农村承包土地管理办法

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农村承包土地管理办法范文第1篇

关键词：农村土地； 土地流转； 流转原则； 流转方式

一、农村土地流转的相关概念界定

（一）农村土地

对于农村土地流转问题的研究首先需要界定农村土地的内涵，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地指农民集体和国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的各类土地。范围主要有:农民集体所有的农业用地与国家所有依法归农民集体使用的农业用地。

（二）土地流转

土地流转包括两种情况：土地所有权的流转和土地使用权的流转。土地所有权的流转包括土地的买卖、赠与、征收等。在我国目前土地流转的实践中，所有权的流转基本上是从集体所有流向国家所有，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，主要是国家进行征地时土地的所有权由集体所有转变为国家所有。

（三）农村土地流转

农村土地流转是农村集体土地所有权的转让和农村集体土地使用权的转让。农村土地所有权的转让主要是国家通过征收的程序将农村集体土地转变为国有土地。农村集体土地使用权的转让主要是土地承包经营权的流转，因为我国现行立法原则上不支持宅基地使用权和农村集体建设用地使用权流转1。土地承包经营权流转是土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转。

二、农村土地流转的原则

农村土地流转的原则是指在农村土地流转过程中，贯穿于整个流转过程的总的指导思想和基本准则，在土地流转中，发挥着指导、约束、和补充功能。

（一）农村土地所有权流转的原则

农村土地所有权流转的原则主要是土地征收过程中应该遵守的原则。主要包括依法原则、合理补偿原则。

1、依法原则

我国现行《宪法》第十条明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"，同时，在《土地管理法》第二条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

2、合理补偿原则

我国宪法明确规定对土地实行土地征收的要给予补偿，我国《物权法》第四十二条明确规定"征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。"《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对补偿的标准作出了具体的规定。

（二）农村土地承包经营权流转的原则

1、依法原则

依法原则指土地流转必须依照法律、法规的规定，主要是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规。依法原则要求流转的期限合法、流转的用途合法、流转的程序合法。

①流转的期限合法。

《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规对土地承包经营权流转的期限都做出了硬性规定。这就要求流转双方在协商土地承包经营权流转的期限时，不能超过承包期的剩余期限。也就是说，土地承包经营权流转最长的期限：农地为三十年，草地为三十年至五十年，林地为三十年至七十年。

②流转的用途合法

对于流转的土地，流入方必须遵守法律、法规的规定，《物权法》第一百二十本条规定：未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这就要求：流转的土地，非经法定程序批准，不能用于非农业生产。

③流转的程序合法

流转的程序合法主要是指流转必须履行法定的程序，流转双方应该签订书面的流转合同，以转包、出租、互换、或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案，以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请。受让方再次流转的，必须取得原承包方的同意。

2、意思自治原则

《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。本条所体现的就是土地承包经营权流转的意思自治原则。

3、坚持有利发展、稳步推进的原则

在坚持农村基本经营制度不变的前提下，适应当地经济社会发展要求，积极稳妥推进土地承包经营权依法流转，对农村劳动力转移较充分的村，鼓励整体集中连片流转;对农村劳动力转移还不够充分的村，鼓励农户相互流转，有条件的地方可以发展专业大户、农业专业合作社等规模经营主体。

三、农村土地流转的方式

农村土地流转的种类根据人的主观意愿，土地流转可分为主动的土地流转和被动的土地流转。

（一）主动的土地流转

主动土地流转指在平等的基础上，根据本人的意愿将其所有的土地所有权、承包权和使用权，遵循一定的程序转让给他人占有、使用、收益和处分的行为。我国农村土地的主动流转主要是土地承包经营权的流转，其可以分为：低层次的土地流转、市场行为的土地流转和资本化的土地流转。

1、低层次的土地流转

低层次土地流转主要发生在农户与农户之间，是比较初级的土地承包经营权流转类型形式，主要包括互换、代耕代种。

2、市场行为的土地流转

市场行为的土地流转是指通过市场手段，将土地承包经营权转让给他人从而得到一定的收益的行为。目前我国主要有四种类型：一是出租，二是土地使用权买卖，三是土地信托，四是反租倒包2。

农村承包土地管理办法范文第2篇

1.农村土地承包经营权概念的 4个要点

第一，农村土地承包经营权是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。也就是说，农村土地承包经营权的标的物，是集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，而不是其他财产。从登记角度看，农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营的，由发包人与承包人订立承包合同，约定双方的权利和义务。而农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，根据《土地管理法》第十五条第二款的规定，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第二，农村土地承包经营权是承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。承包人对于承包土地等生产资料有权独立、使用、收益，进行生产经营活动，并排除包括集体组织在内的任何组织或个人的非法干涉。

