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关键词:农村土地;农民集体所有
中图分类号:F32文献标识码:A
一、农村土地农民集体所有制的价值取向
法律价值在最基本的意义上可以理解为作为主体的人、团体或国家等通过一系列活动而形成的法律对主体的从属关系,这种从属关系表现为法律为主体的需要和发展而服务。法律价值不是抽象和空虚的,分析判断法律价值的基础是社会的现实状况、需要和利益以及法律是否反映了社会发展的前景和趋势。遵从这个判断标准,那么公平当是农村土地农民集体所有制这项制度的最基本价值所在。
公平是指一定社会利益主体之间的利益分配和利益关系处于相对合理公正的价值形态。从历史起源看,公平首先是利益主体之间物质利益上的分配公平,在此基础上产生政治、法律、伦理等方面的内容。在我国现阶段,农民公民与非农民公民之间实际存在着由于利益分配不公而产生的差别待遇。由于农民具有群体性的特征,法律确认了农民集体的农村土地所有权人地位,使得农民集体在理论上成为与国家平等的所有权主体,可以排他性地享有农村土地所产生的利益,这本质上就是在调整利益分配方式,以缩小农民公民与非农民公民之间的利益差距。可以说,农民集体土地所有制对公平的价值取向首先反映在它从应然的意义上讲是一种让利于农民的制度安排。
农村土地农民集体所有制对公平的价值取向还体现在土地承包经营制的确立和集体对承包土地进行调整的可能性上。我国是一个农民大国,人多地少的国情,整体上尚不完善的农村社会保障体系以及各地经济水平表现出的极大差异,使得土地(尽管国家的快速发展和农村各种保障制度的逐步建立)仍然发挥着不可或缺的保障功能。而社会保障的根本目标就是实现社会公平,保证每个人和每个家庭在遭遇各种风险的时候能够享受必要的援助。因此,建立在按集体人口平均分配土地基础上的土地承包经营制度本身就反映了一种朴素的平等观。但人口的自然增减和自由流动势必造成农户人多地少以及人少地多的现象,使得某些集体成员不能享有承包土地所提供的生活保障――成员间利益分配的公平状态被破坏了。这种情况下,只要土地的保障功能还存在,为确保成员间的公平而进行的承包地调整就是合理、必要和正当的。而农村土地的私有化或者国有化尽管也能以均分土地的方式实现农民间利益分配的初始公平,却缺乏解决因人口变化产生的不公平的机制――市场调节虽然可以考虑的一个途径,但对具有保障功能的土地能否简单地适用市场规则却值得商榷。也正是由于这一点,集体对承包地进行调整的可能性在最根本上反映了农民集体所有制对公平的价值取向。值得注意的是,国家虽然主张承包地“生不增,死不减”的政策,但是现行的法律、法规却为集体对承包地的调整留下了一定的空间,更重要的是,大多数农民对土地调整表示支持,而且土地调整在实践中是常态。至于调整承包土地对农业绩效的影响则不应太过担心,因为多种因素的共同作用使得土地调整对土地投资和农业产出的影响极为有限。当然,公平并不是要求绝对的平均,所以法律对调地行为设置了一定的条件和限制,国家也出台了土地承包经营权的流转政策以及农民专业合作社制度,在保障土地资源配置公平的同时提高土地资源配置的效率。
二、农村土地农民集体所有制法律操作层面的评价
根据《民法通则》(第七十四条第二款)、《物权法》(第六十条)以及《土地管理法》(第十条)的规定,农民集体土地所有权的行使是通过关系来实现的,即由各级集体经济组织或者村民委员、村民小组代表本级的农民集体来行使土地所有权。鉴于集体成员的流动性、意志表达方面存在差异等因素可能带来的农民集体在行为能力方面的不足,通过法律设定的人来行使农村土地所有权不失为一种可取的选择。在这一制度安排下,两个基本问题对农村土地农民集体所有制所含的公平价值能否得以实现起着重要影响:国家和集体这两个土地所有权人的关系、农民集体成员资格的认定以及如何保证人最大限度地代表农民集体的利益。下面以村一级农民集体土地所有权为例对这三个问题进行进一步阐述。
1、农民集体与国家在土地所有权方面的关系。农民集体土地所有权包括四项权能:对土地的占有、使用、收益和处分。但是《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款规定的土地征收、征用制度以及《土地管理法》第四条规定的土地用途的管制制度,或致使农民集体完全丧失土地所有权,或致使农民集体土地所有权的部分权能无法或很难得以实现,在本质上构成了对农民集体土地所有权的限制。
从法理的角度出发,任何一项权利都应予以必要的限制,因为众多的社会主体处于一种互动,而不是封闭的状态中。不受限制的权利必将导致其他主体的合法权利受到侵害,造成社会实际上的无序。但是,对权利的限制同样也要受到限制,否则权利等于空置。判断对一项权利的限制是否合法或者能否成立至少应该考虑三个因素:第一,目的的必要性,即通过限制一项权利而旨在实现的另一项权利或利益是否是必需的,后一项权利与前一项权利相比是否具有同等甚至更高的价值意义;第二,方式的适当性,即对前项权利所采取的限制方式能够实现后项的权利或利益;第三,限制程度的恰当性,即对前项权利的限制方式应该在最大限度上保障了权利人的利益。换句话说,不存在一种更为温和的、却同样可以实现后项权利或利益的权利限制方式。
就对农民集体所有土地的征收、征用而言,由于《宪法》和《土地管理法》规定了征收、征用以实现公共利益为目的,并需要对权利人进行补偿,因此这种对农民集体土地所有权的限制在形式上是合法的。但是通过土地用途管制来限制农民集体土地所有权却是另一种情况。对土地用途进行管制的目的应当是实现土地的合理利用。由于土地作为基本生产和生活资料的重要性和不可再生的特点,土地的合理利用影响到国家能否持续、稳定发展,关系到每一个社会主体的切身利益,因此对农民集体所有土地的用途进行管制有其目的必要性。但是,以土地用途管制来限制农民集体土地所有制的方式适当性却不无问题。土地用途管制的一个重要方式是《土地管理法》第四十三条规定的建设用地申请国有土地制度。根据这项制度,农民集体所有土地只能在建造村民住宅和乡镇公共设施、兴办乡镇企业时才能作为建设用地使用,其他情况下则需要通过征收转为国家所有的土地。这里要问,通过建设用地申请国有土地制度这种限制方式能否实现土地的合理利用?对这个问题应持否定的回答,因为土地的合理利用是通过科学的规划、严格的土地用途审核以及有效的土地用途监督来实现的,与谁是出让建设用地的主体无关。因此,对农民集体所有土地的限制方式不适当。由于限制方式的不适当性,限制程度的恰当性则无从谈起。
据此可以说,在具体处理同样作为土地所有权主体的农民集体和国家的关系时,法律规定了不适当的对农民集体土地所有权进行限制的方式,本应平等的两个土地所有权主体实际上处于一种不平等的状态,使得旨在让利于民的农村土地农民集体所有制有沦为与民争利的工具之嫌,违背了立法的初衷。
2、农民集体对其人的监督。确保农村集体经济组织或者村民委员会能够最大限度地代表农民集体的土地权益,关键在于可行的监督机制。关于农村集体经济组织,立法层面还是空白,法定的监督机制无从谈起。对于村民委员会,国家尽管早在1998年就出台了《村民委员会组织法》,但是对这部法律在保障农民集体的土地权益方面所起的作用却不能做过高的估计。这首先是因为通过《村民委员会组织法》规定的监督机制来监督村委会行使农民集体土地所有权的行为存在一个严重缺陷,即村民和农民的非同一性。农民虽然是村民,但村民却不一定是农民,也就是说,村民并非都是农民集体的成员。由于有权对村委会组成人员进行选举、罢免、监督的主体是村民,当随着人口的流动一个村庄农民集体成员的数量占村民人口总数的比例达不到法律规定的最低比例时,从理论上讲农民集体对村委会的监督权就会被架空。
综上,关于农村土地农民集体所有制可以得出以下结论:第一,对公平的价值取向使得农村土地农民集体所有制仍是一项有现实意义的基本法律制度。对农民个体权益的承认与保护,是现在的农民集体所有制区别农业集体化时期的集体所有制的根本所在;第二,尽管现行法律制度在关于农民集体和国家的关系、集体成员资格的认定、农民集体对其土地所有权人的监督机制等方面存在的问题使得农村土地农民集体所有制对公平的价值取向未能得以很好的实现,但应通过完善相应的法律制度来予以解决,而不该改变农村土地农民集体所有的性质。
(作者单位:中国社会科学院法学研究所博士后流动站)
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关键词:所有权安全 农村土地 农业可持续发展
中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-4914(2011)05-038-02
