土地承包经营权管理办法
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇土地承包经营权管理办法范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
土地承包经营权管理办法范文第1篇
一、确权登记归档内容
《江苏省农村土地承包经营权登记颁证档案管理实施办法》第五条中指出，承包地确权工作验收时将同步验收承包地确权档案，凡承包地确权档案验收不合格的，不得通过承包地确权工作验收。由此而知承包地确权档案是非常重要的基础性资料，因此对承包地确权档案的管理必须严格，即必须严格按照《档案法》、《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律知识和《农业部国家档案局农村土地承包确权登记颁证档案管理办法》对承包地确权进行物权保护，可以真正保护农民利益，为土地流转、调处土地纠纷，进行农业补贴和征地补偿等提供法律依据，这些资料的完整归档，对于数据的溯及与跟踪、责任的划分以及开发利用都具有重要的意义。具体而言，农村土地承包经营权确权登记主要包括以下内容。
（一）摸清农村土地面积底数。以社为单位开展农村土地面积的摸底和清查工作。通过调查摸底和实际测量摸清本村（社）的农村土地面积，并将地块、面积、空间位置、地类、权属清查落实到农户或其他承包方。
（二）完善农村土地承包档案。以二轮土地延包以来建立的农村土地承包档案为基础，依据清查核实的农村土地承包情况，农村土地承包底册进行一次全面清理核实，进一步规范完善农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及相关文件档案，确保农村土地承包档案准确、齐全、完整，建立健全农村土地承包档案信息化管理制度，形成系统化、规范化、经常化的承包地地籍信息。
（三）进一步明确土地承包经营权的归属。依据完善后的农村土地承包档案，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，编制农村土地承包经营权登记簿，开展农村土地承包经营权初始登记。依法对承包地被征用、占用面积发生变化的，因分户、人口变动导致经营权分割、合并，经营权转让、互换，以及承包地灭失或全户消亡等情形实施变更登记。
二、确权登记档案数据整合
加强确权登记颁证档案资料管理，建立土地承包经营权确权登记制度，完善农村土地承包合同，健全登记薄册、颁发权属证书、强化土地承包经营权物权保护，这一系列的整合，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。在此基础上，应加快建立健全土地承包经营权信息应用平台，保证档案资料完整有效，方便群众查询，有利服务管理。
农村土地承包经营权确权登记范围包括以家庭承包方式承包的农村土地和以其他方式承包的农村土地。家庭承包是指农村集体经济组织按照公平分配、人人有份的原则，统一将耕地、林地、草地承包给本集体经济组织农户的一种承包方式。其他方式承包是指集体经济组织按照效益优先、兼顾公平的原则，通过招标、拍卖、公开协商等方式，将“四荒”地、养殖水面等承包给本集体经济组织成员或集体经济组织以外的单位和个人的一种承包方式。
（一）其他承包方式登记。采取招标、拍卖、公开协商等方式，依法承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。对境外企业、组织和个人租赁农村集体土地，暂不予登记。开展其他承包方式登记参照家庭承包方式登记的相关程序。
（二）变更登记、注销登记。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失，根据当事人申请，县级农村土地承包管理部门依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：1、因集体土地所有权变化的；2、因承包地被征收导致承包地块或者面积发生变化的；3、因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；4、因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；5、因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；6、承包地块、面积与实际不符的；7、承包地灭失或者承包农户消亡的；8承包地被发包方依法调整或者收回的；9、其他需要依法变更、注销的情形。
三、确权登记档案数字化管理
（一）统一服务利用。各级农村土地承包主管部门和档案行政管理部门充分认识新形势下做好承包地确权档案工作的重要性和紧迫性，把承包地确权档案工作纳入重要工作日程，明确分工，协同配合，全力做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作，实现档案工作与承包地确权工作同步部署、同步检查、同步验收、同步总结、同步考核，确保承包地确权档案达到“内容真实、信息完整、整理规范、安全保管”的目标要求。
（二）扎实做好承包地确权档案工作。通过承包地确权档案，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益；承包地确权档案登记的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，从而确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。
土地承包经营权管理办法范文第2篇
（一）制度缺失问题
一方面，涉及农村土地承包经营权抵押贷款相关配套制度不完善。主要表现在农村土地承包经营权确权登记颁证未完成，土地承包经营权没有固化，农民心存顾虑；各类农业社会化服务组织发育不全，服务能力不强，尤其是农村土地抵押机构、土地流转中介机构和价格评估机构缺失，没有形成科学合理的农村土地承包经营权定价体系，无法有效地为农村土地承包经营权抵押贷款提供交易信息、价格评估、经营权转让等相关服务。另一方面，与广大农民息息相关的农村社会保障机制不健全。主要表现在农村社会养老保险制度不完善，农村新型合作医疗标准低、覆盖面窄，导致农民难以摆脱对家庭承包土地的依赖，仍然视土地为命根子和最后的生活保障，即使进城务工经商，宁愿将土地临时转给亲戚邻居代种、甚至弃耕抛荒也不愿流转，更不会轻易将土地承包经营权作抵押。
（二）法律障碍问题
