土地产权制度改革

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土地产权制度改革范文第1篇

关键词：集体土地所有权，土地承包经营权，产权改革

Abstract: as China's economic system reform, the rural collective land property rights system reform has significant breakthrough and progress, but it still has to realize the value of collective land ownership and land contract right circulation to be standard, the collective construction land use rights transfer chaos, land income distribution relationship disorders and land property rights system reform measures is not sound. The solution of these problems, need through a series of measures to achieve.

Keywords: collective land ownership, the contracted management of land, property rights reform

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系,推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能, 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下,依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系,使其自觉维护集体的土地,并能有效利用和管理土地,从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

土地产权制度改革范文第2篇

关键词：集体土地所有权；土地流转；土地产权制度改革

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。农业、农村和农民问题关系到我国农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着经济社会的发展和体制改革的不断深入，“三农”问题渐成为影响经济社会持续发展的问题。解决“三农”问题的核心是通过对农村土地产权制度的改革，完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织。

一、我国农村土地产权制度的现实问题

1.所有权主体虚置

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对“农民集体”的含义却没有明确的界定。根据《村民委员会组织法》的规定，村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者。造成集体土地所有权主体的虚位。在实践中，村小组、村委会、乡镇政府及一些集体经济组织成为集体土地的实际支配者，行使所有权人的权利，成为集体土地征收、流转、经营中最大的受益者，集体土地所有权实际已经被虚置。

2.所有权的不对等性

集体土地所有权与国家土地所有权相比，虽都是《宪法》赋予的权利，但集体土地所有权在实践中是一种受到严格限制的权利，国家对其用途、流转、处置等进行严格管制，致使集体土地所有权的权能缺失。各级集体组织不是集体土地所有权的真正主体，只是国家所有权的人。实际所有权与法律所有权完全不一致，违背了所有权平等的要求。

3.农地承包经营权性质不清

以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是我国现行农村土地集体所有制的主要实现形式。农户通过承包，取得了对土地的经营权和部分收益权，但基于集体所有权的土地使用权并未给农户，而这种集体与农户之间的承包经营权性质究竟是什么，至今没有定论，扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现农户对获得土地使用权的真实权益要求，阻碍土地作为一种资产参与市场化配置的效率。

4.土地流转制度存在缺陷

虽然我国《农村土地承包法》第32条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但在实践中，没有合理有效的土地流转机制对流转客体、流转性质、流转种类进行规范，形成流转障碍：一是将承包合同定位成债券合同，承包经营权人在转包土地时需经发包人同意；二是我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。不可抵押就限制了集体土地的资产属性。

二、农村集体土地产权制度改革的思路和措施

学界提出了改革我国农村土地制度的基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地的集体所有的前提下，实行土地制度改革。目前，国有化、私有化在我国都是不可行的，进行相应的改革是一种可行途径。

1.明晰农村集体土地产权

确权是基础，流转是目的，只有明晰了产权，才能使农村土地和房屋的流转更加规范、有效。明晰所有权主体，确定使用权，做好农村土地确权、登记、颁证工作。现阶段应做好以下工作：（1）完善法律，明确农村集体土地所有权归哪一级集体所有，以解决集体土地所有权主体虚置问题。（2）基于承包经营权开展农地使用权的确权登记发证到户工作，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。

2.规范、创新农村集体土地流转形式

农村土地使用权确定和流转登记应尽快实行统一管理。加强土地使用权的流转管理和服务，建立健全土地使用权的流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿收益分配机制，明确集体在补偿收益中的分配比例和参考依据。完善集体土地流转法律法规，在规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，由村集体办理农转用手续并在不改变土地所有权性质的前提下，依法流转给相关企业，政府在农村集体土地使用权流转中应不以盈利为目的，不以单位面积出价最高者为受让标准，而以项目好、能优化农民资产、能带动农民致富为主要受让依据，做好项目盈利性、持久性、风险性的评估，在土地流转收益中仅收取一定的配套费用。其他土地流转收益大部分给予集体或农户，通过多种方式参与开发经营，获取稳定收益。