有研究表明土地所有权安全与农民投资、土地改良关系密切。安全的土地所有权通常比不安全的土地所有权获得更多的贷款;农民对农业收益有一个合理的预期,从而增加对土地的长期、合理投入,对土地改良增加投资,促进农业生产。相反,不安全的土地所有权,一方面加大了信用风险,降低了农民获得贷款的可能性;另一方面,由于缺乏有效预期,农民倾向于短期行为,如过量使用化肥、农药或不愿意对土地进行投资等导致土地质量下降,影响农业生产。
对我国来讲,人地矛盾十分突出。特别是耕地资源的稀缺性日益明显,已成为中国农业生产和国民经济可持续发展的瓶颈因素。如何保护耕地,促进农业可持续发展就成为当今中国迫切需要解决的问题之一。
不安全的土地所有权在我们国家也是存在的,而且有自己的特点。特别是农村土地所有权安全问题已成为影响农业可持续发展的重要因素之一。然而我国对这方面的研究还不多。为了弥补这一缺陷,本文分别对我国农村土地所有权安全情况及其对农业可持续发展的作用机制作了初步分析,最后提出了提高土地所有权安全的一些措施。
一、我国农村土地所有制的演变历史及特点
我国建国以来农村土地所有制经历了从农民土地所有制到农民集体所有制的转变过程。1949―1953年属于农民土地所有制。土地所有权归农民个人所有,属于私有制。这种产权制度的安排打碎了封建地主对农民剥削的土地制度,实现了耕者有其田的思想,调动了农民生产的积极性,这对于恢复农业生产起到了很大的激励作用。但是这种农民个人所有的土地制度,随着土地买卖、转让等交易方式。有土地向着个别实力比较强的农户集中,易于产生贫富两极分化。因此对广大比较贫穷的农民来说,这种所有权是不安全的。
1954―1978年。我国经过合作化运动、等阶段逐步建立了“三级所有,队为基础”农村土地集体所有制。实践证明这种完全公有的土地所有制是缺乏效率的。改革开放以后,我国农村建立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。这种土地制度兼顾了公平和效率,在我国农村具有很强的生命力。
我国农村土地的农民集体所有、家庭承包经营的土地制度具有如下特点:
1、所有权主体多元化。我国农村土地所有权主体有乡(镇)、村、组三级。土地管理法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村经济组织经营管理。这一规定说明我国农村集体土地的所有权主体具有多元性。
这种多元主体法律上的界定是清楚的,但实际上,他们互相侵权的现象时有发生。
2、集体土地所有权的不完整性。集体土地所有权是指劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、处分的权利,是土地集体所有制在法律上的表现。但是国家拥有的土地征用权、管理权使集体对其所有的土地的最终处置收益权上显得软弱无力。所有权、承包权、经营权的三权分离也在一定程度上削弱了集体所有权的处置权。
3、土地承包经营权的双重性。近来。有些专家指出土地承包经营权兼有所有权和使用权的性质。承包权相当于“个人所有权”;经营权则指“使用权”。但这承包权的所有权的性质受到集体所有权的制约,两者是不同层次的所有权。
以上这些制度方面的原因。加上中国农村工业化、城市化步伐的加快,市场经济体制的进一步的完善,以及土地交易的增加,给土地安全性带来了挑战。
二、我国农村土地所有权安全对农业可持续发展的作用机制
我国农村土地所有权的不安全性主要表现在两个方面:一是国家对农民集体土地的征用;另一方面表现为集体对农民的承包地的调整。
就前者而言,国家依照法律通过征用将农民集体所有的土地转变为国有土地,这是国家取得国有土地的主要方式。但是一些地方政府不分公益性目的还是经营性目的,随意征用农民土地的现象很严重。且许多地方政府对农民的征地补偿金额甚少或不到位,导致农民生活水平下降、收入减少或成为“三无”游民,严重损害了农民的利益。不利于社会的稳定。同时耕地的大量减少,也威胁到粮食安全问题。
在城乡交错区土地流转趋势比较强,这种现象尤其显著。在发达省份,农民得到的土地征用补偿金额较多,第二、三产业发达。农民有随时抛售的心理,在这种心理预期的作用下,农民对土地的投资减少,农业生产率下降。
就后者而言,土地承包权是设置在集体所有权之上的一种“个人所有权”。许多地方的村干部往往以土地所有者的代表的身份,干涉农民的承包经营权。如以产业结构调整为名,收回农民的承包地,把口粮田变成责任田等从中牟利。有的地方仍然采取5年一调整或10年一调整,承包期不稳定。这也是土地所有权不安全的一种表现。其结果诱导人们对土地的掠夺式经营。如超量使用化肥农药等。造成土壤污染、土地质量下降,农业效益降低等不良后果。
另外,不安全的土地所有权不宜设置抵押权。作为我国农民的一种财产的耕地不能用来抵押,农业信贷不足,也是影响农业发展的一个重要原因。
根据缪尔达尔的循环累积因果原理:社会经济制度是一个不断演进的过程,导致这种演进的技术、社会、经济、政治、文化等方面的因素是相互联系、相互影响和互为因果的。如果这些因素中的某一个发生了变化,就会引起另一个相关因素也发生变化,后者的变化反过来又推动最初的那个因素继续变化,从而使社会经济沿着最初的那个变化所确定的轨迹的方向发展。
当土地所有权安全性降低时,一方面是农民不能产生有效预期,导致对土地的掠夺式经营方式,结果是地力下降,进而使农业生产效益降低;低的农业生产效益,使农民不乐于种地,弃耕抛荒,加剧了土地所有权的不安全性。另一方面。低的土地所有权安全。加剧了土地的抵押贷款的风险,不利于金融部门对农民的放贷。也不利与其他部门对农业的投资,结果农业的投资不足,农业生产效益下降;低的农业生产效益,使农民保护土地的信心不足,加
剧土地所有权的不安全性。
因此,土地所有权安全与农业可持续发展是相互影响,互为因果的。而且,通过一系列的环节。这种相互作用会被加强。
三、提高土地所有权安全性,促进农业的可持续发展
从以上分析,我们看到不安全的土地所有权,是不利于农业的可持续发展的。提高土地的所有权安全性,为农民、农业生产提供一个良好发展环境,是当务之急。因为,土地所有权的不安全性在很大程度上是立法不足所致。为此,建议从以下几个方面提高土地所有权的安全性。
1、明确土地所有权的主体。模糊的“集体”的外延,造成实际中许多地方农村所有权主体的多元化或缺位。这种多元化的主体或缺位是导致所有权被其中一方侵占的根本原因,且不利于土地管理。明确土地归全体村民所有,由村民委员会或由相应的全村性的机构统一管理,则能有效地抑制所有权互相侵害的现象。
2、加强土地登记。通过颁发土地所有权证。来明确农村土地所有权主体,加强所有者对土地的占有、使用、收益和处分的权利。同时,土地所有权证或使用权证的颁发也可以提高信用程度,引发银行、保险等金融部门对农业的投资,改善投资结构。
3、改革土地征用制度。新的宪法规定,为了公共利益的需要,国家对农民集体的土地可以征收或征用,并给予相应的补偿。征收是指土地所有权的改变;征用则是在集体所有权不变的情况下,土地使用权的流转。这一修改将为土地征用权的合理使用提供法律依据。目前土地征用权的滥用,土地征用的补偿标准太低等问题,已经造成严重耕地安全、粮食安全、一些农民生存安全问题。明确土地征用的公共利益目的、区分征用和征收,给农民以合理补偿等对于保护广大农民的土地权益,使农民安居乐业具有十分重要的作用。
4、明确土地承包经营权的性质。明确土地承包权是一种“个人所有权”的性质,经营权是使用权的性质。实际上中国的土地承包经营权只是一种耕种权、部分的收益权和极少量的处分权。如耕地不能用来抵押、农民对土地的转让必须在发包方同意的情况下才被允许等。这些权利的限制使土地承包经营权的真实涵义未能体现。这样就削弱了农民对土地的处分权,加剧了土地所有权的不安全性。因此。明确土地承包经营权的双重性质十分必要。
5、协调好城市规划与土地利用总体规划。“市管县”体制建立以来,城市对农村的管理权表现在土地方面,就是城市部门可以根据城市发展的需要来编制城市规划,农村集体土地所有权受到城市管理权的侵害。土地利用总体规划是用来保护耕地、控制城市建设用地的重要手段,必须加强土地利用总体规划的权威性、科学性,才能正确处理好城市与农村的建设争地的矛盾。从管理体制上来看,土地利用总体规划是由国土资源管理部门制定的,而国土资源管理部门实行垂直管理。可以有效地防止地方政府对同级国土管理部门的I作干扰。从而提高农村土地所有权的安全性。
6、完善农村信用体制建设。有研究表明,在信用制度完善的地方,可以有效降低土地所有权安全时农民投资和土地改良影响程度。在泰国。合法拥有国有土地的人和非法使用国有土地的人。同样可以获得贷款,用于农业投资、土地的改良。因此,总的来讲,泰国的土地所有权安全对农民投资、土地改良的影响程度较小。而在信用制度不发达的地区,土地改起投资受土地所有权安全的影响是很明显的。在我们国家农民的土地、房产是不能用来抵押的;银行也缺乏对农业的中长期贷款;农业保险在不断萎缩,现在除了上海郊区和新疆建设兵团等地还有些农业保险外,其他地方都没有了。所以,要完善农村信用体制建设,允许农民的土地抵押、给予农业长期贷款等支持农业的发展。
