耕地保护的对策建议

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耕地保护的对策建议范文第1篇

关键词：耕地资源 耕地保护意义 对策和建议 利用和发展

耕地是人类赖以生存和发展的基础，也是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量对农业可持续发展至关重要。但是近年来经济发展占用了大量优质耕地，协调保护耕地与经济之间关系，提高耕地保护绩效是我们面临的一个重大课题，进一步加强耕地保护也是当务之急。

一、我国耕地资源现状

我国耕地资源现状为人均耕地少，分布不均衡。虽然说国土面积960万平方公里，居世界第三。但可利用土地少，加上人口众多，土地资源相对缺乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺，全国66%耕地分布在高原、山地和丘陵地区。只有34%耕地分布平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150——200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25℃以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后备资源不足，耕地利用率低，由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地十分有限。

二、耕地保护及其重大意义

耕地保护是指运用法律、行政、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。

1、耕地保护关系到国家粮食安全

耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。国以民为本，民以食为天，土为粮为母。耕地是粮食安全的载体，为此我们必须确保一定数量和质量的耕地。

2、耕地保护事关我国经济社会可持续发展

耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。我国地少人多的国情决定了保护耕地的重要性，其中保护耕地与粮食安全的关系最为重要，解决粮食安全核心之一是如何保证耕地资源安全，实现耕地资源的可持续利用，提高粮食的综合生产能力，增加粮食有效供给。

3、耕地保护事关我国社会稳定

实践证明，耕地得到有效保护，粮食生产就会出现重大转机，对防止通货膨胀、保障人民生活、保持社会稳定发挥了重要作用，为实现宏观调控目标创造了有利条件。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策，保护18亿亩耕地红线，仍然是国土资源管理中的首要问题。

4、耕地保护对生态环境保护具有重要作用

耕地保护对生态环境保护具有重要作用，耕地保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。

三、加强耕地保护的建议和对策

在我国经济发展中，必须采取严格的措施，对耕地进行特殊保护，稳定一定的耕地面积，不断提高耕地质量。

我认为在加强耕地保护时，要注重以下几个方面：

1、实行最严格的耕地保护制度

实行最严格的耕地保护制度，必须依照法律和规划实行最严格的土地用途管制，严格控制城乡建设用地，对农用地特别是耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，实现土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展。基本农田保护，要落到实处，受到保护的耕地地块、面积等级要绘制成图并汇总公布，每一块土地信息都随时可以调用，公开透明，便于社会监督。这是一项很有必要的基础性的工作。

2、坚持制止耕地闲置、抛荒

全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地要依法处以罚款；对闭置两年以上的土地依法回收。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。

3、要严格基本农田审批制度

首先要明确一般的城市扩张和商业开发不能占用基本农田，以稳定基本农田面积。目前，城市扩区占用土地较多，而且城郊的地大都有水浇条件的好地。这方面一定要严格控制。因国家建设确实需要占用基本农田，要一亩一亩批。在审批体制上要上收权力，严格按照法律法规规定，地方政府不能变相使用基本农田占用审批权。

4、加大土地整理力度，改造中低产田

逐步使整理后的土地“田成方、林成行、路相通、渠相连”建造高标准农田。通过改善农业生产条件，提高耕地的总体质量，为农业的现代化打下了牢固基础。同时积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。严格执行“占一补一”确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度。

5、严格巡查，加大执法力度

建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查。做到巡查到位，不留死角。推行逐级负责，分层落实，责任到人的基本农田保护责任制度和考核制度。认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，我们要始终坚持“预防优先、教育为主、查处大要案、强化社会监管”的工作方针，坚决遏止破坏耕地和基本农田违法行为，不断加大对土地违法案件的查处力度，有效地制止和纠正非法占用耕地的违法行为。

综上所述，我认为针对耕地保护中存在的问题必须遵循科学的发展观，建立更加严格的保护制度，才能进一步加强耕地保护的意识和责任，才能更加有效的保护我们人类赖以生存的“生命线”不被破坏。

参考文献：

[1]梁红梅；中国种植业优势区域及其耕地保护策略[D]；浙江大学；2011

耕地保护的对策建议范文第2篇

论文摘要：通过实地调查和统计分析方永州市耕地保护现状以及耕地保护中存在的实际问题，明确了耕地的必要性和重要性，明确了保护耕地的现实意义，提出了相应的保护耕地对策和建议；粮食安全问题已向人们发出警告，保护耕地刻不容缓，耕地保护的问题不仅存在于永州，还广泛存在于全国各个省市县，因此，如何在全国范围内建立一个有效的耕地保护体制，将是我国今后很长一段时间内的工作重点。

一、03年到06年耕地保护状况及面临的困难

首先，耕地保有量稳中有增。一是新增耕地超过建设占用耕地。2006年与2003相比，永州市新增耕地比建设占用耕地多0.3065万亩。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量为513.7382万亩。比与湖南省政府签订的目标责任面积增加0.4343万亩，完成了湖南省政府下达的耕地保护责任目标任务。其次，基本农田保护基础工作有所加强。一是完成了基本农田数据库建设。二是落实基本农田保护制度。建立、健全和完善了各项法律制度。及时掌握了全市基本农田保护动态情况，确保了基本农田面积不减少。三是开展了耕地保护情况调研。对发现的问题，及时督促县区加以整改，增强了县区保护耕地的意识和责任。第三，实现了耕地占补平衡目标。建设占用耕地严格控制在省下达的年度计划指标内，从源头上保护了耕地。同时，凡经批准的建设占用耕地的项目，一律实行了先补后占或按规定的标准足额缴纳了耕地开垦费，严格执行了补充耕地与建设用地项目逐一挂钩制度，确保了占补平衡目标的实现。第四，认真实施土地开发整理。2006年，永州市全市实施土地整理项目12个，争取国家、湖南省投资6397万元，整理面积3164.19公顷，新增耕地471.12公顷，使2万人受益。第五，违法违规占用耕地案件得到严肃查处。2006年，永州市共查处土地违法案件369宗，其中违法占用耕地29.61公顷，查处率100％。乡镇、村组企业违法违规占用耕地18宗，面积9.5公顷，100%查处并结案；农村村民违法违规占用耕地建房357宗，面积15.5公顷，大部分已处理到位。

