非农户口农村土地确权政策

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇非农户口农村土地确权政策范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

非农户口农村土地确权政策范文第1篇

关键词：农村土地流转；农民工市民化；互动机制；新型城镇化

中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年来，在工业化、城镇化进程不断加快的背景下，我国农民工数量始终保持在较高水平。国家统计局抽样调查结果显示，2010年至2013年，全国农民工总量稳定在2.3亿人至2.7亿人，其中，外出农民工则达到1.5亿人至1.7亿人。虽然农民工市民化意愿十分强烈，但农民工市民化的实际进程却相对缓慢。

农民工市民化进程相对迟缓存在着深刻的微观因素。农民工要完成从农民到市民的身份转变，需要相当大的个体财产支持才能实现。然而，农民财产性收入不足是一个普遍性的事实。土地是农村的重要资源，土地承包经营权则是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置土地承包经营权，保证土地产权顺畅流转，充分实现土地产权的财产价值，那么农民的财产性收入会大幅度增加。但是，现有的制度安排对农村土地流转施加了多重管制，妨碍了土地价值的充分实现，减少了农民的财产性收入，迟滞了农民工市民化进程。本质上，新型城镇化建设既要实现“土地”从农村向城市的用途转变，更要实现“人”从农民向市民的身份转换，因此，农民工市民化与农村土地流转之间存在着比较紧密的相互促进关系，只有深入研究两者之间的内在联系，才能真正发现农民工市民化的微观基础，通过改革农村土地制度，推进农村土地顺利流转，有序推进农民工市民化。

一、农民工市民化与农村土地流转的互动机理

农民工市民化与农村土地流转之间存在着持续的互动关系：一方面，农村土地多种形式的合理流转，可以充分实现多元化的土地价值，为农民工市民化提供必要的资本支持；另一方面，农民工市民化程度提高，意味着非农就业机会增加并趋于稳定，这就对农村土地流转提出了迫切需求。农民工市民化与农村土地流转的互动机理见图1所示。

首先，农村土地流转可以为农民工市民化提供重要的资本支持。农民工市民化需要巨大的成本支出，这些成本部分由政府公共财政支付，部分需要农民工家庭自己承担。这就意味着，为了顺利实现市民化，农民工家庭需要相当大的财力支持。近年来，虽然农民工工资不断上升，农村居民人均纯收入稳步增加，但是，与巨大的市民化成本相比，农民工家庭的财产数量仍然偏少，需要寻找新的收入来源。土地承包经营权是农户家庭重要的财产权利，如果能够合理处置，实现土地产权资本化，就可以大幅度增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供资本支持。产权经济学指出，转让权在产权结构中发挥着关键作用。对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农民的财产性收入，为农民工市民化提供重要的资本支持，唤醒未能得到充分利用的“沉睡资本”，在重新配置城乡土地资源基础上，实现农业转移人口向城镇有序转移，协调推进“人口”城镇化与“土地”城镇化。其一，非农就业比较稳定的农民家庭，可以保留土地承包权，流转经营权，获得一定的租金收入。随着国家惠农政策力度不断增强，以及农村土地交易市场逐步完善，土地经营权流转价格将会稳步提高，农民的土地租金收入会不断增加。其二，随着农村土地制度改革的逐步深入，在符合土地规划和用途管制前提下，一部分农用地会改变用途，成为集体建设用地。土地用途改变，会大幅度增加土地价值，产生巨大的增值收益，由农民家庭、农村集体共同分享。其三，国家征用农村土地，需要依法给予一定补偿，在土地发展权视角下，补偿额会不断增加。

其次，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求。新型城镇化首先是“人口”城镇化，在城镇“拉力”和农村“推力”的共同作用下，农业转移人口不断向城镇集聚，部分人口长期定居下来，从事稳定的非农产业，分享均等的公共服务，逐步融入城市社会，完成从农民向市民的身份转变。与此同时，城市区域不断扩张，使部分农村土地转变为城市土地。在农业转移人口和城乡土地重新配置的共同作用下，一方面，农村的人口与土地比例关系发生变化。随着农村劳动力数量减少，人均经营土地面积相应增加，为土地规模经营创造了条件；另一方面，土地功能发生演化。随着农户经济结构转型，农业收入在农户家庭总收入中所占比例不断下降，土地作为农户维持生计和增加农业收入的功能逐步减弱，而财产功能逐步增强。无论是人地关系改变，还是土地功能演化，都对农村土地流转提出了迫切需求。考虑到农户家庭的人口结构、财产状况、就业特征等具有异质性，农民对土地流转形式的要求必然是多样化的。大部分农民工尚不具备完全市民化的条件，希望通过一定时期的财富积累，在未来逐步实现市民化，愿意在保留承包权的前提下，以合理价格流转土地经营权，既安心从事非农产业，也获取一定的土地流转收益；对于那些已经基本具备市民化条件的农民工家庭而言，其最大愿望就是能够通过合理交易土地，充分实现土地的财产价值，分享土地用途转换或土地征用过程中所产生的增值收益。

在农民工市民化与农村土地流转的互动关系中，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力；在具体的运行层面上，则表现为农业人口有序转移与农村土地资源优化配置两个重要特征。

（一）动力机制：新型城镇化

中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。可见，新型城镇化建设首先是要实现“人口”城镇化，即有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化建设为农民工市民化提供了有效的动力支持，一方面，新型城镇化建设可以提供更多非农就业机会，促进农民工就业方式从农业向非农产业转变，既增加家庭总收入，也优化收入结构，为农民工家庭在城市立足打下牢固基础；另一方面，新型城镇化建设可以全面提升城市吸引力，提高社会保障、医疗卫生、教育等基本公共服务水平，帮助农民工尽快融入城市，完成生活方式从农村到城镇的转变。与此同时，农民工市民化进程也对我国新型城镇化建设具有重要的促进作用，农民工有序市民化可以从本质上提高新型城镇化质量，保证我国城镇化不仅有量的扩张，而且有质的提升。

在新型城镇化建设过程中，一方面，随着城市经济规模的扩大，大量农业人口从农村向城镇转移，导致农村的人口、土地比例发生变化，推动农村土地流转；另一方面，随着城市区域的扩张，许多农村土地改变用途和性质，由农业用地转变为工商业用地，由农村集体所有土地改变为城市国有土地，农村土地资源得到重新配置，这就对农村土地顺利流转提出了要求。更为重要的是，随着新型城镇化进程不断推进，农民家庭的经济结构发生转型，农业收入在家庭总收入中所占比例持续下降，非农收入所占比例持续上升，相应地，土地功能也从生产性为主向财产性为主逐步转变，这就对土地的快速、有效流转提出了新的要求。同时，农村土地多种方式的有效流转，可以充分实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供了重要的资本支持，为新型城镇化建设创造有利条件。

由此可见，新型城镇化建设是推动农民工市民化和农村土地流转良性互动的重要动力，而农民工市民化和农村土地流转的良性互动也积极推动了我国新型城镇化进程。因此，在农民工市民化和农村土地流转良性互动过程中，新型城镇化建设发挥了重要的驱动作用，动力机制见图2所示。

（二）运行机制一：农业人口有序转移

新型城镇化一个重要的运行特征是农业人口有序转移并逐步市民化。大量农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，必然导致农村人地关系改变，人均经营土地面积增加，这就对农村土地流转提出了迫切要求。农村土地合理流转，既有利于农民工完全或部分放弃农业经营、完成从农业向非农产业的就业方式转变，也可以实现农村土地的多元化价值。

农村土地在合理流转过程中，既可以充分实现资源的交易价值，也可以逐步实现土地的财产价值。现阶段，国家支持农业的基本政策取向十分明确，在这一政策预期下，随着农村土地交易市场的建立和完善，土地流转价格必然会逐步提高，土地资源的交易价值将得到充分实现。农村土地合理流转可以保证土地边际产出较小的农户能够将土地转让给土地边际产出较高的农户，提高专业化分工水平和农业生产率。我国人多地少的实际以及城镇化快速推进的现实，都会使农地在非农化过程中产生巨大的增值收益，逐步实现土地的财产价值。农村土地的交易价值和财产价值，可以为农民工家庭带来更多收入，为农民工市民化提供资本支持。

（三）运行机制二：农村土地资源优化配置

新型城镇化的另一个重要运行特征是农村土地资源优化配置。一方面，随着城市区域扩张、工商业用地需求增加，大量农村土地改变性质成为城市土地。在中国城乡二元土地制度安排下，伴随城镇化进程，农村集体土地通过被征收变成国家所有。2005--2011年期间，共有10200平方千米农村土地被征收转变为国有土地，用于城市建设。到2020年，中国城镇化率将达到60%，城镇人口大约为8.5亿，城镇建设用地总量将超过11万平方千米，比2012年增加1万平方千米，其中大部分需要通过征收农村土地转变而来。在农村土地被征收过程中，国家会给予一定的经济补偿，或者给失地农民提供一定的社会保障，为农民工市民化提供资金和政策支持。

