农村土地产权制度改革
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇农村土地产权制度改革范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
农村土地产权制度改革范文第1篇
中图分类号：F32
文献标识码：A
文章编号：1007―5194(2009)03―0093―06
一、农村土地制度产权改革是统筹城乡发展的关键环节和重点领域
1．农村土地产权改革是深入推进统筹城乡发展中一道绕不过的坎。
2007年末，成都市共有农业人口516.72万人，占全市总人口的46.83％；实有耕地面积34.48万公顷，人均耕地面积0.07公顷。2007年全市实现地区生产总值3324.4亿元，比上年增长15.3％。其中：第一产业实现增加值235.5亿元，增长5.5％；第二产业实现增加值1504.0亿元，增长18.9％；第三产业实现增加值1584.9亿元，增长13.6％。一、二、三产业比例关系为7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的农业人口仅仅创造了7.1％的国民生产总值，即接近1/2的人口创造的国民生产总值还不到1/10，农村人口创造的社会财富远远低于社会平均效益。收入的增加总是与创造的社会财富成正比的。因此，只有在减少农业人口和增大农业经济总量上着力才能提高农村人均收入。减少农业人口，就必须大力推进城市化，转移农村人口，剪断已经在城市定居和就业的人员与农村土地的联系，农村土地产权改革是前提条件；增大农业经济总量，就必须大力推进传统农业向现代农业转型，大力发展新型农村经济，改变农村经济的结构，土地流转是前提条件，只有通过农村土地产权改革，土地流转才能加快。
2．凭借统筹城乡综合配套改革试验区在关键环节和重点领域先行先试的优先权，率先推进农村土地制度产权改革。
成都，从2003年开始实施“城乡一体化”到2007年被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区，历时五年。成都的城市和农村从基础设施建设到产业结构调整、从制度设计到思想观念、从公共服务水平到收入水平差距都发生了巨大变化。从2002年到2008年的城乡收入发展来看，成都市的城乡差距小于全国。同时，成都农民的人均纯收入绝对数和增长速度也高于全国平均水平(见表1)。
分析表1，可见成都于2003年开始实施城乡一体化发展战略以来，城乡收入差距有了明显缩小，显示城乡统筹的实效。但到2006年，城乡收入差距较上年出现扩大迹象，表明如果不对农村土地产权进行改革，虽然在统筹城乡发展上着力，其促进农民增收、缩小城乡收入差距的能量趋近极限。“城乡一体化”的精髓是在“体”字上。城市经济迅猛发展得益于市场经济和明晰的产权，农村经济发展缓慢可归咎于生产资料要素没有明晰的产权，市场经济弱小。因而“城乡一体化”就得实现城市经济体制与农村经济体制的一体化。由此成都在统筹城乡综合配套改革试验区建设上进入农村改革的关键环节和重点领域，进入农村土地产权改革这一“深水区”。
二、充分释放农村产权改革对促进农民增收的能量
2008年1月1日，成都正式启动农村土地和房屋产权制度改革，出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。此次成都农村土地产权制度改革的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略，统筹推进‘三个集中’，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，构建农村市场经济的微观基础，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。改革的基本原则：(1)严格保护耕地；(2)稳定农村基本经营制度；(3)切实维护农民利益；(4)重点突破、分步实施。改革的重点和基本步骤是：(1)开展农村集体土地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组。承包地、自留地、宅基地和农民的房屋确权到户。(2)创立耕地保护机制。加强市域范围内土地利用规划管理，实行耕地分级保护，设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。(3)推动土地承包经营权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系。(4)推动农村集体建设用地使用权流转。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划并按规定程序报经有权机关批准后才能依法取得。建立集体建设用地使用权出让制度，依法促进集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制，加强集体建设用地使用权流转管理。(5)开展农村房屋产权流转试点。建立城乡统一的房屋产权流转制度，加强农村房屋产权流转的管理，积极培育发展农村房屋产权交易市场。改革的保障措施是：完善覆盖城乡的社会保障体系；强化规划和土地用途管制；建立覆盖城乡的公共住房制度；推进农村金融体系建设；建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制。
可见，成都农村土地产权制度改革，就是“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，使农民作为土地承包经营权的产权主体地位得到制度的保证，由此带来农村社会结构的深刻变化；就是为了更好地强化规划和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城乡界限，科学编制全域成都规划；就是为了激活农村土地资产的资本属性，增强农村发展的自身“造血”功能，发展和完善各种金融服务体系，促进产权与资本的有机结合；就是为了发展和壮大新型农村集体经济组织，以产权和资本为纽带，通过多种实现形式将农户组织起来参与市场竞争；就是为了促进农村经济向现代农业、规模化经营发展，通过完善社会保障体系推进城乡社会保障制度一体化，从而为土地顺畅流转提供制度保证。
在推进此次农村土地产权制度改革的过程中，成都有四大举措：
第一，对各区(市)县试点村进行了“确权”，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等物权关系。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节，最终颁给集体《集体土地所有权证》，颁给农户《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《集体林地使用权证》。此次确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰，而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长期固化 和宅基地确权的洗牌。在颁给农民“四证”的同时还发给农民“两卡”，即耕地保护卡和养老保险卡。截止2008年底，全市共有222个乡镇(涉农街办)、1676个村(涉农社区)、24004个组(社)开展农村产权制度改革试点，涉及农户1 195891户。完成入户摸底调查1039268户，完成土地测绘827261户，完成确权结果公示570977户，完成确权颁证314949户。土地确权改革，为农民拥有合法的土地产权财富提供了具有前置条件的制度安排，为农民大幅度增加财产性收入提供了更大的空间。