同时，耕地保护中面临着人均耕地面积少、项目建设占用耕地面积逐年增大、农业结构调整和退耕还林减少耕地多、乱占滥用耕地现象比较严重、耕地质量下降等困难和问题。

二、对策建议

（一）建设用地要有序规划，力求"少而精"

近几年的统计数据显示，除生态退耕外，耕地减少的最大影响因素是建设占用耕地。因此，首先必须要明确用地的用途，若是工厂，一定要远离农田，不能影响农作物产量；其次，在进行用地规划时，尽量少占耕地或做到不占耕地，确保耕地占补平衡任务保质保量完成。再者，铁路、公路的修建应尽量避开耕地，如绕道、打隧道或在穿过农田保护区的区域上方架桥，车辆从桥上通过，桥下耕地则不受影响；此外，还应加强旧城区的改建。永州市零陵区是一座古城，对于一些既无文化价值又不能作为居住用途的建筑应该拆除，另行规划重建。除此之外，还可以考虑通过增加容积率、开展共同协作的方式以减少辅助设施的占地等方法来节约用地。

（二）补充耕地要“多而广”

1．开垦荒山，增加耕地。荒山不仅可以作为建设用地扩张的考虑对象，也可用于耕地的开垦，如在坡度适宜的荒山上改良土壤，开垦梯田。

2．进行土地整理。有些地方农田并不宽裕，而各类农宅村舍还零散地点缀在农田之中，更将农田挤得支离破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也给规模耕作制造了障碍。解决这些问题，最好的办法就进行土地整理，提高土利用率。

3．回收土地，增加土地储备量。土地的收回对象包括土地使用合同到期的、使用划拨土地单位搬迁的、停止使用原划拨土地的以及公路、铁路报废的。但在实际工作中，这项工作往往会拖上几年甚至几十年，有的时候收回的土地得不到再利用，导致因建设需求而进一步蚕食耕地。此外，村集体也应加大土地回收的力度，以便进行统一管理，更好地利用、保护耕地。

4．及时复垦。因挖损、塌陷等造成耕地破坏的，由用地单位和个人负责复垦；灾区耕地的恢复，首先安顿好受灾人员，而后对损失面积全面核查、落实责任到乡、村、组和每个灾民，各方协助，及时全力进行复垦和整理，以期重新利用，尽快种上农作物。

（三）严禁占用耕地和随意扩大建筑使用面积。

当前，出现了随意增加建筑使用面积的现象，房产证上规定的是150m2，调查结果却达到了180m2，这种现象多出现在农村，村民们通常会在屋后、农田的旁边、或者干脆就在农田上加盖矮房矮棚。对于这种违法行为，基层政府所要做的不仅是强制执法，更要进行教育。

（四）加强思想认识，作好基础工作，预防耕地再度损毁。

永州市曾因强降雨而致受灾面积大，灾情严重，损毁的多为基本农田，恢复的难度较大。我们要做的，一是要加强耕地保护的认识，二是完善体制，加强基础建设，由政府牵头组织农业、水利等有关部门，对农田、塘坝和河道进行勘测和规划，投资建造和加固防护堤、防护坝，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；还可以在耕地的周围挖造水沟水渠，便于引流排水和拦劫水源，防止水旱灾害的再度重创，将损失降低到最低限度。

三、结语

不仅在永州市，在全国各个省市县区都或多或少地存在不同程度、不同类型的耕地保护问题，但总的来说，就是耕地数量的减少与耕地质量的下降。近十几年，我国已从一个粮食自给自足的国家转变成一个粮食的净进口国。根据我国人口的增长及粮食需求量增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数的逐年提高的情况，到2010年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为19.2亿亩，若实现95%的自给量，则需要耕地18.24亿亩。而耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率就会下降1个百分点[1]，按照目前耕地减少速度，不用几年，18亿亩的耕地保有量将会很快被打破，因此，如何在全国范围内建立一个行之有效的耕地保护体制，同时又如何保证所制定的政策体系的有效实施，将是今后很长一段时间内必须要做的工作。

耕地保护的对策建议范文第3篇

关键词：耕地保护补偿机制耕地保护基金

中图分类号： S341.1文献标识码： A

1.简析耕地保护补偿机制

1.1耕地保护补偿内容

保护耕地不仅是农业稳定生产的基础，而且能促使水

利、气候、环境等自然条件实现良性循环，对社会稳定、农民的社会保障、就业安置、可持续发展等方面都具有重要的作用。耕地带来的这种社会效益、生态效益被置于公共领域，因此具有一定的公共物品的属性，属于准公共物品。根据准公共物品理论，耕地资源作为一种“准公共物品”具有突出的正外部性。对于农民集体或农民个人来说，将耕地用于农业生产带来的货币收益较低，而公共物品具有非排他性，因此农民保护耕地所带来的社会效益、生态效益对他们（以至于全体社会成员）来讲都是无法以货币的形式加以体现的。保护耕地的 外部化、成本与收益相分离，导致缺少保护耕地的积极性。因此，只有对耕地保护的正外部性进行相应的经济补偿才能更有效地保护好耕地资源