农村土地承包经营权是家庭农户普遍享有的主要财产性权利之一，是农户作为农村集体经济组织成员的一种资格权利。土地承包经营权作为用益物权，相关法律法规对其抵押进行了严格限制。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押”，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物进行贷款，目前仍然难以逾越法律上的鸿沟。没有法律的认可和支持，土地承包经营权抵押贷款也就无从谈起，只有在法律上加以明确，才能解决根本问题。
（三）风险防控问题
与其他抵押贷款相比，农村土地承包经营权抵押贷款面临着市场风险、自然风险和潜在的社会风险，违约的几率可能更高，无法偿还的风险可能更大。对金融机构而言，如果农民抵押到期无法偿还贷款，银行依法取得土地承包经营权后，短期内很难找到合适的承接对象，也无法快速变现，光靠自身经营承包地收回贷款，风险太大，效率太低，周期太长，现实无法操作，很可能土地承包经营权抵押贷款演变成一种奢望。对农民而言，如果到期后不能偿还贷款，农民就会丧失土地承包经营权，陷入失土困境，从而导致农民失去了最后基本生活保障，容易引发潜在的社会矛盾。
二、农村土地承包经营权抵
押贷款的主要探索模式从相关资料来看，目前全国各地积极开展土地承包经营权抵押贷款试点工作，探索解决涉农贷款供给不足问题。归纳起来，主要有4种模式：
（一）“太仓模式”
这种模式的主要特点是实现了2个创新。一是主体创新。农村土地承包经营权抵押贷款以农场合作社为抵押融资主体。农场合作社作为独立的经济主体，其土地流转的稳定性和持久性比分散农户要好，把农场合作社设为抵押融资主体，既有助于解决银行信贷道德风险问题，又有利于规模承包经营权抵押违约后便于市场化处置。二是监督机制创新。为确保土地承包权抵押贷款资金安全，银行、财政、农业等多方共同监管资金用途。比如开设贷款专户，执行受托支付，监管资金用于高标准农田建设，不得用于日常消费、改善生活等其他领域。财政部门负责各类政府补贴资金在专项账户内封闭运作，农经部门负责监督农业收益及时转入专用账户，确保土地承包经营权抵押贷款实现“农地农贷、农贷农用、农用农管、农管农收、农收农还”的良性循环。
（二）“宁夏模式”
这种模式的主要特点是：以试点村为单位，成立土地承包经营权抵押协会。农户以不超过承包地总数的40%自愿加入，会长、副会长及常务会员每人拿出1000元存入协会账户，作为共同偿债基金。贷款额度一般每667m2不超过3000元，期限1年。若贷款到期农户无法偿还，土地承包经营权便转给代其还款的担保人，或由协会转给有意为其偿还贷款的其他村民，贷款农户还清贷款后还可重新获得承包经营权。该模式主要将行业协会等民间组织作为贷款或担保平台，充分发挥社会中介组织的桥梁作用，达到了较好的效果。
（三）“成都模式”
这种模式的主要特点是：农民从银行贷款所需的担保，由政府出资成立的担保公司提供，农民的土地承包经营权作为反担保物抵押给担保公司，而不是直接抵押给银行。如成都市连续下发了《成都市农村土地承包经营权登记管理办法（试行）》《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》和《成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案》等，详细规定了抵押当事方的责任分担、债权实现方式以及纠纷解决等内容，初步建立起一套较为完善的土地承包经营权抵押融资机制。
（四）“重庆模式”
这种模式的主要特点是：土地承包经营权抵押贷款由银行直接面对农户签订合同，前提是以完善的配套制度和管理办法作支撑。如重庆市着重开展了土地承包经营权的登记确权工作，出台了《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》，对农村土地承包经营权的抵押登记、允许抵押范围、所需要件以及相关部门审核意见等均作了明确规定，保证了土地承包经营权抵押贷款的规范有序进行。
三、开展农村土地承包经营
权抵押贷款的政策建议土地承包经营权抵押贷款有利于农村土地资源的集约化经营。实现土地承包经营权抵押合法化，将极大地释放土地资产的流动性，从市场和商业的角度提供一条解决农业融资的途径，为农业规模化发展提供资金支持。因此，政府及有关部门必须要遵循市场规律，扫清法律障碍，破除机制僵局，加强顶层设计，有效防控风险，不断推进农村土地承包经营权抵押贷款健康发展。
（一）出台农村土地承包经营权
抵押相关配套政策积极做好农村土地确权、登记、颁证工作，做实农民承包土地的权能；健全农村土地流转服务体系，规范农村土地承包经营权流转；大力培育土地承包经营权抵押机构、价格评估机构和建立市场化经营权评价指标体系；鼓励和扶持农民以承包土地出资入股，组建土地股份合作社，以土地股份合作组织为平台，实现与金融机构的有效对接；建立农村土地承包经营权抵押登记实施办法，明确农村土地承包经营权抵押贷款操作流程，贷款对象、利率、期限和额度，确保农村土地承包经营权抵押贷款规范运行。
（二）完善农村土地承包经营权
相关法律法规修订、完善《土地管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规，破除土地承包经营权抵押法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，允许土地承包经营权用作抵押进行融资。通过完善农村土地承包经营权抵押法律体系，为农村土地承包经营权抵押贷款提供法律保障。进一步完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式进行公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其法律效力和公信力，为农村土地承包经营权抵押贷款奠定产权基础。
（三）建立农村土地承包经营权
抵押风险补偿机制加快构建多层次、多元化的农业风险保障体系。建立政府财政出资的农业巨灾保障基金，实施重大灾害保险制度。对因自然灾害造成的巨大损失，采取原保险公司、再保险公司及政府三方共同分担的办法，从而降低农村土地承包经营权抵押的风险系数。商业保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险。利用农村担保机构分担抵押贷款风险，如依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为抵（质）押贷款提供担保，实现贷款风险分散。
（四）进一步健全农村社会保障体系
土地承包经营权管理办法范文第3篇
【关键词】社会转型；承包经营权流转；制约