3.建立新型农村集体土地流转市场

对于集体建设用地使用权，可以将土地使用权商品化，使集体土地使用权逐步按市场规则运行。做好建立集体建设用地市场的两项工作：一是制定土地使用权流通市场规则，由国土管理部门对土地市场进行管理；二是要限制土地兼并。通过提高土地合作税和土地增值归公的办法，避免土地投资商从地租和地价增涨中攫取暴利。搞活集体农用地市场。由于目前农村经济飞速发展和小城镇改造步伐加快，部分农用地承包权人弃田经商或外出打工，许多地方出现农用地长期闲置抛荒的现象，有的地方甚至出现了“反租倒包”的现象。对此，政府只能正确引导，不能简单扼杀或一棍打死。通过引导和疏通土地使用权流通渠道，使农民和集体能够同时得到经济利益。操作上，可以将闲置土地通过一定方式储备起来，并定期对社会土地储备信息，采取转包、租赁经营、返租倒包、股份合作、土地银行等多种灵活的方式，吸引本地和外地经营者从事农地经营。

三、完善农村集体土地产权制度改革的配套措施

我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。（1）强化基层民主政治建设，建立符合现阶段农村土地发展形式的治理机制，加快推进村级综合配套改革。这也是村务管理公平、公正、公开、透明、民主的需要。如我国多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。（2）创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。（3）加快推进金融体制改革，建立适应农村资金需求特征的组织体系，服务体系，担保体系，保险体系和信用体系，拓宽农业农村直接融资渠道，引导金融、民间资金和社会资金进入农业农村，实现产权与资本的有机结合（通过产改，赋集体建设用地使用权、集体农用地使用权予国有土地同等权利，顺利实现产权资本化）。（4）建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。（5）创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。（6）完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。

四、产权制度改革的目标

农村集体土地产权制度改革是经济社会发展的需要，也是切实解决好“三农”的需要，加快对农村集体产权制度的改革与完善，就是要求政府切实以监管者和服务者做好本职工作，立足长远，调整产业结构，不争利。就是在农村集体土地产权制度改革后，使农民在土地征用或征收后，集体、农户经济都得到稳定发展，集体经济能为农户提供生产、生活上的保障，农户在生活水平上有提高，持久生计上有保障，综合素质上不断提高，形成社会基层良好的运行秩序，对促进城市化进程和农民城市化夯实经济基础和文化基础。

参考文献：

[1]沈守遇.土地法学通论（下）[M].北京：中国大地出版社，2002：587.

[2]江平.土地民事立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：258.

[3]郎东岗.农村集体土地产权制度存在的问题与完善途径[J].北京农业，2012，10.

[4]唐黎标.试论我国农村走向[J].上海农村经济，2012，9.

土地产权制度改革范文第3篇

为有效应对解决新形势下三农问题呈现的新变化，进一步激活农村发展动能，为实施好乡村振兴战略打下坚实基础，农村土地产权制度改革势在必行。

自 2013 年起，肥城市作为全国第二批农村土地承包经营权确权登记试点市，全面理解、准确把握十以来关于农村土地产权制度改革的精神，坚持先行先试，科学规范运作。具体操作上，制定并严格按照《关于开展6+1农村产权制度改革工作的意见》，实施农村集体经济组织产权制度改革、土地承包经营权确权颁证、农村集体土地确权颁证、农村房屋确权颁证、集体林权改革、水利产权改革6 项改革以及搭建农村产权交易融资平台1 个平台，确立了三步走

的工作方式推行试点改革。第一步，完成各项产权的确权、登记和颁证工作；第二步，搭建农村产权交易融资平台，实现农民财产权的置换、抵押和流转；第三步，规范完善体制机制，构建与市场经济体制相适应的农村现代产权制度。改革实践中，肥城市先后成立了改革工作领导小组，设立了市、镇产权交易中心，完成了改革机构设置；按照工作要求，制定出台了《肥城市农村土地承包经营权确权登记实施方案》，明确了工作原则、主要内容、操作步骤、工作流程，完善了改革机制；完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并配套完善了市镇村三级产权交易网络。