1.2耕地保护补偿主体与对象

从国家的整体利益来看，保护有限的耕地资源，确保我

国的粮食战略安全以及维护社会稳定是每个地区都要履行的责任和义务。由于我国区域之间的自然条件和社会经济的发展存在较大差距，各区域所承担耕地保护的责任和义务并不相同。区域内在主体功能区规划引导下，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，各区域在耕地保护中所承担的责任和义务也不尽相同。在此，耕地保护补偿主体、补偿对象的界定要从区域间及区域内两个层次考虑。

1.3耕地保护补偿机制原则

中央政府主导原则

耕地不仅具有农业生产功能，还承载了一定的生态服务功能和社会保障功能。耕地保护中农民得到了由农产品带来的经济效益，同时也产生了相当大的生态效益与社会效益。生态效益和社会效益具有较强的正外部性。耕地保护中产生的外部效益内部化的途径主要有：政府制定耕地保护扶持政策；实行政府补贴，降低耕地保护的私人成本；明确产权，通过市场将外部效益进行内部化。耕地资源的外部性和公共物品特性会产生市场失灵，所以，耕地保护外部效益内在化的途径应遵循中央政府主导原则。

（2）区域利益协调原则

由于我国现行耕地占用成本较低，耕地非农化产生的经

济效益远远超过农产品带来的经济效益。各地区为了发展经济，大量耕地变为建设用地，耕地保护的责任和义务被置于公共领域。通过耕地保护区域补偿机制的构建，对过多承担了耕地保护责任的区域给予相应的经济补偿，协调区域间的经济利益。

（3）发挥比较优势的原则

与耕地赤字区比较，我国耕地盈余区经济发展较为落

后。如果耕地赤字地区要保证粮食的完全自给，宝贵的耕地资源就必须从投资回报率高的二、三产业转到经济效益较低的第一产业上。耕地赤字区耕地转用后带来的经济效益与耕地盈余区相比具有明显的优势。因此，我们必须从全国范围内来有效地配置有限的耕地资源，将耕地赤字区与耕地盈余区之间进行优势互补，在确保国家粮食安全和社会稳定的基础上，以最少的耕地占用指标换取我国经济的可持续发展。

（4）发挥市场机制作用的原则

建立基于耕地占补省域内平衡的土地利用计划指标交

易制度。在耕地占补省域内平衡的基础上，允许农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标在同一行政区内或跨区交易，激活耕地保护区内补偿与区际补偿的机制。

2完善耕地保护补偿机制的建议

设立耕地保护基金能够有效地完善耕地保护补偿机制。

由各地、市设立耕地保护基金，从土地出让金收入、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等收缴费用中筹募资金。耕地盈余区耕地保护基金除上述资金来源外，还应在国家耕地补偿管理办公室所拨付耕地补偿款项中抽取一定比例资金纳入其中，运用财政转移支付方式，用于农保补贴、耕地的流转担保以及承担了相应耕地保护责任的农户养老保险补贴的专项基金。

2.1耕地保护基金设立的目的、用途及其资金来源

耕地保护基金设立的目的包括：通过耕地保护补偿机制

的建立，调动农村集体经济组织和农户对耕地的主动性和积极性，贯彻落实耕地保护制度；运用财政转移支付，统筹城乡的收益分配，建立一个完善的农民养老保险体系，逐步增加农民的收入。耕地保护基金的用途分为两部分：一部分用于耕地流转的担保金与农业保险的补贴，这部分资金占每年基金总量的10%；其余部分是对承担了耕地保护责任的农户给予的养老保险补贴，这部分资金占每年基金总量的90%。耕地保护基金来源于每年市、县两级的新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税部分和缴入市、县两级财政的土地出让金收入的一定比例的资金。

2.2耕地保护基金设立及发放程序

（1）耕地保护基金设立程序

耕地保护基金发放对象是指具有承包经营权并且承担

了保护耕地责任的农户。结合土地登记和土地调查结果，与承担耕地保护责任的农户或农村集体经济组织签订《耕地保护合同》。《耕地保护合同》中应明确以下权利和义务：

在合同期限内县人民政府按年拨付给承担耕地

保护责任的农户，并存入其耕地保护补贴帐户。

在合同期限内，承担耕地保护责任的农户或集体

经济组织应履行下列义务：

a.不得自行或允许他人在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土、挖鱼塘、堆放固体废弃物或者进行其它破坏耕地的活动，不得闲置荒芜耕地。

b.对侵占破坏耕地和其它违反耕地保护制度的行为，应予以制止、检举。

c.接受县人民政府和集体经济组织对其耕地保护情况进行的监督和检查。

（三）集体经济组织作为土地所有权人代表，应当履行对农户所保护耕地的监管责任。

对于承担耕地保护责任的农户或农村集体经济组织应确定以下违约责任：

a.农户未认真履行耕地保护责任，非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，县人民政府有权单方面终止履行本合同。

b.造成耕地永久性破坏的，县政府对已发放的耕地保护补贴全部予以追缴。

c.农户、集体经济组织在合同履行期内，除因不可抗力的原因，对违反本合同约定导致的耕地破坏承担相应的法律责任。

d.因不可抗力导致合同不能履行的，三方互不承担违约责任。

e.集体经济组织在发现农户不履行合同义务或破坏耕地行为时，知情不报、瞒报或谎报，县人民政府有权依照相关法律法规视其情节轻重追究其相关责任人责任。

《耕地保护合同》履行情况由国土资源部门采取遥感监测、实地检查等措施，镇政府负责配合，对农民和村组集体经济组织的耕地保护责任履约情况进行动态监测。

（2）耕地保护基金发放程序

耕地保护基金的发放应以村民小组为单位，按照县政府确定的村民小组基本农田、一般耕地面积的分类面积，由县国土局计算出该村民小组统一的耕地保护基金发放标准，再按照农户土地承包经营权证登记的耕（园）地面积，计算符合耕保基金发放条件的每户农户耕地保护基金和每个家庭成员的耕保基金具体金额，生成公示台帐（含农户的耕地信息、农户家庭人员信息、耕保补贴金额等信息），经公示无议后，县政府与组（社）及农户签定《耕地保护合同》，发放耕保卡，将耕地保护补贴发放到户。

