直接关系到我国整个大局的稳定和发展。而土地是农民重要的生产生活资料，直接关系到农民自身的根本利益，所以在城镇化发展进程中，国家必须加大对农村土地的宏观调控力度，落实有关农村的各项政策，只有这样才能确保农村土地管理能够有法可依，农民的切身利益才能够得到保护。

参考文献：

流转土地管理办法范文第2篇

内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在 法律 上作出规定；并非只有本集体 经济 组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。

一、问题的提出

现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和

（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？

《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。

第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。

第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。

综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。

五、土地登记制度：主要争议及其解决

土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。

（一）土地登记与发证之间是什么关系？

在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。

(二)土地登记机构统一了吗？

《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。

此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。

(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？

登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。

六、结 语

《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。

注释:

[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。

[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。

[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。

[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。

[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。

[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。

[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。

[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。

[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”

[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。

[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。

[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。

参考 文献 ：

高圣平，2009：《担保法论》，北京：法律出版社。

流转土地管理办法范文第3篇

中国农村土地承包经营权流转制度问题对策

伴随着我国国民经济的发展，农业规模越来越大，产业化经营和结构调整成为当前农业发展的重中之重，为了配合农业发展，我国提出实行土地承包经营权流转制度，并且在改革开放的不断深入发展下，该项制度也为我国农业发展作出了杰出贡献，但是其中存在的问题不容忽视，本文将简要分析论述我国土地承包经营权流转制度存在的问题和完善对策。

一、我国农村土地承包经营权流转制度存在的问题

1、流转机制不合理

当前我国农村土地承包经营权流转的对象主要是经营人自身的亲戚和朋友之间，由于流转双方之间相互熟知，因此往往采用无偿转让的方式完成流转，在此过程中流转双方基本上没有任何既得利益，另外流转程序也不规范，没有严格按照相关的法律程序完成流转。这也直接导致流转双方在农村土地承包关系中的责任和主体地位均不明确。另外在经营权流转登记制度方面也存在不合理的情况比如说没有统一的登记机关，因此最终的登记效力也难以达成统一状态。

2、流转方式不合理

在现行的《农村土地承包法》等相关法律中，仅仅只明确了可以流转家庭承包方式的土地经营权，对于其他承包方式的土地经营权是否可以流转、如何进行流转却没有进行详细的说明，在《物权法》中也只是粗略的对土地承包经营权的流转方式进行大致的规定，而对于具体的抵押、继承、赠与等详细的流转方式却并没有进行明确的解释说明，因此我国现阶段农村土地承包经营权的流转方式相当混乱，农民的切身利益得不到应有的保护。

3、管理主体不明

翻阅当前的《宪法》、《土地管理法》等法律法规可以看出，法律将生产小组作为农村土地的所有人，但是具体代表者和实际的管理主体却没有给出明确的答案，而法律规定上的农村集体经济组织在现实生活中根本就不存在，村民委员会也无权掌握农村土地，而一旦对农村土地承包经营权进行流转并从中获利时，享受利益的农村土地所有人没有明确指示，因此流转效率和流转成效皆因管理主体不明而造成巨大的影响。

4、法律相互矛盾

我国为了能够明确规范和约束农村土地承包经营权流转制度，主要制定了《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规，但是各法律之间却存在相互矛盾的情况，比如说在《农村土地承包法》认为土地承包经营权流转不属于物权保护范围内，而在刚刚制定和推行的《新物权法》当中却明文规定需要对农村土地承包经营权流转进行物权保护，由此可见，现行法律之间的相互冲突也在一定程度上影响和阻碍农村土地承包经营权流转的顺利完成。

二、完善我国农村土地承包经营权流转制度的对策

1、健全法律法规

根据前文可知，我国现阶段在农村土地承包经营权流转制度方面存在法律相互冲突、相互矛盾的情况，为此需要尽快将矛盾冲突的地方进行调整和修改，并且联合立法机构尽快制定出台统一的《农村土地承包经营权流转法》，对经营权的流转程序、流转方式和具体的管理主体以及相关管理办法等进行统一明确规定，为我国农村土地承包经营权流转制度提供坚实可靠的法律依据和法律保障。