肥城市前期改革成效主要体现在赋予农民更多权利、激活农村发展活力、提高土地集约利用率和强化集体资产监管四个方面，为加快农村土地所有权、承包权、经营权三权分置创造了有利条件，有效地促进了要素流动，优化了资源配置。肥城市农村土地产权制度改革做法得到了上级高度评价，对其他县市区深化改革提供了丰富的参考经验，但同时也存在不规范和效果不佳等问题，研究解决这些问题，扩大改革成效正是本文的主要写作目的。笔者通过分析问题成因，提出了 5 点建议：一是建议建立完善农村土地使用权流转制度、土地产权登记制度，并加强对农村土地产权的法律保护。二是进一步明确产权归属，保护农民合法权益。三是通过强化政府引导、加强监管服务和金融融入参与，规范改革程序，确保改革深入具体。四是严守土地红线，保护耕地质量。五是学习借鉴其他地区先进经验，创新改革模式，扩大改革成效。希望以上建议能为有关部门决策提供参考，对肥城市下一步深化改革提供一定帮助。

Abstract.

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义.

1.1.1 研究背景.

1.1.2 研究意义.

1.2 国内外研究现状.

1.2.1 国外研究现状.

1.2.2 国内研究现状.

1.3 主要内容和研究方法.

1.3.1 主要内容.

1.3.2 研究方法.

1.3.3 创新和不足.

第 2 章 农村土地产权制度改革的相关概念和理论基础.

2.1 相关概念界定.

2.1.1 土地.

2.1.2 农村集体土地.

2.1.3 土地权利.

2.1.4 土地产权.

2.1.5 农村土地产权制度改革.

2.2 马克思产权理论.

2.3 西方产权理论.

2.3.1 科斯产权理论.

2.3.2 威廉姆斯产权理论.

2.3.3 德姆塞茨产权理论.

2.4 马克思产权理论与西方产权理论的比较.

第 3 章 肥城市农村土地产权制度改革情况.

3.1 肥城市改革前情况.

3.1.1 权责不清晰

3.1.2 要素流动慢

3.1.3 资本融入少

3.2 肥城市农村土地产权制度改革动因.

3.2.1 客观方面

3.2.2 主观方面

3.3 改革目标.

3.3.1 明晰土地产权.

3.3.2 促进农村发展.

3.3.3 维护农民利益.

3.4 肥城市农村土地产权制度改革实践.

3.4.1 设置改革机构.

3.4.2 完善改革机制.

3.4.3 土地确权登记、颁证.

3.4.4 搭建土地流转交易平台.

3.5 改革效果分析.

3.5.1 赋予了农民更多权利.

3.5.2 激发了农村发展活力.

3.5.3 提高了土地集约利用率.

3.5.4 强化对集体资产监管.

第 4 章 肥城市农村土地产权改革中存在的主要问题及原因.

4.1 存在的主要问题.

4.1.1 确权登记颁证工作不够彻底.

4.1.2 部分农村经营主体发展状况不佳.

4.1.3 集体建设用地（宅基地）使用和管理存在欠缺.

4. 2 问题成因

4.2.1 相关法律规定有待完善.

4.2.2 村级认识不到位.

4.2.3 改革过多依靠国家试点支持.

4.2.4 改革配套联动机制不完善.

第 5 章 完善肥城市土地产权制度改革的对策建议

5.1 做好顶层设计，完善制度法规.

5.1.1 建立完善土地使用权流转制度.

5.1.2 完善集体土地产权登记制度.

5.1.3 强化对农村土地产权的政策法律保障.

5.2 明确产权归属，保护农民利益.

5.2.1 把握四个环节，规范改革细节.

5.2.2 强化群众监督，清晰界定产权.

5.3 依托政策激励，强化监管指导.

5.3.1 强化政府引导.

5.3.2 加强监管服务.

5.3.3 金融融入参与.

5.4 规范土地流转，保护耕地红线.

5.4.1 守住耕地红线，坚持土地流转三条底线 .

5.4.2 保护耕地质量.

5.5 借鉴先进经验，创新改革模式.