另一方面，随着大量农业转移人口进入城镇从事非农产业，农户之间的土地流转趋势增强，所以逐步实现农村土地规模化经营。在农村土地所有权、承包权、经营权三权分离的制度安排下，农业转移人口为了安心从事非农产业，愿意在稳定承包权的基础上，通过转包、转让、出租、股份合作等形式让渡经营权，为农村土地流转市场提供有效供给。同时，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业新型经营主体则成为农村土地流转市场的有效需求主体，希望流入土地适度规模经营。农村土地合理规范流转、适度规模经营，可以有效提高农业生产率，通过交易和分工效应、组织化效应、抵押效应等提高农民收入，为农民工市民化提供资本支持。

二、农民r市民化进程中的农村土地流转现状

（一）“土地城镇化”内在动力强劲，而“人口城镇化”进展缓慢，两者之间存在着不协调性

改革开放以来，我国城镇化快速推进。按照常住人口计算，1978年全国城镇化率仅为17.92%，2012年则上升为52.57%。与此同时，我国城市区域也迅速扩张，人口密度迅速下降，20世纪80年代城市面积年均增加约600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市区域人口密度从1980年每平方千米1.92万人，下降到2009年的1.02万人。需要指出的是，2012年以户籍人口计算的城镇化率仅为38.0%，这就意味着有约2.34亿农村户籍人口虽然进入城镇，但尚未真正成为城镇居民，不能享受与市民同等的公共服务。郑鑫计算指出，1991年至2003年，中国人口城镇化年均速度为4.33%，土地城镇化年均速度为6.26%，城镇建设年均速度为9.10%；2004年至2012年，中国人口城镇化年均速度为3.47%，土地城镇化年均速度为5.43%，城镇建设年均速度为7.54%。从以上数据资料可以看出，我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，两者之间存在着严重的不协调性。

我国特有的户籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市区域扩张成本低廉，而农业转移人口市民化困难重重。其一，我国现有的土地制度安排规定，城市土地由国家所有，农村土地由集体所有，农地非农化必须经由政府征收，将农村集体土地转变为国家所有土地，政府垄断了农地征收一级市场，农地非农化所产生的巨大增值收益大多由地方政府获取，构成了地方财政收入的主要来源，形成了中国特有的“土地财政”现象。在分税制改革框架下，地方政府独享土地出让金及房地产业、建筑业营业税，土地经营性收入成为地方财政收入的主要来源。近年来，土地出让金规模迅速膨胀，从2006年的7000亿元增加到2010年的29400亿元；土地出让金占地方财政收入的比重从2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有着快速推进“土地城镇化”的内在动力。其二，我国传统的户籍管理制度，实行城乡分离的二元体制安排，在城镇居民与农村居民之间产生了较大的福利差距，加大了农业转移人口市民化的成本。据专家统计，在户籍制度上存在60多种城乡之间的不平等福利；另据新华社统计，农业户口与城镇户口之间的福利差距多达33项，农村居民社保、医保、低保、住房、教育等福利水平较低。在粗放式城镇化背景下，又造成了城镇内部户籍居民与流动人口之间公共服务不平等的新二元分割。无论是农村与城市的老二元结构，还是农民工与城镇居民的新二元分割，都意味着城乡之间的公共服务水平差距巨大，导致农业转移人口市民化成本高昂。由于没有建立有效的农业转移人口市民化成本分摊机制，政府公共财政无法承担巨大的成本，最终导致“人口城镇化”进程缓慢。

（二）农村土地流转市场不发达，农村土地流转收益偏低且分配不合理，不能满足农民工市民化的需求

虽然《土地管理法》等法律明确规定允许农村土地流转，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也指出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，但是，由于我国农村土地制度安排存在一些弊端，导致农村土地流转市场不成熟，农村土地流转比例仍然较低。农村土地产权主体模糊、产权残缺是阻碍土地资源优化配置的重要因素。土地产权受到较多限制导致农户缺乏稳定的地权，阻碍了农村土地流转。农业部统计数据显示，2014年6月底，全国农村土地流转面积3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。

农村土地流转市场化程度偏低，导致土地流转价格受到抑制，土地流转收益偏低。我国农村土地流转市场刚刚建立，相关法律法规仍不完善，政府服务定位尚不准确，硬件、软件等基础设施不够完备，市场的信息提供功能、价格发现功能等没有得到充分发挥，尚未形成良好的土地流转价格市场化机制。我国农地市场处于初级阶段，发展缓慢，具有显著的区域差异性，农地产权残缺则降低了土地流转交易价格⑨。资料显示，浙江省土地流转租金每亩每年400―1000元，黑龙江省土地流转价格每亩每年仅为150―280元；广州市的农村土地转包、出租流转价格在18000―24000元/hm2，农地入股收益每年约27000―33000元/hm2。

由于农村土地产权结构存在缺陷，导致农村土地流转收益在相关经济主体之间的分配不合理。我国农村土地实现集体所有制，由于相关法律对土地所有权主体未能做出明确规定，增加了土地所有权的实施难度，在一定程度上削弱了产权主体的土地权利。我国农地制度改革遵循了交易费用最小化的逻辑，具有明显的路径依赖特征，土地产权存在着较大范围的公共域，处于利益博弈弱势地位的农民家庭，其土地权益常常受到政府等主体的侵害。具体到农村土地流转，尤其是农地非农化所产生的巨大增值收益，政府得到了其中的绝大部分，农民家庭只得到较少部分。资料显示，农村集体土地用途转变增值收益的分配，政府得到60―70%，村经济组织得到25―30%，农民只得到5―10%。相关法律规定，征收土地按照原用途给予补偿，补偿总和不得超过前3年平均年产值的30倍，这就意味着政府垄断了农村土地的发展权收益，农民家庭则失去了土地增值中的发展权对价收益。由此“土地资本化”机制缺失，使土地没有成为农民重要的财产性收入来源，没有为农业转移人口市民化提供必要的资本支持。

（三）部分地区规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，违背了广大农民的意愿

中央文件明确规定，坚持依法、自愿、有偿原则，以农民为主体，土地经营权流转不得违背农户意愿、不得损害农民权益。然而，在地方利益驱动下，部分地方政府利用行政权力，强制规定农民工市民化必须以放弃土地和宅基地为条件，严重违背了广大农民的意愿。

2006年，江苏无锡开始实施“土地换社保”工程，以农民的农村住宅置换城镇住房，以土地承包经营权置换社会保障。无锡模式由政府主导，通过强制剥夺农民合法的土地权利，交换本来必须由现代政府提供的社会保障。刘守英认为，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的基本权利；农民工进入城镇，通过就业等方式为城镇做出了贡献，应该得到政府提供的公共服务，这两者是不可以交换的。

2008年，浙江嘉兴推行了农地流转的“两分两换”土地使用制度改革，将农民的承包地与宅基地分开，以土地承包经营权换取社会保障、以宅基地换取集中居住住房。嘉兴模式同样由政府主导，部分基层组织凭借土地所有制代表身份和行政权力，直接充当农地流转主体，搞强制性农地流转，将土地流转演化为政府谋利的工具，违背了部分农民的意愿，侵害了农民正当的土地权益。

2010年，国务院发展研究中心课题组组织了一次大样本问卷调查，选择8省市20多个城镇的农民工，共回收有效问卷6232份。问卷调查表明，大多数农民工不愿以土地置换的方式来获取城镇居民身份，农民工要求对土地具有更大的处置权，获取土地的财产价值。83.6%愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留宅基地和房产。对农户家庭而言，土地仍然具有很强的社会保障功能和市民化进程中的风险规避功能，市民化能力和土地权益认知程度是影响农户土地退出意愿的重要变量。由此可见，一些地方政府的农村土地制度改革尝试，并没有真正尊重农民意愿，没有维护农民家庭正当的土地权益，更没有将土地的财产价值转化为农民工市民化的重要资本。

三、农民T市民化进程中的农村土地制度改革

（一）以新型城镇化为动力，推进“人口城镇化”与“土地城镇化”协调发展

2014年底，按照常住人口计算的中国城镇化率为54.8%，远低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与中国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。按照诺瑟姆对城镇化过程三阶段的划分，即初始阶段、加速阶段、成熟阶段，我国城镇化正处于加速阶段中期，到2020年，中国城镇化率将达到60%，2030年将达到70%，仍然低于发达国家的平均水平。如果以户籍人口计算中国的城镇化率，水平将更低。可见，未来一段时期中国城镇化发展空间巨大。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化可以为农业人口转移和农村土地资源优化配置提供强劲动力，协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。