第三，农村土地承包经营权是为种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地等生产资料的权利。

第四，农村土地承包经营权是有一定期限的权利。根据《土地管理法》第十四条、第十五条的规定，农民集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，期限为30年。在此期限内，个别承包经营者之间对承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《土地管理法》、《农村土地承包经营权证管理办法》规定，承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，在承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认；承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《草原法》、《渔业法》等有关规定实施确权发证。

2.农村土地承包经营权流转具有3个法律特征

第一，流转主体是依法享有承包经营权的农户。农户可以依自己的意思，对享有的农村土地承包经营权以转包、互换、出租、转让或者其他方式进行流转，任何组织和个人不得强迫或者阻碍。

第二，流转客体是承包方承包权依附的承包合同或合同标的物。农村土地承包经营权的流转实际上是对地上权的具体处分，其中包括对承包合同的处分和对承包合同标的物的处分。前一种处分是指农户将与集体经济组织签订的承包合同有条件地转让给第三人，从而解除与集体经济组织的承包关系；后一种处分是指不改变原与集体经济组织的承包关系，而是将承包合同的标的物转由第三人使用、收益和控制。

第三，流转目的是为了处分收益或获得补偿。依照《土地承包法》的规定，农户流转农村土地承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，这种流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

农村承包土地管理办法范文第3篇

关键词：贷款抵押；民间融资；农地抵押

文章编号：1003－4625（2008）07－0082－03中图分类号：F830.58文献标识码：A

当前,农村贷款难是制约我国农业经济发展的“瓶颈”问题。造成这一问题的根本原因在于按照现行的贷款规则和法律制度，农民难以找到有效的贷款抵押资产。事实上, 我国农村并不缺乏抵押物, 农村集体土地、林地和宅基地都是重要的经济资源, 它们具有很强的保值性，适合作贷款抵押物。全国农民拥有20 亿亩耕地、50 亿亩的非耕地（含山地），如果每亩耕地价值5 万元，每亩山地2 万元，总价值应该在200 万亿元以上，这是一笔很大的抵押资产。所以, 我们急需从制度方面创新，建立适合我国国情的农地抵押制度，从而解决农村发展的“瓶颈”问题。

一、现行制度限制了农地抵押业务的开展

（一）现行法律制度限制了农地抵押的开展

有关农地抵押的法律制度主要规定在《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规中，这些法律法规对农地抵押问题采取了严格限制的态度。

依据《担保法》第34条第1款第(五)项、第36条第3款和第37条第1款第(二)项的有关规定，除两种情况外，农地本身不能单独设定抵押。这两种例外情形是：第一，承包的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等荒地的使用权；第二，以乡( 镇)、村企业的厂房等建筑物作为抵押物，其占用范围内的土地使用权同时抵押。也就是说，除“四荒”、农村集体企业厂房占用的农地外,其他农地一律不得抵押。

《农村土地承包法》第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”该法第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”分析这两条规定，我们可以发现：以招标、拍卖和公开协商的方式承包的农地可以抵押；以家庭承包方式承包的农地能否作为贷款的抵押物，法律规定的比较模糊，有人认为第32条为我国农地抵押的设定预留了空间，并对第32条作扩大解释，把抵押理解为就是“其他方式”；有人作限制性解释，认为抵押被划在合法流转方式之外。《农村土地承包法》中有关农地抵押条文的模糊性规定，为实践中顺利开展农地抵押设置了障碍。

《土地管理法》第63条对乡村建设用地使用权的抵押作了如下规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”有人认为这一规定是为我国农地抵押开了一个小口，但也有人认为《土地管理法》是2004年修订的，按照后法（指2007年颁布实施的《物权法》）优于前法来看，应当说乡村建设用地是不允许设定抵押的。

《物权法》第128条规定了土地承包经营权可依法定方式（指《土地承包法》第32条规定的转包、互换、转让方式)流转，排除了抵押；第183条规定了乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押；第184条中规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外；第201条规定了集体土地所作抵押在实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。总体上说，《物权法》中有关农地抵押的规定，没有新的突破，没能建立农地抵押制度。

（二）目前的信贷管理办法束缚了农地抵押的手脚

目前，基层农村信用社仍在使用20世纪90年代初期制定的信贷管理办法，随着农村经济的蓬勃发展，这种信贷管理办法在贷款金额、担保条件和程序上根本无法适应农民贷款的需要。以担保为例，按目前的信贷管理办法符合条件的担保人不多，农民缺乏有效的抵押物，即使部分农民有抵押物，他们也难以承受过高的评估费。

