农村垃圾处理解决方案

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农村垃圾处理解决方案范文第1篇

关键词：特大城市；生活垃圾；管理问题；对策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009

近年来，城市生活垃圾管理问题日益突出，很多城市面临着“垃圾围城”的困境。在这样的情况下，如何解决城市生活垃圾管理中的问题，如何实现城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化，成为城市管理中的重要问题。而在这些问题的表现及其解决上，特大城市具有重要的标本意义。本文以天津市为例，通过深入调研，旨在系统分析当前城市生活垃圾管理存在的问题及其原因，进而提出解决对策。

一、特大城市生活垃圾管理中的问题

20世纪90年代以来，天津市以创建国家环保模范城市、国家卫生城市为载体，以建设生态宜居城市为目标，大力加强了城市生活垃圾无害化处理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的进展。例如，自20世纪90年代起，天津市多方筹措资金，集中建设了一批垃圾处理设施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾处理环节建设方面取得了很大的成绩，共建有生活垃圾处理场9座（卫生填埋场7座，焚烧发电厂2座），大、中型垃圾转运站6座、小型垃圾转运站223座，总处理能力为5900吨/日，[1]生活垃圾无害化处理率从“十五”末的80%达到“十一五”末的93%。[2]这些垃圾收集、处理设施的建成及运行，有效地提升了城市生活垃圾无害化处理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成绩的同时，在垃圾收集、运输等中间管理环节，垃圾处理的终端环节，以及垃圾管理的宏观环境方面都还存在很多问题，阻碍着垃圾管理水平的继续提升。

（一）中间管理环节的问题

1.分类收集难以有效推行

分类收集是垃圾管理的发展趋势。2010年6月，国家环保部、住建部、发革委联合的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》，要求推进生活垃圾分类收集，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化。同年7月，天津市在《生活垃圾分类处理工作意见》中提出，拟在市内六区和滨海新区选择条件较好的居民区开展试点工作，首先对生活垃圾中的餐厨垃圾进行分离，实现餐厨垃圾处理和运输密闭化。[3]但是，这项工作当前却面临着很多障碍。

首先，尚没有适合国情的、科学可行的分类标准。中国城市生活垃圾管理的一个突出特点是，垃圾中的大部分可再生组分已通过市场化的方式自发回收，剩下需要处理的主体是餐厨垃圾，有机组分高。对于这样的垃圾如何回收，国际上通行的“可回收”、“不可回收”标准并不一定适合于中国，而如何构建适合国情的垃圾分类标准，尚在讨论中。

其次，尚需建立分类收集、运输、处理的体系。垃圾分类收集并不仅仅是一个简单的管理环节，而是一整套管理体系。例如，需要确立简单易行的分类标准，需要居民严格进行初次分类，需要足够的收集和运输不同种类垃圾的车辆、设施和技术，需要处理不同类型垃圾的技术和设施，以及需要对工作人员进行专门培训。而收集、运输、处理车辆和设施的建设，又需要大量的投入和一定的时间。在这些方面，天津尚处于试点阶段。

再次，尚需培养和提升居民的分类收集意识和知识。在生活垃圾的分类收集中，居民按照标准进行严格的初次分类是基础。但是，长期以来居民并没有分类收集的意识和知识，这成为阻碍分类收集制度建设的严重障碍。

2.监管体制不顺，监管不到位

搞好对垃圾管理的日常监管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通过“大部制改革”将负责对生活垃圾的收集、运输进行日常监管的城管综合执法部门并入了市容园林委。2012年1月成立了专门对垃圾处理环节进行监管的“天津市生活垃圾处理中心”，并出台了一系列规范性文件①。但是，当前垃圾管理中仍然存在监管体制不顺的问题，并由此导致监管不到位。