第二，成立市和区(市)县农村产权流转担保公司，开展农村土地、房屋产权抵押担保贷款。成都农村产权流转担保公司于2008年3月24日挂牌，不久，成都受四川汶川大地震影响部分地方成为特重灾区，成都农村产权流转担保公司在灾后重建中发挥了重要作用，针对灾区农民，通过市场机制解决灾后重建的资金问题。受灾农户自建住房，可以申请利用集体建设用地使用权抵押或新建房屋所有权抵押承诺，向农村产权流转担保公司抵押，获得灾后自建住房的贷款担保。由农村信用联社和成都商业银行发放农村灾后住房重建专项贷款。截止2008年底，已向4527户灾毁房屋农户出具意向担保函，正式签约2566户，担保贷款10704.2万元。农村产权流转担保公司的组建，更加深远的意义还在于推动了土地产权资本化的进程，柔化了承包地、房屋不能抵押贷款的刚性规定。
第三，组建农村产权交易所，形成市、县、乡三级服务平台。成都农村产权交易所其主要职能为：开展林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资服务。这为推动农村产权流转，广泛吸引社会资本投向农业和农村，发展现代农业，增加农民收入，繁荣农业农村经济提供了有效平台，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。同时，由于土地产权流转，不仅使众多的规模经营成为现实，而且为形成众多的农合组织和建立龙头企业与农民紧密型利益联结机制创造了条件。成都村产权交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12个项目签约，涉及土地承包经营权流转的项目6个，流转面积为16557.9亩；涉及集体建设用地使用权的项目3个，流转面积153.28亩；涉及集体林权流转的项目3个，流转面积2888亩。
第四，加快发展农村金融建设和农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。成都积极推进市商业银行、农信社改革，加快组建地方保险公司等金融机构，规范和发展多种形式的新型农村金融机构，鼓励创建村镇银行、各类小额贷款公司，探索发展形式多样的农村民间金融，建立健全资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。推进农村信用社统一法人改革，建立了邛崃、大邑、彭州等村镇银行，引入淡马锡小额贷款公司开展小额贷款服务，为农村土地产权制度改革后需要进行抵押贷款的农民提供资金支持，从而创造了使农户基本上能够享有现代企业一样的在扩大再生产和提高生产水平过程中的融资条件。
三、成都农村土地产权制度改革对农民增收的实效分析
首先，农村土地产权制度改革提升了农民主体地位，增强了农民的土地观念和财产意识。对农村土地进行确权，本身就是为了确保农民的主体地位。在确权颁证过程中，成都农民自主成立村级议事会。，解决确权颁证出现的各种历史疑难问题和现实矛盾。议事会是在推行农村土地产权制度改革中的一项创新，目的是充分尊重农民意愿，保护农民利益，使农民有充分的话语权，有平等的机会参与改革，不仅充分调动出了农民的“主人翁”精神，而且也激发出了农民的创造性，让农民“自主、自愿、自治”。
其次，农村土地产权制度改革促进了土地流转，转变农业生产方式。通过农村土地产权制度改革，加快了土地规模化流转。如成都市龙泉驿区黄土镇洪安村，在确权颁证后流转了3500亩土地给黑金果业有限公司，用于标准化绿色葡萄生产基地建设。该公司到目前为止已经投入资金3510万元，完成了标准化葡萄基地内的道路、渠系、土地整理、灌溉等基础设施建设，其中2500亩用于葡萄种植，1000亩用于彩色薯种植。农业生产方式的转变极大地激发出了土地的增产增收效益。据调查，3500亩总纯收入为1100万元，每亩平均收入3142元，比流转前每亩纯收入1000元的基础上增加收入2142元。
再次，农村土地产权制度改革促使劳动力转移，转变农民的生活方式。土地流转后，让在农民获得更多租金收入的基础上拥有了工资性收入，促进了农民从第一产业向二、三产业转移。以成都市双流县为例，农民将手中的土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议。土地流转后，农民每年每亩地收取900斤大米的租金，三年后开始递增，每年每亩递增50斤，到1200斤时封顶。这就使土地由原来的无偿使用转变为有偿使用，使农民能够获得稳定的收益。另外，农业项目公司也要雇佣当地农民务工，每天工资约40元。同时，从土地闲置出来的年轻人可以进城打工，使其从第一产业转向二、三产业。这样，以上三项收入加起来，农村产权制度改革前提高了很多。另外，还推进了成都市的城市化进程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。
复次，农村土地产权制度改革守住了耕地红线。要保护耕地，保护农民的合法权益，产权明晰是最好的办法。通过农村产权制度改革，对农用地、非农用地的规模不仅仅是一次摸底，而且也是对过去遗留下来的土地问题的一次彻底地理清。在不少乡镇，农民领到土地使用权证时，也领到了一张“耕地保护卡”。每年，成都市、县两级政府会从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金。按照基本农田补贴每年每亩400元、一般耕地补贴每年每亩300元的标准，全部打入农民领到的这张“耕地保护卡”中。在这种情况下，一个30岁的农民，如果他的耕地没遭到破坏，到退休时大概可以领到3―5万元。显然这会调动起农民保护耕地的积极性，即使将土地流转了，也会主动监督企业，不允许企业破坏耕地。这无疑能严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减、质量不降，从而使基本农田得到有效保护。在耕地得到保护的基础上，农民也获得了更多的转移性收入(即政策性收入)。
四、农村产权改革对促进农民增收的对策建议
2007年，成都农民人均纯收入5642元，其中家庭经营性收入2520元、工资性收入2381元、财产性转移性收入448元，比重为47.1:44.5:8.4。2008年，成都农村居民人均纯收入6481元，其中家庭经营性收入人均2712元，工资性收人人均2752元，财产性收入509元，比重变化为45.4:46.1:8.5。 见表2
1．进一步健全土地产权流转市场，确保农民的利益不受侵害，促进农民财产性收入的增加。
分析表2，在农民的收入结构中，财产性收入所占比重太小，这就意味着增幅空间大。因而进一步完善土地产权改革的政策和措施，确保农民土地产权的正当利益和合法的财产性收入，是提高农民收入的重要途径。
积极培育产权交易非利害冲突第三方组织，即市场中介，发展能够保证“公平、公正、公开”，维护交易双方利益，为产权流转服务独立的社会中介服务组织。比如估价机构、公正机构等。土地流转与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记以及违约处理等众多环节。所以，必须大力为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务的中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，完善中介服务体系，促进土地流转高效、公开、公正地进行。