二、实践对现行制度的突破

（一）地方政府积极进行农地抵押试点

实践中，一些地方政府出台了试点性的地方法规，不断突破现行法律制度。立法者严格限制农地抵押的意图是为了防止农民因无法偿还到期债务被行使抵押权而丧失土地这一基本生活来源, 以及由此引发的农村土地用途的改变和农民的生活失去保障、影响农村的稳定。但多年来的实践表明, 这种限制性规定非但无助于有效保护农村集体土地、遏制耕地的大量流失, 反而成为阻碍农民获得农业生产资金和农业生产发展的掣肘，这促使一些地方政府出台了有关农地抵押的试点性地方法规。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，但规定通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于房地产开发和住宅建设，《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》也明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。当然，这些突破仅限于建设用地，对家庭承包的农地是否可以抵押，仍是一个尚未突破的。

土地使用权是农民拥有的大宗财产之一，禁止农地抵押, 将使农民失去融资担保的主要来源, 堵塞农民的资金来源, 这对于农业发展是十分不利的。可以说, 农地抵押制度的改革已迫在眉睫、刻不容缓。《温州日报》2007年4月17日报道，温州市将在该市苍南县试办集体土地性质的房产抵押贷款，计划发放贷款1000 万元以上，将在《担保法》、《物权法》等法律文件限制的情况下，放宽担保条件，以“集体土地房产抵押+房产所在地村民保证”方式，进行“破冰”之旅的试点。业内人士指出，一旦苍南县集体土地房产抵押贷款“破冰”成功，将给农民和农村小企业一把创业的“金钥匙”，对解决新农村建设中的资金问题有着重要意义。

（二）民间融资已经采用农地抵押的办法

最近几年，民间出现了以农地为抵押物的贷款事例，这是一种“地下突破”。云南文山自治州的民间金融组织对于无力偿还贷款的农户，采取暂时收取其承包的土地, 转租给其他人耕种若干年, 以土地收益偿还全部贷款本息后，将土地归还贷款人(即原土地承包人)。此案例违反了严禁农地承包人私自转让、抵押的规定，但这种民间融资抵押案例为长期困扰农村金融发展的“抵押难”问题, 提供了一个探索性的解决方案，这也说明我国建立农地抵押制度是可行的、必要的。

（三）目前实施农地抵押的时机已经到来

我国最早试行农地金融制度的地方是贵州省湄潭县，该县于1988年在中央和地方的资金、政策支持下，成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。1997年经原土地金融公司改建的湄潭土地开发投资公司，因亏损严重被撤销，这一结果标志着农地金融制度试验以失败告终。笔者认为失败的原因主要是时机不到，因为当时该地区的经济过于落后，农民对资金的渴求还不强烈，农村贷款难问题还不突出。目前，这种情况已经不存在，在经济比较发达的农村已经具备农地抵押制度的实施条件。

三、农地抵押制度的创新

在经济比较发达的地区，农民发展经济需要大量的资金。但由于农业自身积累机制较弱,国家财力有限,拿不出更多的资金投向农业,土地是我国农民的最大资产,农业发展所需资金最终还必须依靠农地抵押制度创新来解决。

（一）建立和完善农地抵押配套制度

农地抵押制度不仅在于其本身的创新, 而且有赖于相关制度的构建，这些制度包括土地承包经营权的物权性、农地金融机构独立经营、农地价值评估、承包经营权登记和证书发放制度。

土地承包经营权的物权性质不被认可, 我国农地的抵押问题就无法彻底解决。因此，尽快赋予农民对集体土地完全、充分的所有并确认土地承包经营权的物权性质, 才能为农地抵押制度的建立提供基础环境。

建立保证农地金融机构独立有效运作的制度。要实施农地抵押制度，必须设立从事农地抵押贷款业务的农村土地金融机构, 由其负责办理农地抵押贷款。根据先进国家的经验，农地金融机构一般由国家投资设立，为保证其成功运作，我们必须建立保证农地金融机构独立有效运作的制度, 不受其他任何组织和个人的非法干预。

农地价值评估、承包经营权登记和证书发放是农地抵押的基础，我们要建立这些基础性的配套制度。据《经济日报农村版》报道，国土资源部争取从2007 年起用三年左右时间完成城乡土地全部登记工作。国土资源部的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》规定，“十一五”期间，集体土地使用权登记率达到95%以上。今后，国土资源部们要尽快落实这些目标。同时，我们要积极开展农地的分等定级工作，建立农地价值评估机构，使每一块农地的位置、数量、等级、权属和价值等都有明确的记载, 为农地抵押提供依据。