【中国分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002—736X（2013）04—0025—04
农村土地制度变革是中国社会改革的先声，也是中国现代化转型的起点。中国农村土地制度的变迁反映了社会转型中农村土地资源利益分配的冲突、协调的过程，也映射了中国社会转型的进程。近年来，中国社会转型加速，城市化进程不断推进，因农地征收、土地承包经营权流转酿成的土地冲突不断，完善农村土地承包经营权的流转是实现农村发展、保障农民利益的应有之义。本文从分析制约农村土地承包经营权流转的因素角度人手，探究中国社会转型背景下完善农村土地承包经营权流转制度的方向。
一、土地承包经营权流转概述
土地承包经营权指村集体内部成员，根据《农村土地承包法》等相关法律取得的，对农民集体所有依法用于农业的土地及四荒地进行占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权的流转广义上是指农村土地承包经营权的取得、变更和消灭，狭义上是指农村土地承包经营权主体和内容的变更。本文所讨论是狭义上的土地承包经营权流转的概念。具体指在不改变农村土地所有权属性和农业用途的基础上，拥有土地承包经营权的农户与他人订立合同，在一定期限内通过转包、出租、互换、转让等各种流转方式，转变土地承包经营权主体和内容的民事行为。
农村土地承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围。但基于公共产品的视角，承包经营制度也是农民公共选择和政府互动的结果。在制度功能与价值取向上，承载农村巨大的人口压力、维系农民基本的社会保障和保证国家粮食安全。为保证土地资源的安全和有效利用，国家公权力对农民在承包经营土地过程中的权利行使，设定了较多的约束与限制。
“法律制度根源于物质的生活关系”，“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。中国农村土地资源上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是围绕这些利益的冲突、协调、选择的过程。从1978年小岗村最早实行并提出土地承包经营制度，到20世纪80年代初，改革通过抽离国家对的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权。1993年我国《宪法》修正案规定，农村是集体所有制经济，从国家根本大法角度确定了家庭联产承包制度。1995年《国务院批转
可见，中国农村土地承包经营制度经历了提出、确立承包经营权制度、允许土地承包经营权流转，强化农民对土地使用权的处分，肯定土地承包经营权的物权性质，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应制度基础的几个阶段。
二、流转制约因素分析
中国正处于社会转型期，制约农村土地承包经营权流转的因素，既有产权制度缺陷的障碍，又有国家公权力过度约束障碍、村民自治异化障碍和社会保障制度障碍等一系列问题使农村土地承包经营权流转处于多重约束之下。从近几年的实践看，中国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。
（一）产权制度模糊与产权主体多元
我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，各南该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述法律规定中出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农民集体、乡（镇）农村集体经济组织等，虽然规定农村土地产权主体应为农民集体，但其他经济组织对农村土地行使经营权、管理权。《土地管理法》中，集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村两级。《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权。
可见，在集体所有制的框架下，乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而村民委员会和村民小组既不是法人，也不是政府组织，只是社区自治性组织。不具备作为产权主体的法人资格，法律规定其对于集体土地仅限于经营、管理。但是由于农地产权制度对农村集体土地产权主体的界定的模糊和多层次，导致农村土地产权主体的多元化。中同土地产权制度对于农村土地的产权主体界定模糊，不能明确产权主体对于土地资源的排他性占有及产权边界。这种土地产权主体的多元化必然导致多级产权主体围绕农村土地资源而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，影响土地承包经营权的流转，降低土地产权制度的有效性。
（二）村民自治异化与产权主体虚置
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村委会发挥作用的核心。法律赋予村民委员会自治功能及其在农村土地管理中的地位，实际上，村民委员会作为一个社区自治组织，在国家政权下移、对农村控制不断弱化的过程中，尤其是2004年中国对农村的税费改革之后，村民委员会事实上承载了政权末梢的功能。
在这种背景下，村民自治框架下村社组织的性质发生了演变和功能异化。法律规定农地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，但现行村民自治结构中名义上的权力组织——村民大会或村民代表会议，往往被村组干部等虚置或操纵，不能成为一个真正掌握权力的机构或组织，很多地方在实际运作中甚至不曾有效地发挥过作用。
法律规定农村土地属农村集体所有，但农地产权主体模糊与村委会自治组织的功能异化，以及村级自治组织行政色彩，使其既替代了农民与国家的交易，也替代了农民与市场的交易。由于缺乏有效监督，村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等村组干部往往发生角色错位和功能异化，农地集体所有者主体事实上处于被架空、虚置状态，集体农地在一定意义上演变为乡村干部等阶层所有，呈现出权势支配特征。在农村土地承包经营权流转的过程中，常常以产权主体的名义寻租，侵蚀农村集体的农地权利。
（三）公权力过度控制与权能残缺
