医院绩效考核实施细则

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医院绩效考核实施细则范文第1篇

1.全面推进政事分开、权责清晰、运转顺畅的管理体制和运行机制改革，各中心须上报改革申请报告及相关职工会议记录，确保中心的改革拥有充分的群众基础。

2.按照稳步推进原则，进一步深化区域医联体建设工作，出台医联体相关规程和制度，建设并试运行区域影像中心、心电中心、检验中心和消毒供应中心。

3.建立社区卫生服务中心“四报”制度，即年初报送卫生技术人员岗位设置和聘用计划、报送人才培训和培养计划、报送基建项目计划、报送医疗相关设备采购计划。

二、人事制度改革工作

4.制定无院籍化管理具体实施细则及区域卫生技术人员交流实施办法，同时做好无院籍化管理宣传工作。

5.出台全区社区卫生服务中心卫生技术人员培训及培养实施方案，建立卫生系统反应性和满意度“月评”制度，并做好与360度绩效管理评估指标体系和人员聘用管理的衔接工作。

三、分配制度改革工作

6.修改和完善360度绩效管理评估方案及实施手册，合理调整群众知晓率和满意度评估分值，结合2015年工作目标相应调整各项指标赋值和权重。

7.各中心制定详尽的内部绩效考核实施方案并报送区医改办备案。

四、经费保障制度改革

8.在南瑞和桥两中心试点做法的基础上，继续在等实施新医改政策的各中心财务管理权限和财政经费保障机制。

五、巩固基本药物制度

9.完善全区社区卫生服务机构基本药物使用保障方案，确保参与改革的各中心用药需求。

10.进一步加大对村卫生室基本药物制度执行情况监督和检查力度，严禁体外循环和加成销售现象。

六、转变医疗卫生发展方式

11.继续推进城区家庭医生和乡村医生签约服务工作，圆满完成年度工作目标（以省卫计委和市卫生局下达指标为准）。

12.深化中心与市级医院的协作和双向转诊。

七、加快卫生信息化进程

13.建立基层卫生信息系统区级监管平台。

医院绩效考核实施细则范文第2篇

一、总体要求

在基层医疗卫生机构实施基本药物制度，要按照保障机构有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则同步落实补偿政策，建立稳定的补偿渠道和补偿方式；同时坚持以投入换机制，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，引导基层医疗卫生机构主动转变运行机制，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能。

二、建立健全稳定长效的多渠道补偿机制

实施基本药物制度后，政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。各地要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。按扣除政府补助后的服务成本制定医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。

（一）落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由县（市、区）政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划多渠道筹措资金予以安排；承担的突发公共卫生事件处置任务由县（市、区）政府按照服务成本核定补助；人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由县（市、区）财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。

落实基本公共卫生服务经费。年，人均基本公共卫生服务经费标准由15元提高到25元。市和各县（市、区）政府要按照规定的负担比例足额落实基本公共卫生服务经费。卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。

（二）调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费。一般诊疗费的收费标准为9元，医保支付比例按照省有关部门规定执行。调整医疗服务收费及医保支付政策可在已实施基本药物制度及已开展基本医保门诊统筹的基层医疗卫生机构先行执行。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。卫生、人力资源社会保障、价格等相关部门要加强监管，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。

（三）落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助。落实政府专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由政府在年度预算中足额安排，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。省财政对乡镇卫生院适当补助，并列入基数。同时，从年起，省财政在核定对财政困难县（市、区）的均衡性转移支付时，将按照核定的编制，对政府举办的基层医疗卫生机构人员经费，按定员定额的标准计算基本支出，对自有财力不足以弥补基本支出而形成的缺口予以补助。

基层医疗卫生机构的收支结余要按规定留用或上缴。具备条件的地区可以实行收支两条线，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。

三、大力推进基层医疗卫生机构综合改革

（一）明确基层医疗卫生机构的功能定位。基层医疗卫生机构主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。对服务能力已经超出基本医疗服务和公共卫生服务的基层医疗卫生机构，特别是一些服务人口较多、服务能力已经达到二级医院标准的乡镇卫生院，可将其转为公立医院，或将其超出功能定位的资源整合到县级医院；也可以对其承担的基本医疗服务和公共卫生服务采取购买服务的方式进行补偿。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。