参考文献:
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论文摘要 集体建设用地流转机制,完善集体土地产权制度建设,是新形势下土地管理事业的重要课题之一。农村集体土地产权是土地制度的核心问题。对农村集体建设用地产权制度建设的现状分析和综合国内学术界的研究情况,能发现农村集体建设用地入市流转在不同的产权安排下会带来不同影响。指出了各种产权安排模式的利弊,并为我国农村建设用地的入市流转提供建议。
1农村集体建设用地流转的界定
要研究农村集体建设用地入市流转带来的影响,首先要明确农村集体建设用地的概念和土地流转的概念。
1.1农村集体建设用的概念
到目前为止,我国对“农村集体建设用地”还没有一个法定的明确定义,但我们还是可以从《中华人民共和国土地管理法》的有关条文中看出农村集体建设用地的具体含义。农村集体建设用地指农民集体所有的,一般是地处农村的、经过依法批准的农村居民住宅建设用地,乡镇、村企业建设用地及乡镇、村公共设施、公益事业建设用地。它的主要特征有以下几个方面:①它不是国有土地;②它不是指农用土地;③它是指依法批准的建设用地,是合法的;④该建设用地的所有权属于农民集体的,而不是属于国家的。“农村集体建设用地”又被称为“非农建设用地”,或者简称“农村建设用地”。
农村建设用地的具体形式主要有以下三种:农村居民住宅建设用地、乡镇村企业建设用地和乡镇村公共设施和公益事业建设用地。
1.2土地流转的概念
土地流转是指土地的转让和流通。从法律的角度来看,土地流转是指土地产权在不同主体之间的流动和转让。科斯在《社会成本的注释》中总结说“权力的界定是市场交易的基本前提”,也就是说土地的流转的基本前提是土地的所有权和各项权能要明确,否则就无法进行交易(流转)。土地所有权是最重要的权利也是最充分的权利,它包括了对土地占有、使用、收益和处分的权利。而我国农村集体土地所有权却不是完整的所有权,而是有限制的所有权。我国土地管理法第二条规定:“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。这一条突现了我国国家对农村集体土地的管理权。
农村集体建设用地的流转,既包括土地所有权的流转,又包括土地使用权的变动,但根据现行宪法和土地管理法规定,农村集体所有制土地的所有权流转,仅限于国家对集体所有土地的征收,是一种不可逆转的单向流转。因此,一般意义上的农村土地流转是指土地使用权在不同经营主体之间的流动和转让,其实质是农村土地使用权的市场化,即在农村土地所有权属于集体所有的前提下,农民在市场条件下,根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权,从而实现土地资源的优化配置。
2农村集体建设用地的产权
国内学者对农村集体土地产权不清晰达成了一致意见,认为中国的农村集体土地制度存在诸多问题,不利于当前农村地区的经济发展。但对于中国现阶段的农村集体土地制度改革,学者们的意见不一致,主要有以下3种观点:
第1种观点主张实行单一的土地国有制。这种观点认为:我国集体土地的所有权本身就不是完整的所有权,集体土地所有权应该受到国家管理权的约束。提出以“转权让利,统一出让”的模式对农村集体建设用地进行管理。将目前农村集体土地所有权与使用权分离的土地产权形式变为单一的国家所有制,实行国有化,明确农村集体建设用地所有权归国家。“转权让利,统一出让”具体做法是:将集体建设用地,全部征为国有后统一出让给土地使用者,在转权的过程中给与土地所有者、使用者、乡镇基础设施投资者以合理的经济补偿。
第2种观点主张是实行土地私有制。这种观点认为:所有权和使用权分离的土地制度,产权关系模糊,不利于土地的潜力发挥。因此,应该进行土地制度创新,废弃当前的土地集体所有权,实行私有化,建立土地信用制度。国家按“耕者有其田”的原则,按农民的经营能力重新分配土地。私人获得土地后,可以在政策法律规章允许的范围内转让、买卖、租赁和抵押。
第3种观点是对现有集体所有制的完善。主要是指在现有的集体所有制基础上,通过重新确立农民集体土地所有权主体的地位、把更多的产权交给农民以及在维持土地最终所有权的前提下,以土地使用权的市场流转实现土地的优化配置等来对土地所有权与土地使用经营权的两权分离机制进一步构建。持这种观点的专家、学者提出“产权不等于所有权”,因而不一定非要变更所有权,只要有清晰完备的产权就可以了。坚持土地的集体所有制,并在此基础上适当延长土地承包期,或采取土地使用权入股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度等是目前居于主流的思路。
3不同产权制度下农村集体建设用地入市流转的影响
农村集体建设用地产权问题是土地制度的核心问题,土地产权的安排与土地的流转各方有密切的关系。农村集体建设用地入市流转,不同的土地产权制度会导致不同的结果,他们各有利弊。因此,如果要讨论农村集体建设用地入市流转的影响,就必须在不同的土地产权制度下进行讨论。
3.1单一国有制下的农村集体建设用地的流转
单一国有制下的农村集体建设用地流转的有利影响主要表现为:农村土地国有制是成本较低、动荡较小、效果较好的一种农村土地制度改革思路。不可否认这种主张的好处是解决了农村土地所有权主题虚化的缺陷,使农村土地公有制更为彻底地实现。国有化有利于克服土地管理期的无政府状态,维护了国有土地市场的稳定,从根本上解决了土地资源浪费和破坏的问题。
国有制下的农村集体建设用地流转的缺点主要表现在:非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前,非农建设用地绝大多数实行国家征用,没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制,征地沿用计划经济时代的强制办法,但供地却采取市场经济的有偿出让,政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温,征地失控,“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理,采取“一次性买断”,且补偿费不能全部到位,层层截留,农民只能得到一点安置补助,这对农民是一种剥夺。大批农民失去土地,不能从土地上得到赖以生活的经常性收入,成为无业游民,威胁社会稳定;土地由政府来管理未必就比现在的由村社管理更好,现代产权理论对公共财产会导致的很大的外部性进行了深入探讨,公共产权有非排他性的契约安排,存在着过度使用资源的激励,国家管理的交易成本太高,而且易导致公共资源租值的消散;而在实施土地国有化过程中,由于土地所有权由集体过渡到国家,再由国家租赁给农户,以及对土地实行管理等操作费用及所需人力非常大而使得土地国有化无法真正实现。而且即使在付出巨大代价实施之后,也可能导致土地实质上被农户占为己有,而使国有租赁制变为“国有个人占有制”。
3.2土地私有制下的农村集体建设用地的流转
从产权明晰的角度来讲,该种方案可能是最优的。持该种观点者认为,只有明晰了农地产权归农户私有使农户成为实际意义的产权主体,与土地真正结合,才能真正提高土地利用效率,从而解决土地经营的短期行为,并按市场准则来充分合理配置,从根本上解决农村的土地权属问题,恢复民有土地权利的完整性、确定性和稳定性,以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制,从而可以从源头上遏制城市化进程中农地征用、流转过程中农民权益受损的现象。
但是,从我国实际情况看,土地资源稀缺,人地关系异常紧张,在今后经济增长过程中,地价必然会不断上涨。实行土地私有,土地作为一种不动产在农户资产中的地位会越来越重要,农户会把保有小块土地作为财产增值的手段而不轻易放弃。从这个意义上讲,土地私有不仅不利于土地流转,还可能成为其障碍。生活在底层的农民,出于生计问题,在允许土地自由买卖的情况下,他们是最有可能失去土地的。土地一旦实行私有化,农民拥有土地所有权,从而全面放开土地资源流动后,有些农民因出卖土地丧失土地资源之后,会成为一无所有的流民,甚至连最基本的生活条件都保证不了。盲目的私有化将动摇农村的社会基础,剥夺农民仅有的生存资源,产生历史上曾经出现过的土地兼并行为。
3.3集体土地所有制下的农村集体建设用地的流转
维持农村集体建设用地的集体所有制可以避免制度创新的风险,而且集体土地所有制在我国实行了许多年,但是由于集体所有制的内在缺陷,其改良的空间非常有限。