一要改变传统观念，树立以人为核心的新型城镇化理念。我国传统观念将城镇化简单定性为城市区域的扩张，通过经营城市推动GDP增长，资源利用粗放、环境破坏严重，不具有可持续性。新型城镇化强调城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展；通过产业结构升级，加快服务业发展，扩大城镇居民和农民工就业渠道；使更多农业人口通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，有效扩大内需，保证国民经济持续健康发展；增强以工促农、以城带乡能力，全面解决农业农村农民问题；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有序推进农业转移人口市民化，保证城乡居民公平分享城镇化发展成果。

二是深化综合体制改革，建立“人口城镇化”与“土地城镇化”协调推进机制。（1）构建“人口城镇化”与“土地城镇化”协调性评价指标体系，建立科学的监测预警系统，保证新型城镇化质量。借鉴学习国内外研究成果，合理选择“人口城镇化”、“土地城镇化”评价指标，建立协调性指数模型，实时分析全国及地区协调程度，为科学预警提供可靠依据。（2）改革地方政府官员政绩考核体制，由过去重视经济增长速度、城镇化速度，改变为重视经济发展质量、新型城镇化质量，将农业转移人口市民化程度纳入地方政府政绩考核指标体系，迫使地方政府协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。（3）深化财税体制改革，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。在农地转用过程中，抽取一定比例的土地增值税；同时，引入对商住类房地产征收的财产税，以土地增值税和财产税作为地方政府稳定的税基，改革目前地方财政过于依赖土地出让金的格局，弱化地方政府快速推进“土地城镇化”的内在激励。

（二）以农村土地确权登记颁证为基础，赋予农民更多的土地产权权能，建立完善农村土地流转交易市场，实现土地的多元化价值，为农民工市民化提供更大的资本支持

产权经济理论认为，土地产权安全性提高，会增加产权主体的交易积极性，提高土地价值。农地制度的个人化程度提高，可以增加土地价值，激励农民经由转让土地筹集部分资金供进城长期生活，促进农村劳动力转移。更安全的土地产权可以通过抵押、担保等方式获得更多的贷款。

2009年，农业部开始进行农村土地承包经营权确权登记颁证试点改革，至2015年已在12个省（区）1988个县（市）1.3万个乡镇19.5万个村推进了农地确权改革试点工作，涉及耕地3.3亿亩。试点改革取得了一定成效，在改革的总体设计、路径选择、质量控制、经费支撑、成果应用等方面进行了积极尝试，各地因地制宜创新了多种改革模式，初步探索出农地确权改革的科学程序，发现了改革过程中的难点问题。农地确权是农村土地制度改革的基础性工作，中央高度重视。2013年中央1号文件提出，用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。未来的农地确权改革，应在坚持依法规范、保持稳定、民主协商、因地制宜、地方负责的原则下，按照中央的统一部署，建立健全工作机制、强化工作经费保障、确保工作质量，严格遵守农村土地承包法律规定和政策要求，扎实开展改革工作。同时，允许地方政府因地制宜，选择合适的确权模式，在农民重视土地使用权的阶段，实行确权确地；在土地流转的背景下，可以选择确权不确地。

在农地确权基础上，将土地承包经营权属全民落实到农户家庭，赋予农民更加充分而有保障的土地产权权能。（1）稳定土地承包权，放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置。通过确权改革，逐步将土地承包权物权化，将其规定为农民拥有的一项基本权利，能够长期持有，并能够据此享有享有的收益。农民可以根据意愿，有偿转让土地经营权，在土地经营权流转过程中，农民可以自主选择流转模式，确定流转价格，获得流转收益。（2）积极探索土地资本化实现方式。积极开展土地经营权抵押、担保试点，逐步赋予符合条件的土地经营权以抵押、担保权能，为土地资本化创造条件，让土地为农民家庭带来更多的财产性收入。

同时，建立完善农村土地流转市场，提高土地市场化交易水平，逐步让市场机制在土地流转交易中发挥主导性作用，充分实现土地的交易价值，提高农民的土地流转收益。充分利用市场机制，实现农民土地“退出权”价值，为农民工市民化提供必要的资本支持。

（三）改革现行土地征收制度，合理分配农地转用过程中的增值收益，保证农民分享土地的财产性收益和发展权收益

现行土地征收制度是在特定历史条件下形成的，对我国传统城镇化建设起了一定的促进作用。然而，在新型城镇化背景下，土地征收制度表现出越来越大的弊端，需要进行改革。

一是改革现行法律，打破地方政府对农地转用市场的双头垄断。我国现行法律规定，国家为了公共利益需要，可以通过行政权力对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，实际情况是，由于“公共利益”范围界定不清，导致许多工商业经营性用地同样经由地方政府征用，从农村集体土地转为国家所有城市土地，地方政府既垄断了土地征用市场，也垄断了土地出让市场，成为典型的双头垄断，产生了一系列社会经济问题，需要进行改革。首先，通过立法形式，明确公共利益范围。借鉴美国等土地征用制度较为完善国家的做法，以清单形式具体规定适用征地的公共利益范围，包括国防、教育、医疗卫生等。凡是没有列入公共利益范围清单的用地项目，均作为一般经营性用地。其次，在公共利益征地过程中，要逐步提高补偿标准，通过引入片区综合地价补偿方法等，使补偿标准逐步接近“公平市场价”。对一般经营性用地，逐步引入谈判机制，由用地主体、农村集体、被征地农民等相关主体直接谈判，决定征地价格等重要事项。再次，在现有改革基础上，积极探索农村集体建设用地直接入市方式，允许农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、股份合作，实现城乡建设用地同权同价。

非农户口农村土地确权政策范文第2篇

由于农村家庭的人口、年龄、就业结构等发生较大变化，延续30多年的传统分散经营方式已越来越不适应科学发展的需要，农村土地经营特别是涉及流转中的各类矛盾逐步显现。

十八届三中全会对加快农村的关注较多，相信制约土地流转的制度障碍也将很快得到彻底破除。当前，无论从中央政策还是未来农业发展方向，将土地流转给有实力、有能力的企业或专合组织进行规模化经营、机械化操作，提升农业集体约、现代化水平，都是发展大势和必然趋势。

就目前来看，加快土地流转至少有五个“有利于”：一是有利于解放劳动力，让20-60岁没有负担的青壮年劳动力安心外出务工。二是有利于提高土地效益，通过改传统种养模式为规模化经营，实行机械化耕种，降低种植成本，提高农田产出。三是有利于农业品牌建设。新的经营业主可以根据自身需要建设标准化基地，调优种植品种，采取无污染、环保式有机化种植，种出的优质产品可以打有机牌，做成精品销售，提高品牌知名度和含金量。四是有利于田园化建设。土地成片流转后，新的经营业主舍得大投入进行田间基础设施建设、标准化建设、标准化控制，既有利于提高地利，也有利于争取相关扶持政策、项目资金。五是有利于农产品价格和质量安全。企业、农场主大量流入土地后，为自己提供了原材料基地，可以有效避免企业因市场波动而影响收购成本，既为自己找到一条生路，也为农民找一条出路。同时，实于规模化经营，也有利于统一成片土地的种植过程，安全施肥用药，确保农产品质量安全。

事实上，在上级政策的指引下，各地农村都在持续不断的探索，并涌现出了一批土地流转较为成功的典型。目前，我县比较有代表性的土地流转模式就有完全交付型、合作经营型、农企互动型三种：

第一种：完全交付型。即__镇“荆蕾”家庭农场模式。“荆蕾果业”是该镇规模较大的家庭农场，公司依托村组织从农户手中以每亩每年500元的价格流转土地150亩，流转期到2028年结束，农户在此期间基本与农田脱钩，可以获得租金后放心外出务工，土地完全交由公司统一配种管理。

第二种：合作经营型。即毛家港镇军堤村“土地银行”模式。该村“两委”在2013年5月注册成立了军堤农业资源经营合作社，社员158人，存贷土地1073亩。合作社采取“银行”方式运作，农户将愿意流转的土地存入合作社，合作社按每亩年产740斤稻谷，折合现金1000元本息付给农户。合作社再将1073亩田地划块分片，以每亩每年1100元的价格，分别将旱田承租给华烨水产种植蔬菜，水田承租给四通米业发展有机稻，除去农户存地本金，年可创土地流转效益10.73万元。同时，华烨水产和四通米业又将流转的土地以每亩40元的价格委托合作社管理，可实现管理创收4万余元。通过盘活土地，该村每年增收近15万元，不仅壮大了集体经济，还为农户提供了家门前就业的机会，拓宽了增收渠道。该村“土地银行”运作至今，收到了很好的经济效益和社会效益，2013年底又流转土地350多亩，从事蔬菜、果树等经济作物种植。