（二）完善基层医疗卫生机构人事分配制度。要加强基层医疗卫生机构人员编制管理，尽快完成人员编制标准的核定工作。市机构编制部门以县（市、区）为单位核定基层医疗卫生机构的总编制，由县级机构编制部门会同卫生行政部门结合实际工作量统筹安排、动态调整各基层医疗卫生机构的人员编制。县级人力资源社会保障部门要在核定编制的基础上，指导基层医疗卫生机构实行以科学设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理为主要内容的聘用制度和岗位管理制度。要研究制定相关政策，妥善安置未聘人员，相关费用由市、县（市、区）政府按国家有关规定统筹研究解决。同时，要将实施基本药物制度的基层医疗卫生机构的绩效工资制度同步落实到位。

（三）充分发挥医保基金对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用。依托城乡基层医疗卫生机构，加快推进基本医保门诊统筹，将一般诊疗费纳入支付范围，并逐步提高参保人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构看病就医。推进医保付费方式革，探索按人头付费、按病种付费、总额预付等付费方式，引导基层医疗卫生机构主动积极地开展服务，努力提高服务质量，合理控制服务成本。

（四）建立基层医疗卫生机构考核和激励机制。县（市、区）卫生、财政、人力资源社会保障部门制定基层医疗卫生机构绩效考核实施细则，根据管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况改善等指标对基层医疗卫生机构进行综合量化考核，并将考核结果与资金安排和拨付挂钩。对绩效考核差的扣减资金安排，对绩效考核好的给予适当奖励。要督促、指导基层医疗卫生机构加强内部管理，强化收支管理，严格成本核算和控制。

（五）充分调动医务人员积极性。实施基本药物制度后，要保障基层医务人员合理收入水平不降低。要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的工作人员倾斜，适当拉开收入差距；建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度，并将考核结果与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合。各地制定人员分流、竞聘上岗等相关政策时要充分听取基层医疗卫生机构工作人员的意见。要向基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、待遇政策等方面给予适当倾斜，及时帮助解决实际困难。要加强政策宣传，使广大医务人员理解、支持和积极参与基层医疗卫生机构改革。

四、多渠道加大对乡村医生的补助力度

对村卫生室主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。县（市、区）卫生行政部门要按照工作“重心下移”的原则，在核定村卫生室承担公共卫生服务项目和服务人口数量的能力的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由村卫生室承担，并落实相应经费。年按照农村常驻人口年人均不低于5元的标准，对乡村医生承担的基本公共卫生服务给予补助。各地在推进医保门诊统筹工作中，可以将符合条件的村卫生室的门诊服务纳入新农合报销范围。开展新型农村社会养老保险试点的地区要积极将符合条件的乡村医生纳入保险范围。鼓励各地在房屋建设、设备购置以及人员培训等方面对村卫生室给予一定扶持，并采取多种形式对乡村医生进行补助。有条件的地方可以将实行乡村一体化的村卫生室纳入基本药物制度实施范围并落实补偿政策。

对非政府举办的基层医疗卫生机构，各地要通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将其中符合条件的机构纳入医保定点范围，执行与政府办基层医疗卫生机构相同的医保支付和报销政策。

五、建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的工作要求

（一）加强组织领导。各县（市、区）有关部门要把建立健全基层医疗卫生机构补偿机制作为实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革的关键环节抓紧落实，将政府补助资金纳入财政预算和基建支出计划足额安排，及时调整医疗服务收费项目和医保支付政策，尽快建立起稳定、长效、合理的基层医疗卫生机构补偿机制。

医院绩效考核实施细则范文第3篇

我院“质控”体系是以医疗为中心、目标管理为主线、优质服务为宗旨、全面质量管理为核心、经济管理为手段、安全防范为重点、层级负责和岗位职责为特征，强化落实规范化、标准化、程序化管理的全方位、全过程、全员参与的医院“质控”管理方法。该体系规范了各级各类人员的行为准则，调动了全体人员优质服务的积极性、自觉性，切实提高了工作效率和工作质量。

1.1“质控”依据

根据卫生部《医院管理评价指南》、《河南省医院管理综合评价细则》、《医院医疗成本核算管理方法》和《处方管理办法》、《医院处方点评管理规范》、《抗菌药物临床应用管理办法》及医院相关制度，制订《医院综合质量目标管理考评办法及实施细则》（简称《办法》），用可量化的数据作为医疗绩效监控的部分指标，用客观数据来判断医疗管理的质量，增加监控管理的科学性和说服力。

1.2组织机构及考评管理

实行医院质量管理委员会（简称“质控”委）、职能部门、科室三级组织管理制度。“质控”委由分管副院长负主责，各部门领导为成员，下设办公室（简称“质控”办），负责全院“质控”工作的整体规划。职能部门每月组织所属各专业“质控”小组，对科室实施目标责任综合考评，定期组织质量讲评，开展专项质量管理活动。科室按月实施自控考评，每月召开质量安全分析会，填写《科室自控记录本》，上报科室“质控”检查结果及分析改进措施。