中国的相关法律制度对土地承包经营权流转施加了过多的限制。《土地承包法》第四十一条规定，当承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源时，经发包方同意，可以将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。限定了土地承包经营权转让和受让的条件。《土地管理办法》第十三条规定，发包方同意是土地承包经营权转让的前提。
法律法规对流转方式的过多限制造成流转障碍，导致权能界定本身不完整、农民农地处分权不充分。农民承包农地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权利也被严格限制。《担保法》第三十七条规定依法承包并经发包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权不得抵押。根据《土地承包法》第四十九条和《流转管理办法》第三十四条，农村土地承包经营权可以抵押的仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的土地。土地承包经营权的不能抵押，阻碍了农村土地的要素化和资本化。
美国分析法学派霍菲尔德认为，“所有权”的概念并不具有固定的内涵，它是一束变动不居的权利束（Owner-ship as a bundle of right）。农地产权是一系列权利束，只有在动态中才能充分实现产权的各项权能，体现产权的存在。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。国家公权力对农村土地承包经营权流转的诸多限制，严重限制了集体土地的使用权及其流转，使农村土地的产权权能无法充分实现。首先，抑制农村土地承包经营权的流转，尤其对耕地的抵押的禁止，使农民失去了有力的融资手段。其次，过度的法律限制往往使农民宁愿放弃法律对农地流转的保障，而选择依靠民风、民俗私下进行土地承包经营权的流转，造成土地承包经营权的流转期限短、缺乏稳定性，无法实现对土地的长期大规模投入和远期效益。再次，限制性的流转致使农村土地规模过小、地块零碎分散的现状不能有效改变，农村农地市场无法激活，土地承包经营权的真正价值就无法在流转中充分实现，损害了农民的土地权益。
（四）社会保障与流转意愿的抑制
社会保障制度的完善程度是衡量社会文明进步的重要标志之一。农村社会保障制度的缺失已成为制约中国社会转型期农村土地承包经营权流转的瓶颈之一。长期以来，中国社会保障制度一直实行城乡二元制，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘，存在着保障程度弱、层次低、覆盖面小、社会化程度低等缺陷。社会及政府提供农村社会保障责任的缺失，以及随着城市化进程的快速推进，农村经济、农村土地、农村人口不可避免面临社会转型所带来的激变和改革，农村土地不仅承担农村分配公平功能、农业生产功能，更为农民提供了生存保障、生活保障、就业保障、风险保障等功能，承担了市场化、城市化推进过程中的农民社会保障功能。
显然，“回到土地是农民最基础的人权”，当土地资源成为农民生存的生产保障、生活保障、社会保障的最后支撑时，农民流转土地承包经营权的意愿是被抑制的。即使对于已经转移出农村的劳动力也会一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。由此形成了在中国农地资源紧缺的社会背景下，农地闲置和农村大量剩余劳动力并存的现象。农地经济功能的不断弱化，社会保障功能的不断加强，成为制约中国农地流转制度进一步向合理化方向变革的重要约束条件。
（五）权属固化与流转空间限制
中国农地所有权主体——村集体，多以村、村民小组为界，无论土地承包经营权的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，农地权属相对固化，限制了农地的流转空间。由于受生活范围和乡村活动规则的限制，农户大多在相邻近的区域范围内寻找流转交易对象转让土地承包经营权，交易对象极为有限。当农地承包经营权交易范围相对固化，局限于某一特定社区范围内时，生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，不利于最大化实现土地承包经营权流转效益。可见，要克服农地权属相对固化的局限，需要扩大交易半径，尽管能增加可选择交易对象。但随着交易范围和半径的扩大，由于农地市场信息的不完全性，农地交易的复杂性，农民的市场信息、交易能力的制约日益凸现，交易的边际搜寻成本呈现出边际递增趋势。农户为实现农地承包经营权流转交易而往往需要花费太多的代价，抑制农户的流转意愿。
（六）服务体系缺乏与流转市场化
《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条和第三十条都提到了通过中介组织流转承包土地，但现阶段中国农村土地承包经营权流转中介服务体系尚未建立起来。中国农村土地高度分散的特殊性以及农村村民的自治性，使现有条件下的土地承包经营权流转难以取得认同感。即便农村土地承包经营权流转发展到较高阶段，市场能够自发地参与进农村土地承包经营权的流转过程中，起到必要的中介作用，农户与市场信息的不对称性以及市场追逐利益最大化的本质属性也不利于处于弱势群体的农户平等公平地实现其自身利益。实践中农民文化程度普遍较低，农村相对闭塞，获取信息途径少，农村土地承包经营权地流转很难有跨地区、规模化的流转。而农村集体经济组织的社会活动范围小、能力有限，组织大规模的农村土地承包经营权流转也有困难。同时农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比运作程序相对复杂，涉及到多个主体的经济利益，再加上农民交易信息匮乏、市场交易能力弱、相关的法律知识缺乏，对于农地承包经营权流转的转让程序及相关市场问题的处理上处于弱势地位。因此，需要制度设计和机构设置上，鼓励更多的土地承包经营权流转中介服务机构，如资产评估机构、机构、法律咨询机构、土地融资机构和保险机构等中介机构，及时提供信息和市场化的专业服务，促进土地承包经营权的合理流转，实现农村土地资源的最优化配置。
土地承包经营权管理办法范文第4篇
关键词：土地承包经营权；抵押；规则
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）07-0064-04
与传统用益物权相比，土地承包经营权是一种特殊的用益物权。与一般私人所有权抵押不同，在土地承包经营权上设立抵押负担，除了要遵循一般抵押规则外，还应遵循适合其自身特点的规则。
一、抵押标的