结论

土地产权制度改革范文第4篇

    我国土地产权制度与西方国家不同,西方国家多采用私有产权形式,而我国自建国以来,土地资源一直被归入公有产权形式,虽然进行了一定的改革,所有权始终是公有属性。在这种公有制产权安排下出现了城乡彼此隔绝的“二元”土地制度,形成了一套具有计划经济特征的中国式城市化土地利用模式,即政府高度依赖于“征地-卖地”模式获取城市化的巨额资本[1]63-64。在市场配置资源为主导的今天,这种土地产权制度安排必然受到市场经济转型的强烈影响[2]。近年来,围绕满足城市化对土地的需要,我国各地尤其是经济发达地区和大中城市近郊在推进统筹城乡发展中纷纷进行农村土地产权制度创新,取得了一系列的实践创新,对当前土地制度实现了较大的突破,如重庆、广东等的农地入股制度改革,天津、浙江等地的“宅基地换房”与“两分两换”制度改革,成都等地的“还权赋能”制度改革等。归纳起来,各地的实践探索主要包括两个方面:一是对农户承包地重新确权颁证,进一步明晰承包地的用益物权权能,以此为基础建立新型土地股份合作组织;二是建立农村承包地经营权流转市场,促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转,推进土地适度规模经营[3]。

    在各地开展的农村土地制度创新中,成都市走在了全国的前列,探索了称之为“成都经验”的改革之路。成都市于2003年提出以“三个集中”①为核心的城乡一体化建设思路,2007年6月被批准成为全国城乡统筹综合改革配套试验区,并于2008年1月启动了以确权颁证为起点、以“还权赋能”②为核心的新一轮农村土地产权制度改革,2009年5月又在全国率先开展了农地承包关系长久不变改革试点,将农村潜在土地权益变成现实的资产、资本及收入流,全面突破城乡二元结构的束缚,城乡收入差距比全国平均水平低1/3③,是全国唯一在城乡经济快速增长的同时,城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市[4]。为提炼成都市农村土地产权制度创新的一般条件和要求,为更大范围的土地产权制度改革提供参考,笔者于2011年5月、11月,在成都市委统筹城乡工作委员会的指导和帮助下,组织了4人调研小组,2次对成都市各职能部门进行了多次座谈、访谈及所属三圈层部分地区的农户、业主及乡村干部进行了实地问卷调查,重点研究农村土地产权制度创新的运行机制及面临问题,探索深化与推广成都创新路径需要解决的重大问题。具体调研对象为:成都市统筹委的政策法规处、经济处及市国土局、市农委、市林业局等部门;一圈层的锦江区三圣花乡;二圈层的温江区永宁镇、双流县兴隆镇;三圈层的都江堰市天马镇、蒲江县寿安镇、大兴镇等。

    二、产权理论与土地制度的产权属性

    古典经济学较早地开展了产权理论的研究,但是研究比较分散,没有形成系统的理论成果,直到新制度经济学阶段,才形成了以交易理论为基础的完整产权理论[5],并迅速成为新制度经济理论的重要组成部分,称为现代产权理论。现代产权理论的代表人物有罗纳德·科斯(Ronald Harry Coase)、威廉姆森(Oliver. Williamson)、斯蒂格勒(George Joseph Stigler)、德姆塞茨(Harold Demsetz)和张五常(Steven. N. Cheung)等人。现代产权理论以科斯定理为主要代表,构成了新制度经济学的理论基础。科斯定理阐述了产权安排对经济活动的影响,以及如何影响资源的配置效率[6]。科斯全面深入地研究了产权问题,认为产权是一束权利的统称,是权利束,包括占有权、使用权、收益权和转让权等具体内容。在交易成本为零和产权初始界定清晰这两个假设前提下,科斯认为,不管产权初始如何安排,当事人之间的谈判都会导致财富最大化的安排,实现资源的最优配置,即市场机制会自动达到“帕累托最优”。这就是科斯第一定理。但是,现实中往往存在交易成本,对此,科斯认为,可交易权利的初始配置将影响交易效率,即交易成本会对产权配置下的经济效率产生影响[7]。这被称为科斯第二定理。可见,现代产权理论从交易成本出发,通过明确产权,安排产权关系和产权制度,降低交易费用,市场机制下经济当事人平等自愿的交易可实现资源的微观层面优化配置。