1.3“质控”考评结果汇总、反馈及改进

每月由“质控”办、机关职能部门汇总科室自查记录、部门检查及科室互查结果、病历检查、医患纠纷、满意度、医疗指标、护理指标、后勤保障指标等。将汇总结果上报“质控”委，同时向科室反馈。对其中发现的问题，相关科室必须负责核实，制订并认真落实质量改进措施。

1.4奖惩

每月召开质量讲评大会，由各职能部门讲评本月“质控”检查情况，对检查中发现的问题予以全院通报讲评。每年年终对完成年度工作目标成绩突出的单位及“质控”组织管理任务完成突出的单位、个人给予奖励，奖励基金10万元。对不认真履行目标职责、质量目标任务完成不好的单位和个人，每月按评分细则给予相应的扣分和行政处罚，扣分累积达到一定分值将扣除个人、科室当月甚至全年奖金。

2临床药学纳入我院“质控”体系的实践

2.1临床药学“质控”方法

①依据《办法》要求，由临床药学室负责对门急诊及住院处方、病历进行点评，填写评价表并作详细分析，上报医院合理用药指导小组并给出相应的处理意见，将结果登记汇总给职能部门及“质控”办。②将医院临床药师合理化用药建议评价管理制度纳入“质控”体系，每月统计临床药师查房提出的合理化用药建议总数及被采纳数，计算各科室对建议的采纳率，对采纳率最低的3个科室由医院合理用药技术指导小组就临床药师合理化用药建议进行审查，如确为合理化建议却未被采用的，将上报“质控”办。③临床药师参与科室会诊，并将临床药师会诊意见写入病程记录。每月由职能部门检查各科室会诊病历中是否有临床药师会诊意见，对会诊意见合理而未被执行且造成了不良后果的病历，将汇总上报“质控”办。④将医院药品不良反应（ADR）监测和报告制度纳入医院“质控”体系。将ADR监测报告单在患者入院时就以病历首页形式放入病历中，发现ADR时按规定及时处理、记录、上报，出院后统一收集汇总到药剂科。每月由相关职能部门进行监督检查，对科室或个人未按照要求填写ADR监测报告单的、未及时报告ADR的、隐瞒ADR资料的，均上报“质控”办。⑤将抗菌药物合理应用情况纳入医院“质控”体系。将抗菌药物临床应用表在患者入院时就以病历首页形式放入病历中，将抗菌药物应用情况按规定及时记录在表格中，出院后统一收集汇总到药剂科。经临床药师分析后提交给医院合理用药技术指导小组进行专家会审，然后由职能部门进行点评并由“质控”办按规定处理。同时，职能部门和临床药师不定时抽查在院病历和定时审查出院病历，发现不合理应用抗菌药物的单位和个人除报“质控”办按规定惩罚外，需约谈单位领导和当事医师，严重时停当事医师处方权。⑥将临床药师工作绩效考核纳入“质控”体系。每位临床药师每月深入临床工作应不少于22天，每日不少于6小时，每月书写重点患者药历不少于8份。专科临床药师对每位新入院患者进行合理用药宣教，对重点患者进行跟踪宣教，每月不少于5份用药教育记录，每天点评处方不少于10人次或在院病历2份，统计临床药师提出的临床用药建议比例。每人每月完成处方点评不少于300份，每月住院病历分析不少于30份，每日利用PASS系统对全院住院患者进行合理用药审查，统计发现的不合理用药医嘱条数并及时进行干预。以上各项指标均上报“质控”办。以上各项考核内容均由“质控”办按照相关规定进行处理，对未完成目标或违反规定者给予警告、扣分（每扣1分罚扣超劳补贴100元）、讲评或通报等处罚。如果临床医师、护士或科室对评价结果存在异议，由医院药事管理和药物治疗学委员会组织专家进行复议，复议结果将予以公示，并纳入“质控”大会讲评。