（一）抵押标的是物权性质的土地承包经营权
根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，只有物权性质的土地承包经营权才可以流转，是流通物，方可以抵押；而债权性质的土地承包经营权不能流转，为禁止流通物，不得抵押。其中物权性质土地承包经营权包括通过家庭承包方式取得的土地承包经营权和通过其他方式承包并经依法登记取得土地承包经营权证等证书的土地承包经营权。而未经依法登记取得土地承包经营权证等证书的土地承包经营权为债权性质的土地承包经营权①。
（二）土地承包经营权抵押实践乱象
从各地土地承包经营权抵押的实践来看，农村土地承包经营权抵押大致可以分为三种情形：一是土地承包经营权和农村土地经营权（土地经营使用权）都可以抵押。如成都规定②，承包方农户取得的《农村土地承包经营权证》或规模经营业主取得并经登记的《农村土地经营权证》都可以抵押。二是仅土地经营权可以抵押。土地承包经营权抵押标的限定为经过土地流转之后取得的经营权上。如万年县将抵押人限定于耕地经营权人，且经营耕地面积至少在50亩以上③；信阳将“经过土地流转、经营规模在50亩以上的土地承包经营权”④列为可以设定担保的对象。上述规定将具有一定规模的土地承包经营权列为主要金融支持对象，无可厚非，但是将农户的土地承包经营权排除在抵押范围之外，缺乏法理依据。三是土地承包经营权可以抵押，但附加多种限制条件，如有的将抵押对象限定在农村居民取得的土地承包经营权上，而对于土地流转中流入方取得的经营权能否抵押没有规定，如山东济宁农村土地承包经营权抵押贷款的规定。有的将土地承包经营权抵押设一定门槛，仅有土地承包经营权证不能满足抵押条件，还必须附加其他保证条件，如湖州规定土地先期投入必须在10万元以上⑤。有的将土地承包经营权限定于特定的农业，如辽宁省农村信用社的土地承包经营权抵押规定⑥，限定于农村种植业和养殖业。上述规定限制了土地承包经营权的流动性、投资性和融资功能，表现出土地承包经营权财产功能的不彻底性和怀疑性，实质是变相否定了土地承包经营权的抵押价值。
（三）抵押标的实践乱象的理论分析
上述规定的不同，主要产生于对土地承包经营权和流转后土地经营权的不同认识。为便于分析，本文以家庭承包为例，将农村土地承包市场分为初级市场和二级市场，来分析两个市场条件中土地承包经营权的抵押问题。
所谓初级市场是指村集体经济组织或者村民委员会按照家庭承包的方式，依法将农民集体所有的土地发包给本集体经济组织的农户。在初级市场中，农户土地承包经营权的取得主要是基于农户的集体成员身份的法定取得（但发生转让和国家征收的情况除外），并不以向发包人履行对价为交换条件。在初级市场中，集体土地所有权被物化为本集体经济组织内每一户的家庭承包经营权，它不是国家或集体经济组织谋利的手段，而是集体土地得以分散利用的一种方法。由于我国土地所有权不可买卖，土地承包经营制度被赋予了土地的利用与土地上的权利的流通功能。在初级市场中，农户的土地承包经营权实质上还处于一种静止的权利状态，土地是作为一种生产要素存在，土地的资本价值没有实现。值得注意的是，在初级市场中，家庭土地承包经营权还附加了一些人格和身份利益，也就是成员权。这些利益包括：取得土地承包经营权的期待权、优先权、集体经济组织剩余价值的取得权和分配权等，这些权利并不随着土地承包经营权的流转、抵押（包括转让）而转移。
所谓土地二级市场，是指农户将其以家庭承包方式取得的土地以转包、互换、出租、入股、代耕等方式流转给第三方。在土地二级市场中，原承包方（即农户）和发包方的承包关系不变，原承包方在流转的合同期限内丧失了对土地的占有权和直接经营权，承租方获取土地的占有、使用、收益和处分权。土地承包经营权以占有为利用收益的前提，只有占有承包地，才能利用承包地进行农业生产，一旦脱离承包地的占有或者虽占有承包地但不从事农业生产，就不应享有土地承包经营权，所以流转方移转的只能是土地承包经营权的整体，是全部，而不能将其分割为承包权和经营权，或是土地承包经营权的一部分。因为，若承认分割后的承包权和经营权都是物权，则意味着当事人可以创设或变更物权的种类和内容，有悖于物权法定原则和一物一权的原则（同一客体上不相容物权之并存）。在二级市场中，农户的土地承包经营权作为一种“准商品”⑦被交易，而且交易的次数越多，其价值性也就越强。在二级流转市场中获取土地的专业户、农场主、土地合作社、集体经济组织等主体，正是通过将其取得的土地进行整合或再流转，实现土地的规模经营或出租收益。
在土地二级市场中，受让方应通过登记取得土地承包经营权。按照《农村土地承包法》第32条、《物权法》第129条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让的，不经登记不得对抗善意第三人，立法对土地承包经营权的变更采用登记对抗主义。《物权法》第127条规定，土地承包经营权自土地承包合同生效时设立，从该规定推出土地承包经营权的设立采用的是无需登记的债权合意主义。而承包经营权的流转采用的是登记对抗主义，这违背了《物权法》中物权设立与物权变更相一致的原则。为了给受让方的土地承包经营权一个安全保障，本文建议受让方取得的家庭承包经营权实行登记生效主义，并将其权利固化为土地承包经营权证书，使其权利内容固定化、具体化、对象化。
二、抵押效力
（一）土地承包经营权抵押的效力及于已被抵押的耕地、林地、草地使用权的全部
土地承包经营权抵押的效力及于已被抵押的耕地、林地、草地使用权的全部。因转让、承包、租赁、继承等方式被分割的土地承包经营权，未受清偿的抵押权人，可就分割后的土地承包经营权行使抵押权；因入股或作为合资、合作的出资条件等方式被分割的土地承包经营权，抵押权的效力及于抵押人的出资（或入股）份额。
土地承包经营权抵押的效力及于土地承包经营权的流转收益和收益物及其从物。土地承包经营权抵押在于支配土地使用权及其收益物的担保价值，因此，用来增加土地使用权和收益物经济价值的从物和从权利，则不问其添附的时间，均应统一于抵押权标的之内。已被抵押的土地承包经营权因生产、经营、加工、被征用或流转，而使土地承包经营权为第三人所有或占有时，抵押权的效力及于补偿金或流转金。因经营、管护土地承包经营权，而使已被抵押的土地承包经营权扩展，则土地承包经营权的抵押权也随之扩展，如秧田抵押之抵押权及于稻谷，茶地抵押之抵押权及于茶叶，果林抵押之抵押权及于林果等，上述衍生之物皆为抵押权之标的，并不以登记为必要。
土地承包经营权的从权利，亦为抵押效力之所及。如抵押的耕地使用权为需役地时，其所附属之地役权，其他从属于土地的利用权，如种粮补贴、农业保险收益等权利，均应受到抵押权人的制约。