第三种：农企互动型。即鄂南春米业“民企互动”模式。农民把土地交给企业，得到一定的租金，然后由企业进行标准化改造，并划分成若干工作区域，农民再根据自身实际，若没能力耕种就得租金放弃农田，若有能力有意愿继续耕种，就按劳力大小承包种植面积，企业制定标准化种植要求，根据种植效果发放劳务报酬。鄂南春米业集团通过采取“粮食企业+基地+农户”的组织形式，构筑生产、收购、销售为一体的产业化模式，形成了企业与农民之间紧密的利益共同体，流转农田每亩可获租金800元，留守农户还可根据企业需求从事田间生产或加工车间作业，日薪可达80-180元，有效促进了农民增收。

当前，土地流转的政策逐步明朗，各地加快土地流转的力度也非常大，但仍有不少制约土地流转的实际障碍，加之土地流转本是市场行为，也存在一定的风险隐患，解决好这些问题，是进一步推进和加快土地流转的关键。主要问题包括：

(一)土地二轮延包的遗留问题。一是二轮延包不彻底，部分农户因债务或外出务工而放弃分田，随着税费改革取消农业税，弃田者反悔要求重新分田。二是按二轮延包政策，不允许经常调整或全村统一调整，实行承包期内“增人不增田，减员不减田”的土地分配制度近20年来，造成了约40%的新生代农民无田可种，约40%的进城户口却依然享受土地红利。调查发现，目前80%左右的种地农户都不是纯粹种自己的地，都流转有别人的地，与家庭实际承包权证的土地面积不符合，政策极端滞后。

(二)既得利益者的利益保护问题。土地二轮延包前，农民负担不规范、基层执行农民负担政策乱象丛生，各地负担不平衡，有的高达400元一年，很多农民一年种下来还亏本。弃田抛荒者众，当时基层党委政府为完成上缴税赋，通过各种形式不让荒地，要让每亩地有产出有税收，用行政手段或做工作要求种养能手、村组干部、党员带头捡田，甚至作为政治任务分到党员干部户上，他们多年来一直种着高税赋的地，直到取消农业税，才逐渐享受到土地带来的效益。而这些人在取消税赋后，在村级一事一议及水利

交通设施捐资修建中仍然负担了很多，他们的利益如何保障，是在推进土地流转、规模经营进程中要解决的一大问题。 (三)历史遗留的债权债务问题。一是村级债权债务。2005年以前，绝大多数村集体为了上缴税赋而贷款，虽然国家在综合改革时给予锁定，但并没有拿出具体的解冻办法，目前仅有少数经济基础好、区位优势好的村因为拆迁征地或其它途径化解了债务，绝大多数村仍然在债务中挣扎。二是村集体与农户间的债权债务。因为农户的欠缴，村集体被迫贷款，导致了农户、村集体、被贷款人的三角债务债权关系。有的农户虽恶意欠债多年，但该发放到农户卡上的惠农资金一分不能少，可该还村集体的账一分不还。在推进土地流转中，处理好债权债务关乎农村的公平公正。

(四)两种特殊对象的保障问题。一是有劳动能力者的耕种权利。虽然如今很多农民不愿种田，不会种田，但是也还有一部分年龄在50-70岁之间的劳动力不愿意离开熟悉的农田，这些人的权利必须给予保障。二是有劳动能力但不愿意种田者的养老就业保障问题。对这类对象一方面要给合适的就业岗位，另一方面要给基本的合作医疗或养老保险。

(五)土地流转过程中的潜在风险问题。既然农村土地已经成为一块“香馍馍”，存在风险是必然的。结合前几年各地土地流转经验，以下几类隐患值得重视。一是资本炒作产生泡沫。大量非农工商资本利用各方面资源和信息，通过各种渠道到农村用低成本收购流转土地，投入基本的基础设施建设，然后抬高价格，向社会公开转让、转租，进行二次流转，倒卖土地经营权。如某镇张某，2011年至2012年，先后从农民手中流转土地200百亩，签订流转合同13年，通过各种方式把分散的田调成片，总共花了45万元，2013年以130万转让出去。二是黑恶势力介入谋利。有的地方曾经出现由在当地有宗族势力或影响力的先富之人将土地从农户手中低价拢络，成立土地流转中介组织，切断农户与专合组织或企业的直接对话渠道，从中收取费用，形成新的地霸。三是套取项目资金和抵押融资。有的专合组织将土地拿到后，注册名目繁多的公司、专合组织、家庭农场，然后申报套取相关项目资金，或者作为抵押到银行或担保公司贷款。甚至有的地方明知有政府投资的项目立项或准备实施，趁农民不知情，提前在农户手里私下流转土地，然后在征迁或建设中恶意要价。四是借流转之名违规建设。打着建设农庄的名义打政策球，在一般农田上搞永久建设，建成私人住房或消费场所。五是恶意竞争抬高地价。有的企业或个人为了更多的掌握土地，不计后果的提高土地租金，导致地价虚高。同一个乡镇有的每亩每年仅300元，有的则将价格抬高到800甚至1100元左右不等。

让农民、企业、政府分享增值收益，这是农村土地流转的最终目的。必须严格按照中央要求，正确发挥市场机制功能和政府宏观调控、政策调节等方面的作用，因地制宜、有序推进，探索符合农村发展的土地流转使用道路。

(一)要坚持规范有序引导。土地是特殊商品，是农业命脉，是农民生存之本，加强土地管理是基层政府的基本职责。一是积极宣传引导，提高政策普及率，让农户知晓国家政策、认知土地价值。二是建立流转平台，引导农民有序流转。三是完善流转程序，制定格式化合同，并强制司法公证，做到依法依规流转。如流转承包期内遇到国家建设项目，必须无条件服从，让征迁利益分配清晰明了。四是健全风险预估机制，凡大宗土地流转都要进行风险评估。一方面要对流转地的规划进行审验，看与政府投资项目有无冲突；另一方面要对流转业主进行审核，看其实力、动机和背景，有无资本运作、套取资金融资意图。五是严厉打击违法违规行为，坚决防止黑恶势力、不良资本进入农村廉价屯地、二次流转或恶意炒作等，维护农民切身利益。六是要大力扶持本地大户，真正能在农村经济发展中起到长远和广泛作用的，还是本地成长的大户和龙头企业，政府应该真心实意加以培植，特别是对土地流转前期投入较大的实体可以给予适当奖励。

(二)要充分尊重农民意愿。这是推进土地流转的最基本前提。要按照“权属清晰，权责明确，权益保护，流转有序”、“依法、自愿、有偿”双重原则，照顾到各个层面的利益需求，不能以牺牲农民的利益为代价来推进规模经营，更不能偏离增加农民收入的主题来搞土地流转，凡是违背农民意志的变革都有可能失败。要对农民实行分类引导、分类帮扶，有田想种的、有田不种的、掌握他人土地的、私下流转的等等，根据不同诉求区别对待。特别是对特殊群体的反悔权必须预留一定的保障空间，如低保户、五保户、残疾家庭、离异家庭、服刑人员、留守家庭，这些人的情况特殊、情绪不稳定，应该允许其反悔，并留下调整空间，减少社会矛盾，维护社会和谐。

(三)要积极引进优质产业。没有高效优质的产业做支撑，实行的只是土地的业主转换而没有实现产业的转换，体现不了土地价值，实现不了效益提升。如某米业公司流转土地1000亩，流转前农民种传统稻谷，流转后仍然种传统稻谷，而米业加工利润微薄、风险很大，维持了几年便无以为继，对农民承诺的高租金无法继续兑现，土地重新还给农民也不现实，当初轰轰烈烈流转来的土地宝贝成为了烫手山芋。为此，基层乡镇一定要坚持用工业理念抓好农业，加强农业招商引资，加大对发展特色产业的种养大户、家庭农场、专业合作社和“龙头企业”等新型经营主体的扶持力度，走“企业+基地+农户”的路子，引导农民土地流转，让农民更多地享受到土地流转带来的红利。

(四)要合理确定流转价格。土地流转的实质就是农民与新型经营主体之间利益的平衡，说到底还是如何让土地利益最大化，所以流转价格是土地流转的核心问题所在。如果价格过低，不宜保障农民权益；如果价格过高，新型主体难以维持，不利于形成长效稳定的流转关系，对产业发展不利、对流转双方投入积极性不利，容易发性土地流转纠纷，处理难度大。基层乡镇应结合本地实际，完善土地价格评估机制，确立合理的指导价格并及时动态调整，比如设置土地流转的最低起码价和最高限价，让农村土地流转在框架内运行，让地土流转保持活跃的生命力。

非农户口农村土地确权政策范文第3篇

关键词：土地流转；原因；对策分析

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1009-0118（2012）12-0205-02

一、重庆市永川区土地流转的现状

土地流转简单地说是指在家庭承包制的制度框架下，拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。的实施，极大提高了我国农业生产中家庭经营效率，在一定程度上符合经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业经济的发展[1]。

永川区耕地面积75万亩，截止2011年6月底，其中，规模经营面积在100亩以上的13多万亩。参与流转的农户达到11.2万户，占土地承包农户总数的46.3%。永川区土地流转普遍呈现出进程加快、主体多元、形式多样和操作规范化、目的市场化、用途合理化等明显的特点。通过土地流转规模经营，促进了农业产业结构调整和优化，推动了农村产业发展，加快了农民增收的步伐。