形成合理的土地流转对价。土地流转应该支付合理的对价。由于农业生产尤其是粮食生产收益低下，土地流转往往难以形成合理的对价。土地流转对价本质上是农户的土地承包经营权益的体现，它由农户的生存保障价值、农业生产经营者对土地的投入、土地流转的增值分成和土地的潜在效益等四部分组成。在进行土地承包经营权流转过程中，必须以合理的价格保障农民的土地流转收益。同时，由于土地流转有一定的时间性，在流转合约中必须充分考虑到通货膨胀和物价变动等各种因素的影响，保障农民的土地流转收入不因通货膨胀等因素而缩水，特别是要防止应对实际对价过低而影响农民生活。由于流转中农民弱势地位，需要政府加强管理，制定土地流转的最低价格以保护农民利益。
允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场。这样可以形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格制定的发言权，有更多的机会参与土地增值收入的分配。法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。
2．发展新型农村经济，组建多形式新型农业经营组织，推动农民向农业工人转变，或转移就业，增加农民工资性收入。
虽然农民的工资性收入所占比重已经较大，但工资性收入来源还很单一，主要是外出务工，或当地打工收入。这些收入，与新农村建设、发展现代农业还没有完全接轨。国际经验告诉我们，产权改革是农业现代化和市场化的基石和动力，能够极大地推进传统农业向现代农业转型。现代农业是一个大概念，涉及食品、医药、环保、工业原料、生态、休闲等领域。农业的现代化和市场化能够创造众多新的、较高收入的就业岗位。可见，产权改革对促进农民工资性收入的空间潜力较大。
创新农业经营体制机制，转变农业经营方式，不仅会形成新的农村经济活动，而且会新增众多新的就业岗位。比如，家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，这样就会形成一系列服务组织；比如，统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度，这样就会新增加诸如管理、组织、生产、销售等新的就业岗位，使众多农村剩余劳动力从家庭经营转向合作经营，在获取土地股份收入的同时还获得参与现代农业和新型农村经济建设的工资性收入。
3．坚定不移地推进土地产权资本化，增加农业科技投入，发展高附加值农业，发展农村金融服务，提高农民经营性收入。
分析表2，农民的经营性收入所占比例较大。但与从事其他产业的主业收入相比，社会平均效益并不高，平均每月220元。这也是不少农民宁愿撂荒也不愿精耕细作的原因。
产权改革促进农业经济的市场化。这就是产权制度的力量。一方面，由于产权改革，规模化经营成为普遍现象，交易成本大大降低，市场化程度大大提高；另一方面，无论是现代农业还是其他产业，现代经营的基本条件就是负债经营，农村土地产权改革必将使农业负债经营成为可能和普遍现象，由此，为了提高农业品种的附加值，或提高农业生产的规模化、现代化，或扩大再生产，经营主体有了充分利用外部资金的条件和可能。所以，加快农村土地产权资本化进程，发展多种形式的金融服务，是提高农业经营性收入的重要途径。
产权改革并不意味着土地一定要流转。在产权改革后，继续从事家庭经营的农户其收入的主要来源仍然是家庭经营性收入。十七届三中全会《决定》提出“家庭经营要向先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，提高农业产出效益”，这里所要求的“增加资本投入”，由于现阶段农户的收益极其有效，土地产权的资本化是实现“增加资本投入”的必要前提。因而需要创新农村金融，努力探索与农村土地产权改革相适应的多种农村金融形式。
“增加技术投入”。首先，政府对科技农业的研发和推广纳入公共产品范畴，研发和推广主要由政府来做；其次才是农民享用或象征性购买科技服务。农村土地产权改革使农民真正成为经营的主体、收益的主体。农村土地产权改革后，农民对土地的关系更加紧密，主体地位明显增强，对农业生产和经营的热情明显提高，对发展附加值高的科技农业有内在冲动。政府加大对高附加值科技农业这种公共产品的供给，缩小农业经营与社会平均效益的差距，将极大地推动农民参与发展现代农业，进而提高农民的经营性收入，实现“使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”(十七届三中全会《决定》)。
4．健全土地产权流转的风险防范机制，保障农村安全和农民持续增收。
要有流转的可控机制，实现土地产权的可控流转。对农户流转和抵押的产权要进行评估，抵押公司和流转中心必须把好关，不能让后续生存和发展无刚性保障的农户对承包地或宅基地及自住房进行流转。刚性保障包括居住保障和收入保障。在城镇有固定的住所，有可靠的非农收入来源，是可以流转的两大必备条件。
农村土地产权制度改革范文第2篇
关键词：集体土地所有权 土地承包经营权建设用地使用权产权改革
土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。
一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题
（一）集体土地所有权价值难以实现
农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。
（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制
长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。
在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。
农村土地产权制度改革范文第3篇
关键词: 农地产权制度;产权归属;产权功能
中图分类号: F301
1 产权的一般理论
1.1 产权的含义
产权起源于原始的财产归属性质与秩序,与财产关系的形成和演变紧密地联系在一起。它是一个复杂的概念,具有多种含义。目前对产权范畴及其基本理论的研究形成了多种学派观点,归纳起来有以下三种:一是产权功能论,其代表人物德姆塞茨认为“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与他人进行交易的合理预期”;他进一步指出“所谓产权,是指使自己和他人受益受损的权利”。二是产权权利复合论,这种理论认为:“产权就是所有权,它是某个主体拥有作为财产的某个客体所得到的在法律上的承认和保护”;或者认为所有权是产权的核心,产权是以财产所有权为核心的多层次系列财产权利的组合;三是产权体系论,认为产权是包括所有权在内的一组权利束,认为产权是由占有权、使用权、收益权、处分权以及由些衍生的各种权利所组成的。
产权的完整与否一般有三个衡量标准:(1)所有者具有的排他使用权;(2)所有者具有的收入独享权;(3)所有者具有的自由转让权。产权结构效率高低的判断标准一般为:是否能为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。
1.2 农地产权制度的含义
农村土地产权制度是人们在一定条件下,因农村土地的所有权、使用权等权益而发生的所有关系的总和,是对土地资源内含的各种权利的设置以及关于这些权利的分配、享有、转让的规则,它包括土地所有权制度和土地经营权制度两个方面,土地产权的多元性决定了土地权利的可分割性和可分配性,它涉及到附着在土地上的多种权利的划分问题,具有保障、激励、配置、约束四个功能。