土地流转中政府角色错位。一些乡村组织直接充当土地流转的主体,不尊重农民的意愿,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段,或者作为突出地方政绩的形象工程,损害农民利益。这些扭曲的做法导致了当地错综复杂的土地利益关系,农户合法土地权益时时受到侵害,土地纠纷案件不断增加,引发了农民与基层政府和村级组织的摩擦和大量农村社会问题,成为农村经济发展和社会稳定的重要障碍。由于流转的动机和做法各异,在操作中曲解甚至违背土地政策现象时常发生。土地租金的收益分配缺乏透明度,据某县级市调查,1999~2000年度,该市收取的土地有偿使用费总计2 189万元,其中,乡村两级所得高达1 816万元,占总额的85%;而补偿给流转出土地的农户的仅为38万元,只占总额的15%。土地产权模糊、产权边界不清。明确土地的所有权,界定土地使用主体的权利范围,使土地流转在法律上得到保障,这是解决农村土地流转问题的关键。在现实生活中,因产权主体不明、权利不全,造成土地流转过程中的土地收益流失;或因承包权不稳定、使用权不完全,致使土地流转困难等问题,都与产权关系不明晰关联很大。
4规范农村集体用地流转的政策建议
当前淡化土地所有权比强化土地所有权对农民更有利。我国实行土地的社会主义公有制,因此,农村集体建设用地所有权归国家所有是合理的,而要实现土地资源的分散利用,达到合理配置的目的,只能将土地使用权从所有权中分离出来,让单位和个人使用,将土地产权在不同主体之间进行合理、清晰的界定。不同的利益相关者(农户、集体与国家)享有哪些土地权利,这些权利能否得到法律的有效保障,这才是农村集体所有制度改革最需要解决的问题。
钱忠好在研究我国农地所有制时,提出了复合所有制的土地所有制形式,即“国家拥有土地的最终处置权和宏观配置权,农户拥有土地的微观使用权、收益权以及一般转让权,取消土地集体所有权”。复合所有制形式既考虑了土地的使用效率问题,又考虑了我国土地的社会主义公有制的特殊性和农村土地的保障功能,维持了社会的稳定。笔者认为,这种复合土地所有制形式也适合运用在农村建设用地制度改革上。
可以把农村集体建设用地分为两大类:一是宅基地,也就是农民的住宅建设用地;二是企事业单位和公共设施建设用地。
(1)宅基地。宅基地使用权具有鲜明的特征:①身份性。宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。农民能申请宅基地很大程度上是因为农民是农民集体的成员。②无偿性及无期限性。农村宅基地具有明显的社会福利性质。农民只要向集体组织申请,经过审批后就能取得宅基地,而不需要支付任何对价。③有限性。村民或集体组织的成员每户只能拥有1处宅基地。基于宅基地鲜明的特征,复合产权在宅基地的实行中就比较顺利和容易。
(2)企事业单位和公共设施建设用地。由于这一类建设用地不能够进行鲜明的划分,所以区别于农民的住宅建设用地。企事业单位和公共设施建设用地的所有权仍然是国家和农民复合所有权形式,只是在土地的具体的管理上区别于农民的宅基地。企事业单位和公共设施建设用地的管理和处分的权利交给农民集体(主要是乡镇组织)。
这其中的关键问题是收益分配问题。土地收益是土地所有权的经济体现,所以,土地使用权的转让收益首先应归属土地所有权人,地方政府和土地管理部门作为管理者,无权直接分享产权人的流转收益,笔者基本认同上述观点。地方政府和土地管理部门不直接参与流转收益的分配还有利于防止腐败行为。
在农民集体建设用地使用权流转中,政府不是资产者代表,不应该参与、干涉当事人之间的交易行为,但是国家也是集体建设用地的所有者,主要通过对流转过程进行监管来体现。因此,政府部门应完善相应的配套制度,如产权登记制度、价值评估制度等。同时,为防止农民集体建设用地使用权流转过程中的腐败,可以参照国有土地的交易制度,建立集中、有形的土地交易市场,当同一宗集体建设用地使用权有2个或2个以上受让人的情况下,应采用“招标、拍卖、挂牌”的形式确定受让人。
政府可以通过征收基础设施配套费以及对集体土地使用权流转环节的税收调节来实现收益,对财富进行“二次分配”。对于集体组织内部的分配,国家也应制定相应的配套法律法规加以规范,以切实维护农民的权益,保障集体组织的持久发展。
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[关键词]农地所有制改革 ESPC分析框架 路径
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(20IO)10-0036-07
一、引言
我国农村土地所有制如何改革始终是理论界研究的热点问题。关于未来我国农地所有制度改革的可能路径,理论界一直存在着争论,有影响的主张主要有三种。
第一种,主张农地私有化。杨小凯分析了地权和的关系,认为实行土地私有制可以从根本上解决中国的农村土地问题。蔡继明对农地制度改革方案进行了比较分析,认为农地私有化是一个可行的选择,可以保证与相关市场保持统一。黄少安等指出,现行的《农村土地承包法》不可能在维持农地产权不清晰的状态下兼顾公平与效率,政府应该承担起农村社会保障的责任,还农民以土地所有权。文贯中认为,未来农地所有制改革应该符合市场经济规律,即实行土地私有制。
第二种,主张农地国有化。张德元主张中国农地所有制改革的方向应该是国家所有、农民永佃。周天勇认为,中国农地制度应该采取“国有+999年使用期”的方案,将农民的土地承包期延长至999年。李维庆指出,现有的农地产权制度存在着产权残缺,主要表现为农户承包权缺乏安全性和排他性,《物权法》未能明确规定“集体”作为土地所有者的权利,所有权主体的错位和模糊的问题仍然存在,未来农地制度改革的方向应该是实行国有永佃制。李文政认为,国有永佃制有助于建立和规范新型农地制度。
第三种,主张在坚持农地集体所有制的前提下,不断完善家庭承包责任制。迟福林强调,中国农地制度改革应该进一步完善家庭承包制,总体方向是土地承包权物权化、长期化和市场化。赵振军提出,应该按照“大力发展混合所有制经济,逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思想,实行国家与个体农民共同所有的农地股份制。㈣张晓山认为,中国农地制度改革的过程,实质上是在坚持土地集体所有制的前提下,赋予并不断强化农民土地承包经营权的产权制度改革过程,未来的农地所有制改革应该进一步探索农民农村土地财产权利的实现形式。
我国农地所有制制度应该如何改革?是选择上述三种方案中的一种,还是另辟蹊径?研究者根据新制度经济学的有关理论,构建“制度环境一制度结构一制度绩效一制度变迁”分析框架(简称ESPC分析框架),并运用此分析框架尝试回答这一问题。
二、ESPC:分析框架及其诠释
新制度经济学认为,任何制度都是在一定的环境中产生,并且随着外部环境的变化而不断演化。科斯(Coasc,1960)指出,由于外部环境存在着不确定性,在交易过程中会产生交易费用,当事人为减少交易费用,就会产生对制度的需求。㈣威廉姆森认为,面对不确定的外部环境,当事人会产生机会主义行为和动机,为了减少当事人的机会主义倾向,需要建立相应的规则即制度对当事人的行为进行约束。诺思(North,1990)进一步指出,制度是一个社会的游戏规则,其主要功能是弱化环境的不确定性。当外部环境变化时,原有的制度就需要进行变革,从而发生制度变迁。由此可见,制度总是根植于一定的环境,特定的制度环境会产生相应的制度结构,只有那些能够适应制度环境的制度结构才能产生良好的制度绩效,最终推动制度向着有效率的方向变迁。
据此,我们可以建立制度环境(Environment)-制度结构(Structure)-制度绩效(Performanee)-制度变迁(Changes)的分析框架,简称ESPC分析框架。如图1所示。
制度环境是制度赖以存在的一系列主客观基础,主要包括外部环境和主体两部分。所谓外部环境,泛指一切影响制度形成的自然条件和社会经济条件。显然,外部环境具有客观性特征。所谓主体,是指与制度有关的所有当事人。无疑,当事人的认知和行为对制度形成具有重要的影响作用。主体具有主观性特征。主体基于认知基础上的主观意志某种程度上决定了制度的形成及其变迁的方向。外部环境与主体认知之间存在着持续的互动关系,外部环境是主体认知的基础,主体认知也会对外部环境产生影响。由于外部环境具有不确定性,不同主体之间存在认知模式的差异,当事人又是有限理性的,为协调当事人相互之间的行动,也为了协调当事人与外部环境之间的关系,就需要制订某种规则,即制度。