2.2典型实例分析

患者1，女性，以糖尿病收入我院内分泌科，糖尿病史5年，高血压病史10年，血压控制在130/70mmHg（1mmHg＝133.32Pa）左右。患者住院期间出现上呼吸道感染，主管医师请呼吸内科会诊后给予头孢哌酮、复方甘草片治疗。次日，患者自觉头晕、头痛、视物模糊等不适症状，血压180/120mmHg。心内科医师会诊后给予硝苯地平控释片、缬沙坦胶囊，但仍未见效，随即患者向医院“质控”办投诉主管医师医疗水平差。“质控”办敦促科室组织有临床药师参与的再次会诊，临床药师分析认为此患者高血压持续状态系复方甘草片罕见不良反应所致。有文献[7]报道复方甘草片可致高血压甚至是高血压危象，故临床药师建议立即停用复方甘草片。7天后，患者血压恢复至130/70mmHg左右，出院后随访2个月，患者未再出现血压波动。患者2，男性，胫腓骨骨折，在我院骨科行骨折内固定术，术后出现持续高热，关节液细菌培养试验为革兰阳性球菌。先后使用敏感抗菌药物头孢孟多、左氧氟沙星，后加用万古霉素联合利福平治疗5天，均未见症状缓解，主管医师请求全院会诊。临床药师认为：培养的结果为革兰阳性球菌，针对性用药后无好转，尤其万古霉素联合利福平治疗无效，所以应排除耐甲氧西林金黄色葡萄球菌（MRSA）感染；术后切口无感染症状，也无全身感染表现，且从用药史分析未使用大剂量广谱抗菌药，故二重感染可能性小，建议使用抗革兰阴性菌的药物治疗并完善彩超等相关检查。结果，心脏彩超提示患者感染心内膜炎。在医院“质控”讲评大会上，对上述2例会诊病例进行了对比讲评通报，并宣讲了临床药师参与会诊的重要性。

2.3阶段效果分析

此模式经过近半年的运行，效果显著，临床药师参与会诊率已达100％，临床药师用药合理化建议被采纳率达90％，5名临床药师2012年撰写药学专业论文20篇。2011年和2012年笔者随机抽取我院120名医师进行的临床药学认知度/接受度调查表详见表1；临床药师月人均工作量完成情况数据统计见表2。由表1可见，我院临床药学工作取得快速发展，临床药师已逐步被临床接受，并发挥越来越重要的作用。由表2可见，临床药师工作质量及任务完成率有较大提升，极大促进了临床合理用药水平，保障了患者用药的安全、合理。

3体会

医院绩效考核实施细则范文第4篇

[关键词]事业单位;国有资产;体制改革

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)06-0058-04

事业单位是政府社会公共服务职能的重要载体,而事业单位国有资产是事业单位履行职能的物质基础和保障。这部分资产运作的目的通常不是为了增值和赢利,而是为了事业的发展和社会进步,为了政权建设和社会管理,体现政府公共服务的职能。要进一步提高政府公共服务的质量和水平,客观上要求政府必须加强事业单位国有资产管理,合理配置和有效利用国有资产。2006年7月1日《事业单位国有资产管理暂行办法》正式实施,对规范和加强事业单位国有资产管理起到了积极的作用。但是,目前我国事业单位国有资产管理存在的问题依然严峻,需要我们继续进行研究探讨。

一、现阶段我国事业单位国有资产管理存在的问题

长期以来,我国事业单位国有资产管理一直沿袭1995年提出的“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,使得依靠财政资金积累下来的国有资产分散在各个部门,虽然名义上是国家所有,但实际上由各个单位行使着资产的所有权。随着社会主义市场经济的逐步建立,这种管理模式已经无法适应新形势的需要,暴露出了许多问题。

1.所有权虚置,本应享有资产占有使用权的部门(单位)往往拥有对资产的全部支配权

所谓的所有权虚置,指的是所有权国家所有,但没有一个具体部门代表国家行使所有权,负责分配使用权,其结果是实质上归使用者所有。从我国改革历程看,解决国有资产所有权虚置问题也是一个渐进的过程。最初,企业类国有资产也存在所有者虚置问题,但在国资委成立后,这个问题在一定程度上得到解决;对于事业单位国有资产,尽管政府拥有国有资产的所有权,但是一直以来,没有统一的部门代表国家行使所有权。因此,资产使用单位,甚至使用个人都可以实质上占有这些资产,成为国有资产的实际所有者。财政部出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》已经明确财政部门代表国家行使对事业单位国有资产的管理权。但是由于事业单位数量繁多,存在形式多样,分布在不同部门、不同地区,而作为国有资产管理者的财政部门缺乏必要的手段和力度,无法对国有资产进行及时有效的监管。所以真正将所有权落到实处,尚有很长的路要走。