    产权制度作为一种基础性的经济制度,不仅对经济效率有重要的影响,也构成了市场制度以及其他制度安排的基础。依据现代产权理论,土地产权关系明晰与否与提高土地资源有效配置呈正相关关系。当前国际上形成了以所有权为基础和以使用权为基础的世界两大土地产权形态。前者使用权权能相对较小,以土地私有制为基础进行土地资源的使用和运作;而后者通过土地共有,所有权虚置,相应的使用权权能扩大,获得土地使用权的团体或个人可以进行土地的继承、买卖、处置。从实践来看,两种土地产权形态并无优劣之分,只是形成的基础和路径依赖不同而已,如美日等发达国家建国伊始即实行土地产权的私人所有制,而如印度一些发展中国家则是通过独立后的改革才逐步确立起来土地私有制。

    我国土地产权制度安排主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》的解释,我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的公有权制度安排,即城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,团体或个人只能获取土地的使用权;农村土地承包经营权主要是指经营主体(农民)依据承包合同而依法享有的在指定土地上从事农业生产经营,并因此而获利的权利。显然,我国农村土地制度最显着的特征“公有私用”,即土地所有权归为村民集体,使用权归为村民个人。在这种产权制度安排下,各地在经济发展过程中根据自身情况进行了不同程度的制度创新,产生了各种具体的制度安排。但是,从物权法的角度来看,我国农村土地制度有关产权主体规定是不明确的,其“集体”的确切涵义并不确切[8]。我国各种土地法规都未对“集体”做出明确的说明,一般认为有集体经济组织、村民小组、村民委员会等几种。可见,我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。近年来不断涌现的大量土地矛盾和冲突充分说明了这一点。

    三、我国农村土地产权制度安排的路径依赖及缺陷

    现阶段我国农村土地产权制度安排具有强烈的路径依赖性,带有显着的计划经济时代特征。建国以来中国土地产权制度先后经历了三个不同的变迁历程④,逐渐完成了所有权从私有到公有的转变,并在法律上确定了城乡二元土地制度,即城市土地国家所有,农村土地集体所有。此后虽然进行了一定的制度完善,但是所有权始终是公有属性。自20世纪80年代初期以为核心的农村集体土地产权制度改革,亦是在不改变农村土地所有权公有制属性基础上,在集体组织内部实现了土地所有权与承包经营权的分离[9],即农村土地所有权归“集体”、承包经营权归农户的“两权”分离制度。进入新世纪以来,尤其是十七届三中全会以后,围绕土地承包经营权的有效流转,各地在推进城乡统筹进程中对农村土地所有权权能进一步划分,经营权从承包经营权中分离出来,初步形成了“三权”分离制度,即农地所有权归社区“集体”,社区居民按户承包农地,农地经营权可以自由流转[10]。可见,长期以来我国农地产权制度安排是我国土地制度在公有制产权框架下的持续深化和不断完善,土地产权二元属性并没有发生根本性的改变。

    然而,时至今日,我国已进入着力破除城乡二元结构、城乡经济社会一体化发展的重要时期,统筹城乡发展成为时代主题。在这一背景下,要求消除阻碍要素在区域地理、产业结构之间自由流动的各种制度障碍,通过强化统筹城乡的市场力量使资源要素和商品服务在统一的城乡空间维度和可持续发展的时间维度上达到动态均衡配置,实现城乡之间生产要素的合理配置。但是,作为关键性要素的土地资源,在现行农村土地产权制度安排下不仅阻碍了农村经济社会的持续较快发展,而且导致了城镇化发展推力的减弱,甚至在一定程度上羁绊了城镇化的快速发展[11]。当前我国既面临着工业化和城镇化扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛、保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大,也面临着农村空心化加剧发展、农地大量被废弃闲置和低效、无序利用等突出问题[3]。突出表现为城镇化过程中土地制度缺位和制度冲突,农民土地权利难以有效保护。制度的缺失导致了土地寻租腐败和乱占滥用农地的现象屡见不鲜,乡村干部往往充当了土地权利主体的代表,征地补偿过程中干群矛盾十分突出;而制度的冲突导致了各种假借统筹城乡之名行牺牲农村发展空间、损害农业发展和忽视农民土地利益之实的行为屡禁不止。