2 现行农地产权制度改革模式思路评析
2.1 土地国有化
这种模式认为目前现行的农村土地集体所有制是虚无的,实际上是不完全的国有制,从而造成农村无政府状态、土地投机严重。持这种观点的学者认为明确集体土地所有权归国家所有可以很好的解决以上问题,而农地的使用则采用国家租赁农民的方式来解决。
虽然土地国有化有一定的优点,但笔者认为实行比较困难。原因首先是无论国家通过收购方式还是强制收回的方式达到土地国有化,都存在着巨大的交易费用,这是当前国家所无法承担的;另外,即使集体土地归国家所有了,国家仍得将集体土地委托给地方政府经营管理,这也存在巨大监督成本,而且也有可能造成土地所有权主体的更加虚化。
2.2 土地私有化
这种模式主张集体放弃徒有虚名的所有权,将土地集体所有制变为农民土地所有制,对于土地使用权、收益权、处置权,则通过国家立法进行管理,保证农民拥有完全的土地使用权和处分权。土地私有制的优点在于可以消除土地乱占滥用以及土地使用中的投机行为和短期行为。
然而,笔者认为,尽管土地私有制在部分西方国家显示出良好的经济绩效,但是产权制度的安排,除了受经济功能影响外,还受一国政府的偏好和意识形态的影响,在我国现行的社会主义经济体制框架下,土地私有化明显是行不通的。
2.3 完善土地集体所有制
提倡这种模式的学者认为,中国的土地集体所有制是具有路径依赖性质的,改革不能从所有制本身出发,而应从制度的完善出发。但对于具体的产权安排则存在两种不同的意见:一种认为其首要任务是明晰集体土地的产权主体,既集体土地应归乡(镇)、村、村民小组中的哪一级所有;另一种认为要撇开农地所有权归属不管,应从产权权能的重构来完善现行农地产权制度。
从产权的不同含义可见,产权是一个涉及面广而且复杂的概念。但也正是因为其涉及面广,才给不同的学者提出不同的产权立论提供了空间。提出以上三种模式的学者就是从产权权利复合论的角度来对产权的内涵进行理解,都认为所有权是产权的核心。他们认为,现行农地产权制度中的农地产权主体模糊是造成我国农地产权制度运行当中种种问题的根源。他们据此认为,改革我国现行农地制度,其核心就是明晰农地的所有权主体,认为只有明晰了农地产权主体,才能算是真正意义上的产权制度改革。因而,当前大部分学者的研究只局限于对“集体”的内涵和外延应如何确定,在农地应该归哪一级集体所有等问题上纠缠不清;或者从制度本身对农地的集体所有制进行全面的否定。从产权的一般理论来看,这本身没有什么错误。因为产权的一般理论在对有关产权对制度的作用和制度的运行的探讨时,认为产权主体明晰,产权得到严格的界定,资源才能得到最有效的配置。但是,产权制度的变迁是要受到制度环境的约束的,产权制度作为上层建筑,必须根植于其国家客观实际,必须符合国家基本经济制度。
3 现行农地产权制度改革研究重心的转移
3.1 研究重心转移的理论基础
众所周知,我国是社会主义国家,生产资料的社会主义公有制是社会主义国家区别于资本主义的最基本的特征,这也是我国基本经济制度。土地是三大基本生产资料之一,因而农地的产权安排必须基于公有制体制的框架内,也就是说农地产权制度安排不仅要考虑效率,而且更要考虑公平,必须保证农地为广大农民集体所有,任何农地产权制度改革的研究如果脱离农地集体所有这一个最基本的前提去讨论农地产权归属,在现时的中国是不实际的。因此,我们现在所要做的是在坚持农地产权集体所有的前提下来研究如何克服其缺陷、提高产权制度的运行效率,而不是纠缠于农地产权归属问题上,所进行的农地产权制度改革才能取得实质性的进展。笔者认为,目前研究工作的重心应该放在产权权能分割和重组上,产权的功能立论者可以为我们提供一个很好的思路和理论基础。
事实上,现代产权经济学关于产权讨论,多是以产权的功能为逻辑起点的。在学术界被广泛认同的德姆塞茨关于产权的定义,本质上就是从对产权的功能和作用的理解来定义产权的。除上面所说的“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与他人进行交易的合理预期”;他还进一步指出:“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。这就表明他并不是抽象的定义产权,而是将产权理解成为是由不同权能所组成的“权利束”,并从功能上对其权能进行分解和重组,将产权归结为一种协调人与人之间的社会工具,而有效地将“外部性”“内在化”。著名的华人学者张五常先生也认为私人产权包括私有的所有权、私有的收入享受权和自由的转让权,其中“所有权”是无足轻重、可有可无的,仅是一种抽象的存在,理解产权需要将其分解,定义产权需要从其功能入手。这些都为绕开农地所有权归属来探讨现行农地产权制度改革提供很好理论基础和理论指导。
综上所述,笔者认为应从产权功能的角度来理解现行农地产权制度改革下的产权内涵,也就是坚持农地集体所有的产权安排不变,把研究的重心放在如何对农地产权各权能进行合理的分解和重组来克服农地产权制度在运行中出现的缺陷,提高其运行的效率;着重解决产权改革“能怎么样”的问题,而不是解决产权改革“是怎么样”的问题,逐渐从“所有权归属争论”转到 “权能重构研究”上来。
3.2 研究重心转移的现实分析
现代产权经济学对公有产权的批评主要就是从其排他性出发的,认为这种产权安排的最主要的缺陷在于其产权的排他性不强。我国现行的农村土地集体所有制是一种更具有自身特色的公有产权形态,它的排他性不强最突出的表现有两方面:一是由于农地所有权主体的模糊,造成当前很多农村土地实际掌握在地方政府手中,地方政府对农村土地拥有绝对的控制权;二是农民产权权利的残缺,农民不是农地产权的直接主体,仅仅是土地使用权的直接主体,这在很大程度上限制了农民的排他使用权和自由转让权,以及从土地中获得的收益权,而且法律上对农民权利的保护欠缺。事实上,正是地方政府具有的过大权利和农民产权权利的残缺,对农民土地使用权的过多干预和任意侵蚀,才造成现行产权制度中的随意调整农民承包的土地、缩短承包期限、中止承包合同、收回农户承包土地高价发包、非法征用土地、侵害农民土地使用权等问题的发生,也就是说土地集体所有导致的地方政府具有的过大权利和农民产权权利的残缺是农地产权制度运行失效的根源。
按照Y•巴泽尔的观点:私人产权对私有制成分与公有制成分是同样必要的,这两者的区别并不在于是否存在私人产权。它们的区别在于采用何种组织形式,特别是给予生产者何种刺激和报酬。因此现行农地产权制度改革的研究重心必须着眼于如何淡化和弱化地方政府在农地管理中过大的权利,遏止地方政府对农民土地使用权的过多干预和任意侵蚀;通过产权权能的分解和重组,赋予农民具有独立意义的、具有严格排他性的土地使用权及其相应占有、经营、处分、收益等权利,并从法律上对其进行严格的界定和保护,使做为“弱势群体”的农民能够抵挡外来的侵蚀和维护自己的合法权益。
4 结语
农地产权制度改革是处理好我国“三农”问题的重中之重,几年来这方面的研究成果也层出不穷,但是目前仍未取得实质性的突破,其根本的原因在于研究重心的偏移。这迫切要求我们要结合实际,从产权功能论的角度来理解现行产权制度下的产权内涵,把研究的重心放在如何通过农地产权权能的分解和重组来克服农地产权制度在实际运行中出现的缺陷,提高其运行效率,才能使我国农地产权制度改革取得实质性的进展。
参考文献
[1] H. 德姆塞茨.关于产权的理论[J].美国经济评论,1976.
[2]于光远.经济体制改革三论:产权论、均衡论、市场论[M].北京:北京大学出版社,1990.
[3]郭翔宇.农业经济专题研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.
[4]国彦兵.新制度经济学[M].上海:立信会计出版社,2006.