农地上的建筑物是独立的不动产，不是土地承包经营权的组成部分，土地承包经营权抵押并不当然及于农地上的建筑物，除非有约定，并依法履行相应的手续。土地生存的野生动物、微生物、矿藏物、埋藏物有特别法予以调整，不属于土地承包经营权的调整对象，抵押权效力不及于这四种“物”。
（二）土地承包经营权抵押与出租冲突
土地承包经营权抵押与出租冲突大致分为两种情形：一是订立土地承包经营权抵押合同前，该土地承包经营权已经出租或转包的，此种情况下适用买卖不破租赁的原则，原土地承包经营权租赁（转包）关系不受该抵押权的影响。这里问题是抵押人逾期不履行义务，发生抵押权实现的情形时，租赁（受包）人的租赁利益因抵押权人行使抵押权而终止，租赁人（受包人）受到的损失，应由原出租人（转包人）予以赔偿。二是抵押权设立后在抵押期间抵押人将抵押的土地出租（或转包）的，适用物权优先于债权的规则，则该土地承包经营权的租赁（转包）关系不得对抗已登记的抵押权，租赁人（受包人）明知或应当知道土地已经抵押，仍接受租赁（受包）而遭受损失的，应由其本人承担责任；租赁人（受包人）不知或不应当知道土地已经抵押，其因租赁（受包）而遭受损失的，应由其出租人（转包人）承担责任。
（三）抵押期间的土地承包经营权的流转（包括出租、转包、代耕等）
土地承包经营权抵押期间，抵押人有权流转土地承包经营权，但是必须征得抵押权人的同意，同意流转的，则应当将土地承包经营权流转的所得价款向抵押权人提前清偿或者提存；未经抵押权人的同意，该流转行为无效，受让人因此遭受的损失由抵押人赔偿，当然受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。
（四）土地承包经营抵押权的转让
基于我国担保物权严格的附随性理论，土地承包经营权抵押期间，附着于土地承包经营权之上的抵押权不得与债权分离而单独转让，债权转让的，担保该债权的土地承包经营权一并转让。但是考察世界各国担保物权立法呈现出理论和实践的附随性原则的缓和趋势，本文建议，要在一定程度上赋予抵押权的相对独立性，比如基于法律或当事人的约定，债权转让的，担保该债权的土地承包经营权不发生转让，或者该抵押权可以单独转让，甚至能作为其他债权的担保，这种制度安排，将大大增强土地承包经营权的融资和投资功能。
三、抵押权的实现方式及管制原则
（一）土地承包经营抵押权实现应通过土地流转来实现其价值
抵押解决的是谁先受偿的问题，不以占有农用地为条件，当抵押所担保的债务到期不履行或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，就会发生用抵押的土地承包经营权清偿债务的情况。这时，导致土地流转的不是抵押行为，而是折价、拍卖、变卖土地承包经营权等法律事实，因此，土地承包经营权抵押的实现离不开土地流转。但是折价这一实现抵押权的形式，并不是任何人都可以行使的，本文认为当土地承包经营权的抵押权人为商业银行、商业企业等主体时，应予以禁止。以银行为例，银行是经营货币资本的企业，不能因其行使土地承包经营抵押权而变成农业生产者、经营者。而抵押权人为企业时也应排除折价归己的实现方式，因为在企业经营中，农户虽拥有土地的收益权，但丧失了经营权，企业是土地的经营主体，农业生产不再是双层经营，而是以企业为主体的单层经营，家庭经营的消失，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制存在被动摇的可能。土地承包经营权折价或直接转让给本集体经济组织以外的其他法人、组织或个人，损害了农村集体经济组织的物质基础——集体土地的完整性、地域性和成员性⑧。土地抵押、流转以村镇集体、农村土地合作社为流转对象，并不会改变农村基本土地制度，值得提倡。
对于拍卖、变卖土地承包经营权，应该通过出租、转包等形式实现其价值，而不能通过转让或出卖土地承包经营权实现其价值。因为转让、出卖土地承包经营权的实质是农户永久性地失去承包土地，并且这种权利由抵押权人实施，不仅违背了土地承包经营权设立的目的，剥夺了农户对集体土地进行再次承包的期待权，还否定了统分结合的双层经营体制。因为转让、出卖土地承包经营权，实际上是将土地承包看作是单纯的财产分配和单纯的家庭经营。但出租或转包等实现形式，坚持了以家庭承包经营为主体、统分结合的双层经营体制，是符合我国农村土地制度的基本流转形式。
（二）抵押权实现与新的土地承包关系确立
实现抵押权时，土地承包经营权人发生改变，即抵押人（原土地承包经营权人）丧失土地承包经营权，而流入方取得土地承包经营权。同时，原土地承包经营权人（抵押人）与发包方之间的在该土地上的土地承包经营权关系终止，确立流入方与发包方之间在该土地上的新承包关系，其承包期限为原承包期的剩余期限。新土地承包经营权人在依法登记取得相关土地权利证书后，可以采取转包、出租、信托、代耕或者符合法律法规规定的形式再流转。抵押权实现后，新土地承包经营权人经营承包地期限届满时，发包方依法收回承包地。
（三）抵押权实现与农村土地的“三不”管制原则
一是集体土地所有权不得改变。抵押权实现后，所有权权属关系不得改变，即土地所有权仍属于集体经济组织（即发包人）。二是抵押权实现后，在承包期内不得改变承包地的农业用途，农用地未经批准不得转为建设用地。我国实行严格的耕地保护制度和基本农田保护制度，划入基本农田保护区的耕地，实行永久性保护，未经批准，任何单位或者个人不得占用或者改变基本农田用途。三是抵押权实现不得损害抵押人的合法权益，抵押人的合法利益，即土地承包经营权基于《土地承包法》及相关法律、政策等规定，而应获得或必然获得的利益，如享有宅基地使用权、集体组织剩余利益分配权或集体经济事务的参与权以及基于集体成员身份而应享有包括中央政府、地方政府、本村给予农户的各种基本社会保障、福利和补贴等。
注：
①《最高人民法院关于审理涉及土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》第21条规定：承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予以支持。但非因发包方原因未登记取得土地承包经营权证等证书的除外。
②参见《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》第5条、第6条规定。
③参见《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》第2条、第3条规定。
④参见《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》第9条第1款第2项规定。