    依据上述产权理论与土地制度产权属性的论述,产生这些问题和矛盾的根本原因在于我国农村土地产权制度的缺陷。体现在农村土地产权主体模糊、产权权能残缺、土地产权缺乏合理的流转机制、农民土地权利缺乏实现途径和保护机制以及城乡土地产权不对等等方面[12]。在农民集体土地产权并不具备与国有土地同等的歧视性制度安排下,这些难题无法得到彻底解决。因此,依据现代产权理论,考虑到我国现行农村土地制度日益凸显的严重矛盾,在城镇化发展进入到城乡统筹新阶段后,为了进一步增强城镇化平稳较快发展的农村推力,加快农村城镇化、农业现代化的进程和实现农民共同富裕的步伐,从产权角度创新农村土地制度成为亟待解决的头等问题。

    四、成都市农村土地产权制度创新的路径及创新实践的效果

    依据现代产权理论,只有明晰并加以严格保护的产权才能实现自由平等交易,提高资源配置效率,实现权利人的权益。因而,农村土地产权制度创新的基础是构建产权清晰的土地财产关系,并施以制度的保护。成都市作为城乡统筹综合配套改革试验区,在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下,创造性地探索到一条既满足城市化用地需要又防止征地冲突的农村土地产权市场化创新之路,有效地突破了农村土地产权模糊的瓶颈,为农村土地依法、自愿、有偿、有序地流动提供了良好的制度保障。具体而言,就是在确权颁证的基础上,创建财政耕地保护基金,搭建土地产权交易服务平台,构建城乡统一的土地指标交易制度,实现土地资源配置由政府主导转变为市场主导,并在政府、集体组织、农民以及社会资本投资主体之间建立相应的利益分享机制。为探寻成都土地产权流转的制度学逻辑,全面推进农村土地产权制度改革提供鲜活经验,笔者经过广泛调查和多次深入分析,并在多次征询成都市委统筹城乡工作委员会法规处、经济处以及成都市农委等权能部门意见的基础上,最终提出以下改革路径图。(见图2)

土地产权制度改革范文第5篇

关键词：农村集体经济；产权制度改革；市场化发展

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0037-04

引言

从宏观经济发展层面看，出口、投资、消费成为中国经济增长的三驾马车，但2008年金融危机揭示了一个道理：出口是一种有效的经济增长方式，但一国经济增长不能对出口形成依赖、受制于外国市场，并且产生国际收支不平衡的问题；从投入产出的角度论看，投资是经济增长的一种手段，并不是目的，只是一种“中间需求”，而不是最终需求，如果过分把投资当作经济发展的需求来拉动经济增长，势必导致投资需求过多、信贷扩张，生产资料价格上涨，进而助推通货膨胀。消费创造的需求是最终需求，是经济内生性的良性循环，是中国经济增长的长久之路。因此，经济增长需求的顺序应由出口、投资、消费调整为消费、投资和出口，注重提高经济增长的质量。

把消费当作提高经济增长的第一需求，有两个基本渠道：一是扩大内需，特别是中低收入者消费需求，二是提高农民收入，到2009年末全国农民占总人口比重53.4%，而且恩格尔系数较高，需求潜力巨大，农村发展落后，城乡二元结构矛盾突出。

因此，提高农民收入，完善和发展农村市场经济，深化农村经济的市场化改革，成为中国经济增长的必然选择。

一、深化农村经济市场化改革的结构性分析

近年来，各级党委政府认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，调动了广大农民的积极性，农村经济取得了新的发展。但农村经济现状仍是值得关注的问题，农民增收仍然是农村经济面临的最大难题，农民收入较低，离开土地涌入城市，成为限制农村经济发展的因素。如果在广大的农村能够提供一个发挥农民人力资本的环境，农民是不需要大规模离开土地的。影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除，城乡二元结构的矛盾仍然突出，全国城乡经济指标分析（见下页表1、表2）（资料至2009年末）。

从下页表1、表2资料分析可以看出，（1）第一产业和农村就业人口比重较大，乡镇企业和农村个私企业的就业比重相对不足，还有较大空间；（2）农村居民纯收入较低，农村居民消费与人口比重相比形成极大反差，62%的人口分享24%的消费，消费需求潜力极大。增加农民收入，扩大农村消费需求，仅靠转移农村劳动力一条腿是不够的，农民越来越多地进入城市，这种现象在欧洲国家发展过程中也都出现类似问题。农村经济发展必须基本保证一定数量的劳动力要素，才能持续健康发展。如果从农业中抽取劳动力过快，而二、三产业还未强大到足以吸收这些劳动力，并且是较低的工资水平，农业和农村经济就可能要出问题。所以，不能简单地鼓励和刺激农民离开土地迁往城市，来解决农民收入低的问题，而是让农民自愿地留在土地上，留在农村，发展农村经济。