农村土地产权制度改革范文第4篇
这里根据农业资源禀赋、经济发展阶段以及农村产权制度和抵押制度改革情况等因素，选取先行开展农村产权制度改革试点的市县进行调查，分析具体改革方案，评价改革的农村金融市场效应。
（一）案例地区资源禀赋和经济发展情况根据人地比例、农地流转比例、城镇化率、农业经营模式以及改革模式这五个因素，兼顾农民收入、农业GDP占比等指标，选定湖北省武汉市、江苏省东海县和吉林省梨树县作为农村产权制度改革的典型案例地区。从共同点来看，三个案例地区均位于我国粮食主产区内。表1展示了案例地区不同维度经济指标的定量比较。第一，从人地比例来看，武汉市人均耕地面积仅为0.075公顷，梨树县人均耕地面积最多，达到0.454公顷，后者是前者的6倍多。黄宗智认为，历史上长江三角洲和英格兰在人均农业土地和农场规模等方面的差异，不仅对农业，而且对农村手工业以及收入和消费各方面的“内卷”与发展，都起着至为关键的作用。[15]就我国农业所处发展阶段而言，不同地区人地比例的悬殊带来的是农地流转比例、劳动力转移甚至农业经营模式等方面的巨大差异。为实现农业规模经济和提高收入，人地关系较为紧张的地区（如武汉市）通常农地流转比例和劳动力转移比例也较高，有利于形成由农业企业、合作社等占主导的产业化经营模式。第二，从经济发展水平和阶段来看，武汉市农业GDP占比仅为3.71%，达到发达工业化国家的水平，而东海和梨树这两个农业县的农业GDP占比均较高，分别为18.14%和26.71%，高出我国平均水平（10.01%）。农业GDP占比的不同意味着农村劳动力转移、农地流转和规模农业的发展以及非农产业发展处于不同的阶段。对表1中以上几个指标的比较可以看出，农业GDP占比越低的地区，城镇化水平越高，同时农地流转比例也越高，农业GDP占比不到4%的武汉市超过一半的农地已流转，农业占重要地位的梨树县农地流转比例仅为14%。从各地主导农业经营模式来看，这里选取的三个地区农业经营模式涵盖了当前我国农业经营的主要模式，分别是“公司+农户”、“合作社+农户”和家庭规模经营。武汉市主导的农业经营模式是“公司+农户”，其主要运作形式是由于较为发达的非农产业吸纳了近郊大量的农村劳动力，农村基层政府或土地股份合作社集中农民闲置的土地流转给农业企业，农业企业一方面向农民支付租金，同时以直接租种、转租或者契约订单等形式雇用部分农民。东海县农业经营则以“合作社+农户”模式为主。梨树县是我国东北地区规模农业的代表，基于当地人少地多的禀赋特征，主要发展以家庭经营为主的专业大户、家庭农场等经营主体，实现农业的适度规模经营。主导农业经营模式的差异有助于比较农村产权制度和抵押制度改革在不同地区产生的差别化效应。农业部农村经济研究中心联合江苏农村金融发展研究中心课题组于2013年7~8月分别对三个案例地区进行了实地调查，与相关政府部门和金融机构进行座谈并搜集相关资料，了解当地农村产权制度和抵押制度改革的方案、进展和成效等情况。
（二）农村产权制度改革方案与措施1.武汉市改革方案与措施武汉市最早于2006年开始农村土地承包经营权和集体林权的确权工作，2009年继成都之后成立全国第二家农村综合产权交易所，2011年以来加快推进农村产权制度改革的进程，并于2012年4月出台农村产权制度试验实施方案。其主要改革试验内容包括：农村产权确权、登记和颁证，明晰农村产权关系；建立农村产权交易体系，活跃并规范农村产权交易；建立农村产权评估体系；创新农村产权资本化实现形式，如农村产权抵押融资；创新农业和农村经营模式，培育新型农业经营主体；健全农村产权制度改革保障体系。其中，改革试验的重点是农村产权确权、登记和颁证以及农村产权抵押融资。农村产权确权为开展农村产权抵押贷款等一系列改革奠定制度基础。武汉市自2009年9月依托农村综合产权交易所（以下简称“农交所”）开展农村产权抵押贷款试点。武汉市农村土地经营权抵押贷款流程如图一所示。其主要流程是：根据已达成的流转协议，农户土地经营权经农交所流转给农业企业；农业企业支付农户土地租金；农交所向农业企业出具产权流转交易鉴证书；村集体出具同意土地用作贷款抵押和再流转的证明文件；评估机构对拟抵押土地经营权的价值进行评估；农业企业向金融机构申请农村土地经营权抵押贷款；金融机构对贷款申请进行审批；若贷款获批，贷款人到农交所办理抵押登记。总结来看，上述贷款流程可概括为以“交易-鉴证-抵押”为核心的农村产权抵押贷款模式。在以上流程中，农交所的功能主要是提供交易平台和融资登记，并为抵押流转提供鉴证，使得土地经营业主能够使用其通过流转获得的经营权进行抵押。从理论上讲，农交所的作用类似于德索托提出的“正规产权制度使得资产能够互换并能够保护交易”[16]，因此，政府建立产权表达机制是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产抵押化重要的外部推动力量。在几年改革试点的基础上，武汉市农业局和中国人民银行武汉分行营业部于2012年11月联合《武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》，对农村土地经营权抵押贷款作了进一步规范。2.东海县改革方案与措施东海县农村产权制度改革始于2010年7月的东海县政府与当地金融机构开展“一权一房”抵（质）押贷款试点，其中，“一权”代表农村土地承包经营权，“一房”则代表农村住房。2012年5月，东海县被确定为中央农村工作领导小组办公室农村改革试验联系点和江苏省农村改革试验区，同时成立东海县农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口，促进农村产权交易的市场化和规范化。从时间上来看，东海县农村产权改革经历了两个不同的阶段。第一阶段，2010年11月，东海县政府与中国人民银行东海县支行共同制定《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》以及农村土地承包经营权质押登记管理和质押贷款办法、住房抵押贷款办法、集体土地住房抵押流转处置办法等4个配套管理办法，尝试为“一权一房”抵（质）押贷款提供制度保障。由于改革试点初期大范围的农地、住房等资产确权工作滞后和产权交易平台缺失，东海县组织乡镇规划、国土、农经站、房管等多个部门共同参与“一权一房”抵（质）押贷款试点，对申请“一权一房”抵（质）押贷款的村级集体经济组织和农户审核确权后，完善土地承包租赁合同，颁发土地使用权证、宅基地证和房屋所有权证。