二、永川区土地流转的特征分析

（一）土地流转进程加快，规模扩大

永川区到2011年土地适度规模经营面积26.85万亩，适度规模经营集中度达到35.8%，其中，规模经营面积在100亩以上的13多万亩。参与流转的农户达到11.2万户，占土地承包农户总数的46.3%。永川区的土地流转无论在土地流转的面积还是规模化经营程度上都在重庆市各区县中位居前列，取得了一定的成就。

（二）流转主体多元化

目前，永川土地流转的主体已经从单一的同一组织间的承包农户转变为其他经济组织农户、农业生产合作社以及农业企业、农民合作经济组织等多个主体，农村土地流转的主体趋向于多元化。这进一步加快了农村土地流转，推动了永川区农村土地流转的进程和流转形式多样化的发展。。

（三）流转形式多样化

近年来，随着永川区农村土地流转速度的加快，流转主体的多元化以及流转规模的扩大，促使永川区的土地流转形式趋向多样化。在土地流转的进程中，土地流转已经从最初的亲戚或邻居代耕、小范围的转包等原始形式发展为现在的互换、转包、转让、出租、入股等形式。

三、永川区土地流转存在的问题

（一）流转主体资格审查不严，或是没有审查。近几年，由于土地流转进程的加快，各镇（街）纷纷大力支持土地流转。在这样的背景下，土地流转面积成为各镇（街）首要关心的问题，而对流转主体资格的审查工作被不同程度的忽视。由于缺乏相关资格的严格审查，在永川区某镇就出现了政府引进的土地流转方在合同未满的情况下擅自逃跑，让农民的租金讨要。土地的再利用也面临难题。在永川区农村土地流转的过程中，农民普遍认为承包地是自己的，流转与村社集体无关。因此不必报村社批准和备案。很多流转都没有按照《农村土地承包经营权流转管理办法》进行，而是农民私下交易，这样就造成了承包者的短期行为，他们由于缺乏长期的保障，所以既不愿对土地作较多的投入，也不愿对水利设施进行妥善维护。流转后对土地管理的后续工作没有及时跟上。一些地方承包经营权证管理的后续工作未跟上，错填、漏填、证地面积不符、退地未收回承包经营权证、换证未收回原证、转让后未变更经营权证等情况均有存在。还有一些地方违背农民愿意，不顾条件，强行推动流转，损害农民的承包权益。

（二）各流转主体矛盾突出，流转纠纷日益增多。随着永川区农村土地流转主体多样化、流转速度的加快和流转规模的不断扩大，土地流转各主体之间的矛盾也在不断增多。矛盾最集中的问题反映在，一是土地承包经营权属纠纷，过去要上交各种税费，农民不愿承包土地，现在不但取消农业税和“三提五统”，还有种粮直补和农资综合补贴等，农民都争着要承包土地，加之受金融危机的影响，部分返乡农民工就业问题没有得到有效解决，土地这时成为他们生活的基本保障；二是村社集体经济组织强行收回农转非人员承包地引发纠纷。农转非是重庆市统筹城乡发展的一大政策，尽管农民转为城市户口，但是农民依旧可以享有3年的土地使用权。一方面存在很多农转非的农民3年后不愿交出承包地，想通过土地流转继续获得收益的问题，另一方面，村社也存在不到3年就强行收回农转非的问题。据统计，永川区，涉及土地流转的土地纠纷案件共187起，其中发生在农户之间的有43起，农户与村组集体之间的有79起，农户与其他主体之间的有65起，其他纠纷数125起。面对土地流转的纠纷，一般采取村社调节解决为主，但也有少数农民选择到永川区土地流转仲裁委员会进行仲裁。该仲裁机构自2010年成立至今，共办理案件40件左右。

（三）土地流转信息不畅通。目前，永川区土地流转供求信息不能高效与准确提供，阻碍土地流转的进程。虽然永川区2009年就成立了农村土地承包经营权流转市场，但是该市场发挥的作用并不是很大。农村土地承包经营权流转市场存在的主要问题是区农委、水利、林业等部门协调比较差，不能最大效益的发挥其本来应该有的效益。各镇街虽然也在土地流转信息服务方面做了许多探索，成立了相应的机构，但是宣传力度不大，区农村土地管理部门与镇街之间的信息化程度不高，土地流转信息渠道少而不畅，与市场没有紧密联系起来，供需双方的信息不能及时沟通。也有学者从农民角度提出小地块的所有者害怕市场风险而不愿意卖出自己的土地[2]。

（四）土地流转农民利益不能得到有效保障。土地流转农民利益不能得到有效保障主要表现为现实利益得不到保障和长远利益得不到保障。从现实利益的角度看，第一，少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转，这违背了农民自愿流转的原则，损害农民的眼前利益。第二，农民应得的流转收益存在较大风险，业主因投资失败和市场变化等原因不及时兑现农户的租金。由于农民收集信息的局限性，他们既不能准确的了解转入方的经济实力和信用度，也对土地流转后的用途缺乏相应的市场评估。特别是对于私下流转的农民，由于没有进行登记和备案，政府也不能为他们提供相关信息。

四、永川区土地流转存在问题的原因分析

（一）政府职能履行不当

区政府规定各镇（街）必须完成土地流转的数量以及形式。但按照我国相关法律，政府只享有对土地承包经营的管理权，它以命令和指标的形式推进土地流转是不符合土地流转的本质要求，也严重损坏了农民的权利。伴随着行政命令，很多镇（街）为了完成任务，只讲求土地流转的数量，而忽视了当地农业发展的长远规划和对农民权益的保护，只注重量的积累，而忽视质的改变。同时有些上级官员运用自己的权利，干涉下级政府进行土地流转工作。虽然情况在现在相对较少，但也存在一些事实。如在宅基地的复垦过程中，一些上级领导凭借自己的权利和职位，帮助自己的亲朋好友进行虚假申报。在申报过程中，有的夸大申报面积，有的不按申报程序进行，也有的造假申报材料。

（二）土地经营权属不清

我们调查发现，永川农村土地产权登记不明确，有的甚至出现了承包经营证书上面出现漏填和错填的现象。农村土地承包经营证书存在登记面积与承包地实际面积有出入的情况；还有的承包经营户已经退出承包地但是农业和土地管理部门却没有收回承包经营权证书或承包户因各种原因而更换了新的土地承包经营权证书，但是主管部门却没有收回原来的旧证书；这些原因共同导致农村承包土地承包经营权权属模糊不清，成为农村土地流转纠纷增多的一大导火索。

（三）缺乏土地流转制度保障体系

农村土地流转中缺乏制度保障体系主要是指缺乏农村失地农民后续保障机制、农村土地经营风险防范机制和农村经营主体融资机制。土地对于农民而言不仅是一种生产方式，还是一种生活方式，是他们生活的基本保障。因此，要发展现代农业，加快土地流转步伐，必须削弱农民对土地的依赖性，而最有效的措施就是完善农村的社会保障机制。它包括农村农村最低生活保障制度、农村医疗卫生制度、社会救助制度、社会保险制度等等。此外，还要为进城务工的农民工子女解决教育问题，让他们平等的享有和城市的孩子一样的教育机会等。真正消除农民进行土地流转后的后顾之忧，激发农民土地流转的积极性和创造性。

五、解决措施及建议

（一）规范流转行为，保护农民权益

1、建立健全流转服务体系，积极规范农村土地流转。政府应该依法加强农村土地流转管理和服务，进一步建立健全农村土地流转服务体系，加快建设完善区镇两级农村土地流转服务中心和村级土地流转信息员队伍。建立永川区土地流转信息库，利用永川政府网、永川区农业信息网，及时储存、土地流转供求信息，为土地供需双方提供及时优质的信息服务。

2、规范管理土地流转合同。根据转包、出租、互换、入股等不同的流转方式，为达成流转意向的双方当事人，提供规范的土地流转合同文本。指导流转双方，在平等、互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同。

（二）建立健全农村土地流转市场机制

一方面，有意从事农业的经营者既可到镇上和区里现场了解信息，交流洽谈业务，又可在家里点击上网，信息及时准确。另一方面，土地流转市场平台的建立，村集体只要把自己流转土地的信息传上去，坐在家里就可以“等”来客户。这样一来就打破了以前土地流转靠亲朋介绍的尴尬局面，拓展了信息传播的半径，使信息得到了广泛的辐射和关注。同时也吸引了一批有实力的大户和企业来投资农业，带来了现代城郊型农业发展项目，收益明显提高。健全的土地流转市场还应该培育一批专门从事农业的投融资公司和担保公司。市场上如果能有一些专门的投融资公司和担保公司，来帮助企业走出困境，那么，这些农业投资项目将更快的发展，土地流转的效益也将会得到最充分的发挥。还有学者提出健全和完善土地管理的法律制度、村民自治制度、土地流转市场机制，且必须严格依法办事才能使农民土地权益保护落到实处[3]。