每户耕地保护补贴帐户（即“城乡一折通”或“城乡一卡通”）总金额超过（每户参保人数*个人应缴养老保险费标准金额）的多余部分，可支取现金。承包地流转后耕地保护补贴仍补贴给原承包地农户，但农户需要继续履行《耕地保护合同》约定的保护耕地义务。土地被征收后，《耕地保护合同》自动终止。已缴纳的农民养老保险按社保部门规定的办法与被征地农民社会保险衔接。

参考文献：

[1]张效军、欧名豪、高艳梅，耕地保护区域补偿机制研究[J],中国软科学,2007(12)：47—55.

[2]张效军、欧名豪、高艳梅，耕地保护区域补偿机制之价值标准探讨[J],中国人口—资源与环境,2008,18(5)：154—160.

耕地保护的对策建议范文第4篇

国外耕地保护经济补偿的实践

国外耕地保护经济补偿的相关实践主要包括以下五种形式：第一，土地发展权的购买（PDR）或转移（TDR）。PDR是从耕地“产权束”中分离出土地非农化发展权，并由政府购买，耕地拥有者得到相应补偿，必须保持耕地农用，并可交易除土地发展权外的其他土地权属，非农化只有在耕地拥有者购回发展权时才能够发生，但有极其严格的购回条件[27]。美国通过PDR保护了约200万英亩耕地，但政府为此支付了高达15亿美元的费用[28]，高昂的成本催生出了另一种做法，即TDR。TDR与PDR的不同之处在于，由开发商在农地保护区购买土地发展权，并获得在土地开发区建设更高或更密建筑的许可，政府基本不干涉按照市场机制进行的土地发展权交易过程[29]。英国、法国和加拿大等国家也通过设立土地发展权，补偿农地保护者的土地开发机会成本。第二，税收优惠或减免。美国的农地减税方法包括，农地的“特惠估税值”，即不附带条件的纯粹减税；区别征税，即依据农地开发时间征收不同比例的税金；限制性协议，即农地持有者同意在规定的期限内保持农地农用，以获得税收减免，否则将归还减免的税金[30]。加拿大对农户之间保持农用的耕地交易征收较低的资产税。英国、澳大利亚、德国、瑞典和荷兰免除耕地的一切财产税，英国的涉农建设也免税[31]。第三，农业补贴。一类是针对农地质量提高和农业环境改善的直接补贴。例如，美国的耕土地保护计划，政府对有益于环保的农地保护和利用行为提供奖励补贴或成本分担[32]；欧盟的环境敏感地区项目（ESA），以每个会员国确定的本国最低良好耕作实践水平为基准[33]，进行第一阶段的政府补贴，包括价格支持和农业补贴，若农民通过不懈努力超过基准水平，则相应获得更多补贴[34]。另一类是通过农地开发、基础设施建设、为农民提供技术或信息服务等的公共投资，以降低农业生产成本和增强竞争力的间接补贴。美国、加拿大、英国、韩国等国家都有此类做法。第四，生态补偿。美国20世纪30年代起就开始关注土壤保护，鼓励农民休耕或退耕，并给予农民相应的经济补偿，50年代末出台的“土地银行政策”就属于此类。随着时间的推移，美国生态补偿的领域从最初的土壤生产力和土壤侵蚀，扩宽到后来的农业用水污染、野生动物栖息地保护和湿地保护等，都对相应群体提供经济补偿。欧盟也有类似的休耕项目，每年每英亩的补偿额高达650美元[35]。德国、日本等国家也有将对耕地保护的经济补偿融入生态补偿的政策。第五，为农地的景观游憩价值付费的乡村旅游。在以色列和欧洲的一些国家，如德国、奥地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到乡村度假，需要为其享用的农地景观效益付费，是对农民提供农地外部效益一定程度上的补偿[36]。