其中，农经站负责土地承包经营权价值评估和质押登记；房管部门负责办理农村住房抵押登记办理（代替他项权证登记）和监管管理工作。此外，对于申请“一权一房”抵（质）押贷款的农户，还需由村委会对借款农户家庭经济状况、经营项目、个人信用等情况进行审核，交镇农经站复审，报金融机构备案后办理贷款申请手续。这样做的目的是利用村委会信息优势，执行审核职能，降低金融机构和潜在借款人之间的信息不对称，尽量降低潜在的贷款违约风险。因此，这一阶段东海农村产权抵押贷款机制可以概括为“确权-颁证-审核-抵押”。但由于该方案涉及多个部门，对申请贷款农户而言，手续过于复杂，交易成本较高。第二阶段，2012年5月，东海县农村产权交易所成立，并出台《东海县农村产权交易管理办法》来规范农村产权交易，加快推进产权制度改革。同时，农地确权、颁证的覆盖面也在不断扩大。截至2012年12月，东海县土地承包经营权确权发证3.39万户，占全县农户总数的13.97%；宅基地使用权发证23.8万户，占全县农户总数的98%。在农村产权确权、颁证以及农村产权交易平台等制度基础构建完成之后，东海县借鉴武汉市农村产权抵押贷款“交易-鉴证-抵押”的模式，农村产权转入方可凭借农村产权交易所出具交易鉴证书向银行申请贷款。3.梨树县改革方案与措施梨树县是吉林省首个农村产权抵押贷款试点县，于2012年8月启动改革。梨树县的改革围绕土地收益保证贷款展开，其改革的主要目的是通过允许农户使用土地收益进行抵押，缓解其融资难的问题。梨树农村土地收益权保证贷款同样建立在土地承包经营权确权、登记和颁证的基础上，但是，由于梨树县与武汉市、东海县的资源禀赋和农业经营模式存在较大的差异，梨树县的土地收益保证贷款对象主要限定为那些取得土地承包经营权证并正在从事土地耕种的农户，而非通过流转获得经营权的农业企业等经营主体。同时，其抵押标的物是农户土地的未来现金流（收益权），而不是土地承包经营权，因而其在本质上属于动产融资。梨树县改革试点的基本思路是农户将其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口粮田）在未来一定期限内的收益权转让给物权融资公司，再由物权融资公司为农户贷款进行保证，从而解决因抵押不足引起的融资难的问题。梨树县农村土地收益保证贷款的具体流程如图二（下页）所示，主要环节包括：申请贷款的农户（转让人）与受让人（物权融资公司）签订土地经营权流转合同；农户和物权融资公司同时到乡镇农经站申请土地承包经营权变更登记；乡镇农经站向物权公司出具转让证明书；物权融资公司向金融机构出具承诺函，承诺为借农户承担保证责任，在违约时与农户共同偿还本息，农户向金融机构申请贷款；金融机构向农户发放贷款；若农户按时偿还金融机构贷款，物权融资公司与农户达成的土地流转合同自动解除；若农民没有按时偿还金融机构贷款，物权融资公司将获得的农民土地经营权另行发包，将发包获得的款项归还金融机构，待新的承包人承包期限届满后，土地承包经营权再退还给原土地承包人。显然，在梨树县农村土地收益保证贷款模式中，物权融资公司（梨树县政府成立并由县金融办主管）承担重要的作用，既起到土地流转的契约化作用，还对农户的贷款进行担保，此外还能保证农户依然是土地承包人和经营人，可有效规避实践中可能面临的相关法律风险。
（三）改革的农村金融市场效应表2展示了上述三个案例地区自改革试点以来农村产权抵押贷款市场发展情况的面上统计数据（仅包括农村土地产权抵押贷款）。基于表2的初步比较分析可发现以下现象和特征：第一，从贷款规模来看，武汉市和梨树县两地贷款交易较活跃，贷款规模增长迅速，其中，武汉市土地经营权抵押贷款规模最大，累计贷款金额9.68亿元，梨树县土地收益保证贷款笔数累计达到4467笔，贷款规模1.67亿元。相比之下，东海县农村土地承包经营权质押贷款规模较小，交易不活跃，仅有5笔土地承包经营权质押贷款，累计贷款金额32万元。第二，从平均单笔贷款规模来看，武汉市农村土地经营权抵押贷款平均单笔贷款额度达到722.18万元，东海县和梨树县平均单笔贷款规模均低于10万元，可见地区间差异较大，武汉市单笔贷款最高金额甚至高达5500万元。第三，从各地土地经营权（收益权）的抵押价值来看，武汉市和东海县平均土地年租金（分别为8250元/公顷和6000元/公顷）低于梨树县（15000元/公顷），但是由于武汉市土地流转期限较长，因此武汉市每公顷土地抵押价值高达59295元，东海县土地流转以短期（1~3年）为主，土地抵押价值最低，仅为7800元①。第四，关于贷款利率，武汉农村商业银行的农村产权抵押贷款利率行基准利率上浮10%左右，平均贷款利率为8%（低于信用贷款利率），同时武汉市政府规定，在农村综合产权交易所办理农村产权（土地经营权等）抵押贷款的农业企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户享受政府的最高50万元的利率补贴①；东海县农村土地承包经营权质押贷款利率参照当地农村信用社房地产抵押贷款执行，年利率为10.77%，低于一般农户贷款利率；梨树县农村土地收益保证贷款利率约为7.8%（基准利率上浮约30%），同样低于当地农村金融机构平均贷款利率（约为12%）。综合来看，案例地区政府均通过财政补贴等方式降低农村产权抵押贷款利率，使其低于农村金融市场平均贷款利率②。对于以上现象和特征，可从贷款规模和利率等方面作出解释：第一，不同改革试点地区农村产权抵押贷款规模的差异与地区农业发展阶段和农业经营模式的不同密切相关，农业经营规模化③和产业化程度越高的地区，农地产权的抵押价值较高，产权制度改革带来的信贷市场供给效应越显著。以武汉市为例，武汉市自改革试点以来累积贷款笔数为134笔，平均单笔贷款金额为722.18万元，贷款主体中农业企业占较大比重，农业企业以其流转获得的规模化土地经营权作为抵押物（平均每笔贷款抵押土地面积为121.794公顷）。就金融机构而言，随着单笔抵押土地规模增加，其接受土地经营权的意愿逐步增强，因为规模化的农地经营权在提高自身抵押价值的同时，也有利于降低金融机构的交易成本。武汉市土地经营权抵押价值较高与其非农产业发展水平较高、土地流转的期限较长等因素亦有关。相比之下，尽管梨树县土地流转并不活跃，但是人地关系较为宽松，家庭经营规模较大，同时当地耕地收益较高，因而其抵押价值也较高。与武汉市“数量较少、单笔规模较大”相反的是，梨树县土地收益保证贷款“数量较多、单笔规模较小”，因而累积贷款规模也达到1.67亿元。但是，对于金融机构而言，土地收益保证贷款由物权融资公司进行担保，标准化程度较高，尽管较为分散且单笔规模较小，实际交易成本却并不高。