2.资产监管不严,资产形成、配置和处置环节均存在盲目性和随意性

长期以来,事业单位国有资产管理在一定程度上存在着管理理念上的偏差,那就是“就资产论资产”、“为了管理而管理”,而没有将资产管理与预算管理有机的结合起来,严把资产形成关,将提高资产的使用效率作为管理工作的重点。具体表现在:缺乏科学合理的配置标准,导致预算安排不尽合理,资产配置存在一定程度的盲目性和随意性;资产配置时没有考虑原有资产的存量和使用情况,不能实现存量资产的共享调剂,造成资产重复建设,有限的财政预算资金没有得到最有效利用,也使事业单位资产占有苦乐不均的现象越来越严重;各单位资金来源渠道的多样性,以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性,容易造成资产配置不公与重复购置。同时,由于缺乏事业单位国有资产规范的处置程序和处置途径,有些事业单位在处置国有资产过程中资产未评估或评估过低,甚至自行随意报废尚有相当使用价值的设备,浪费与腐败现象严重。还有相当数量的事业单位利用富余资产进行对外投资、出租、出借、担保等,导致国有资产收益的流失,为部门、单位或个人利用国有资产谋取不合理收益提供了机会。事业单位国有资产收益监管不严,是导致收入分配秩序混乱的根源之一。

3.管理手段落后,资产使用效率低、绩效差

由于国有资产来源的无偿性,事业单位缺乏资产保值增值的压力与动力,而且资产配置不合理,重复购置严重,再加上使用过程中缺乏占用资产基本效用评价机制,财务核算方式存在诸多问题,结果导致事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象。中国科技资源浪费惊人:大型科研设备利用率只有25%,而发达国家的平均利用率是170%。在医疗领域,这种资产使用效率低的情况也是触目惊心,在一个区域内医疗设备购置重复是国内医疗行业的普遍现象,大医院高档医疗设备“购买竞赛”造成医疗资源浪费,而多数大型医用设备的利用率均在50%以下。

对于事业单位国有资产的绩效评价,目前国内还没有完整系统的评价体系。主要是因为大多是事业单位不以营利为目的,其产出收益难以量化,并且其经费主要是国家财政拨款,因此缺乏绩效评价的主动性和迫切性。而且,我国事业单位国有资产管理的财务核算制度也存在诸多问题。迄今为止我国事业单位对国有资产都采用非成本核算的财务核算方式,会计制度采用收付实现制,此种财务核算方式的低效性已显露无疑。在收付实现制下会计科目太过简单,导致某些经济活动无法进行财务核算,从而阻碍了市场经济活动的展开,比如融资租赁设备等。目前的财务会计制度对某些经济活动的收益不作账面反映,导致了账外资产的存在和国有资产收益的流失。事业单位固定资产不计提折旧、不重估市场价值的做法使得某些固定资产的账面价值与实际使用价值、市场价值之间严重脱离,不仅不利于资产更好地发挥其经济收益,也不利于核算事业单位提供公共服务所花费的真实成本状况。因此,结合事业单位的分类改革,针对不同性质、不同行业事业单位的具体情况,建立科学可靠的评价体系,重建成本核算的财务会计制度,对于提高事业单位国有资产的运行绩效具有重要意义。

4.管理体制不顺,缺乏管理体制与机制的整体设计

长期以来,由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题,导致我国事业单位国有资产管理体制不顺。在我国,财政部门负责制定事业单位国有资产的管理规章制度并对执行情况进行监督,一部分具体工作交由有关部门承担,呈现出财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行监管。但由于具体监管职责不很清晰,造成事业单位国有资产管理工作中,存在着职责交叉和管理的真空。例如,财政部门与国资部门、财政部门(或国资部门)与事业单位主管部门的资产管理权限不清,事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门,而财物管理属于国资部门,而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的,从而使事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段,不利于事业单位国有资产有效管理。部分事业单位业务上实行“条条管理”,而财务上又实行“块块管理”,这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政,缺乏统一管理和协调,导致国家关于事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。

二、国内外事业单位国有资产管理的经验借鉴

(一)国外经验

1.日韩模式

首先,日韩模式的最大特点是国有财产综合管理的主体统一。无论是日本财务省,还是韩国的财政经济部,都拥有对国有财产的综合管理权,政府其他各行政部门对国有财产的管理活动,均在财政部门的统一领导和监督下进行,并且要严格按照要求向财政部门报告国有财产管理状况,包括国有财产变更用途、发生损失等。这种做法的优点是管理责任明确,管理权限集中。其次,国有财产委托管理方式灵活。在日韩两国法律中,对于国有财产管理事务的委托行为都有明确的规定。无论是财政部门还是政府其他行政部门,在履行相关手续后,均可以将部分国有财产或自身掌管的部分国有财产管理事务委托给下属单位、地方政府甚至是国家机关以外的组织来具体管理或实施。这种灵活的委托管理方式有利于提高国有财产管理效率。第三,对国有财产实施分类管理。日韩两国对于国有财产的分类都比较明细,分类方法也相似,主要是按国有财产的用途进行区分。