（三）明确农地产权制度，扩展流转空间

明确农地产权首先应该制定地方性法律或规章制度，改变重庆农村土地所有权主体身份模糊的现状，明确规定农村集体经济组织到底应该是哪一级组织，明确权利行使的代表。其次，在广大农村，要积极开展土地权利确权登记制度，理清国家、集体和农民三者之间的权利和义务关系，明确各自的职能和责任并将其进行登记、公示、宣传。最后，将土地承包经营权证书全面发放到户，认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料。开展土地分等定级和价格评估工作，合理确定各类土地的质量、等级，客观、公正地评估其市场价格，为公平流转提供参考，减少价格确定的随意性和不合理性。

扩展流转空间，需要激活农村二、三和劳务产业，实现农民离地。进一步放宽农村个体私营企业经营范围，凡是法律法规未明令禁入的行业和领域，农村个体工商户和私营企业都可以进入。鼓励和支持农村个体私营企业发展农产品加工业和储藏、保鲜、运销业；大力发展农村二、三产业，就地转移农村剩余劳动力，如发展农业旅游业等；加大农村剩余劳动力非农就业技能培训，拓宽农民就业门路，加大有组织劳务输出，实现农民离地。不仅让大型企业获得土地流转的利益，而且也要让农民更大比重的参与到土地流转的利益分享中来，让农民真正富起来，共享土地流转的效益。

参考文献：

[1]郭心毅，吴萍.现行农村土地使用权流转模式分析及述评.现代管理科学[J]，2011（1）

非农户口农村土地确权政策范文第4篇

一、指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想。以邓小理理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步明晰林地使用权和林木所有权，落实农民的经营主体地位，放活经营权、落实处置权、确保收益权，充分调动广大人民群众和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解决和发展林业生产力，推动传统林业向现代林业转变，加快林区社会主义新农村建设。

（二）总体目标。到*年10月底，全面完成全镇农村集体林地的产权明晰、勘界发证工作，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、生态改善、林农增收、林业增效、林区和谐的总体目标。

（三）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护、林业得发展；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

二、集体林权制度改革的主要内容

（一）明晰产权

1、在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村、组集体经济组织可视情况保留林地总面积10%以内的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

2、已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。

3、已承包到户的责任山，保持承包关系的稳定。林地承包期为70年，承包期届满，可以按照国家有关政策继续承包，通过完善和补充家庭承包协议书进一步明晰责任山面积、四至界线、权利和责任等。农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织。

4、林业“三定”是自留山、责任山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。自留山、责任山以行政手段收归集体统一经营的，应当归还农户经营；按原状返回难度大的，应重新发包。

5、农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变，户籍变更未转为非农业户口的，在迁入地未取得承包林地，其自留山和责任山可以继续保留；户籍变更转为非农业户口的，其自留山可继续保留或归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织；承包期内不愿再经营的，可协商清理约定的权责和义务后，交回集体经济组织重新发包。

6、未承包到户的集体山林，按现户籍人口落实到农户承包经营。对不宜实行家庭承包经营的林地和经济效益好、群众满意的集体林场，依法经本集体经济组织成员同意，可仍由集体经济组织经营管理，也可采取均股、均利等方式落实产权。

7、已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对手续不完备，群众意见较大的，应当予以完善；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益，经协商难以达成一致意见的，可通过法定程序予以纠正。

8、己征为国有土地的林地，原所发放的林权证，由被征用方村级基层组织负责收回交原发证机关进行注销，未交回的作自动注销处理。

9、对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后，再落实经营主体。

10、集体林产权明晰方式及承包方案，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

（二）勘界发证

产权明晰后，按照国家、省有关林地林权登记发证的规定，依法进行实地勘界、登记，核(换)发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，由林权权利人对林权证内容的真实性和准确性予以核实确认，办理签领手续。对权属不清或者林权纠纷尚未解决的，暂不核(换)发林权证。

（三）放活经营权

实行商品林、公益林分类经营管理。农民可依法自主决定商品林经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不被坏生态功能的前提下，可合理发展林下种养业、森林旅游业等。

（四）落实处置权

在不改变林地所有权、林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承也经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

（五）保障收益权

产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。征收集体所有的林地，依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附作物和林木的补偿费等费用，要根据望政发(*)11号、望政办发(*)17号、望政办发(*)18号等文件要求，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的生态公益林，己承包到户的，森林生态效益补偿基金直接发放到户，未承包到户的要落实管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿基金要落实到本集体经济组织。

规范木竹产品税费征收管理。林业生产者销售自产的属于初级农产品范围的木竹产品免征增植税;对企事业单位从事林木的培育和种植、林产品的采集所得免征企业所得税;对抚育间伐材、人工培育3年生以下的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐的自用材等免征育林基金。取缔所有违法违规的木竹收费项目，严禁乱收费，乱摊派行为。

（六）落实责任

承包集体林地，要按照《农村土地承也法》的有关规定签订书面承包合同。镇人民政府负责本行政区域内林地承包合同管理工作。林地承包合同内容和式样均采用省林业厅统一规定的式样。

三、集体林权制度改革的政策措施

(一)完善林木采伐管理制度

1、修订完善森林经营方案，实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标入村到户的分配纳入镇政务公开、村务公开的重要内容，并列入对各村年终目标管理考核内容。

2、保证速生丰产商品林和重点工程征占用林地采伐指标;胸径lOcm以下的中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。

3、严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。

(二)规范森林资源流转

1、严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。

2、在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可采取抵押、入股、合资等多种方式流转林地经营权和林木所有权。

3、流转期限不超过承包期的剩余期限，同一森林资源两次流转间隔期限不得少于2年。

4、集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，必须在本集体经济组织内进行提前公示，公示期30天，经本集体经济组织三分之二以上成员同意，应当采取公开拍卖、招标的方式进行，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商的方式进行。

5、对农民自留山、责任山的林地使用权流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。

6、组织森林资源资产评估。组建森林资源资产评估机构，对森林资源资产提供评估咨询服务。

7、规范森林资源流转审批和林权证变更工作。凡集体林权流转必须按流转规程操作，先流转审批后办理林权证变更手续。

（三）建立新型林业管理体制

1、明确林权管理机构。成立东城镇林地、林木权属管理办公室。

2、完善基层林业站体制改革，加强镇林业站建设。

（四）建立健全林业社会化服务体系

1、完善森林保护、森林防火与病虫害防治长效机制，健全保护森林资源的各项规章制度。

2、鼓励龙头企业与林农建立起“公司+基地+农户”等产供销一条龙，贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营、集约经营。

3、发展林业专业协会，加强互相合作、自律管理、依法维权。

四、集体林权制度改革的工作步骤

全县集体林权制度改革于*年5月开始启动，至*年10月底全部完成，共分以下六个阶段进行。

（一）组织准备阶段（*年6月1日至*年7月20日）。成立东城镇林改领导小组和工作班子，制定林改《实施意见》和《工作方案》，召开全镇林改动员大会。

（二）宣传培训阶段（*年6月11日至*年6月30日）。通过横幅、宣传车等宣传资料的形式，广泛深入宣传林权改革的重大意义和有关政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革，组织村业务骨干进行培训。

（三）调查摸底阶段（*年7月10日至*年9月30日）。收集2003年全镇林权证换发相关资料，对已换发打印的林权证进行纠错，未完成换发证工作的进行扫尾，掌握村集体经营的林地、林木面积、四至、经营状况等基本情况，为林改工作正常开展打好基础。

（四）组织实施阶段（*年10月1日至*年5月31日）。按照镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务的工作机制，上下联动，部门协作，各负其责，各司其职，分工合作，精心组织。具体操作步骤是先在杨家坪、静慎村试点，后在全镇铺开。充分发挥村民自治权，由各行政村组织人员核实山林权属，面积和四至界线，全面落实林木所有权、经营权和林地使用权后，将结果张榜公布，二榜定案。权属确定后集体经济与林农完善或者重新签订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册，经镇政府审核后报县林业局登记，核发林权证书。

（五）检查验收阶段（*年6月1日至*年6月30日）加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由镇村集体林权制度改革领导小组及时组织自查验收，*年6月接受上级检查验收。

（六）完善配套阶段（*年7月1日至*年10月底）。主体改革完成后，切实搞好资源流转、森林保险、林权抵押贷款、林业体制改革等配套改革。

五、集体林权制度改革的保障措施

（一）统一思想，加强领导。各村（社区）支部、村委会要从落实科学发展观的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。各村要成立书记任组长，村委主要负责人任副组长，相关人员为成员的集体林权制度改革领导小组。