2、完善流转管理

在当前我国农村中，几乎没有专门从事调解农村土地承包经营权流转纠纷的部门和人员，更缺乏相关方面的服务体系，因此需要尽快建立专门的服务部门和服务小组，切实解决土地承包经营权流转中存在的问题，另外，政府和相关部门机构也需要严格按照国家规划制定的土地管理办法对农村土地承包经营权流转过程进行全方位的监督和管理，保障流转公平，特别是需要加强监管在土地承包经营权流转当中产生的税收和财政，严防因不正当行为或是钱权交易而给我国财政收入造成损失。在土地承包经营权的流转过程当中，政府需要切实做好管理工作，监督流转双方严格遵照相关管理条例，签署农村土地流转合同，采用书面协议形式对流转双方的责任和权利进行明确的划分，避免因口头协议未对权责进行明确从而导致日后产生各种各样的纠纷。

3、完善登记制度

完善的农村土地流转登记制度是加快农村土地流转速度，切实保障流转成效的必要条件，因此我国需要加大对土地登记的宣传与监管力度，督促农户进行土地产权登记，另外需要将土地承包经营权流转过程中需要的文件材料进行统一规范，特别是对于合同的格式、版面设计等进行统一规范管理，在保障农民合法权益的同时帮助土地产权登记工作的顺利完成。

三、结论

总而言之，本文通过分析研究得知当前在农村土地承包经营权流转制度中存在流转程序、流转方式不合理，管理主体尚不清晰、缺乏相关法律法规作为保障等诸多问题，为此本文提出通过加强法律建设，尽快完善《农村土地承包法》等相关法律法规和土地登记制度，同时将土地流转价格和流转方式标准化，明确土地产权等一系列方法，全面完善我国农村土地承包经营权流转制度，完成我国社会主义新农村建设的伟大梦想。参考文献：

[1]杨光.关于我国农村土地承包经营权流转制度的缺陷与完善对策[J].当代经济研究，2015（10）：88-92.

流转土地管理办法范文第4篇

关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨

当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。

一、我国集体土地流转的现状

我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。[1]现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。[2]但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。

二、集体土地流转存在的问题

（一）集体土地所有权的归属不明

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。

（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后

对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。[3]而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。

（三）当前我国的农地征用制度不合理

国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家或行政管理权行使的。[4]在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。

三、对集体土地流转进行改革的几点思考

（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。

（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接

首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。[5]

其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。[6]在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。

流转土地管理办法范文第5篇

为不断显化集体土地资产，切实保障农民权益，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，推进农村经济持续稳定健康发展和城乡统筹，加快社会主义新农村建设，浙江省积极开展农村集体建设用地使用制度改革探索实践，切实加强农村集体建设用地流转管理工作。浙江省早在2001年7月就出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》（浙土资发[2001]256号），2005年出台《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资[2005]94号）；2012年2月，浙江省委、省政府出台《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委[2012]20号）明确提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，并提出了农村土地管理制度改革的具体内容，为农村集体建设用地流转工作的开展指明了方向。

（一）明确思路，突出重点

浙江省根据党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的基本精神，在坚持城乡统筹、节约集约，政府引导、农民自愿，循序渐进、分步实施，符合“两规”、维护权益和“局部试验、封闭运行、结果可控”的原则下，积极开展集体建设用地使用制度改革和集体建设用地使用权流转，重点突出以下三个方面。

其一，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地使用权完整的用益物权。从改革和创新集体建设用地产权制度入手，参照国有土地有偿使用制度改革模式，构建起与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖集体建设用地出让、划拨、出租使用权等在内的集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地类似于国有建设用地同等的完整产权权能，从而实现与国有建设用地使用权的“同地、同权、同价”，并在城乡统一的土地市场之中遵循相同的流转和管理规则，实现自主交易、流转。

其二，明确集体建设用地使用权的入市流转条件，创建城乡统一的土地市场和运行规则，规范集体建设用地使用权流转。根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》（下称《决定》）精神，结合该省已有的实践及形势发展要求，按照“平稳推进，逐步放开”的改革总体要求，对入市流转集体建设用地的政策范围把握 “存量为主，‘规划区外’增量”的基本原则。所谓存量为主，是指对于已依法取得并符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等），都允许农村集体经济组织本着农民自愿的原则，以所有权人身份将集体建设用地使用权以出让、出租、作价出资或入股、抵押等形式实行有偿使用和流转。这相比于现行《土地管理法》第63条规定集体建设用地的流转仅限于“依法取得、符合土地利用总体规划，因乡镇企业破产兼并等情形”而言有很大程度的突破。所谓“规划区外”增量，是指根据十七届三中全会《决定》提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的基本精神，允许“规划区外”非建设用地特别是农用地，依法办理农转用后，不必经过征收，可以直接由农村集体经济组织依照有关规定将土地使用权通过出让、出租、作价出资或入股等方式让渡给使用者。这相比于现行《土地管理法》第43条规定集体建设用地使用权的初次设立只能基于“乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设”而言有很大的突破。