首先，多头监管与监管力量不足并存。按照现行体制，生活垃圾中间管理环节的日常监管权在城管综合执法部门。但该部门不仅执行生活垃圾的日常监管权，还要执行城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理，以及省级政府授予的其他行政处罚权。[4]由于受到人员编制等的限制，真正用于生活垃圾日常监管的力量十分有限。另一方面，原来的市容环卫部门虽然有一定的生活垃圾日常监管力量，但没有“执法权”，不能有效制止垃圾管理中的违法行为。此外，由于各方面原因，各区县的城管综合执法局普遍存在缺编严重，执法力量不足等问题②。这些体制上的问题严重妨碍了生活垃圾日常监管执法效果的发挥。

其次，对“体制外”垃圾收储主体的监管仍是空白③。在中国的生活垃圾管理中，除了一般意义上生活垃圾收运处理系统之外，还活跃着一支“体制外”、市场化的垃圾收集储运“大军”。这支“大军”从居民和企业手中低价买进可回收的垃圾，再将其作为“原材料”转卖给相应的生产企业。客观地看，这一生活垃圾收集储运模式有利于垃圾的无害化、减量化、资源化。但问题是，这支以个体经营为主的垃圾储运“大军”基本上处于无人监管的状态，由此产生了非法收集、倾倒、处理生活垃圾等一系列问题。

3.餐厨垃圾收运难

在中国的各类城市生活垃圾中，餐厨垃圾是种类比较特殊、产量比较大、问题比较突出的垃圾。由于下述三方面的原因，当前的餐厨垃圾存在着收运难的问题。

首先，投入和硬件设施建设方面的不足制约了餐厨垃圾的收运能力。餐厨垃圾主要来源于餐饮企业和居民，成分主要是有机废弃物。由于性状不同于其他垃圾，需要特殊的收集、运输车辆和设备。但是，由于受到财力限制，这方面的投入不足，导致了收运能力有限。

其次，利益驱动导致餐厨垃圾收运难。当前的现实是，餐饮企业将餐厨垃圾交给正规的垃圾处理场，得不到“收购费”；如果交给上述“体制外”收储主体，则可以得到一点“收购费”。这导致很多餐饮企业更愿意将餐厨垃圾交给“体制外”的收购主体，从而造成了餐厨垃圾的收运难。

再次，监管不到位导致“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。受到利益驱使，“体制外”收储主体收购的餐厨垃圾，一部分直接成为猪、鱼等的饲料，生产“垃圾猪”、“垃圾鱼”。另一部分甚至作为“地沟油”的原料，经过处理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述监管体制上的问题，当前对餐厨垃圾的监管很不到位，“体制外”收储主体的违法行为难以得到根本遏制。

（二）终端处理环节的问题

垃圾处理是垃圾管理的终端环节。天津市在加强城市生活垃圾处理硬件设施的同时，垃圾处理环节仍然存在下述三大方面的突出问题。

1.垃圾无害化处理能力和技术有待进一步提升

首先，无害化处理能力有待进一步提高。城市生活垃圾产量主要与经济发展和非农业人口增长有关。随着小城镇建设速度的加快，大量农业人口转变非农业人口，城市生活垃圾产量也会有较大幅度提高。据天津市环保局预测，到“十二五”末全市生活垃圾产量将达到402万吨/年，较“十一五”末增长190万吨/年。而“十一五”末天津市无害化处理能力为250万吨/年左右，垃圾无害化处理能力存在约150万吨/年缺口，现有处理能力明显不足。[5]

其次，垃圾无害化处理技术有待进一步提高。目前，天津市生活垃圾处理技术方面的问题主要是，由于以卫生填埋为主，造成生活垃圾填埋场的渗滤液处理问题不容乐观。市环保局监测数据显示，双口垃圾卫生填埋场渗滤液处理设施需要升级改造；大韩庄垃圾填埋场出水水质不达标；汉沽垃圾填埋场渗滤液处理设施处理量过低；大港垃圾填埋场渗滤液处理设施冬季不能正常运转；蓟县垃圾填埋场无渗滤液处理设施。[6]垃圾填埋场渗滤液达标难度大，如不妥善处理，会对周围水体和土壤造成污染。