由于制度环境的复杂性,需要产生不同的制度安排,这些不同的制度安排之间就构成一定的制度结构。制度通常可分为正式规则、非正式规则和实施机制三个子系统。正式规则是指人们有意识建立起来并以正式方式加以确定的各种规则,以及由这一系列规则构成的一种等级结构。非正式规则是指人们在长期的社会实践中逐步形成的习俗、惯例、意识形态等,它们对人们的行为有着非正式的约束。制度的实施机制是指保证各种制度安排能够得到有效执行的保证措施。不同的制度安排有不同的制度实施机制,有些制度安排需要强制实施,而有些制度安排则可以自我实施。制度结构与制度环境之间存在着双向的互动关系,制度环境是制度结构形成的基础,制度结构又会通过影响外部环境和主体认知来影响制度环境。制度环境与制度结构之间这种复杂的互动关系,使得制度的形成需要历经长期而又漫长的演化过程。在这一过程中往往包含着多次的试错和调整。
如果制度结构能够适应制度环境,减少外部环境中的不确定性,有效地协调当事人之间认知的差异,就会产生良好的制度绩效;反之,如果制度结构与外部环境不相适应,或与当事人的主观认知相距甚远,制度绩效就会不尽如人意,有时甚至会产生负面的制度绩效。制度绩效与制度结构之间存在着双向的互动关系:制度结构是基础,它决定着制度绩效的高低优劣;制度绩效对制度结构具有反馈作用,良好的制度绩效会强化已有的制度结构,负面的制度绩效会给原有的制度结构带来冲击,促使其变革。此外,制度绩效会对制度环境产生反馈作用,制度绩效通过影响外部环境和当事人认知来影响制度环境。变化了的制度环境又会进一步影响制度结构,进而进一步影响制度绩效。
当制度环境发生变化时,原有的制度结构不能完全适应新的制度环境,就会产生原有制度安排下无法获取的利润,即潜在利润,当事人具有追逐这种潜在利润的强烈动机,会进行各种形式的制度创新,最终导致制度发生变迁。制度变迁的本质是当事人适应制度环境变化而对潜在利润的响应,制度变迁的表现形式则是新的制度结构在一定程度上替代了原有的制度结构。制度变迁的方式既可能是激进式,也可能是渐进式,或者复合式的。激进式制度变迁表现为制度结构在短时间内的急剧变革;渐进式制度变 迁表现为制度结构长时期的缓慢演化;复合式制度变迁表示制度变迁有时是渐进式的,有时是激进式的。制度变迁究竟采取哪种方式,取决于制度环境的变化程度。同时,制度变迁具有路径依赖的特征,过去的制度安排对现在和未来会产生巨大的影响力,从而导致一种特定的制度变迁路径。不仅如此,制度变迁对制度环境又具有反作用,制度变迁会通过影响外部环境和主体认知影响制度环境,制度环境变化以后又对制度结构产生冲击,制度结构变化以后又会影响制度绩效,如此循环不断,形成制度变迁持续动态的过程。
三、我国农地所有制改革路径选择
根据ESPC分析框架,在讨论我国农地所有制改革问题时,有两个基本点需要考虑:第一,我国农地集体所有制是否需要改革?第二,如何选择我国农地所有制改革的路径?这两个问题在逻辑上有着一定的联系。如果我国农地所有制不需要改革,讨论第二个问题也就没有任何价值。在研究我国农地所有制是否需要改革时,又需要回答两个基本的问题:其一,我国现行农地集体所有制的制度安排是否存在缺陷;其二,现阶段农地所有制改革的条件是否已经具备。在选择我国农地所有制改革路径时,需要关注我国农地所有制面对的制度环境是什么?农地所有制改革的目标模式可能带来何种农地制度绩效?
(一)改革现行农地集体所有制已不可避免
1、现行农地集体所有制存在缺陷,已成为农村社会经济进一步发展的桎梏。
我国现行农地集体所有制的制度特征是:农地所有权属于村农民集体所有,集体依法组织土地发包或对土地进行再调整;特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地,依法对集体所有的土地拥有承包经营权,但这种承包经营权受到极为严格的限制;国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。
应该承认,现行农地集体所有制的产生有其特殊的时代背景。在的制度安排下,通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权,极大地促进中国农业的增长,产生了良好的制度绩效。据林毅夫研究,的制度变革使中国农业产出增长了约46.89%,大约相当于投入增加的总效应。并且,随着农村经济体制改革的深入进行,中央政府采取了一系列措施不断完善农户的农地承包经营权,扩展其内含。但是,正如钱忠好(2005)曾指出的那样,与市场经济条件下经典产权要求相比,现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性,突出表现为农地承包经营权缺乏明晰性,农地承包经营权缺乏排他性,农地承包经营权缺乏安全性,农地承包经营权缺乏可转让性,农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性,农地承包经营权可实行性受到限制,农地承包经营权的国家管理不够规范,并业已成为阻碍农村社会经济进一步发展的一个重要因子。
2、农地集体所有制改革的条件业已基本具备。
农地集体所有制改革的过程实际上是制度变迁和创新的过程。按照制度变迁理论,制度创新的动力基础是潜在利润。潜在利润是一种在已有的制度安排中经济主体无法获取的利润。制度环境的变化使得潜在利润不断累积,并诱致当事人进行制度创新。也就是说,制度变迁或创新是当事人适应制度环境变化而对潜在利润的响应。据此,判断农地集体所有制改革是否具备了条件,需要分析农地集体所有制所处的制度环境是否发生了变化、当事人是否认知到潜在利润的存在。
(1)农地集体所有制的制度环境已发生较大的变化。尽管几乎所有的研究都证明,现行农地承包经营制度极大地促进了中国农业的发展,但是,一个不可否认的事实是:随着时间的推移,中国社会经济正逐步实现由农村社会向城市社会、农业经济向工商业经济、计划经济向市场经济的转型。在这样的转型期,农地集体所有制所面临的制度环境已经发生着深刻的变化。首先,经济发展水平不断提高,经济发展阶段不断演化。20世纪80年代中后期,中国基本上还是一个传统的农业社会,农业在国民生产总值中所占比重较高。进入20世纪90年代,随着经济发展水平的不断提高,中国的工业化程度逐步加深。“十五”期间,中国工业化进入了高速增长阶段,到2005年,中国的工业化进程进入中期阶段。近年来,中国工业化进程仍然在不断进行,一些地区已经进入工业化后期阶段。其次,城市化进程不断加快。随着工业化程度的提高,中国城市化进程也明显加快。1984年,中国农村人口超过8亿,占全国总人口的76.3%;2007年,中国农村人口下降为7亿左右,占全国总人口的比例下降为55.1%。20多年来,大量农村人口进入城镇,推动中国城市化率不断上升。与此同时,中国农村的就业结构也在不断改善,第一产业劳动力占全国劳动力的比重,从1984年的64.0%下降为2007年的40.8%。再次,农村社会发展水平取得显著进步。1984年以来,中国农民收入大幅度持续增长,农民人均纯收入从1978年的134元增加到2007年的4140元,年均增长约7%。农民生活水平明显提高,1978-2007年,农村居民的恩格尔系数从67.71%下降到43.10%,农村贫困人口由2.5亿人减少到1479万人左右。全国农村已经由温饱不足发展到总体小康并向全面小康迈进。农村社会事业全面进步,2007年,新型农村合作医疗覆盖86%的县市,7.3亿农民从中受益。农村最低生活保障制度初步建立,3452万困难群众的生活有了保障。
(2)经济当事人已经认识到潜在利润的存在并不断突破原有制度的束缚,具有改革现行农地集体所有制的内在冲动。农地所有制外部环境的变化,导致农地的职能和性质在悄然发生变化。农地作为一种特殊的资源,对于农民而言一般具有三重职能,即生产要素职能、财产职能和社会保障职能。当农民收入来源主要依靠农业生产时,土地的生产要素职能占有主导地位,在20世纪80年代和90年代初,基本上属于这种情形。20世纪90年代中期以后,随着经济的发展和社会的进步,中国大部分地区的农民已经不再主要依赖于土地为生,非农收入成为农民家庭收入的主要来源,这时土地的社会保障职能就日益凸显。进入21世纪,随着中国城市化进程的加快,大量农村人口进入城镇,此时土地的财产功能占据重要地位。
随着外部环境变化所引起的土地职能的转换,主体如政府和农民对于农地所有制制度的认知和诉求也就随之发生变化。当土地的生产要素功能占有主导地位时,政府希望最大限度地发挥土地的生产潜力,农民更多的是对土地使用权提出需求,希望承包经营权能够长期而稳定。通过延长土地承包期,有助于刺激农民增加对土地的长期投入,有助于增加农业产出,有助于提高农业收入。当土地的社会保障功能占有主导地位时,政府和农民不仅要求承包经营权长期而又稳定,而且要求对土地权利加以明确,以保障其土地权利不受侵害。当土地的财产功能占有主导地位时,政府和农民就会要求明确界定土地产权的具体内涵以便主体能够全面而有保障地主张土地权利,并通过土地财产功能的发挥谋求财富增长。