国内耕地保护经济补偿的理论研究

国内有关耕地保护经济补偿的研究最早体现为对耕地资源价值的研究，随后是对耕地保护外部性和耕地保护区域补偿的研究，近年来才扩展到对耕地保护经济补偿机制的研究。

（一）耕地资源价值研究

起步阶段：20世纪80年代末90年代初，由于我国市场经济体制的逐步建立和土地有偿使用制度改革的开展，学术界对耕地（农地）资源价值和价格的研究应运而生，早期的研究侧重于价值理论和价格评估理论。学者们对耕地（农地）资源价值理论的探讨可谓百家争鸣，主要包括劳动价值论、效用价值论、使用价值决定论、多元价值论等[37]，其中，马克思的劳动价值论逐渐成为国内主流的价值理论。耕地（农地）价格评估理论方面，王万茂和黄贤金提出了农地估价的技术路线和程序等[38～39]。对耕地资源价值的核算仅限于市场价值，采用的方法主要是收益还原法[40~41]。深入阶段：随着改革开放的深入和工业化、城市化进程的加快，到了90年代中后期，大量农地非农化、征地补偿费偏低等问题日益凸显，迫切需要重新审视耕地资源价值，为我国建立科学的农地流转价格体系、改革和完善土地征用制度提供理论支撑[42]。该时期的研究侧重于对耕地资源价值内涵的挖掘，及其在征地补偿标准确定中的应用。学者们逐渐认识到耕地资源不仅具有经济价值，而且具有社会价值、生态价值等外部性价值，应在征地补偿中显化以上外部性价值。根据所采用的耕地资源外部性价值评估方法，可将已有研究归为两类，一类研究多运用替代法、成本法等。郝晋珉，任浩在核算2000年耕地资源价值的基础上，认为现行征地补偿只显化了平均占耕地资源总价值16%的经济价值，耕地的社会保障价值和生态服务价值均未体现[43]。陈思源，曲福田等认为农用地转用价格包括三部分，即农用地质量价格、农用地社会价值量、地面附着物及青苗补偿费，并结合我国的社会保障体系，创新了农用地社会价值量的评估方法，公式为：农民人均年农业纯收入/农民人均年纯收入=农用地社会价值量/社会价值量[44]。边学芳，吴群等以江都市为例，采用假设开发法、替代法、成本法分别测算了耕地所有权价格、耕地社会保障价格和粮食安全价格、耕地生态安全价格，并依此确定耕地的征收价格[45]。王仕菊，黄贤金等依据耕地总价值测算出2007年全国征地补偿标准为49万元/hm2，是现行征地补偿标准的2.51倍[46]。另一类研究则运用CVM等资源环境价值评估法测算耕地资源的外部性价值。蔡银莺，李晓云，张安录运用CVM的调查和研究表明，武汉居民每年保护耕地的支付意愿价值为9.67×109元，由此测算出耕地的非市场价值为5917l元/hm2[47]。高魏，闵捷，张安录运用CVM测算出江汉平原耕地非市场价值每年的支付意愿为5.31×108元～6.46×108元，并对支付意愿的影响因素进行了回归分析和环境经济学解释[48]。张鹏运用CVM评估农地价值，并将该理论数据同实际征收补偿数额比较，发现现行土地征收补偿政策严重侵害了农民的利益[49]。王湃，凌雪冰，张安录采用CVM估算出武汉市和平农庄休闲农地的存在价值为3.368416667×107元，应在估算农地总价值及农地保护决策中引起重视[50]。聂鑫，汪晗，张安录基于对四座城市失地农民以及相关主体的调查，运用收益还原法、替代法和CVM法分别测算了农地的经济价值、社会保障价值和外部效应，结果显示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的总福利补偿价值分别为3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。

（二）耕地保护外部性的研究

耕地保护外部性的研究是构建耕地保护经济补偿机制的理论基础之一，随着对耕地资源价值研究的深入，学者们逐渐认识到耕地保护的外部性，并展开了深入探讨，研究内容主要包括耕地保护外部性产生的原因、具体表现、负面影响及外部性内部化的方法等。首先，对耕地保护外部性产生原因的探讨，范少冉认为是由于我国各地区承担着不同的耕地保护责任，某地区耕地过度非农化导致其他地区保护耕地的机会成本增加[52]。邵建英、陈美球认为是由于耕地不仅给农民带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来巨大的效益[53]。牛海鹏，张安录认为耕地的生态效益和社会效益导致了耕地利用和保护的区内外部性问题和区际外部性问题[54]。其次，耕地保护外部性的具体表现，牛海鹏，张安录认为主要包括具有公共物品属性的生态效益和社会效益，其中生态效益具体有涵养水源、水土保持、改善小气候、改善大气质量、生物多样性和土壤净化效益，社会效益具体有粮食安全、社会保障、开敞空间及景观、科学文化效益[55]。再次，耕地保护外部性的负面影响，范少冉认为，一方面耕地保有量多的地区尤其是粮食主产区，牺牲了自身的多元化发展机会；另一方面极易造成地方政府与中央政府间耕地保护行为和目标的冲突，不利于农业发展[52]。孙海兵，张安录认为不能在市场中经济体现的农地外部效益的存在，导致农地比较效益低下，土地资源配置个体决策往往倾向于农地城市流转，使得农地供给不足，给整个社会带来不利或损失[56]。牛海鹏，张安录认为耕地保护外部性问题是耕地非农化速度加快的根本原因，影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程，决定着耕地非农化驱动力的大小和方向[54]。最后，耕地保护外部性的内部化，钱忠好认为可采取政府直接管制、市场经济激励、自愿协商、社会准则或良心效应等四种方法[57]。范少冉认为应建立耕地保护的评价体系和激励机制，奖励或激励包括制定农用地的政府补贴政策、农产品价格补贴与保护政策等[52]。邵建英、陈美球提出应科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制[53]。孙海兵，张安录的构想是增设农地外部效益财产权赋予农民，国家筹资组织购买以实现经济激励和补偿[58]。蔡银莺，张安录运用CVM估算出江汉平原农地保护的外部效益为4.8658×104元/hm2，具有不容忽视的重要地位，应在经济上实现[59]。牛海鹏，张安录主张将耕地保护机制和经济补偿机制有机结合起来，建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴[55]。