而人地关系较为紧张且以家庭小规模经营为主的东海县，农村产权抵押贷款市场处于停滞发展阶段，仅有5笔贷款交易，其中主要原因之一是其家庭经营土地规模较小，流转市场不活跃，导致土地抵押价值较小，金融机构的供给意愿不足。第二，现有产权改革试点能否有效解决或者规避相关法律风险，也直接影响到金融机构的农村产权抵押贷款供给意愿。根据现行《担保法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；《物权法》则规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，在我国现行的农地制度法律框架下，农村土地承包权作为物权依然不允许抵押④。对于产权制度改革试点地区的金融机构而言，即使地方政府制定相关文件允许以土地承包经营权为抵押，金融机构也不愿意接受，因为一旦发生违约和纠纷，地方政府出台的文件是不能对抗《物权法》的，因而收回并变卖违约农户土地的威胁不可置信。从案例地区抵（质）押产权类型来看，武汉市是以农业企业通过流转获得的土地经营权作为抵押，梨树县是以农户自身土地预期收益权作为担保，而实际对土地进行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武汉市与梨树县的改革试点方案能够在一定程度上解决或规避可能面临的法律风险，因而金融机构的产权抵押贷款供给意愿较强，短短几年的试点分别实现贷款规模9.68亿元和1.67亿元。相比之下，东海县直接试点以农户土地承包经营权作为贷款质押，由于缺乏法律保障，在试点中，金融机构贷款供给意愿明显较低。第三，关于农村产权抵押贷款利率，理论上讲，金融机构通过提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的贷款组合合同，可以将低风险和高风险借款人进行分离，这是银行利用抵押物来克服信息不对称和降低信贷风险的理论机制。[17]如上所述，案例地区农村产权抵押贷款利率均低于当地农村金融市场平均利率，这似乎与理论预期是一致的，即银行通过提供（低利率、高抵押物）的贷款合同，甄别出低风险借款人，因此，农村产权抵押贷款的作用体现为既提高了金融机构贷款合同的灵活性，又降低了农业企业和农户的贷款利率。当然，从实际情况来看，这种低利率并不完全是金融机构的市场行为，而是受到地方政府部分干预或者补贴，其主要目的一方面是提高农业企业和农户参与改革的需求，另一方面，通过对农业企业和农户等农业经营主体的利率补贴，提高其预期收益，降低其利率成本和风险，有利于鼓励金融机构参与，同时也类似于一种收入补贴。长期而言，这样的利率补贴可能存在市场扭曲，会降低资金配置效率，因而未来政府可将补贴资金用于充实风险补偿基金或者建立相应的担保机制，降低农村产权抵押贷款的风险。基于上述分析可得到如下结论：第一，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场已产生一定的影响，主要体现在农村金融机构信贷供给增加，对提升农业经营主体信贷获取能力和缓解其融资约束亦有正向影响。第二，短期来看，各类农业经营主体贷款成本有一定程度降低，但是未来能否持续降低则取决于地方政府补贴方式、农村流转和规模化经营水平等因素。因此，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场的影响表现为增加农村信贷供给和降低贷款利率，且这种效应在不同地区仍有差异，与农业发展阶段、农业经营模式以及改革模式等因素密切相关。但是由于现阶段能够搜集到的以面上统计数据为主，金融市场效应的确切大小仍有待更多微观调查数据的检验，因此对于以上结论，这里持一定的谨慎态度。此外，在调研中也了解到，金融机构发放农村产权抵押贷款可能并不仅仅是基于可抵押的农地经营权（或收益权），可能仍需要贷款主体提供其他形式的担保或者抵押来控制风险，因此，农地经营权（或收益权）究竟能起多大的作用也有待进一步的研究检验。
二、农村产权制度改革面临的主要问题
由于案例地区处于改革试点阶段，仍面临着一些问题，这些问题还具有一定的普遍性，可能会影响改革进程的推进和改革成效的发挥。
（一）农地确权进程缓慢和农地流转市场不健全明晰产权是新一轮农村产权制度改革的核心内容，也是产权交易和抵押的前提。在改革过程中，农地确权既要面临大量的历史遗留和现实问题，例如不少地区历经多轮土地承包经营权变化更迭引起的承包经营权属混乱的问题，又要面临新型城镇化和工业化过程中地方政府农地确权的顾虑和动力不足的问题，因此部分地区农地确权进程较为缓慢。同时，对于现阶段改革较为重要的是能够明确界定土地集体所有权、承包权和经营权这三种不同产权的主体。一些地区为排除法律风险，通过在制度上探索和创新，尝试构建所有权、承包权和经营权“三权”分离的新型农地制度。但是大多数地区仍未真正做到将“三权”进行分离，尤其是土地承包权和经营权的分离，缺乏对经营权及其法律地位的界定，使得农村产权抵押融资面临较大的法律和政策风险。在农地流转方面，由于资源禀赋以及经济发展阶段的差异，不同地区农地流转市场发育程度差异也较大。包宗顺等（2009）基于江苏的调查显示，经济发达的苏南地区农地流转面积比例高出欠发达的苏北地区近3倍。农地流转市场不健全一方面影响农地抵押价值的实现，另一方面，更为重要的是，在现行农地制度下，即使抵押农户发生违约，金融机构也无法收回集体所有的抵押农地，而在村集体范围内二次流转违约农户抵押土地也将面临处置难题。原因是村集体内部农户难以接受邻居被没收的土地，而外来人购买土地也难以被村集体中其他人接纳。而当“不归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁不可置信，农户则可能采用策略故意不归还贷款[18]，这反过来会影响到金融机构对农地抵押价值的评估。实际上，这与越南等国家农地确权和抵押改革面临的情况类似，尽管越南农户已经获得政府颁发的土地证并允许用于抵押，但是如果贷款农户发生违约而无法赎回其农地权利，金融机构也难以真正没收其土地，更多的是依靠传统的社会制裁机制，譬如违约者将遭受社会排斥、名誉损失或家庭婚姻市场竞争力降低等方式对违约者进行惩罚。[19]对于农业企业、合作社等新型经营主体，若以其通过流转获得的农地经营权作为抵押物，发生违约之后，其经营权二次流转同样将面临较高的处置成本，尤其是在农地流转市场不健全的地区，因而也会影响农地的抵押价值。对于该问题，武汉市的做法是建立抵押物场内二次流转机制，当贷款到期无法偿还时，依托农交所将抵押的土地经营权进行公开再流转变现，这种方式或许可在一定程度上降低处置成本。