2.德澳模式

德澳模式的突出特点就是由财政部门统一管理所有政府资产,并通过下设资产管理局来实施具体管理。联邦政府资产由财政部门所属的机构负责,并在全国成立分支机构管理分布全国的联邦资产,其特点可以概括为“财政部――直属局”模式。澳大利亚的资产管理从形成到处置,其全过程也是很有特色的。澳大利亚财政部下设资产采购局、资产管理局、资产出售局,分别负责政府资产采购、管理和出售,构成了从形成到处置的资产管理链条。澳大利亚联邦政府通过财政部和金融管理部下设的资产管理机构对政府资产实行商业化管理。其商业化管理方式包括计划管理、项目管理、整体项目服务、合同管理、专家咨询等。它通过为政府公共部门用户提供诚实的、职业化的服务,来实现政府资产的保全和最大限度的有效利用。

3.美加模式

美加模式的特点是公共资产的管理制度、资产预算由财政部负责,日常管理由独立于财政部的机构负责,体现了鲜明的决策与执行分开的分权思想,这种模式的优点如下:首先,分工明确,制约严密。美国和加拿大的政府资产预算管理都特别严格,政府各个部门的物资采购有预算控制,实行严格的预算管理及绩效考核。车辆及房产是政府公共资产中单位价值较大的主要资产,对其实行集中管理、专业化管理也是美国和加拿大的共同做法。重视闲置资产的处置管理也是美加模式的一个显著特点。规范化、程序化、公开化的闲置资产处置,提高了资产再配置的效率,杜绝了政府公共资产“出口”的腐败,为政府树立了公开、公正的形象。

其次,都有明确的管理主体。即财政部门。区别之处只是在不同的管理模式下,财政部门的职责范围有所差异。在政府干预型市场经济国家,财政的职责最强,在自由经济型市场经济国家,财政的职责范围较小,如美加模式中,财政部门仅负责行政性资产管理规章制度的制定和预算管理。

再次,规范管理。美国对公共资产则实行严格的预算管理及绩效考核,美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理,办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用,由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请;房产以外的其他政府资产如计算机、汽车等,预算则体现在使用部门的预算当中,由各部门分别申请,上述预算都必须经国会批准才能执行。加拿大还上升到法律层次,法律条文明确规定联邦政府及各部门闲置资产,必须交由公共工程和政府服务部集中统一处理,其他任何部门不得擅自出售。

(二)国内经验

1.黑龙江安达市的做法

安达市的做法可以概括为:政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。具体措施包括:第一,授权财政局统一清查、收拢各单位资产,建立资产管理档案。第二,进行资产运营和融资,设立独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司,负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等,并通过资产置换进行资产整合。以经营性资产作担保,为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。第三,规范资产处置程序,明确规定了资产处置要报财政局国资办确认,并报市政府批准;同时,出售前必须对拟出售的资产进行评估,出售时必须委托有资质的拍卖行依法公开拍卖。

2.陕西省安康市的做法

安康市的主要做法可以概括为“统一规划,分类管理,统一处置,统一收益”。主要措施包括:第一,市政府对所辖国有资产和资源统一行使出资人职能;按照经营性国有资产和非经营性国有资产两大类分别设立经营性国有资产管理局(国经局)和非经营性国有资产管理局(国产局),实行分类管理;国产局挂靠财政局,负责对非经营性资产统一处置、统一受益。第二,建立了资产购置预算制度,国产局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要,核定其资产占用质量和数量的编制定额,按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案。第三,在资产处置上坚持公开透明,国产局委托拍卖机构采用市场方式,公开竞价拍卖。第四,资产收入实行集中管理,将各种形式的国有资产收入全部纳入事业单位国有资产收入专户管理。