事实上,改革开放以来,各地不断根据制度环境的变化进行着农地制度改革的实践探索。小流域治 理、四荒地拍卖、规模经营、反租倒包、租赁制、农地股份合作制、两田制、“生不增死不减”,各地农地制度改革实践不断,个别地区的改革探索和试验已突破了原有农地集体所有制的制度限制。例如,发端于广东南海的农地股份合作制这一迥然有异于现行农地制度的制度安排已得到法律的支持和认可。2005年5月17日,广东省人民政府借鉴广东南海等地农地股份合作制的实践,出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(100号令),规定“农村集体建设用地具有出让、出租、转让、转租和抵押等权利”;“并可以利用集体建设用地兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外资投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资企业、‘三来一补’企业),股份制企业,联营企业等”。这充分表明,农地集体所有制的改革已成为大势所趋。
(二)我国农地所有制改革路径
我国农地所有制的改革,应该与我国农地制度环境相适应,以取得适应性的制度绩效。基于此,选择我国农地所有制改革路径时至少有三点需要考虑。
第一,非正式规则的约束。非正式规则内在着传统根性和历史沉淀,它既能节约交易费用,克服搭便车问题,淡化机会主义行为,又能作为文化的一部分,以一种抽象的东西影响人们的社会经济生活,只有当我们所选择的农地所有制改革路径与既定的制度遗产相接近或相一致时,这一路径才能更易为人们所认知和接受,改革的成本才能比较低廉。
第二,制度变迁路径依赖的作用。沿着原有的制度变迁路径和既定方向进行农地所有制改革可节省大量的制度成本,因此,农地所有制改革路径应与既成的农地所有制历史变迁路径相一致。
第三,主体的一致同意性。要使我们设计的农地所有制改革方案具有较低的实施成本和较小的风险,尽可能地减少改革过程中的阻力,就必须使农地所有制改革方案在经济主体之间取得尽可能的一致同意,而达成一致同意的方案无疑是帕累托最优的方案。
我们认为,我国农村土地实行农地复合所有制即土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制具有农地私有制、农地国有制、农地集体所有制这三种方案不可比拟的优势,应该成为我国农村土地所有制改革的目标模式。理由在于:
其一,农地复合所有制更好地契合了非正式规则的要求。在中国农村社会经济生活中。平均主义、中央集权经济、家庭和家族观念、公私观念这些非正式规则影响至深。
就平均主义对农地所有制改革的影响而言,它要求我们正确处理好历史与现实、个人公平与社会公平、起点公平与结果公平、农地资源福利保障功能与经济功能之间的关系。一方面要发挥农地资源的福利保障功能,尊重广大农民土地平均占有的心理要求,确保农民的农地权益;另一方面又要注意发挥农地资源的经济功能,适时推进差别性或特殊主义的农地分配政策,并保护国家的农地权益不受侵害。
就中央集权经济对农地所有制改革的影响而言。在我国这样一个有着几千年中央集权经济的传统、社会民众对中央集权有着习惯性认同的国度里,尽管政府的制度性干预可能潜伏着制度失败的诱因,但政府在农地所有制改革中发挥积极作用,可以节省制度改革的成本,缩短制度改革的时滞,增加制度供给:另一方面也要求我们在进行农地所有制改革时不可忽视政府的制度安排意愿,换言之,农地所有制改革能否得到政府的认同和支持显得尤为重要。
就家庭和家族观念对农地所有制改革的影响而言,中国农村是一个由血缘关系、地缘关系和人情关系等交织而成的网络社会,家庭是农业生产经营的有效组织形式,因此在农地所有制改革中有效发挥家庭和家族观念的作用,可在一定程度上减少制度安排的成本,节约个人与政府间达成合约的交易费用,缩短制度安排的时滞。
就公私观念对农地所有制改革的影响而言,由于在我国独特的传统道德和文化中,一方面大力崇公而抑私,甚至要求“立公去私”,另一方面又肯定私的作用,认为它是一个合理的范畴,有其应该存在的领域,因此在农地所有制改革过程中必须正确处理好公与私之间的关系。国家作为公的代表,其权益必须在土地制度中有所体现;同样,家庭作为私的代表,其权益也应该在土地制度中得到体现。显然,只有当土地所有制安排中公私关系的处理能为整个社会所承认和接受时,这样的土地所有制改革方案才会具有较好的现实可行性。
其二,农地复合所有制吻合了我国农地所有制历史变迁的路径。制度变迁理论认为,在制度变迁的过程中,存在着报酬递增和自我强化机制,这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向就会在以后的发展中得到强化,在选择和确定未来农地所有制的发展方向时就不能不考虑到制度变迁中的路径依赖性。研究我国农地所有制数千年的历史变迁,可以发现我国农村土地所有制是在不断继承和扬弃中向前发展的。我国原始群土地所有制是共有共用制,原始群之间和原始群内部没有土地占有观念;氏族制度下,土地实行氏族内部共同耕作、氏族之间排他性占有的制度,继承了原始群内部共有共用制,扬弃了原始群之间的共有共用制;奴隶社会是国家(国王)和奴隶主双重复合所有、多层分管使用,既对原始社会氏族制度下土地制度有所继承又有所扬弃;封建社会的土地所有制继承了奴隶社会的土地复合所有制模式,扬弃了奴隶社会土地所有权主体的具体形式,变国王和奴隶主所有为皇帝和地主、自耕农所有;同样,建国以后,我国农村土地的所有制形式是国家和集体或农民的双重复合所有。我国农村土地所有制正是在这一步步的继承和扬弃中发展到今天这种形式,它从来也不是什么单一的所有制。由于沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进可以比另辟蹊径来得方便,它至少可节省大量的制度设计成本,因此我们在设计农地所有制改革方案时不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。具体地说,既要承认国家拥有的农地部分所有权,又要承认农民是农地的又一所有者。
其三,农地复合所有制符合一致同意原则。理论和实证研究业已表明,无论是实行农地的集体所有制,还是实行农地国有制抑或农地私有制,都难以得到经济主体的一致同意。相反,实行农地复合所有制,一方面坚持了的合理内核――以家庭为单位开展生产经营,适应了农业家庭经营的需要,而且在当前绝大多数农户离不开承包地的情况下,由于农地复合所有制保证了农户对农地拥有部分的所有权,因而这种农地所有制改革方案更易得到现行承包户阶层的响应和拥护;另一方面,农地复合所有制在制度上保证了国家对农地拥有部分的所有权,有利于国家在农地经济活动中发挥积极作用,保证农地使用符合宏观经济发展的要求,保护国家或社会应该拥有的农地权利不受侵害,因而农地复合所有制也会得到国家的支持。
不难理解。与农地私有制、国家所有制、维持集体所有制等改革方案相比,农地复合所有制无疑是最优的方案。
四、结论和展望
屈指数来,以为主要内容的农村经济体制改革已经开展了30多年,农村土地产权制度改革已经进入了十字路口。由于农地所有制之于中国农业发展有着特别重要的意义,由于我国农业的基础地位仍然不十分稳固,由于我国有着众多的农业人口,因此,如何选择、设计农地所有制改 革方案,就并不仅仅是一个理论命题。我国农地所有制的改革,应该适应我国农地制度的环境。因为一定的农地所有制只有适应农地制度环境,才能取得积极的农地制度绩效,而且,当农地制度环境变化时,农地所有制必须做出相应的调整,及时适应制度环境的变化。尽管现行农地集体所有制的产生有其特殊的时代背景,并在改革开放之初极大地促进了中国农业的增长,但是,现行农地集体所有制存在的缺陷已成为农村社会经济进一步发展的桎梏,改革现行农地集体所有制已不可避免。与农地私有化、农地国有化相比,我国农村土地实行土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制――复合所有制,是历史选择的必然。实行农村土地的复合所有制,我们所失去的只是一纸已毫无实际意义的法律条款,而它所带来的必定是国家和农民的“双赢”,并由此促进我国农村社会经济的进一步发展。
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关键词:集体土地;农民集体;法人内部关系;法人外部关系
中图分类号:D923文献标识码:A文章编号:1003―0751(2012)03―0090―04
目前许多学者在主张农民集体法人具有集体土地所有权主体地位的同时,又认为对农民集体法人应当适用股份合作社或股份公司的法人制度,因而最终脱离了集体所有制的公有制范畴。笔者认为,对集体所有权的认识不能仅仅从“集体”二字出发来“望文生义”地解释集体的范围及其含义,集体所有制是部分劳动者共同占有生产资料的公有制形式之一,集体所有权中的“集体”并不是人的简单集合体。集体土地所有权主体为什么应该采法人形式?农民集体法人与集体成员之间存在什么样的内部关系,其与其他法人之间的外部关系又如何?要回答这些基本问题,必须立足于农村土地集体所有制的公有制性质进行探讨。