（二）农户参与积极性不高及其利益保障机制不完善一些研究发现，低收入和缺乏完善社会保障机制的地区，农地通常被用作社会保障网，取消那些违约农户抵押土地的回赎权将会剥夺其基本的谋生手段，在这种情况下，银行不可能向农户发放农地抵押贷款，同时农户也会通过风险配给的方式主动退出信贷市场。[20]现阶段，我国农村社会保障体系仍不完善，在不少地方，土地产权抵押贷款直接触及农户最重要的资产，若农户无法承受失地风险，必然主动放弃申请农村产权抵押贷款。在调查中也了解到，部分农户参与土地流转抵押的积极性不高，不愿放弃土地承包经营权，即使将土地进行抛荒等粗放经营也不愿用于流转抵押。此外，现行改革对农户利益保障机制也不尽完善。譬如，农业企业参与农业经营比例较高的地区主要是采取“企业+农户”或者“企业+村委会+农户”，即由企业和农户直接签订流转协议或者经由村委会将农户的分散土地“整体打包”之后与农业企业签订流转协议，随后由农业企业负责土地的具体经营。当农业企业以其流转获得的土地经营权作为抵押申请贷款或流转土地的租金逐年上涨，若农户不知情，在发生风险时农户利益有可能受到损害。为保障农民利益，武汉市在先行试点地区采取“农业企业+土地股份合作社+农户”的模式，农业企业与土地股份合作社签订土地流转协议，由农交所进行鉴证，农业企业以农业基础设施、农机具等资产入股并负责土地的具体经营，村集体和农户以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社员还可以进入企业务工。在利益分配方面，农业企业和土地股份合作社约定，提取企业一定比例的经营性收入，采取“保底租金+年终分红”的形式按股分红，同时规定土地不纳入清算范围。土地股份合作社的主要作用是一方面保障农户对相关权属的合法权益，规范产权流转交易，提高农户谈判能力；另一方面，经由产权交易市场流转以及采取“保底租金+年终分红”的分红形式有助于实现农村产权的合理交易价格，有效保障农民利益并提高其参与土地流转的积极性。
（三）风险防范和风险补偿机制存在缺陷，影响金融机构的参与意愿为降低农村产权抵押贷款改革可能面临的风险（包括自然风险、信用风险以及法律和政策风险等），各案例地区均尝试建立相关的风险防范和补偿机制，不过大多存在一定的问题。武汉的主要做法是，第一，政府设立农村产权抵押融资风险补偿资金，对金融机构农村产权抵押贷款损失给予适当补偿。但是，目前武汉市风险补偿资金规模仅为3000万元，相比于其9.68亿元的贷款规模而言，风险补偿资金的作用有限。第二，政府鼓励担保公司和保险公司参与农村产权抵押贷款，建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，还指定专业保险机构对农村产权贷款抵押物进行强制保险。由于银保互动机制涉及担保和保险机构的参与意愿，其具体成效仍有待检验。东海县目前应对农村产权质押贷款违约的主要措施是由县农村产权交易中心组织对质押的土地承包经营权进行拍卖，拍卖所得优先偿还信用社贷款本息，余款退还权利人，但由于该措施在法律上的依据并不充分，其可行性仍存疑。梨树县的做法首先是内嵌风险控制机制，农户仅可以其承包的三分之二土地的收益权用于贷款保证，即使农户土地因违约而被二次流转，仍有三分之一的土地作为口粮田保障其基本生活，农地的保障网功能依然发挥作用。其次是政府建立惠农保障基金，通过物权融资公司发挥风险补偿的作用，农户违约后先由物权融资公司惠农保障基金代偿给金融机构，再将农户土地二次流转所得补充惠农保障基金。可能存在的问题是土地收益权能否顺利及时二次流转，如果土地二次流转存在一定时滞，政府出资的惠农保障基金需承担大量的代偿责任，过度集中的风险可能超出惠农保障基金的覆盖能力。因此政府需不断扩大惠农保障基金的规模或者建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制。因此，案例地区的风险防范和风险补偿机制均存在一定的缺陷。由于农业自然风险较大，大量的农村产权通过抵押进入流转市场，若出现区域性自然风险，将会给金融机构带来较大损失以及较高的抵押物处置成本，影响金融机构的参与意愿，这也是农村产权抵押贷款主要是地方性金融机构参与的一个重要原因。
三、主要结论及对策建议
农村土地产权制度改革范文第5篇
从改革实践中总结出来的规律性认识，一是要从国土资源发展战略、规划体系、综合改革和制度建设四方面开展顶层设计，为国土资源管理工作定位、定向、定思路；从规划编制、法律修改、资源调查、遥感监测全国“一张图”和综合监管平台建设等方面摸清家底、打牢基础。
二是要以发展的观点和开放的理念，在实践中持续丰富和完善新机制。在促进国家区域发展战略落地、服务产业升级、节能减排和房地产调控等方面，及时出台相关政策，完善宏观调控和市场配置机制；在开展农村土地整治、保护耕地、健全执法监管体系等方面，深化国土资源“大家管、大家用”的共同责任机制；在总结推广安徽泥河、河南嵩县找矿模式和广东“三旧改造”集约用地试点经验的基础上，拓展开源节流机制；在应对国际金融危机、大力推动“走出去”的过程中，探索矿产资源勘查开发国际合作机制。
当前国土资源管理对经济社会发展、人民群众利益的影响越来越大，关联度越来越高。我们不仅要看到国土资源管理工作服务经济发展的功能，还应该看到它创新和加强社会管理的功能。比如说土地和矿产的产权制度改革创新，就是社会管理的一项最基础性工作。我国农村改革实际上是从承包经营责任制为主要形式的产权制度改革入手的，我们现在推进的农村集体土地的确权、登记、颁证以及宗地统一编码，土地使用权的出让，采矿权、探矿权的出让，都是产权制度改革创新的重要基础，是社会管理的基础性工作。这就要求我们始终要把国土资源工作融入经济社会发展大局中来谋划和推动。
各地在国土资源领域进行了大量的改革探索，取得了积极进展，但已经触及一些深层次的问题，深入推进的难度加大。下一步，我们将以重点领域和关键环节为突破口，促进改革全面深化。持续推进审批制度改革，开展政策制度立改废。推进农村集体土地产权制度和征地制度改革；深化国土资源有偿使用制度改革，推进城乡统一的建设用地市场和矿业权有形市场建设；参与国家综合试验区改革，通过签订备忘录或协议，与地方配合共同探索；强化自身管理方式改革，推进政务公开、阳光行政和国土资源信息化建设，提高国土资源配置的质量和效率。