3.广东佛山市南海区的做法

2002年,广东佛山市南海区政府作出了利用信息化手段推进事业单位国有资产管理体制改革的决定。其改革总体思路可以概括为:采取统一管理的体制,以信息化手段为依托,以规范化管理为基础,运用阳光化管理方式,实现资产的高效运用。主要措施包括:第一,改革体制,南海区委、区政府通过大量的调查研究,把分散在各个单位的事业单位国有资产收回(把产权证集中),建立所有权集中管理、其他权能依制分流的体制,打破传统的“单位所有制”。第二,实行分类管理:未列入办公之用的公建物业实行社会管理;对公益性物业实行部门管理;对纯粹办公用的物业,授权各部门使用;对空置物业,通过拍卖、委托、租赁、抵押等多种形式进行营运,实行资本化管理,以实现资产的高效再配置。第三,建立管理信息系统,利用信息化手段加强改革效果。南海区开发了事业单位国有资产管理信息系统,建立了事业单位国有资产数据库,开发了一套公建物业的管理信息系统,通过政务网联通政府和单位,实现实时、动态、在线管理。第四?熏实行“阳光化”管理。产权集中后,对于收回的资产,政府按照其性质分类,采用比较市场化或比较透明的方式进行资源再配置。第五?熏对闲置资产进行市场化运营。

4.广西南宁市的做法

广西南宁市的主要做法是成立南宁威宁资产经营有限责任公司(威宁公司),将事业单位各自占有、使用的国有资产产权通过市政府、市国资委授权,变更至威宁公司名下,由威宁公司代表市政府拥有国有资产的产权,实行统一管理、统一经营,把事业性国有资产从非经营性资产转化为经营性资产。主要措施包括:第一,将各事业单位国有资产产权转移到威宁公司统一管理运营。威宁公司负责上缴国有资产收益,其他任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。第二,将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。南宁市改革了事业单位无偿占有和使用办公用房的模式,逐步建立办公用房租赁制度,政府将各单位与威宁公司之间的关系定位为租赁关系。第三,构建融资平台,实行资本运营。威宁公司采取了重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作方式,进行资本运营,还为政府投融资提供了平台。第四,调剂使用办公用房,规范公务员岗位津贴发放。

三、完善我国事业单位国有资产管理的对策思考

目前我国事业单位国有资产已经占到全部国有资产的29.75%,总额已经达到5.96万亿元。并且随着国有资本从一般竞争性行业有序退出,事业资产在国有资产总量中的比重越来越大。为此,要完善我国事业单位国有资产管理,需要树立配置合理、使用充分、讲求效益的管理目标,遵循资产管理与预算管理、实物管理和价值管理相结合的原则,在理顺产权关系、完善管理体制和改进管理手段三个方面加强研究和探索,走出一条适合我国国情和充分考虑各地区、各部门实际情况的管理模式。

(一)事业单位国有资产管理的目标

事业单位国有资产管理应当树立配置合理、使用充分、讲求效益的目标。事业单位国有资产既不同于国有企业资产,注重增值和赢利,也不同于行政部门国有资产的绝对非赢利性。因为事业单位数量繁多、种类庞杂,有行政执法类、社会公益类和经营服务类三大种,事业单位提供的公共服务也就具有公益性、准公益性和非公益性之分。应当结合事业单位分类改革的实践,将财政资源按照不同的方式在不同性质的事业单位之间进行合理的配置。行政执法类事业单位的国有资产主要通过行政手段进行配置;社会公益类事业单位的国有资产主要采用行政手段和市场手段相结合的方式进行配置;而经营服务类事业单位的资产配置可以推向市场。同时,也应注意国有资产在不同行业之间、不同地区之间、不同单位之间进行合理的配置,公平和效率兼顾。事业单位国有资产在使用过程中虽然难以进行成本收益核算,但在消耗过程中确实产生了可观的社会效益,为社会财富的增加发挥了应有的作用。所以,在使用过程中,应当注意提供服务与讲求效益相兼顾,要使用充分,讲求效益。

(二)事业单位国有资产管理的原则

事业单位国有资产管理应当遵循资产管理与预算管理、实物管理和价值管理相结合的原则。事业单位国有资产形成于对事业单位的财务拨款,对其管理应当与事业单位的财务管理相结合,尤其应当与预算管理相结合。必须强化财务约束,在事业单位收入管理方面强化财务问责制度,将其创收和收费所得收入与国家财政预算拨款、资产投入纳入到同一的管理框架中。否则,单纯加强资产管理的措施很难见到实效。财政部门在下达预算时要注意核实国有资产存量,严格编制增量资产预算,切实把住资产形成关。事业单位要在维护国有资产安全完整的同时,真实反映资产的价值和使用情况,使财政部门通过国有资产财务核算和统计报告制度,能够全面及时准确地反映国有资产总量、分布和结构情况,实现对事业资产从配置、使用到处置等各个环节的动态管理,通过科学的管理手段,实现国有资产使用效率的最大化。在实际管理过程中,财政部门要履行国有资产所有权代表职能,重点实施资产价值管理。事业单位业务部门履行国有资产占有使用权职能,重点实施资产实物管理。