其三，鼓励引导农村宅基地实施有偿使用和有条件流转。一是通过完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，进一步强化宅基地对农民居住的社会保障功能以及切实保障农民依法取得宅基地福利的权利；二是强化宅基地节约集约利用的内部约束机制，鼓励和引导农村集体经济组织在充分尊重农民意愿的基础上，实施宅基地有偿使用和有条件流转，通过经济杠杆手段调节宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是结合社会主义新农村建设，探索健全农村宅基地整理置换复垦的新机制、新手段，以整村搬迁为主导方式，集中性农民公寓安置为主，加大农村居民点整治力度，促进农村向城镇、中心村集中，促进村庄合理布局，进而推进城乡建设用地的空间重构，提高城乡建设用地利用效率。以湖州为例，近两年该市大力推进农村土地综合整治工作，目前已获省政府批复农村土地整治项目35个，共取得农村土地综合整治周转指标20482亩，已完成签约农户3380户，其中完成搬迁934户，完成安置区建设面积25.86万平方米。该市各地结合农村土地综合整治，积极探索农村宅基地的退出机制，特别是吴兴区八里镇南片作为浙江省唯一的省级新农村建设体制创新试验区，牢牢抓住这一契机，取得明显成效。吴兴区八里镇南片规划新建三个农民社区用于安置，总建筑面积达140万平方米，将实现区域内80%以上的人口集聚。该项目区在充分尊重群众意愿的基础上，通过采取货币安置、“住房+商贸用房”、“住房+标准厂房”以及“房票”（被安置农户可以选择实物安置以及房票安置的方式，选择房票安置的可以向当地政府领取每100平方米每年1.6万元的租金）等模式，积极推进了农村宅基地的搬迁和农民安置社区的建设，目前该项目区已完成农户签约1156户，约占40%，其中已完成搬迁265户。此举既为农民打造了创业就业新平台、增加了财产性收入，又加速了农村宅基地退出。

（二）完善政策，规范操作

2001年，浙江省国土资源厅《印发关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的通知》（浙土资发[2001]256号），明确了该省农村集体建设用地使用权流转的基本条件、主要方式和基本程序，规范了流转收益分配与管理。

1.农村集体建设用地流转的范围

一是符合土地利用总体规划、城乡规划并依法取得的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等）；二是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农用地和未利用地，符合土地利用总体规划依法办理转用审批手续的。

2.农村集体建设用地流转的条件

一是经依法批准使用，且权属合法、四至清楚、产权明晰；二是符合土地利用总体规划以及乡镇村建设规划；三是原则上不改变土地原批准用途；四是非娱乐项目和房地产开发用地；五是使用新增集体建设用地从事经营性活动，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护及安全生产等法律法规的规定。

3.农村集体建设用地流转的原则

一是坚持土地所有权人、使用权人自愿的原则，需经村民自治组织2/3以上成员或代表同意；二是由土地权所有人与使用权人签订书面的流转合同，并申办土地登记手续；三是通过统一有形的土地市场，以公开、规范方式进行流转。

4.农村集体建设用地流转的方式

对符合上述条件的建设用地，准许流转主要有三种方式：一是在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，可与土地所有权人协商确定转让（不超过同类用途国有土地使用权出让最高年限并与企业经营年限相一致，一次性收取土地收益）、租赁（3至5年，定期收取土地租金）、作价出资或入股、抵押等方式流转。二是在城市规划区、建制镇规划范围内的集体建设用地使用权需要流转给本集体经济组织以外人员使用的，原则上要在政府让利条件下将集体土地所有权转为国有，并办理国有土地有偿使用手续。三是在坚持农民宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许农户将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户，但不得直接转让给城镇居民。需要整体转让或部分转让给城镇居民的，应征得集体土地所有权人同意，并向集体土地所有权人支付相当的征地费用；受让人符合享受经济适用房条件的，可直接变更登记并发给国有土地使用证；受让不符合享受经济适用房条件的，则在追补房地产级差地租的基础上，按出让等有关规定发给国有土地使用证。