（三）耕地保护区域补偿的研究

耕地保护区域补偿是经济补偿机制的重要组成部分，近年来一些学者围绕补偿原因和补偿机制架构展开了对耕地保护区域补偿问题的探讨。对区域补偿原因的探讨，吴泽斌，刘卫东通过对我国31个省级行政区（不含港、澳、台地区）耕地保护政策执行力的测度和评析，认为在耕地保护过程中，应充分考虑区域的差异性，把土地利用分区和土地利用收益分配结合起来，通过建立区域间的利益补偿机制，矫正耕地保护政策执行较好区域的外部经济损失问题[60]。方斌等在大量调研的基础上，从耕地保护易地补充的客观实际需求出发，结合已形成的易地补充的雏形市场，探讨了耕地保护区域经济补偿的可行性[51]。纪昌品，欧名豪从经济发展带来的耕地面积减少、区域间耕地保护压力与机会成本差异、区域间耕地保护责任与义务不对等方面阐述了耕地保护区域协调的客观性与必要性[52]。对区域补偿机制的架构的研究，根据视角的不同可分为两类。一类主张建立以耕地资源价值为核心的区域补偿机制。张效军、欧名豪等[53～64]提出建立耕地保护区域补偿机制的思路：确定补偿的价值标准；测算各区域最低耕地保有量，计算耕地赤字或盈余；确定面积标准，折算标准面积；建立耕地保护补偿基金。其中价值标准的确定依据耕地资源价值，但并非完全补偿，其研究表明，我国耕地的价值为112.68万元/hm2，经核算，耕地保护区域补偿价值标准的全国平均水平为107.03万元/hm2。纪昌品，欧名豪提出了政府主导型-公共财政转移支付或市场主导型-区域之间协作的区域补偿途径[62]。苑全治，郝晋珉等以经济外部性理论为依据，建立了区域耕地保护补偿机制的理论模型和经验模型，理论模型重点模拟区域耕地保护外部性的影响及对策，而经验模型则探讨了补偿的主体、补偿标准的计算、补偿方式、制度保障和机构设置[65]。另一类研究主张建立以农地发展权为核心的耕地保护区域补偿机制。臧俊梅等认为农地发展权是国家粮食安全和生态安全的载体，应以农地发展权为基础构建耕地总量动态平衡下的区域耕地保护补偿机制，通过产权手段解决“异地指标调剂”的跨区域耕地保护问题[66]。任艳胜构建了基于主体功能分区的农地发展权补偿机制，即由开发型区域（优化、重点开发区）对保护型区域（限制、禁止开发区）因农地保护行为而引发的农地发展权损失进行的补偿，补偿标准对应于功能分区所造成的受管制农地发展权价值，而农地发展权价值通过农地最高回报价值与农地农业用途价值之差衡量，补偿资金分配模式有政府主导性补偿与市场补偿两种[67]。

（四）耕地保护经济补偿机制的研究

目前，国内学术界对耕地保护经济补偿机制的研究尚处于探索阶段，主要集中于从宏观层面上探讨机制的整体框架问题。首先，建立耕地保护经济补偿机制的原因、依据和基本思路。朱新华，曲福田将耕地保护的外部性补偿界定为粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，分析表明粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区，具有对主产区进行经济补偿的现实条件和愿望，并提出了机会成本税、GDP增长提成、基于市场贸易的产销区购销协作三类补偿途径[68]。姜广辉，孔祥斌，张凤荣等认为耕地多功能外溢引发的耕地利用低收益和耕地非农化的低成本，以及耕地保护的巨大机会成本是耕地转用的根本所在，由此应建立由两大部分构成的耕地保护经济补偿机制，即基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制和基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制[69]。周小平，柴铎，卢艳霞等认为耕地资源配置中的市场失灵和政府失灵是建立经济补偿机制的原因，耕地保护经济补偿是通过重新调整耕地价值分配、使耕地价值的外部性内部化的过程，其基本思路是“公平优先、效率跟进”[70]。其次，耕地保护经济补偿的具体运行机制。原光，任德成认为利益平衡是构建耕地保护经济补偿运行机制的基本原则，补偿方式包括资金补偿、实物与科技补偿、保障补偿等，补偿标准的确定应以耕地的综合价值为依据[71]。陈会广，吴沅箐，欧名豪认为耕地保护补偿的理论依据包括外部性理论、公共物品理论、可持续发展理论、生态服务功能理论，提出了以政府为主导的公共财政转移支付与代际补偿和以市场为主导的土地开发（发展）权转移与交易两种模式并存的补偿机制构建思路，以及加强法律政策、基金运作、土地规划、标准评估、市场交易等配套体系建设的建议[72]。牛海鹏将耕地保护外部性界定为耕地的生态社会效益，并认为耕地保护总体外部性=耕地保护区内外部性+耕地保护区际外部性，相应的耕地保护经济补偿机制由区内和区际经济补偿机制构成。以河南省焦作市为例，分别运用综合方法（当量因子法、替代/恢复成本法的集成综合）和条件价值法测算了耕地保护最高和最低经济补偿标准，表现为弹性区间，并可进行动态修正[32]。周小平，柴铎，卢艳霞等依据福利经济学的边际生产率分配论以及外部性内部化的基本原理得到了耕地保护补偿的三大基本条件，指出确定补偿提供者和接受者的依据是外部性的提供或接受情况，补偿额的上限和下限分别为耕地为其他社会成员提供的正外部性价值和耕地保护主体的机会成本损失，并应根据各地的占地压力实际进行梯度化补偿[70]。雍新琴提出以耕地保护的机会成本损失为依据确定经济补偿标准，地方政府耕地保护的直接机会成本损失等于土地出让金纯收入，农户耕地保护的机会成本损失等于耕地作为建设用地与用于粮食生产用地的收益差额。补偿机制通过建立耕地保护台账、签订耕地保护合同和设立各级耕地保护补偿基金委员会得以运行[73]。