(三)完善事业单位国有资产管理的三个着力点

1.理顺产权关系,完善并落实“国家所有、分级管理、单位使用”的管理模式

事业单位国有资产产权不明晰,所有权虚置,没有一个具体部门代表国家切实行使所有权、负责分配使用权,导致所有权实际上被使用单位占用,随意处置国有资产,是产生一系列资产浪费、流失等问题的根源。加强国有资产管理,首先应当明确其产权关系,理顺国家作为资产所有者与事业单位作为占有、使用者以及资产经营者之间的责、权、利关系,使国家所有者权益不仅在法律上,而且在经济上得到体现,确保国家所有权管理到位,这就需要有明确的管理主体负责事业单位的国有资产管理。可以考虑成立专管机构负责事业单位的国有资产,有利于统筹不同地区、不同单位的国有资产。在市场发育程度比较高,市场规范程度也比较高的地方如沿海发达地区,可以尝试采取这种方式。这是一种比较彻底的方案,但可以预期的是,由于部门利益的存在,这个方案的难度也是比较大的。因此,在成立专管机构时,需要明确专管机构的组织形式、法律地位等,处理好专管机构与财政部门的关系。

2.加快管理体制改革,完善财政部门统一领导、各部门分工负责的管理体制

《事业单位国有资产管理暂行办法》中明确了财政部门是各级事业单位国有资产管理的职能部门,各地财政部门负责对各地的事业单位国有资产全面管理;财政部负责中央事业单位国有资产的管理。但在现实中,中央事业单位下属机构众多,分布广泛,管理上有一定的难度。因此,中央各驻地事业单位国有资产可在财政部统一管理的基础上,建议由驻各地专员办负责实施具体的管理和监督,充分发挥各地专员办对中央驻各地事业单位较为了解、获取信息及日常管理较为方便的便利条件。借鉴企业类国有资产管理经验,在财政部统一管理下,成立单位专管局,对所有单位的国有资产进行全面管理。在已经明确财政部为事业单位国有资产管理者的情况下,需要进一步具体化其管理权限、职责、管理方式

3.改革财务核算制度,改进管理手段,实现法制化、信息化、集约化管理

加强事业单位内部的资产管理,首先必须完善财务核算制度。结合当前会计制度改革的趋势,借鉴国际经验,修订当前事业单位的会计核算制度,把现收现付制改为通行的权责发生制,并结合事业单位的各种经济活动,改革一些不适用的会计科目,更多地增加能够反映国有资产价值和新的成本、收益形式的科目,使得事业单位的财务报表和会计记录真实的反映其财务状况和经济活动。

逐步建立事业单位国有资产的信息化管理平台。利用金财工程开发和完善国有资产管理信息系统,建立信息交换平台,实现“财政部门―主管部门―资产占有单位”三个层次的监管体系信息交换。财政部门在整合各单位信息资源的基础上,建立信息资源库,及时、准确地掌握事业单位固定资产的增减变动、占有使用及分布状况,为资金管理、政府采购、资产配置、处置和调剂提供信息和依据。在建立信息化平台时,要提高行政效率,充分发挥信息一体化的整体效能。避免各自为政。

要在事业单位国有资产的形成、使用、处置三个环节都加强管理。在资产形成和配置环节,应当结合事业单位的性质和所在行业的特征,制定公正合理、有约束力的财政配置标准。要结合对事业单位资产存量和使用情况的调查,进行有效配置,避免资产配置的随意性。在资产使用环节,要强化“资源整合和共享共用”的理念。财政部的《事业单位国有资产管理暂行办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动资产的有效整合和共享共用,明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权,体现了优化事业资产配置、整合资产资源的要求。下一步需要在这个基础上制订具体的实施细则,在实践中加快实施。另一方面,可以借助事业单位国有资产管理信息系统,将各部门、单位的闲置资源交由专管机构集中整合,进行科学、高效的管理。此外,要借鉴国外经验,结合我国事业单位的具体情况,建立事业单位国有资产使用情况的绩效评价体系,科学客观的评价资产的使用情况,激励各事业单位提高资产使用效益,并以此作为资产配置和调剂的依据。在资产处置环节,要建立规范的资产处置程序,提高资产处置的效益,避免资产处置过程的浪费与腐败。

参考文献:

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[2]徐冠华:关于建设创新型国家的几个问题[EB/01].人民网:,2006-09-30/2010-01-08.

[3]上百万家单位约40000亿元行政事业资产谁来管[EB/01].新华网:,2006-09-29/2010-01-04.