一、集体土地所有权主体法人地位的确立1.农民集体非法人团体说与集体所有制存在根本冲突
关于集体土地所有权主体的法律地位,目前理论界有两种基本观点即非法人团体说和法人说,其中非法人团体说又有集合共有说、合有说和新型总有说三种观点。集合共有强调数人平等、永不分割地对财产整体享有所有权①;合有是指数人平等、永不分割地对不动产整体享有所有权,若某合有人死亡,其权利便自然地添加于其他合有人。②集合共有与合有都有团体成员个人对团体财产整体享有所有权之意,都属于对所有权的量的分割。传统总有导源于日耳曼法,其将所有权之内容加以分割,属于典型的质的分割所有。③我国公有制下的集体所有是一种新型总有制度,依此,集体成员对集体财产的使用、收益行使他物权层次上的权利,作为总有主体的一分子对集体财产享有受益权,其对总有财产的应有份额并不作具体划分而永远属于潜在份额。④显然,这种新型总有已经由传统总有对所有权的质的分割演化为对所有权的量的分割。有学者认为我国农村土地集体所有制与集合共有、合有、传统总有或者新型总有存在某些方面的相似性,因而主张对之进行改造,主张将农民集体塑造为相应的非法人团体,这在根本上是违背集体所有制的公有制性质的。所有制是通过所有权实现的,集体土地所有权作为集体所有制的实现形式是与个人所有权相对应的法律范畴,其主要特点是土地在集体成员内部的不可分性,违背这一点就不符合公有制的应有之意。
2.赋予农民集体法人地位体现了公有制的内在要求
集体土地所有权主体应该具有法人主体地位,这主要源于我国《宪法》的规定。我国《宪法》第六条规定集体所有制是社会主义公有制的重要方面,第10条规定了集体所有土地的范围。由于公有意味着集体财产的不可分性,所以集体土地所有权只能是单独的所有权,其权利主体必须具有法律上的人格,否则就无所谓公有。权利能力是由法律确认的享有权利、承担义务的资格,是参加法律关系必须具备的前提条件。法人如同自然人一样,需要具有权利能力来发挥社会作用,故应赋予其权利能力。⑤法人者乃非自然人而得为权利义务之主体者也⑥,从本质上讲,只有法人才能真正拥有自己单独的财产所有权,非法人团体没有这种资格。行为能力是法律认可的、 法律关系主体通过自己的行为行使权利和履行义务的能力, 其基础是行为人对自己的行为及后果具有识别能力,也就是具有法律所认可的意思能力。就农民集体的意思能力而言,农民集体无论是法人还是非法人团体,似乎都可以产生所谓的集体意思,但其间存在质的差别。农民集体如果是法人,其所生意思就表现为法人组织的整体意思;如果是非法人团体,其所生意思则表现为团体成员个人意思的集合。非法人团体是没有自己的独立意思的,如此就无法拥有自己独立的人格,也无法拥有自己独立的权利,其所涉及的财产所有权就只能属于实质上的团体成员个人所有权,而不是集体公有权。只有法人才能真正拥有自己独立的权利,并通过自己的行为去行使权利、积极维护自己的利益。集体土地所有权实践与集体土地所有权主体法人地位的理论要求也是一致的。在我国目前的法律政策框架下,农民集体对其财产的拥有是具有独立性的,司法实践中农民集体以集体财产对外独立承担责任,这些符合法人的基本制度。由于非法人团体不能真正拥有财产权,没有自己独立的意思,也没有自己独立的行为,所以其就不能承担独立的责任,而只能由团体成员个人对外承担无限连带责任。
根据我国《物权法》第60条、《土地管理法》第10条和《土地承包法》第12条的有关规定,农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权,但农民集体经济组织又由农地所有权主体――农民集体的成员所构成,并且实践中农民集体经济组织不仅“代表”农民集体行使了土地所有权等全部财产权利,也“代表”其承担了全部集体义务。权利为主观化的法律,法律为客观化的权利。⑦根据权利与义务相一致的基本法律原则,法律上的农民集体只能是农民集体经济组织,不应该人为地将二者区分为不同的主体。我国《民法通则》第73条规定“国家财产属于全民所有”,对此应理解为:国家财产的所有权主体在法律上讲并不是“全民”(从所有制关系上讲是的),国家代表全民成为国家(全民)财产的所有权主体。⑧简言之,全民所有即国家法人所有。同理,对于我国法律规定的农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权,应理解为农民集体所有即农民集体经济组织法人所有。
3.对确立农民集体法人地位存在疑问完全多余
有学者认为,确立集体土地所有权主体的法人地位,容易发生法人试图摆脱创设它的自然人的制约的法人专横现象;在市场经济条件下,如果出现资不抵债的情况而导致农民集体法人破产,还会导致农村社会动荡。⑨事实上,不仅法人有可能专横,非法人团体同样存在团体代表人专横的可能性,尽管由于欠缺法律上的独立人格,非法人团体自身在客观上难以专横。法人专横问题可以通过健全法人内部民主监督制度得到解决。以法人专横为由来否定集体土地所有权主体的法人地位,这在理论上难以成立。关于农民集体法人的任意处分权会导致农民集体法人破产或者导致集体土地大量流失的问题,客观地讲,法人制度本身是难以避免这种可能性发生的。集体土地的公有制性质决定了集体土地在集体成员之间的不可分性,这种不可分性是一种内部不可分性,而不是外部不可分性。在市场经济条件下,基于发展集体经济的需要,公有制本身并不否认集体土地可以对外流转,但对于由此产生的集体所有权制度的外部性问题,集体土地所有权主体法人制度是无法克服的,须通过国家干预得到解决。事实上,我国有关法律制度对此已作了规定,如《宪法》第10条规定任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地;《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。值得进一步指出的是,以非法人团体改造集体土地所有权主体,不仅违背了集体所有制的公有制性质,而且由于非法人团体的成员在制度上对团体财产所有权享有应有份额(包括潜在的应有份额),使得团体的整体利益不仅容易受到来自团体代表人的侵蚀,也容易受到来自团体一般成员的侵蚀。目前非法人团体――第三主体法律制度在理论和实践两方面都远未成熟。一些立法虽然承认非法人团体的主体资格如民事诉讼法上的当事人资格,但有学者认为,承认非法人团体之形式上的“主体”地位,不等于承认其独立人格,不等于承认其权利能力、行为能力和责任能力。⑩
二、农民集体与集体成员之间的法人内部关系
1.股份制是对集体土地所有制性质的根本否定
理论界关于农民集体经济组织内部治理结构的研究还很薄弱,关于农民集体与集体成员的关系,股份制或者股份合作关系是目前的主要观点。有学者认为,一种比较理想的方案是,将集体与其成员之间的关系股份化,使成员对集体享有真正的民法上的权利、履行相应的义务,而集体真正享有法律上的所有权。有学者主张将农民集体改造为集体土地股份合作社法人,以法律的形式明确规定集体土地股份合作社制度,将农民享有的成员权的具体内容予以明晰和固定化。有学者认为,合作社与我国农村集体经济组织的性质是一致的,我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式,要明确农民的出资人(股东)地位。笔者认为,经济基础决定上层建筑,所有制性质决定其法律实现形式,集体土地所有制的公有制性质决定了集体土地在农民集体经济组织成员内部的不可分性。由于股东可以凭借土地股份权分取红利,而土地股份权在本质上属于财产收益权,所以如果将农民集体改造为股份合作社或者股份公司法人,实质上就是对集体土地在集体成员之间作量的分割,这从根本上违背了土地集体所有制的公有制性质的要求,是对集体土地所有制性质的根本否定。而且,按照股份合作社或者股份公司制度的一般规定,股份具有极大的市场流动性,股份合作社或者股份公司法人可以基于股东合意而终止并产生相应的“分家析产”,这些都是与土地集体所有制不相容的。
也有学者认为,土地股份合作制作为一种新的制度安排,其产权创新体现在多方面,总的来说其与沿海发达地区的生产力发展水平是相适应的,较好地解决了这些地区农村发展中的一系列矛盾和问题,促进了农村社会经济的发展。根据马克思关于实行土地集体所有制的论述,凡是农民已经消失(像19世纪中期英国农民为雇佣工人所取代)的地方,应该实行土地国有或者全民所有;凡是农民作为土地私有者大量存在(像19世纪中期法国等西欧大陆国家农民甚至多少还占居多数)的地方,既不能实行土地国有,也不能巩固小块土地所有制,而应当促进土地私有制向集体所有制过渡,然后再逐步向国家所有制或者全民所有制过渡。土地集体所有权制度的基本功能包括两个方面:一是组织能够满足基本需要的规模化农业生产;二是实现低水平的社会保障,稳定社会经济发展。从目前我国的具体情况来看,这两个基本功能与我国生产力的整体发展状况是基本适应的,但不符合一些沿海地区的情况。在我国一些沿海地区,原来的农民很少或者根本不再从事农业生产,他们大多已经成为现代产业工人而对土地的依赖微乎其微。因此,笔者认为,基于发展社会主义公有制经济的需要,根据马克思关于实行土地集体所有制的基本理论,在我国沿海一些地方,完全可以对农村土地集体所有权制度进行突破,实行土地国有化基础上的土地使用权股份合作社制度。但是毫无疑问,就全国整体而言,建立和完善土地集体所有权制度仍然是目前我国农村土地制度改革的现实选择。