二、加快农村集体经济的市场化发展

随着中国市场经济的确立和不断深化，发展农村集体经济是农村经济发展的重要组成部分，是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，是现阶段生产力和生产关系共同作用的结果，也是城乡一体化发展的动力和基础。

（一）农村集体经济的市场化发展，是现阶段农村社会生产力发展水平、生产社会化程度和市场化程度不断深入决定的

农村集体经济是以农村资产、土地、技术、资本、劳动力等生产要素为纽带，以产权为核心，按照现代企业制度的要求而建立，具有组织农民、增加收入、配置资源、发展农村经济的重要作用。农村集体经济必须依附于一个载体即组织形式，其发展变化和处于的市场环境直接关系到农村集体经济的发展。越来越多的农民认识到集体合作经营的重要性和有效性，认识到传统小农经济已不适应农业和农村经济市场化发展这一现实，单靠家庭和个人根本无法适应市场、解决生产技术更新、集中人力物力扩大生产经营和销售等问题，农民开始寻求更大的发展空间。现阶段农村社会生产力发展水平、生产社会化程度和市场化程度不断深入，决定了农村集体经济必须在社会主义市场经济条件下不断发展和完善。

因此，农村集体经济组织是现代农业经营的主体，是整个农村经济、政治、文化、社会形态深刻变革的重要载体，是农村经济发展、政治进步、社会稳定、文化繁荣的重要支撑力量。城乡一体化发展，不管是城市到农村、农村到城市的单项发展，还是城市和农村之间的双向互动发展，发展农村集体经济都是一个根本的动力。

（二）生产要素的产权制度改革，是加快农村集体经济市场化发展的关键

土地、劳动力、资本、技术、农村公共产品以及其他资源要素是农村经济发展的基本要素，土地、资源、劳动力、流畅的资本投入、先进的技术推动农村经济的发展。但是，这些要素在不同的社会经济发展环境和制度设计条件下，生产效率和资源利用会产生不同的影响：一方面，农村劳动力、科学技术和基层组织推动了农村经济发展。另一方面，农村土地、资源等产权制度的不稳定制约了农民对土地的态度、长期投资和资源利用效率。

明晰的产权内容包括所有权、使用权、收益权和处置权，具有三个基本特点：一是财产分配面向明确的所有者，所有权具有充分的排他性；二是财产所有者获得资产增值和剩余收益；三是所有者拥有和控制资产使用、结构调整、处分、销售和出租的权利。这三个特征中的任何一个条件不能满足，就可以判定产权是模糊的。

现价段农村集体资产的产权界定不清晰，导致农村集体经济的资产利益矛盾重重，阻碍了农村经济生产要素的顺畅流动和市场配置资源的能力，制约着农村集体经济的市场化发展。

（三）制度创新是农村集体经济发展的最有效的手段

现价段制度创新和市场化进程从市场规模构建转为市场秩序的完善和深化。在市场经济条件下，明晰的产权是一切市场主体的内在要求，马克思在资本论中这样描述：当商品和市场统一在一起时，就必须建立在产权私有的基础之上。只有产权明晰的市场参与者才有可能形成有效的激励和约束机制，内部治理结构才能建立并有效发挥作用，所有权和经营管理关系才能真正理顺。生产力决定生产关系并不是生产力已经准备好才形成相对应的生产关系，制度创新就是强调生产关系对生产力的促进作用，通过制度创新激活生产力的发展。

针对生产要素产权归属制约农村经济市场化发展的瓶颈问题，进行农村产权制度改革和推进，用生产关系的调整和变革来刺激、调动和释放农村经济的生产力发展，逐渐强大农村经济的经济总量和质量，从结构上达到城乡经济的协调发展。