5.农村集体建设用地流转审批的程序

对保留集体土地所有权不变的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、流转协议等资料，向县级以上国土资源部门提出书面申请；经乡镇国土资源所初审，认为符合有关规定的，送市、县国土资源部门审批；市、县国土资源部门审查认为符合有关规定的，报市、县人民政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用证或土地他项权利证书。对转为国有土地的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、与土地所有者签订的集体土地转为国有土地的协议、经三分之二以上村民代表同意转为国有土地的会议纪要等资料，向县以上国土资源部门提出书面申请；受让方与市、县国土资源部门签订国有土地使用权有偿使用合同；经县、市人民政府初审后，报省政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料，办理土地变更登记手续，领取国有土地使用证。

6.流转收益分配与管理

农村集体建设用地使用权流转的土地收益，坚持以土地所有权人为主的原则进行分配。在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，土地收益归集体土地所有权人所有，市、县不参与收益分配。即乡（镇）级所有的土地收益全额归乡（镇）集体经济组织所有；村级所有的土地收益原则上归村集体所有，但考虑乡镇政府对基础设施的投入和维护，可与村协商参与分成，比例一般为15%，最高不得超过20%，乡镇政府可在收益中参照国有土地出让金管理办法给国土资源所一定比例的业务费。在城市规划区、建制镇规划区范围内属于集体土地转为国有土地的，实行有偿使用的土地收益按有关规定上交市、县，为鼓励流转，市、县政府可根据本地实际将一定比例的土地收益返还给原土地所有权人，使原土地所有者连同原土地使用者能得到成交额80%以上的收益（含土地征用费）。属于保留农村集体土地所有权不变的，实行有偿使用的土地收益，市、县政府可根据本地实际，规定返还比例或定额（基准价15%）分成土地收益，并按有关规定上交市、县财政。同时，规范农村集体建设用地流转收益管理，有关土地收益国土资源部门统一收交，严格按照“收支两条线”有关规定进行管理，并要求农村集体经济组织将土地收益单独建账，实行村务公开，主要用于土地整理和村公益事业建设，严禁挤占挪用。

（三）试点引路，有序推进

为探索农村集体建设用地流转管理的新机制、新方法，浙江省选择湖州市和建德市开展农村集体建设用地流转试点工作。

1.建德市试点

建德市在1999年4月选择了乾谭镇作为集体建设用地流转试点，并于2000年6月出台《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号），对集体建设用地流转的原则、范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、地价评估和确认等方面予以了政策规范，使该市集体建设用地流转管理工作步入正轨。建德市还针对不同的流转方式印制了农村集体建设用地流转的各类文本，如集体土地使用权流转审批呈报表、集体非农建设用地使用权转让合同、土地使用权租赁申报审批表、转制企业土地租赁合同书等。审批具体程序为：一是申请。集体建设用地流转时，由土地使用者持原批准使用土地文件或集体建设用地使用证，流转双方的合同和有关部门意见，向国土管理部门提出流转申请，以转让方式流转的还需进行地价评估，集体土地流转当事人根据不同的流转方案签订相应的土地使用权流转合同。二是审批。根据该办法规定的批准权限，首次土地使用权流转市国土资源局审核后报市政府批准。土地使用权再次流转即二次流转由市国土局直接审批。三是登记发证。土地使用者按流转合同规定付清土地价款后，到建德市国土资源局办理土地登记发证。集体建设用地使用权流转后再次流转的，应征得土地所有者的同意，终止原签订的流转合同，办理注销登记后，按规定程序办理流转审批手续。2000年以来，建德市以乾谭镇试点经验为基础，以《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》为依据，在全市范围内积极推进集体建设用地流转工作，至今已累计流转集体建设用地291宗，面积155.16万平方米，其中转让74宗、面积15.34万平方米，租赁180宗、面积120.35万平方米，抵押37宗、面积19.47万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益600多万。