（二）明确责任，加强配合。镇人民政府将集体林权制度改革工作列入对各村（社区）年终目标管理考核内容，各村行政正职为本行政区集体林权制度改革第一责任人，与镇签订责任状，落实领导责任制。各有关部门要高度重视，各司其职，密切配合，通力协作，积极主动支持改革。

（三）层层发动，广泛宣传。各村要制订切实可行的宣传方案，坚持舆论先行，召开林改动员大会，通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，同时，组织业务骨干进行培训。

（四）落实经费，严格监管。各村要保证集体林权制度改革工作经费开支，严禁截留、挪用，确保工作经费专款专用，确保林改工作顺利进行。

非农户口农村土地确权政策范文第5篇

关键词：集体建设用地；流转；产权体系；重构；政策设计

中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2011)06―0072―05

坚持农村土地集体所有制不变，实行土地所有权与使用权（经营权）相分离，是我国农村土地产权制度的核心。近年来学术界围绕集体建设用地流转过程中的产权主体虚置、城乡土地产权市场二元分割、土地增值收益分配不公、农民主体性地位丧失、流转的公平与效率等问题，以及与此相应的改革对策与优化路径的系列研究都非常多，但究竟该如何改革仍然是众说纷纭。笔者认为，上述诸多问题的关键就在于现行的集体建设用地的产权体系结构不适应城乡经济发展的需要，且缺乏完善的流转与退出机制。因此，有必要对集体建设用地的产权体系进行重构，对集体建设用地产权主体的确定，产权的获取、流转以及退出机制等政策适时进行调整。

一、产权体系的重构及权能设定

一项完整的土地产权应包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权。集体建设用地的产权与国有产权、私人产权、法人产权相对，是一种公共产权；集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。为此，根据现代产权理论和物权理论，本文将集体建设用地的产权主要归置为所有权、用益物权、担保物权三组权利束（如下图）。

（一）三组权束的解释

1.所有权。所有权是财产所有人对自己所有的财产依法进行全面支配的物权，它是一种自物权。集体建设用地是农村集体土地的重要构成部分，由于集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，所以集体建设用地的所有权仍然归集体所有。为此，此项权利可以称之为集体所有权。2.用益物权。用益物权是以物的使用收益为目的而设立的物权。集体建设用地的用益物权主要包括地上权、空中权、地下权、地役权、公益性集体建设用地使用权、宅基地使用权、经营性集体建设用地使用权、转让权、租赁权、发展权。

3.担保物权。担保物权，又叫做价值权，是指权利人直接支配标的物的交换价值用以担保其债权的实现的他物权。担保物权是以保证债务的履行，债权的实现为目的而设立的物权。全面彰显集体建设用地的交换价值，实现集体建设用地与城镇国有建设用地的同权，应该赋予抵押权。

（二）关键权能的设定

按照现行《土地管理法》的规定，我国农村集体建设用地主要包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地。根据土地使用的目的和性质的不同，集体建设用地实质被分割成为公益性建设用地、经营性建设用地和宅基地三大板块。公益性集体建设用地使用权人、经营性集体建设用地使用权人和宅基地使用权人，各自对其依法取得的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。依目前我国集体建设用地流转实际而言，突出的矛盾也集中在公益性集体建设用地、宅基地、经营性集体建设用地的使用权上。因此，设定好此三项关键使用权的权能至关重要。

1.公益性集体建设用地使用权。公益性集体建设用地使用权是因公益性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。公益性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

2.宅基地使用权。宅基地使用权是指公民个人在依法取得的国家所有或集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。宅基地使用权须按法定程序取得；宅基地使用权可以转让，但须遵守法律、法规的有关规定，宅基地使用权不得单独转让，而只能随房屋产权的转让而转让；当事人之间非法转让空闲宅基地的任何协议均属无效行为，宅基地所有人有权收回其非法转让的宅基地。

3.经营性集体建设用地使用权。经营性集体建设用地使用权是因经营性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。经营性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

二、集体建设用地流转的政策设计

深化推进集体建设用地流转，除了构建科学合理的集体建设用地产权体系外，还必须建立健全集体建设用地使用权流转的政策制度。其中关键在于做好集体建设用地产权主体的确定，使用权的获取、流转以及退出机制设计。

（一）产权主体的确定

1.公益性集体建设用地产权主体的确定。公益性集体建设用地对农村发展具有重要的社会价值作用，可替代性差。为此，公益性集体建设用地的产权主体应归属到农民集体，由农民集体行使所有权。乡（镇）政府、村两委无权独立决定公益性集体建设用地使用权的流转，在不改变使用性质或用途的前提下，公益性集体建设用地使用权的流转应征得村集体三分之二成员的同意。公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。

2.经营性集体建设用地产权主体的确定。经营性集体建设用地的产权主体应归属为村集体成员，具体执行可落实到农户家庭。凡是户籍在册者，不分男女老幼均应享受成员权，按人均份额以农户家庭为单位行使主体性权利。“三级所有，队为基础”，对于原属全体农民集体所有的经营性集体建设用地，其产权应按照全体村集体成员进行等额股份分配，落实到农户家庭；对于已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的经营性集体建设用地，其产权应在各自所在的集体经济组织或者村民小组内部按照成员权进行等额股份分配，并落实到农户家庭；对于已经属于乡（镇）农民集体所有的，应按照全体乡（镇）成员权进行等额股份分配到全体成员，并落实到农户家庭。确权后的经营性集体建设用地，再次进行流转时其产权主体应一律是村集体成员，具体执行交由其所在家庭户主行使，并以农户家庭为单位表达主体利益。

3.宅基地产权主体的确立。宅基地的使用权归属为集体组织成员，以家庭为单位申请宅基地。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，可以依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地因自然原因灭失的，对失去宅基地的集体组织成员，应当重新分配宅基地。

（二）使用权的获取

1.公益性集体建设用地使用权的获取。公益性集体建设用地使用权的获取，应分情况和服务类别，适用不同的获取方式。（1）有偿征收获取。此种方式适宜那些符合土地利用规划，且主要不是为本集体组织服务的公益项目建设。诸如国家级、区域性或乡（镇）间的重点工程、公共设施、公益事业等用地，应通过有偿征收的获取，但军事用地和涉及国家安全、社会公共秩序的特殊用地或者法律有特殊规定的除外。（2）无偿义务供给。此种方式仅限于本集体组织内部的公益性项目建设用地之需，由于此类公益性建设项目有助于提高整个村集体的福祉，所以应由村农民集体无偿义务提供。凡是符合村镇规划，为本村社会、经济发展所需，主要服务于本村集体的公益性项目，且经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意，则村农民集体应无偿义务提供该地块用于公益性项目建设。

2.经营性集体建设用地使用权的获取。经营性集体建设用地是农村土地中最具增值潜力的集体性财产。凡是需要经营性集体建设用地者，只要符合土地利用规划，不分集体组织内外部成员或法人组织，都应依法通过有偿的方式获取该地块。具体可以通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式获取。使用权的获取价格可以由供需双方协议定价或者按市场定价。未经村集体组织三分之二成员的同意，乡（镇）政府或村两委无权单独将经营性集体建设用地使用权进行初始流转。

3.宅基地使用权的获取。现行《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”宅基地使用权是保障农民集体成员的基本居住的用益物权，适合基本居住需要是重要的使用限度和标尺。所以在宅基地使用权的获取标准上，可将《土地管理法》第62条修改为：“农村村民一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”在使用权的获取方式上，应采取无偿取得和有偿使用相结合的方式。对保障基本居住的宅基地部分，宅基地面积在所在的省、自治区、直辖市规定的标准以内的，应继续采用无偿取得制度；对超过基本居住范围的部分实行有偿使用制度，且对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。

（三）使用权的流转与退出

1.公益性集体建设用地使用权的流转与退出。（1）公益性集体建设用地使用权不得单独流转，以农民集体公益性项目等建筑物或构筑物为流转的，其占用范围内的建设用地使用权一并流转。农村集体公益性建设项目多为投资大、周期长、收益低的公共产品与公共服务性项目，目前多由当地政府和村（镇）集体自筹建设。但随着农村公共服务社会化的发展、改革与推进，越来越多的社会资本将会参与公益性项目建设。因此应允许在规划期内和契约期内，且保证公益性集体建设用地使用性质和用途不变的前提下，应准许公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转。合约期满后，由农民集体组织无偿收回公益性集体建设用地使用权及其项目建筑物。（2）公益性集体建设用地使用权可以有偿退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用规划变动外，公益性集体建设用地使用权可以有偿退出，变更其使用性质和用途，但不得变更农民集体所有权。这是因为公益性集体建设用地也有发展权，将其从转向较高利用效益的用途或较高利用程度，有利于集体建设用地的节约集约利用。当有偿退出的收益所得大于其现有的社会成本，及其地上建筑物或构筑物的再建经济成本时，经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意，公益性集体建设用地使用权可以有偿退出，具体可以采取出让、转让、出租等方式。