国内耕地保护经济补偿的实践

1999年～2003年连续5年粮食产量的下滑，催生出了以2004年～2009年连续6年中央1号文件为标志，包括农业税减免、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、最低收购价等一系列扶持粮食生产和促进耕地保护的惠农支农政策，以上政策可视为国家对耕地保护的微观主体——农民在经济上一定的补偿。实践证明这些旨在调节利益分配的补偿政策是有效的也是可行的，2004年～2008年粮食产量和粮食种植面积均实现了稳步增长，2008年粮食产量刷新历史最高水平，达到52850万吨，一定程度上扭转了粮食生产下滑和耕地保护乏力的态势。现有耕地保护经济补偿政策有许多可取之处，例如农业税的减免切实减轻了农民的负担，粮食直补的直接到账方式广受农民们好评等。但也存在一系列问题，诸如补偿标准太低，单纯的政策性补贴导致农民和地方政府对其长期性的预期不稳定，资金来源及运作方式成本较高等。因此，创新现行耕地保护制度，建立长效的耕地保护经济补偿机制无论在理论层面还是实践层面都显得迫切而重要。近年来，国内一些省、市也开始试行耕地保护经济补偿政策[74]。《佛山市基本农田保护补贴实施办法》规定对土地利用总体规划中划定的基本农田进行补偿，标准为800元/亩•年，每5年调整一次。东莞市从2008年1月1日起，对属于村集体超额分摊的基本农田保护区和非经济林地统一实施财政补助，标准为500元/亩•年。成都市设立了耕地保护基金，建立起耕地保护经济补偿和契约式管理机制，通过财政转移支付，耕地保护基金主要用于农业保险补贴、耕地流转担保、耕地保护责任农户养老保险补贴和耕地保护责任集体经济组织现金补贴，标准为一类耕地400元/亩•年、二类耕地300元/亩•年。以上实践为我国耕地保护经济补偿机制的研究和建立提供了借鉴。

耕地保护的对策建议范文第5篇

关键词：土地整治；耕地占补；分析

中图分类号：P2文献标识码： A

一、土地整治存在的问题

1、对土地整治的战略意义认识不足

街镇积极性不高，群众支持力度不大，部分村民将新农村建设和土地整治项目混淆。其中有部分原因是区县土地整治人员编制不齐，专业技术力量不足，人少事多，鞭长莫及，有些工作做得不够深入细致。导致对土地整治的有关政策宣传不够到位，致使有的干部群众对土地整治工作不够理解，不够支持，配合得不够紧密，出现期望值过高、额外要求多，矛盾纠纷时有发生，影响了工程建设的顺利推进。

2、经费紧缺，投入不足，项目规划建设标准不高

土地整治以政府为主，缺乏社会团体和群众的自主投入，而且相对其他行业，预算偏低，特别是人工等单价不能跟上市场行情。土地整治工作是一项利国利民，造福子孙的事，可是在整个工作过程中，基本以区县政府投入搞土地整治，社会群体缺乏自我开发、自我整理的意识，导致政府资金紧张。

3、施工监督管理等不够有力，工程质量参差不齐

由于管理人手不足，各街镇重视和群众支持情况不同，以及工程施工单位本身情况不一致，导致工程质量参差不齐。就如部分学者在研究土地整治项目建设的质量管理时指出的一样，土地整治工程实施管理有待提高，部分土地整治监理监管不到位。为此，项目管理部门不得不花费大量人力、财力和时间进行协调，这不仅增大了项目投资，还拉长了项目建设工期。

二、土地整治工作的对策

1、加强宣传，营造良好氛围

解决认识，强化认知，讲清意义，讲解政策，提高认识，增强自觉性、主动性、参与性。加大土地整治相关政策的宣传力度，采取多种形式讲清土地整治的意义目的和有关要求，使广大干部群众知晓土地整治的有关政策规定，充分调动项目区的干部群众对土地整治的积极性，体现群众意愿。同时，加大宣传，可使项目所在地的街镇、村社干部群众积极支持配合，实施好土地整治项目。另外，对维护农民权益等现实性问题，以及各类倾向性问题，积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，及时出台相关文件规章和制度，做好土地整治的政策保障。

2、稳妥推进，做好政策保障

为了让群众对土地整治工作更加支持和理解，建议各级政府和部门在出台文件时，应相互协调统一，并保持文件精神循序渐进的工作方法，坚持全面探索，局部试点，结果可控的原则，边试点，边总结，边规范，积极推动政策制度的立、改、废。充分尊重和依靠基层，处理好原有政策制度和改革创新的关系。

3、拓宽思路，整合资金

运用多种途径，解决资金不足的问题，缓解区县政府财政压力，同时，确保土地整治工作的顺利进行。适当提高设计规格和预算价格刻不容缓。有的项目由于出于资金等考虑，设计标准偏低，与当前发展农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。同时，增强工程质量进一步改善工程形象，需要逐步加大投入。然而这笔资金量大，导致区县政府财政压力大，要解决只可探索融资渠道，运用多种途径，如吸引社会投资等，国土资源部门应该为民间资本参与土地整治营造良好环境，提供高效服务，同时加强监管。拓宽思路，积极引导当地群众参与，整合各部门资金，争取上级投资等。

4、因地制宜，合理规划项目

因地制宜地规划项目，而不是照本宣科地完全按照既有规范去做项目。比如说项目规划设计时，按照原有思路严控预算比例结构，控制各工程预算比例结构，从总体上来讲是对的，但是具体到某个项目区它可能是不可行的。某个项目缺什么就要补什么，有的重有的轻，不可能和既定的总结构比例完全一致。建议以后在规划设计时，特别是规划人员要充分调研，不再按照原有思路控制三大工程的投资比例，而是以提高耕地质量和便于农民生产生活生财为基础，实事求是，因地制宜地设计三大工程，进行项目规划设计。设计成果最好在当地公示，设计单位负责将设计方案告知于政府和村民，保证设计符合当地实际，确保设计质量。

三、耕地占补平衡政策在实践中存在的缺陷和问题

1、占优补劣

随着城镇化进程的加快，加上各地招商引资，城市用地的需求量增加，用地无限外延，加之各地的工业开发区也都规划在交通便利的地区，致使城市周边和交通干线两侧的大量优质农田被占用，而补充进来的耕地大部分是原有的偏僻的荒坡、荒沟、荒山，开发投入不够，管理不便，土壤蓄水能力低，土壤肥力极差，农业基础设施薄弱，产出低，农业收入极不稳定。地方政府为了急于发展经济，更多的积极性放在了如何把地批下来，重点没有放在如何保证“耕地数量不减少、质量不下降”上。通过这种方式补充的耕地实际是为了补充而补充，仅仅是保持了数量上的平衡，实际上很多是滥竽充数，补充耕地的质量明显下降。