2.对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够

虽然近年来天津积极构建生活垃圾处理的市场化模式，但当前对民营垃圾处理企业的政策扶持力度仍然不够。例如，由民营的晨兴力克环保科技发展有限公司投资运营的青光垃圾焚烧发电厂，政府批复的垃圾处理费为55元/吨，远远低于垃圾处理成本，这造成青光垃圾焚烧发电厂亏损严重。此外，位于津南区的小站餐厨垃圾处理厂（民营）也面临着土地使用权长期无法办理，临时租用垃圾中转场地造成收运不便、非特许经营单位扰乱餐厨垃圾收集处理秩序、作业车辆没有完全享受购置税免征待遇、设备长期“吃不饱”等诸多困难，企业资金已无力承受，举步维艰。

（三）宏观环境问题

除了上述问题外，还有一些“宏观环境”方面的问题也在影响着天津市生活垃圾处理水平的提高。

1.认识问题

首先，对垃圾管理重要性和严峻性的认识不到位。第一，政府部门对垃圾管理的认识不到位。很大程度上，一些政府部门及其工作人员，甚至决策层，并没有对垃圾管理给予应有的重视，往往抱着只要“不出事、不曝光就行”的心态对待垃圾管理。这种心态在很大程度上是投入不足、监管不到位、经济调节机制不健全（表现在优惠政策、市场准入等方面）等问题的重要原因。第二，公众普遍缺乏对垃圾管理的认识。由于没有实行垃圾分类管理和收费制度、宣传不到位，以及受到整体文明意识和文化素质的制约，长期以来中国公众对垃圾管理普遍缺乏认识，甚至对垃圾还需要“管理”和“收费”感到不可理解。在很大程度上，这成为垃圾中转站、处理场等设施选址难、收费难、分类不自觉、包装过度等问题的重要原因。

其次，对生活垃圾管理“特殊国情”的认识不够。中国城市生活垃圾管理的最大“国情”，在于垃圾的收集、运输、处理等主体可以分为“正规军”和“非正规军”两大类。“正规军”主要是公有公营的垃圾收集、运输、处理企业，以及经批准的民营企业。“非正规军”则是体制外的生活垃圾收储主体。很大程度上，正是这两大部分实行不同的运营方式，导致了生活垃圾管理的特殊性和复杂性。具体而言，“正规军”实行接近于国际通行的垃圾管理运营方式，政府对垃圾管理给予财政补贴④。“非正规军”则从居民等生活垃圾产生者那里“购买”垃圾，并将其作为原料直接投入相关物品的再生产。可以说，这一特殊“国情”既有一定的优势，又带来了特殊的问题。其优势是，两大类主体共同参与垃圾管理，增强了垃圾管理的力量；“非正规军”对于生活垃圾的减量化和资源化，客观上能够起到一定的积极作用。其特殊问题是，正是“正规军”和“非正规军”在生活垃圾管理运营方式上的“矛盾”导致了生活垃圾管理中的诸多问题，如需要探索特殊的垃圾分类制度、垃圾收费制度实行难、监管难度大等。

2.垃圾收费制度实行难

实行垃圾收费制度是建立了较为完善的垃圾分类制度的国家和地区的普遍做法。建设部2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》规定：产生生活垃圾的单位和个人，应当按照规定缴纳城市生活垃圾处理费。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但是，由于下述三方面的原因，多年来并没有真正实行。一是缺乏科学的成本核算体系；二是公众没有缴垃圾处理费的习惯，对收费不支持、不认可；三是垃圾管理“非正规军”的存在阻碍了收费制度的实行。由于没有实行垃圾收费制度，垃圾处理的费用全部由政府财政支出，这无疑加大了政府财政负担，影响了垃圾处理能力的提升。