⑤参见《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第6条第1项规定。
⑥参见《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》第4条、第8条规定。
⑦土地流转经营权的“准商品”性，是因为其商品性受制于“三不”原则，即土地属于集体的所有权不变，土地的农业生产的用途不变，不能损害农民的承包权益。
⑧《农村土地承包法》第47条规定：以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权；第48条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
参考文献：
[1]周英.农村土地生产要素市场化内涵辨析及建设性思考[J].改革与战略，2008，（10）。
[2]张艳，马智民，朱良元.农村土地承包经营权的物权化建构[J].中国土地科学，2009，（4）。
土地承包经营权管理办法范文第5篇
稳定土地承包关系是农村土地政策一以贯之的重要取向。十七届三中全会提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，十八届三中全会进一步强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变。把“长久不变”的要求落到实处，既是当前的迫切任务，更事关长远发展。
1.明确“长久不变”的土地承包周期为70年。改革开放以来，农村土地承包期一直呈延长趋势。从改革之初土地承包合同一年一定到确定15年的土地承包期，再到二轮承包将土地承包期延长30年，都明确体现出稳定土地承包关系的政策取向。“长久不变”之后是否需要规定土地承包期，或者就以长久不变的规定替代具体的土地承包期，目前各方的争议还比较大。从实现政策目标而言，只要能稳定农民预期，不设具体土地承包期限，或者是以目前的30年为一个承包周期，本质上并无区别。但为了保护农民土地利益，也为了土地资源管理、土地承包管理等方面的操作便利，设置具体承包期限的办法更为可行。建议可参照城市建设用地使用权70年的规定，明确“长久不变”的土地承包周期为70年，并且在一个承包周期届满后，符合条件的承包者的承包周期自动延长。
2.实行“长久不变”与土地确权登记颁证挂钩。在什么样的基础上实现“长久不变”，存在着是与二轮土地承包还是与土地确权登记颁证相挂钩的不同选择。我国不同地区土地承包模式差异较大，除了比较常见的“大稳定、小调整”模式之外，还存在“生不增、死不减”、“大调整、大变动”等不同做法，大部分地区都存在不同程度的调整土地行为，二轮承包时很多历史遗留问题也未得到有效解决，这些地区很多群众对土地调整还有较强预期，特别是寄期望于二轮承包期结束后再调整一次土地。如果是在二轮承包的基础上“长久不变”，可能会因难以处理好稳定的调整关系而引发矛盾，影响农村社会稳定。2013年中央提出用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证的要求，有105个县（市、区）开展了试点，这是强化农民土地承包经营权物权保护的重要措施。建议把“长久不变”与土地确权统筹考虑，允许群众在民主决议的基础上对土地适当微调，妥善解决好历史遗留问题，在此基础上确权登记颁证，同时宣布“长久不变”，自此之后土地不再调整，相对长时期解决问题。
3.做好“长久不变”与土地流转期限规定的衔接。这与流转土地的基础设施建设、地力培肥、耕地质量提升、产业发展方向和定位密切相关。由于《农村土地承包法》和《农村土地流转管理办法》明确规定土地流转期限不得超过承包期的剩余期限，目前各地土地流转期限普遍较短，导致土地流转关系不稳定、土地流转行为短期化。实行“长久不变”后，土地流转双方可以签订相对较长期限的流转合同，以保障土地流转关系相对稳定。因此，建议可结合对“长久不变”下土地承包周期为70年的考虑，支持流转双方签订期限相对较长的土地流转合同，形成长期稳定的土地流转关系，便于强化农业基础设施建设，确定产业发展方向，平等保护土地流转双方的合法权益。
二、健全完善土地承包经营权流转制度
土地承包经营权流转对于适度规模经营的形成和新型农业经营主体的发育影响重大。近年来，农村土地流转速度加快，截至2013年底，全国耕地流转面积达到3.4亿亩，流转面积占家庭承包耕地总面积的比重为26%。但在土地流转加速的同时，也出现了不少新情况、新问题，需与时俱进明确和完善相关政策措施。
1.进一步明晰土地承包经营权流转相关概念。在目前的法律法规和政策文件中，都采用的是笼统的土地承包经营权流转的提法。但从理论上分析，土地承包经营权实际包含了承包权和经营权两种不同的权利内容，在转包、出租、互换、转让、股份合作等流转形式中，只有转让等少数流转方式涉及到承包关系的变化，转包、出租等占据主导地位的流转方式并不涉及土地承包关系变化。从实践情况看，土地流转中采用转让方式的情况很少发生。目前采用转让方式流转的土地不到流转总面积的4%，绝大部分情况下土地流转并不影响原有承包关系。从农业现代化的要求看，无论是推进农业适度规模经营，还是提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，关键都在于用活土地经营权，而与承包权没有必然联系。为进一步明晰土地流转政策、细化土地流转服务，建议今后在相关政策文件中，除涉及到土地承包关系变动的转让等流转方式外，明确用土地经营权流转来替代土地承包经营权流转的概念表述。
2.正确引导工商资本流转土地的行为。企业经营是我国农业经营方式的组成部分之一，工商企业是参与农村土地流转的重要主体。工商企业参与土地流转有助于解决现代农业发展急需的资金、技术、人才等迫切问题，但同时也容易形成助长耕地“非粮化”和挤压小农利益空间等问题。应正确引导对工商资本流转土地参与农业经营，兴利除弊，重点引导工商资本到农村发展资本密集、技术密集、人才密集型的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。与此同时，还应未雨绸缪探索建立防控工商资本参与土地流转潜在风险的有效机制：一是要明确进入门槛。工商资本流转农地达到一定规模的，需要具备应有的农业经营能力并经农业等部门认可。二是经营要遵守法律。国土、农业等部门要加强执法，对工商企业的土地利用进行监控，确保不改变土地用途。三是要提前防控风险。借鉴部分地区设立土地流转风险保障金或准备金制度的办法，建立健全土地流转风险防范机制。