2.土地承包经营权是集体成员对集体的基本权利
根据集体所有制的公有制性质,农民集体经济组织成员对集体土地不能享有任何意义上的份额权,但其显然应该拥有某种利益或权利。如前所述,土地集体所有权制度具有两项基本功能,其中组织一定规模的农业生产是农业生产社会化的要求,而对集体成员具有直接经济意义的是集体土地的社会保障功能。对集体成员而言,从集体组织获得必要的社会保障是他们的基本权利,但这一权利只是农民集体经济组织成员权的一般表现形式,其在不同历史时期的具体表现形式可以有所不同。在对集体土地实行家庭联产承包之前,对有劳动能力的集体成员而言,社会保障权表现为有权参加集体劳动并依按劳分配原则获取经济利益;对无劳动能力的集体成员而言,社会保障权表现为有权依成员身份获取基本的生活需要。实行集体土地家庭联产承包制之后,集体成员无论有无劳动能力,都可以平等地获得集体土地承包经营权,土地承包经营权成为集体成员社会保障权的具体体现。
实践中农民集体经济组织成员权的内容十分丰富,可以概括为四个方面:土地承包经营权、宅基地使用权、监督管理权和分取收益权。土地是农民集体经济组织的主要生产资料,在土地集体所有制条件下,集体成员对集体土地无应有的份额权利,承包经营权是集体成员对集体土地的最高权利形式,监督管理权、分取收益权只是土地承包经营权这个基本成员权的派生权利。关于宅基地使用权,根据现行法律政策,拥有土地承包经营权、成为农民集体经济组织的成员,当然就应该享有宅基地使用权;不拥有土地承包经营权的非农民集体经济组织成员按照有关规定也可以有条件地享有宅基地使用权,但其不能因此成为农民集体经济组织的成员,即从因果关系角度看,宅基地使用权具有显著的派生性,不具有对集体成员身份的决定作用。目前,在农村土地已经承包到位的情况下,对农民集体及其成员双方而言,最具经济意义的是土地承包经营权。承包经营权所对应的土地面积远远多于宅基地的面积,宅基地使用权只能是承包经营权的派生权利。肯定土地承包经营权的基本成员权地位是实现我国农村社会从身份社会到契约社会的必然选择。
三、农民集体与其他法人之间的法人外部关系
法人形式众多,农民集体经济组织处于什么样的法人主体地位,理论界对此有农村社区法人制、自治法人制和农业合作社法人制三种代表性观点。毋庸讳言,我国农民集体经济组织的运行具有较高的自治性,其成员构成在目前也具有严格的区域特定性。尽管集体所有制经济与合作社经济有所区别,但由于我国集体所有制经济来源于合作社经济,所以其中不可避免地还带有许多合作社经济的痕迹。但是毫无疑问,认为农民集体经济组织法人与有关类型化法人之间存在某些方面的相似性,在某些方面存在共同的制度需要,因而把它归类为某类型化法人的观点,是不切实际的。农民集体经济组织法人具有与有关类型化法人的相似之处,但其拥有更多的个性。农民集体经济组织法人是内含公有制经济的法人,不是现有某一类型化法人能够完全替代或概括的。为了建立和完善我国农村土地集体所有权法律制度,在构建农民集体经济组织法人制度的同时,必须始终注意正确理解并坚持农村土地集体所有制的公有制性质。
目前,在我国理论界存在公众所有制企业的提法,该观点具有很大的迷惑性。对公众所有制企业法人与农民集体经济组织法人之间的关系,有必要从法律角度予以理清。公众所有制企业法人主要是指公众持股的股份制或者股份合作制企业法人。有学者认为,所有制最核心的内容是所有者能处分、转让自己的财产,而在计划经济体制下根本实现不了这一点,所以计划经济条件下的集体所有制只是徒有“集体”之名;从计划经济体制转入市场经济体制后,随着集体财产的股份化、证券化,我国有了真正的集体所有制,但人们已经不把它称作集体所有制,而称之为公众持股的股份制、股份合作制、合作制,公众所有制企业又被称为新公有制企业。从法学角度看,尽管土地集体所有制的实现形式应该采法人财产所有权形式,但法人既可以为公有制经济服务,也可以为私有制经济服务,实践中甚至存在不同所有制经济体共同投资设立混合所有制企业法人的情形。法人财产所有权只是所有制的一种实现形式,其所代表的并不都是集体所有制。公众所有制企业的法人财产所有权虽然具有股东“集体”所有的外观,似乎是一种集体所有权,但从公有制的主要特点是集体财产在集体成员内部的不可分性来看,这种实为股份权的“集体”所有权在根本上是违背集体所有制的公有制性质的。公众所有制企业的提法不仅给人以其与前述农民集体股份制的观点遥相呼应的错觉,而且因为公众所有制企业和农民集体经济组织都是法人,所以会使人错误地认为对公众所有制企业公有制性质的否定,就是在淡化农民集体经济组织法人所体现的公有制性质。因此,对农民集体经济组织法律主体地位的改造,必须立足于正确认识集体所有权的公有制内涵,否则将使人误认为集体土地归农民集体经济组织法人所有了,农民集体就不存在了。
农民集体经济组织和公众所有制企业都是法人,具有法人的一般特点,但由于各自所内含的所有制性质不同,二者在许多方面表现出差异。从法人主体的设立过程来看,农民集体经济组织与公众所有制企业的区别主要有:第一,设立宗旨不同。设立农民集体经济组织法人的宗旨是通过法律制度为实现农村土地集体所有制提供保障,在实现农业生产规模化、组织化的基础上促进农业生产,为集体成员提供社会保障,稳定农村经济社会发展。设立公众所有制企业法人的宗旨就是为了营利,是为了促进股东个人资产效益最大化。第二,设立条件不同。农民集体经济组织法人的设立不仅要满足设立公众所有制企业法人所需要的一般条件,而且由于农民集体经济组织的经营范围是农业生产,所以其设立还必须有一定规模的成片农用地,并且该特定区域要有一定规模的农业人口。第三,设立方式不同。农民集体经济组织法人的设立涉及农村社会的稳定,体现的主要是国家政策需要,而不完全是组织成员的意思自治,因此其设立采特许主义,必须经法律或者行政部门的特别许可;而公众所有制企业法人的设立一般采准则主义或准则主义与核准主义相结合。从法人主体的构成来看,农民集体经济组织与公众所有制企业的区别主要有:第一,成员构成不同。农民集体经济组织成员都是特定区域内的农民,数量上因自然人的生老病死等而具有不确定性。公众所有制企业的成员或股东可以是自然人,也可以是有关组织,甚至可以是国家;除上市公司外,公众所有制企业的股东数量相对稳定。第二,组织与成员的关系不同。农民集体经济组织对集体土地拥有所有权,集体成员的成员权表现为承包经营权、本质上属于社会保障权。公众所有制企业对企业财产拥有经营管理权和必要的处分权,企业股东对企业财产拥有的股权本质上属于资产收益权。第三,成员权的平等性不同。农民集体经济组织成员的成员权具有平等性,集体成员无论有无劳动能力,都可以通过家庭联产承包而平等地获得集体土地承包经营权。公众所有制企业的成员或股东的权利不同,尽管每一股份权本身是平等的,但由于不同股东的股份数量不同,所以股东权一般是不同的。第四,经营方式不同。农民集体经济组织的经营者是集体成员,他们在家庭联产承包制实行之前集体劳动、共同经营,在家庭联产承包制实行之后以家庭为单位联产承包、分散经营。在农民集体经济组织内部,只有劳动收益,没有资产收益。公众所有制企业实行的是所有者与经营者相分离的制度,经营者可以不是企业的所有者(股东),而是大量的雇佣劳动者。基于以上区别,集体土地所有权应该采法人所有权制度,农民集体应具有独立的法人主体地位。
四、结语
集体所有制、私有制、全民(国家)所有制是相并列的三大所有制形式,与所有制形式相对应,所有权可以分为三大类,即国家所有权、集体所有权和公民个人所有权。国家所有权主体和个人所有权主体都具有独立法律人格,集体所有权的权利主体――农民集体显然也应该具有独立法律主体资格。集体所有制在性质上属于公有制的低级形态,这一所有制形式在我国农村得到了实践。实行集体土地所有权即农民集体经济组织法人所有权制度是对我国民法所有权制度内容的丰富,是建设中国特色社会主义法律制度的一个重要体现。有观点认为农民集体相当于“实在综合人”,土地集体所有是一种不折不扣的总有,无须加以改造。但是,针对现行集体土地所有权制度残缺不全的现状,“实在综合人”应为“法人”所取代,应根据基本法关于集体土地所有权制度的规定,抓紧制定一部《中华人民共和国农民集体经济组织法》,以实现对集体土地所有权所涉社会关系的具体规范。