2.湖州市试点

湖州市早在1997年就介入了乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作，尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。2001年以被列入全国农村集体土地流转试点单位为契机，湖州市积极推进农村集体建设用地流转工作。同年9月出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》（湖政办发[2001]104号），对集体建设用地所有权内涵、集体建设用地流转的主要形式、适用范围、审批程序等进行了规定，并明确了集体建设用地流转的收益分配与管理原则。自此，试点工作在全市范围内扩面。2008年7月又出台《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》（湖政办发[2008]85号），进一步丰富了集体建设用地的流转形式与内容。在实际操作中，湖州市把集体建设用地使用分为一级供应和二级流转并作了具体界定。一级供应发生在所有者与使用者之间，指初次供应，包括让与（一般不得超过原土地承包期限）、租赁（一般为3至10年）、作价入股和置换；二级流转发生在使用者之间，指已取得使用权的再次流转，包括转让、转租、作价入股和抵押。在收益分配上，为保证集体建设用地使用收益，湖州市确定了最低保护价，并根据经济社会发展和土地市场发育状况适时调整。目前湖州市实际操作中土地租赁年租金为2.4～8元/平方米不等，让与价格一般为34元/平方米左右。集体建设用地流转的收益分配，遵循“谁所有、谁受益”的原则，扣除应上缴的国家税费、地面作物补偿外，土地收益分别归乡镇农民集体、村或村民小组农民集体所有。自开展农村集体建设用地流转工作以来，全市已累计流转集体建设用地641宗，面积553.04万平方米，其中出让540宗、面积331.78万平方米，租赁101宗、面积221.26万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益1亿多元。

二、农村集体建设用地流转存在的主要问题

（一）集体建设用地流转缺乏相关法律政策依据

《土地管理法》第43条、第62条规定，一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化，其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等文件允许集体建设用地依法流转，但未能超越现行法律对集体建设用地流转的限制，执行效能不足。

（二）集体建设用地所有权主体界定不清晰

依照我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依照《土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组集体所有，农村集体土地所有权由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使。但一般来说，“农民集体”这样一个集合概念，在所有权行使问题上，往往只有抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，集体建设用地所有权主体界定并不清晰，土地所有权人事实上很难落实，集体成员对土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，集体建设用地的权益有时无法得到保障。

（三）集体建设用地流转分配不合理

一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失，更有甚者一些村干部利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

（四）集体建设用地流转相关配套政策不完善

农村集体建设用地使用制度是农村土地基本制度的重要组成部分，改革牵涉到千家万户的利益，同时也涉及相关配套政策改革，如征地制度、社会保障体制、金融体制改革等。目前因相关配套制度改革滞后，影响集体建设用地流转工作顺利推进，如因金融机构对集体建设用地存在一定的歧视，集体建设用地设定抵押很困难，为便于融资，很多地方都将原采取流转的集体建设用地所有权转为国有，并为企业办理国有土地使用权有偿使用手续。同时随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，也是未来迫切需要解决的一个问题。

三、进一步规范农村集体建设用地流转的对策建议

（一）加快土地管理相关法律法规修订进程

浙江集体建设用地流转制度改革，基本还停滞在局部试点及现行法律法规的约束范围之内。加快农村集体建设用地流转，涉及《土地管理法》、《担保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下进行改革探索，必然面临着司法难题。因此，建议尽快修订集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。

（二）加强集体建设用地使用权产权登记

土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全。建议加快推进以土地为基础的不动产统一登记制度建设。

（三）建立集体建设用地使用权地价评估与管理制度

土地价格的确定是土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一。为避免集体土地资产流失与资源浪费，类似于政府定期评估并公布城镇基准地价体系，建议市、县人民政府土地主管部门应当定期制定并公布本行政区域内包括农村居住用地在内的集体建设用地使用权基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。

（四）完善农村集体建设用地流转金融创新和支持

开展农村集体建设用地使用制度改革金融创新和支持探索，解决集体建设用地使用权及农房抵押融资和资产处置等问题。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试点，扩大农村有效抵押物范围和抵押受让人范围，充分体现和盘活农村集体土地的资产属性，不断繁荣发展农村经济。

（五）完善农村集体建设用地流转收益分配政策

一是把农民放在土地利益分配体系之内，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。建议从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。二是集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建议完善集体建设用地流转收益的管理政策，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民和生产生活条件。三是明确农村集体建设用地流转收益的用途，明确新增农村集体建设用地使用权的有偿使用收益归农村集体经济组织所有，统一用于区域内的基础设施、公益事业等，集体建设用地使用权流转收益纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，接受政府监督。

（六）统筹城乡发展盘活存量集体建设用地

一是按照节约集约原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地综合整治，加大农村宅基地、集体建设用地整理复垦力度，积极盘活农村存量集体建设用地，健全土地增值收益分配机制，促进农村人口向中心镇、中心村集聚，优化农村土地利用结构和布局，提高农村集体建设用地的节约集约利用水平。二是保障农民宅基地用益物权，积极稳妥开展宅基地流转试验，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，增加集体建设用地市场的有效供给。三是探索建立城乡统一的建设用地市场，稳妥开展依法取得的农村集体经营性建设用地使用权的转让，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区外占用农村集体土地建设的非公益性项目的开发经营。