3.扎实稳妥开展土地承包经营权抵押、担保。党的十八届三中全会《决定》明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能，这是重大的政策突破与创新，有利于发挥土地承包经营权的融资功能，扩大农村有效担保物范围，缓解农业农村发展融资难题。要按照中央的要求，扎实稳妥开展农村土地承包经营权抵押、担保。一是明确土地承包经营权抵押、担保的政策界限。土地承包经营权抵押、担保的客体是使用权，农户利用自有的土地承包经营权，其他主体利用合法取得的土地承包经营权抵押、担保，均不改变土地的集体所有性质，不改变集体与农户之间的土地承包关系。二是切实防范土地承包经营权抵押、担保的潜在风险。为防止土地承包经营权抵押、担保造成金融风险、经济风险和社会风险，建议进一步明确，相关主体用于抵押的只能是自有或合法取得并已经支付流转费用的土地承包经营权，用于抵押、担保的土地承包经营权不能超过一定比例（如成都市规定抵押的承包地不超过农户承包地面积的2/3），用于抵押、担保的土地承包经营权的期限最长不能超过20年（参照《合同法》第二百一十四条关于租赁期限不得超过20年的规定），政府通过设立保证基金等形式来防范风险。
4.规范引导农村土地承包经营权入股的行为。股份合作是土地流转的形式之一，估计2013年底，采取股份合作方式流转面积占土地流转总面积的7.4%，所占比重不高，但增长速度较快，同比增长了53.4%。目前的政策法规对土地入股的要求比较严格，《农村土地承包法》明确规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。从政策内涵看，对入股的主体有限制，只能是在承包方之间；对流转的目的也有规定，只能是从事农业合作生产。党的十八届三中全会《决定》明确，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步拓宽了土地承包经营权入股的范围。为防范农民入股工商企业等法人之后，因法人经营不善倒闭导致农民失去土地承包经营权，建议进一步明确，农民土地入股不得改变原有土地承包关系，即使企业倒闭破产清算，因此受到影响的也只是有限年度的土地使用权。与此同时，在程序上还应尽到告知义务，在土地流转时向农户警示土地入股企业的相关风险。
三、逐步探索建立承包经营权退出机制
党的十八届三中全会《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在农民变市民化的过程中，必然要涉及到农村的土地等财产权益的退出问题。目前我国的城镇化率已经达到53.73%，未来一个时期到达城镇化高峰时，这一比例可能会超过70%，还有几亿农民将要进城。进城农民退出土地承包经营权，包括退出土地经营和退出土地承包两个层次。随着农村土地流转机制的建立健全，进城农民通过依法自愿有偿流转土地来退出经营已经没有制度障碍，但是否退出、如何退出土地承包还需要深入研究。
1.是否退出应尊重进城农民的意愿和选择。目前，《农村土地承包法》仅规定在全家迁入设区的市，并且转为非农户口的情况下，应当将承包地交回发包方。但由于我国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，只解决了转移农民的就业问题，2.34亿被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属实际上远未市民化。因此，我国只能是有条件、有步骤地逐步建立进城农民的土地退出机制。一是坚持以户作为退出的基本单位。农户是农村最基本的生产生活单元，也是土地承包的基本单位，即使个别或部分成员迁入城市，农户作为承包主体依然存在，因此应坚持以农户而非个人作为土地退出的基本单位。二是农户退出要具备充分的前提条件。考虑到承包地还承担着农户基本生活保障和社会“稳定器”的功能，因此除了全家迁入城市之外，还应把是否具有稳定的就业、收入和享受平等基本公共服务作为退出承包地的前提条件。是否退出要充分尊重农民的意愿。即便具备了退出承包地的硬条件，也应尊重农民的意愿和选择，并设置一定时间作为过渡期，不急于收回农民承包地。
2.明确退出承包地应由集体给予经济补偿。《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，这是农民的一项重要财产权利，应对农民退出承包地给予相应的经济补偿，并作为重要前提条件。一是以集体经济组织作为补偿主体。鉴于承包地属农民集体所有，集体经济组织处于所有权主体的地位。因此，进城农民交回承包地的，要由集体给予补偿，包括补偿标准、补偿条件等具体规定，应充分尊重集体经济组织的主体地位。对于经济困难的集体经济组织，国家可以给予支持，但不能“越俎代庖”替代集体的功能作用。二是以省为单位制定具体的退出办法。由于各地经济社会发展状况和土地承包具体办法差异较大，可以省为单位，依据国家法律和政策，制定对全家进城落户农民土地承包经营权有偿退出的具体办法。
3.统筹考虑土地承包经营权的继承与退出问题。目前，我国农村土地承包相关法律法规和政策并未明确对土地承包经营权继承的规定。但由于农村土地承包以户为基本单位，只要农户作为承包单位存在，而不论户中单个成员的变化，土地承包经营权就会一直延续。因此，尽管法律法规未对土地承包经营权的继承做出规定，但实际上已经包含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在农户全家丧失集体经济组织成员资格的情况下，土地承包经营权的继承才成为问题。建议可把土地承包经营权的继承与退出问题统筹考虑，通过退出的方式来解决丧失集体成员资格农户的承包地问题。
四、健全符合现代农业需求的土地制度
与传统农业相比，现代农业有着完全不同的组织制度、产业形态和生产目标，资源配置方式发生了重大变化，对土地制度提出了新要求。
1.确保土地规模经营在“适度”范围。当前我国推进土地规模经营，对于解决“谁来种粮”问题、保障农产品供给、对接现代农业生产要素和增加农业生产者收入具有重要意义。但人多地少的基本国情、农情，决定了我国的规模经营要把握好“适度”问题。土地适度规模经营既有量的问题，也要体现出质的提高。因此，我国规模经营的目标既要追求劳动生产率，更要追求提升土地产出率，而且国家的政策导向更应强调和鼓励提高土地产出率。土地适度规模经营要体现出量的要求。土地适度规模经营不是简单的“归大堆”，经营规模也不是越大越好。从当前我国的资源禀赋和工农收益看，一年两熟地区户均经营50―60亩，一年一熟地区户均经营100―120亩，较为符合国情。土地适度规模经营要受外部条件制约。土地适度规模经营的推进步伐和规模扩张，要与农村劳动力转移和市民化的进程，以及农村社会保障体系的健全完善相适应，不能超越或滞后于发展阶段。