2、弄虚作假

耕地后备资源是有限的，而经济发展势必要或多或少占用耕地，有时数量也是庞大的，可用于补充的耕地后备资源会越来越少，有的地区已无地可补。所以，为了地方经济发展，就要想方设法寻找可以补充的后备资源，有的不惜弄虚作假，将不具备补充条件的耕地列入了补充的行列，如有的将超坡度开荒的耕地、不具备种植条件的土地列入了补充范围，耕地进沟上山，严重影响了我国耕地保护基本制度的落实。

3、盲目开发，生态环境破坏

为了经济的发展，为了保证耕地占补平衡，满足建设占用有地可补的要求，很多地区将能开发的后备资源都列入开发范围进行开发复垦。改革开放后，农民种田的积极性得到了空前的发挥，凡是地头地脑、荒塄子（荒草地）荒沟、荒塘、荒坡等通过简单的投入都自行开垦耕种。占补平衡政策实行后，很多补充耕地的项目大多使用的是这类农民的小开荒地，政府很少有投入，耕作条件不能得到保证。各地在自发的小开荒项目用完后，为了建设用地补充的需要，大多将能用于耕地开发的后备资源都列入了补充范畴，可以说千方百计寻找后备资源，很少考虑进行耕地适宜性和环境评估，有的仅仅是走走过场。有的将河滩地开成了耕地，造成今年开垦，明年水大了就冲毁了。有的将原来投入很大甚至上亿元投资建设的几近干涸的小水库又投入几千万元开垦成耕地，造成资源的极大浪费。由于能用于耕地开发的小水塘、沼泽地都被盲目过度开垦，土壤蓄水能力严重下降，原来常年流水的小河常年干涸，小河流水不见，造成小气候严重恶化，极端天气增多也与此不无关系。

四、耕地占补平衡的建议

1、早做准备，早想良策

城市建设、经济发展占地在一定时期内是绝对的，耕地后备资源有限，总有一天，会无地可补。因此必须早想良策、早做准备，尽早谋划出路。一是控制城市建设用地规模，严格限定城市边界，防止建设用地的无限扩张。二是加大保护耕地的力度，用利益机制来抑制占用耕地的冲动和念头。一方面加强权益保护，激发农民保护耕地的自觉意识。另一方面充分利用现有建设用地挖潜再利用，同时增加占用耕地的取得成本，让取得耕地的成本与从国有土地出让取得的成本相当后再交纳一大笔耕地开垦费和生态环境恢复治理费，用市场的手、用经济的杠杆引导建设单位在现有的存量建设用地利用上做文章，也就是说让占用耕地进行建设的主体付出更大的代价，直至付不起占用耕地的成本。

2、适时取消占补平衡挂钩政策，实现良性循环

建议适当时机取消占补平衡挂钩政策，实行占用与开垦两条线管理，该占用的占用，该开垦的开垦。对于涉及国计民生的、对当地经济发展有推动作用的项目经过充分论证，必须占用耕地进行建设的，按照节约集约的原则和用地项目控制性指标进行供地，不与补充耕地挂钩。对于土地后备资源，严格进行生态环境评估，经评估和论证后可以开垦为耕地的就进行立项，按照项目进行设计施工，保证耕地开垦后的农业基础设施保障能力。要本着宜耕则耕、宜林则林、宜水则水的原则，而不是急功近利，将所有的后备资源都开垦成耕地用于建设用地补充，保持农村土地的良好生态环境和风貌，建设美丽乡村，建设青山绿水，真正实现“看得见山水，记得住乡愁”。各地要摸清可用于开发的后备资源底数，制订详细的切实可行的后备资源开发计划，掌握总量是多少，有多少可用于开发，每年能开发多少。国家将可开垦的后备资源进行统一管理，统一下达开发计划，然后根据可开垦后备资源总量情况分年度下达用地指标，而不是与每个批次、每个项目用地进行挂钩。这样可以避免过度开发造成生态环境的恶化，也可以遏制地方政府急功近利，为了补充耕地而补充耕地等弄虚作假等现象的发生。

3、划定永久基本农田

科学划定基本农田，将几百年甚至上千年形成的富含土壤腐殖质的优质农田都列入保护范围，并进行永久保护，这是保护耕地的治本之策。要把耕地保护提高到战略的层面上来认识，改变建设第一保护第二的观念，把保护列为第一位，在保证保护稳定耕地面积的同时更加注重质量，而不是简单的拥有多少多少保护面积。永久保护的面积应该是优质的基本农田，而不是边远山沟里的劣质坡耕地。严格界定城市边界，将城市周边的优质耕地，特别是近郊区的优质菜地划入永久保护范围，切实把应该保护的耕地保护起来。这样，我国的粮食安全才有保证。

结束语

耕地占补平衡政策是我国现阶段保持耕地数量不减少的一项重要措施，但在具体操作过程中也暴露出很多问题，过度开发、生态日益恶化的矛盾已逐渐显现。长此以往，必然误入先开发后治理的恶性循环怪圈中，我们必须有清醒的认识。随着后备资源的减少，终有一天会无地可补，占补平衡挂钩政策的可持续性值得研究，势必会逐渐退出。及早谋划，谋定而后动，实行占补“两条线”管理是一条可行的政策。

参考文献

[1]连军.论耕地占补平衡政策的必要性和可持续性[J].国土资源,2014,05:54-55.

[2]郑畅.区县土地整治存在的问题及其对策[J].绿色科技,2014,08:107-108.