三、农村集体经济的市场化发展必须建立在产权制度改革的基础上

从市场主体和市场参与者的角度看，商品、市场和交换关系，要求重建农村集体经济的个人所有制，探讨、寻找使生产要素效率最大化的产权制度。土地等主要生产要素的产权改革是解放农村生产力、发展农村经济、深化集体经济市场化程度的当务之举。从目前土地等生产要素的现状看，存在着分散、闲置、非流动性、效率低的特点，其根本原因是土地等资源的产权制度决定的。因此对土地等资源的产权制度改革主要是土地产权和资源配置方式的改变和调整。

（一）土地产权制度改革和发展农村集体经济具有相互促进的内在联系

从规模经济的角度看，一方面，土地作为农村经济主要生产要素的流动是农村集体经济发展的基础和前提；另一方面，发展农村集体经济是农村土地流动的保障。相对集中的土地等资源经营，是农村集体经济筹集资金的基础。马克思在资本论中这样分析：小块土地所有制发展局限条件主要来自税收的压力、生产资料的昂贵及信用制度的缺失。当前农村经济发展资金投入严重不足，成为制约农村经济发展的瓶颈。其原因就是经营规模小，抗风险能力弱，融资难。通过农村土地流动形成适度规模经营和走集体经济发展道路，可以增加生产经营融资。农村土地流动受制于农民土地权益和国家土地产权制度，农民的土地权益受到损害，必然影响土地流动规模；国家的农村土地产权制度指向使土地相对集中，实现规模经营，推动农业和农村经济发展。发展农村集体经济是促进土地流动、土地产权制度改革和实现国家政策意愿的保障。

因此，农村土地等资源产权制度改革和加快农村集体经济市场化发展，相辅相成、相得益彰。

（二）农村土地利益与发展农村集体经济的内在联系

生产的社会性和市场化的社会分工，决定了发展农村集体经济的必然性。

农民的土地等资源收益是在个人产权保障基础上，农民拥有生产性投资获利的机会，是农民自发创新最重要的动力，取决于制度允许的经济自由度以及努力和报酬的相关度。稳定的收益将激励农民一方面投资于农业基础建设；另一方面走合作共赢的集体经济发展道路，提高土地等资源的利用效率，减少生产经营在市场中的利益损失和抗风险能力。

农村集体经济在发展农村、增加农民收入的过程中，要特别注意股份制和依靠外来公司的问题。关于股份制，马克思这样描述：一个获得了拿别人的财产去冒险的权利，而又不负责任。农村经济在市场经济程度还不是较完善和深化的条件下搞股份制，是一个值得研究的问题，因此发展集体经济组织是一个不错的选择。关于外来公司，从利益关系看，他们与农民的利益关系是一个头疼的问题，外来公司往往希望得到土地和相关资源后，不用雇用那么多人，甚至降低工资，不顾及环境保护，掠夺式开发。农村集体经济从利益机制上解决这些问题，保障农民的权益。

（三）在个人产权制度保障下的农村集体经济向市场化发展

农民自觉追逐经济利益的行动是农村集体经济的原动力，从制度经济学的角度看，政府制度创新能力影响着制度变迁的路径和进程。目前农村集体经济较为弱小，盈利能力较低，政府加大对农村公共基础服务的支持，降低经营风险，扩大农民的经济自由权和生产的赢利空间。因地制宜、分类指导，合适定位农村集体经济。合理确定税收减免政策，切实减轻农村集体经济组织的税赋负担。明确划分各层级政府之间以及政府和村民自治组织之间公共产品供给责任和乡村自主治理；加强公共财政建设，有效增加农村公共产品供给。深化体制改革，规范政府行为，建立有效的农民需求表达机制。

农村的土地、山林、房屋、设施、其他自然性资源和历史经营积累起来的经营性资产，在产权制度改革后重建个人所有，以经济利益为纽带，以市场化配置资源为核心，以法律法规为基础，保障农民利益为原则，发展农村经济和构建和谐社会为目标，形成集约化的集体经济进行市场化经营。这种方式的形成和持续，政府起着关键作用。

参考文献：

[1] 中国统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010.

[2] 中国人口和就业统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010.

[3] 薛继亮，李录堂.政府主导型农村集体经济有效实现形式研究——基于社会服务功能视角[J].北京理工大学学报：社会科学版，