2.经营性集体建设用地使用权的流转与退出。经营性集体建设用地使用权的流转与退出可以适用城镇国有建设用地使用权的流转办法与退出机制，实现与城镇国有建设用地的完全同权。为此，应建立健全城乡统筹的经营性建设用地流转交易市场，允许经营性集体建设用地使用权直接进入市场交易。（1）在流转路径方面，不实行强制性的政府征收。是否继续保留农民集体所有权，必须征得三分之二村民的同意，具体流转应由村农民集体组织与需求方（不分集体组织内外）直接商业谈判交易。（2）在流转方式方面，具体可以通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式获取。（3）在流转期限方面，以出让、转让、租赁方式取得的经营性集体建设用地使用权有最高期限的限制，其最高期限可以参照城镇国有建设用地的相关规定；以作价入股、联营等方式取得的，其流转期限与运作可以参照公司法相关规定灵活安排。（4）在退出机制方面，以出让、转让、租赁方式进行的，农民集体组织及其原土地使用权人应依法向受让方完全转移经营性集体建设用地的使用权，退出任何具体经营管理，但不得退出出让、转让、租赁合约规定的所有权管理；以作价入股、联营等方式进行的，农民集体组织及其成员有权依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，但不得退出经营性集体建设用地所有权的管理。

3.宅基地使用权的流转与退出。宅基地的流转，具体可以分两个层次进行。（1）仍然作为宅基地流转，即在不改变宅基地使用权性质和用途的前提下流转。宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。（2）作为经营性集体建设用地流转，即变更宅基地使用权性质和用途后流转。对于闲置的宅基地，宅基地使用权人不愿转让、赠与或者出租的，可以储备为经营性集体建设用地，在集体组织内部收购，但不能直接将宅基地使用权出让给集体组织外部的任何组织或个人。宅基地的退出，可以分三种情况进行。（1）对具有特殊历史风貌、国家法律规定保护、重大旅游开发价值等的住宅建筑，其宅基地使用权人不论是否闲置该宅基地，该宅基地使用权人均有权自主选择是否退出其宅基地使用权。选择退出者，其宅基地使用权必须移交给村集体组织，并可获取一定的经济补偿价值，对于仍然定居在村集体的，且无其他基本保障宅基地者，还应给其再分配新的宅基地；选择不退出者，除可继续享受基本使用权和收益外，还必须承担相应的保护等义务。（2）对于拥有多处宅基地，或者拥有多处宅基地且实际使用面积超出所在的省、自治区、直辖市规定的标准的宅基地使用权人，宅基地使用权人可以将其符合标准内的闲置宅基地使用权有偿移交给本村集体组织，而超标闲置部分应在补交超标使用费后将使用权有偿移交给本村集体组织，或者无偿直接归村集体组织收回。对于闲置宅基地上有建筑物或构筑物的，如其地上建筑物或构筑物发生有偿转让，则连同宅基地使用权也一并转让，原宅基地使用权人随即丧失宅基地使用权，转让收益由原宅基地使用权人所得。（3）对于户籍仍在本村集体，但已在城镇安家立业，长期不在本村居住者，其闲置的宅基地使用权应坚持有偿转让优先的退出原则。首先，此类宅基地使用权人可以选择将其闲置宅基地使用权有偿转让或无偿赠与本村集体其他符合宅基地申请条件的人，也可作为经营性集体建设用地使用权有偿转让给本村集体组织内的经营性集体建设用地使用权需求人，或者由村集体组织将其有偿收购储备为经营性集体建设用地。其次，其定居城镇政府应优先解决此类业已退出宅基地使用权的外来人口的城镇户口，将其纳入城市居民的统一管理，提供基本城市社会保障，享受城市统一的子女入学政策，以及其他平等的市民化待遇。对于不愿意接受有偿转让、赠与或者上述政策的宅基地使用权人，以及已具有城镇户籍，且因合法继承仍在村集体拥有实际宅基地的使用权人，当村集体组织确因发展需要（不论是公益性还是经营性）使用其宅基地时，经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意后，可以由村集体组织强制性的收回其宅基地使用权。

（四）流转中农民权益的保护

公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。对于在保证公益性集体建设用地使用性质和用途不变的前提下，将公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转的，合约期满后，由农民集体组织无偿收回公益性集体建设用地使用权及其项目建筑物。对于在变更公益性集体建设用地使用性质和用途，采取出让、转让、出租等方式有偿退出的，可以作为经营性集体建设用地进行经营，但其最终所有权应仍须归农民集体保有，其所获取的增值收益由全体村民的三分之二成员共同决定分配与自主支配。

经营性集体建设用地产生的流转增值收益，严格在确权时确定的成员间按份额分配，确权时的产权主体范围不同，则增值收益分配范围不同。对于确权后的经营性集体建设用地，再次进行流转时其产权主体应是村集体成员，具体执行交由其所在家庭户主行使，并以农户家庭为单位表达主体利益。对于以作价入股、合作联营等方式参与经营的，其增值收益分配及风险分担等，应以合约或协议、相关市场法律法规为准。农民集体组织及其成员有权依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，但不得退出经营性集体建设用地所有权的管理。

宅基地使用权人不能直接将宅基地使用权出让、转让给集体组织外部的任何组织或个人。对于因公益性建设项目需要而占用农民宅基地的，不论是有偿取得还是义务提供的，村集体必须为原宅基地使用权人重新分配同等面积宅基地。经集体经济组织内部收购、无偿收回、整理节余、原使用权人退出等方式所取得的宅基地，乡镇政府、村两委、集体经济组织无权单独进行流转，必须经村集体三分之二成员的同意后方可流转，流转所得增值收益应在全体集体成员间按成员份额分配。

三、调整后的集体建设用地流转政策效应预估

（一）有利于提高流转的公平性。以集体成员权来确认产权主体和分配收益，允许经营性集体建设用地直接进入市场交易，享受与城镇国有建设用地的同等权利；赋予公益性集体建设用地和宅基地必要的发展权，允许分情况变更土地使用权性质和用途；保障集体组织内部成员之间的利益分配与平衡，兼顾农村户籍的城镇居住者的利益，提高了流转公平性。

（二）有利于提高流转的效率性。目前制约集体建设用地流转的主要障碍，就是集体建设用地的产权主体不明确、产权权能不健全，乡（镇）政府直接干预等因素。通过健全集体建设用地的产权体系，明确产权主体到集体成员并落实到每个农户家庭，以及限制乡（镇）政府、村两委的独立决定权，使集体建设用地的产权主体不再含混不清，减少流转阻力。集体建设用地按照不同使用性质和类别，适用不同的流转方式，能够提高流转速度与效率。

（三）有利于提高流转的经济性。通过厘清集体建设用地的产权主体，减少乡（镇）政府直接干预，准许集体建设用地供需双方可以直接商谈或协议交易，减少不必要的中间环节，降低流转的交易成本，便捷集体建设用地使用权的获取渠道和过程，提高了流转的经济性。

（四）有利于提高流转的收益性。准许公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转，并允许公益性集体建设用地使用权可以采取出让、转让、出租等方式有偿退出；准许经营性集体建设用地通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式流转，设立有偿退出机制；准许闲置宅基地使用权有偿收购，并实行有偿退出等，提高了集体建设用地流转的收益性。

（五）有利于提高流转的安全性。调整后的流转政策应能极大地保护农民的集体财产性权益。按照集体成员权来共享经营性集体建设用地使用权和收益权，并允许农民集体组织及其成员以作价入股、联营等方式依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，提高农民集体成员的公众参与度，减少流转交易的经济利益冲突和摩擦，降低社会风险，从整体上提高了流转的安全性。

（六）有可能增加管理的难度性。一方面，由于相对淡化了政府征收，准许经营性集体建设用地直接进入土地市场交易，将会直接减少基层政府的财政外收入，并且增加了集体建设用地交易市场的监管难度；另一方面，由于设定了公益性集体建设用地使用权的分类获取方式，设定了公益性集体建设用地使用权和宅基地使用权的有偿流转与退出机制，在现行相关制度还不健全的情况下可能会增加乡（镇）政府和集体组织的管理难度与税费征收难度。

参考文献

［1］刘双良,马安胜,姜志法.集体建设用地流转的困境及其破解路径［J］.现代财经,2009,(10):87―90.

［2］王克强,赵露,刘红梅.城乡一体化的土地市场运行特征及利益保障制度［J］.中国土地科学,2010,(12):52―57.

［3］王文,洪亚敏,彭文英.集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究［J］.中国土地科学,2009,(7):20―23.

［4］叶剑平等.2008年中国农村土地使用权调查研究――17省份调查结果及政策建议［J］.管理世界,2010,(1):64―73.

［5］刘双良,孙钰,马安胜.论农村集体建设用地流转与农民权益保护［J］.甘肃社会科学,2009,(4):69―72.