（二）建立农地抵押法律制度

我国农业发展的现状和未来发展趋势都迫切要求建立农地抵押制度，而现行的法律制度明显制约了我国农业发展。所以,我们必须改革这种现状, 加快建立我国农地抵押法律制度，使我国的农地抵押有法可依, 有章可循。这些法律制度主要包括：

1.农地抵押设置的规定

设定抵押的农地范围要广泛,除“四荒”外, 还应包含农民合法取得的耕地、自留地、自留山和宅基地的土地使用权。地上农作物虽依附于土地，但二者并非主物与从物的关系，现行司法解释也未将地上农作物视为土地的从物。《〈担保法〉若干问题的解释》第52条规定，“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的, 土地使用权部分的抵押无效”，为保持法律的稳定性，以农地承包权设定抵押的，抵押权的效力不应及于地上的农作物，但当事人另有约定的除外。

2.对抵押农地处置的规定

在抵押农地的处置上, 应允许通过私力救济实现担保物权，只有在担保物权无法通过私力救济的情况下才有必要通过司法程序执行, 保障农地抵押权快捷、低成本地实现。农地抵押不同于一般抵押，对抵押权的实现方式要作特殊规定:一是抵押人可以有偿将农地承包权流转给他人，抵押权人就其收益优先受偿；二是抵押权人亦可采取公开拍卖的方式(商业拍卖或由法院强制拍卖)，将农地承包权出卖给出价最高者，并就其收益优先受偿。

3.建立农地使用权消灭时抵押权人的保护制度

农地使用权消灭的第一种情况是国家因公共利益征用农地，农地使用权归于消灭，抵押权人可就该抵押物的补偿费优先受偿。农地抵押登记具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿费交付与抵押人。如果被担保的农地抵押贷款已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以将补偿费予以提存。

农地使用权消失的第二种情况是发包方依法收回承包地，因抵押权依附于农地使用权，作为利的权利消灭时，设置于其上的抵押权随之消灭，抵押权人得不到任何补偿，明显不利于抵押权的保护。所以，可以规定：一是农地所有权人可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人；二是抵押权人可以对剩余年限内的农地使用权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿。

4.对农地抵押的限制

针对学界关于农地承包权抵押的争论与立法的反复，笔者认为，立法者和学界的种种顾虑不无道理，为防止我国农地抵押可能带来的耕地流失和农民失去土地等负面效应, 可以对农地抵押设置一定的限制条件。例如限定土地的用途,规定受让人不得改变土地的原有用途。也可以对抵押人的利益加以适当保护, 规定抵押人在丧失土地使用权后对该土地享有优先租赁权, 从而保留农民耕种土地的基本权利。应该对实现抵押权时农地受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

总之，农地金融制度的建立是解决农村贷款难问题的重要途径，随着市场经济的发展和我国法律制度的进一步完善，农地抵押制度在我国的推广是可行的，应允许家庭承包的农地进行抵押，以充分发挥土地的效能，解决农村贷款难的问题。

参考文献：

[1] 李昌平.新农村建设需要制度创新.学习时报[N].2007-2-5(4).

[2] 尤成勇.苍南“试水”我国农地房产抵押贷款.温州日报[N].2007-4-17(4).

[3] 朱明.突破农地担保难问题亟待法律制度创新.理论前言[J].2007,(1).

农村承包土地管理办法范文第4篇

一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。

在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。

对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。

我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。

而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：

1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；

2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。

3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。

以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。

当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。

对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。

对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。

二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。

法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。

比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。

再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。

为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。

其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。

再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。

第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。

如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。

只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：

1）中华人民共和国土地管理法

2）中华人民共和国乡镇企业法

3）中华人民共和国担保法

4）中华人民共和国商业银行法

5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）

7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》

8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号

9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号

10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定

农村承包土地管理办法范文第5篇

1农村土地流转现状及突出问题

1.1产权界定不清导致流转困难重重

产权明晰是规范土地流转市场的客观要求，宪法规定“农村、郊区的土地除法律规定属于国家所有外，属于集体所有”，而对于集体的划分，有“乡集体”“村集体”及“村民小组”等区别，由此带来的集体权归属问题界定不清，导致土地在流转过程中出现矛盾和纠纷。

1.2流转手续繁杂，不规范问题突出

从我国土地流转市场发展实际来看，还处于低级自发阶段，使得一些土地流转在操作规程及实施方法上存在繁琐及不规范问题。比如一些土地在流转时，涉及农业、国土、水利、林业等多个职能部门的审批，加之国家不同法律、规定间的制约，使得土地流转陷入繁琐囹圄。例如，一些林业用地不得变更其他用途的规定；一些荒山、水域等因法律制约而无法有效配置和利用；一些土地在流转时需要办理大量手续，各部门在审批时又相互掣肘。加之一些农民对农村土地流转法律不了解，对土地流转及土地使用权缺乏相关评估和咨询，导致后期土地使用权益无法得到保障，延伸出诸多矛盾。

1.3缺乏土地流转长效机制

土地流转在机制建设上要明确，要具备科学性、制度化、规范化。针对一些农民自发的土地流转行为，因缺乏长效保障机制，使得土地流转中得不到实质性收益，既制约了农民参与土地流转的积极性，又不利于促进农村经济的稳定发展。比如一些乡镇干部依靠政令来强制农民进行土地流转，而签订手续后又改变土地使用用途，私下与承租者达成某种交易，违背土地流转规程，破坏有序的土地流转秩序。

1.4城乡土地制度差异化加大流转阻力

针对我国城乡土地设置的偏差，城市土地与农村土地无法实现平等的交换。比如国有用地在征集中，对农村土地的征地资金要低于城市用地，而对城市用地的资金补偿要高于农村用地；对农村集体土地不能进行买卖，而城市居民土地可以自由抵押、买卖；另外，农村集体土地未能纳入统一土地监管体系中，尽管在法律上也对之进行了规定，但实际操作中仍然各行其是，导致农村土地管理数据统计不准确，管理不到位。

2完善农村土地流转的纾解对策

2.1逐步建立农村土地流转流通市场管理体系

加强对农村土地流转市场的管理，必须要从健全土地流转制度上，规范土地流通市场行为，更好地发挥土地流转的积极效用，为转出方、承租方营造良好的交易环境。同时，针对农村土地流转过程的监督与管理，要从法律、监督体系完善上来打击和遏制非法交易行为。在土地流转市场管理上，可以运用价格调控机制来引导农村土地的供给与需求，并引入农村土地经济关系来评价土地价值，协同好土地的供求关系、收益分配平衡。一是要从宏观经济上来调整土地管理机制，严格控制土地“农转非”，遏制土地碎片化，促进农村土地规模化经营、可持续发展；二是健全土地流转市场中介服务，加强对土地流转的信息、咨询、预测管理，完善农村集体经济组织的服务功能，营造良好的土地流通市场环境；三是加强对农村土地使用权证管理，积极推进农村土地使用权证券化管理进程。

2.2构建农民自愿原则，合理导入土地定价权

由于我国土地流转市场管理不规范，特别是市场定价要素的缺失，多以乡镇政府来定价，使得农民权益得不到有效保护，加大了农村土地流转风险。因此，要从土地流转政策、定价规则制定上，以法律为保障来保护农民权益；尊重农民的自愿原则，杜绝以行政手段来强制土地流转，破坏农民土地和降低农民收益。另外，要加强对土地流转中土地所有权性质的保护，从经营权、流转权、定价权等独立性上来规范土地流转行为，实现农村土地经济集约化发展。

2.3推进农村土地流转规模化、产业化发展

推进农村土地流转的根本任务是实现农业规模化、产业化发展。通过土地流转来实现各生产要素的合理化配置，优化人力、物力、财力投入，促进农村经济发展。因此，在制定和实施土地流转机制中，要将土地使用权作为规模化经营的基础地位，要着力构建土地流转服务组织，从信息平台建设上对外可开发土地资源信息。加强对农村土地供应及土地交易平台建设，鼓励外出农民将承包地剩余承包期一次性流转出去；对长期外出农民，迁入城镇定居、有稳定收入的农民，鼓励自愿退出承包土地，交由乡镇政府统一实施规模化经营和发展。另外，根据现有乡镇政府对土地管理的级能和权限，建立和推动适应现代农业规模化、产业化发展的土地流转承包管理体系。

2.4完善农村土地流转监督与管理体系

围绕农村土地流转中的矛盾及纠纷问题，务必做好农村土地流转监督与管理工作。从现行土地制度、法律、法规建设来看，一方面要加强对土地所有权、土地承包权、土地使用权的监督，另一方面从政策制定上，对不适宜当前农村经济发展的一些条款进行修改和调整，特别是对农村土地流转程序的完善，要从具体管理办法、合同、流程上进行改进，切实规范土地流转行为。

3结语