3.农村和城郊结合部往往成为垃圾管理的薄弱环节

当前，中国的城市化还存在着发展战略不明确、不彻底、不和谐等问题，[7]这在很大程度上影响到城市生活垃圾管理。在天津市所属的各区县中，除了市中心内的六区外，都有一定的农村社区，且农村社区的总量远远大于城市社区。据统计，目前天津市共有1448个城市居委会，3782个农村村委会。[8]当前的问题是，城市化进程中农村地区和城郊结合部的垃圾管理主要还是依靠村民委员会的自我治理，随意堆放问题严重，得不到及时处理，成为垃圾管理的薄弱环节。

4.规范性文件不健全，执行不严格

近年来天津市在生活垃圾管理规范性文件制定方面取得了重要成绩，解决了很多领域“无法可依”的问题。但是，相对于先进国家、先进地区，以及新出现的一系列问题而言，相关法规仍然存在问题。首先，一些颁布实施的法规存在规定过粗、过时的问题。例如，《天津市市容和环境卫生管理条例》、《天津市环境卫生管理规定》等生活垃圾管理的重要法规，还需要进一步细化和修订。其次，规范性文件的执行不严格。受生活垃圾管理现状的制约，生活垃圾管理规范性文件的执行总体并不严格，甚至一些规范性文件颁布之后并没有真正施行。例如，2001年市政府就颁布了《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》，但由于受到一系列因素的制约，并没有实行起来。

二、特大城市生活垃圾管理问题的解决建议

在城市生活垃圾管理问题的解决上，特大城市具有重要的典型意义，可以说，天津市存在的问题很大程度上也是困扰其他城市生活垃圾管理的问题。本文基于天津市的调查和分析，结合中国其他特大城市生活垃圾管理中的普遍问题，提出解决城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建议。

（一）理顺生活垃圾管理体制机制

目前中国特大城市在生活垃圾管理中存在着管理体制不顺的问题，这一问题成为其他问题的重要渊薮。因此，解决特大城市生活垃圾管理中的问题，提升垃圾管理水平，首先应理顺管理体制机制。对此，本文的建议如下：

1.理顺市容园林系统的职责配置

2008年开始的以“大部门制”为特征的政府机构改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容园林系统牵头负责的生活垃圾监管体制。但是，与天津市类似，这一监管体制普遍存在着体制不顺、监管不到位的问题。解决这一问题，应进一步整合市容园林系统内部生活垃圾管理部门与城管综合执法部门的关系。为了便于管理，在市容园林委内部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及时交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。针对城管综合执法部门人力不足的问题，应实行原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门间的“互助执法”和“联合执法”。所谓“互助执法”，是指原垃圾管理日常监管力量监督和发现违法行为后，由综合执法部门工作人员行使执法权。所谓“联合执法”，是指由原垃圾管理日常监管力量与城管综合执法部门共同组成执法队，进行生活垃圾监管。

2.理顺生活垃圾管理相关部门之间的关系

除理顺市容园林系统的职责配置外，还应进一步理顺规划、建设、环境保护、市容园林等生活垃圾管理相关部门的关系。具体而言，应在生活垃圾管理的主管部门――市容园林委建立生活垃圾管理的“联席会议”制度，针对垃圾管理中存在的跨部门事宜，定期或不定期召开相关部门之间的联席会议，共同商讨解决方案。对于其中带有普遍性的问题，在深入研究的基础上，由相关部门共同制定一体化政策。

3.探索各区县间的生活垃圾管理新方式

这主要包括，相邻区县的生活垃圾主管部门可以就垃圾管理建立“合作论坛”，共同探讨垃圾管理合作事宜。相邻区县可以就生活垃圾管理中的运输、处理等事宜签订“合作协议”，甚至进行一定程度的“管辖权让渡”，即用购买服务的方式将这些事宜交由“更便利”的区县来管理。欧美等先进国家的经验证明，运用“合作协议”、“管辖权让渡”等方式，可以减少公共服务成本，提高公共服务的效率和水平。

（二）规范生活垃圾管理相关主体的行为

中国的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，应高度重视并“充分利用”这一特殊性，构建适应国情的垃圾分类、收集、运输、处理主体间合作网络，并规范相关主体的行为。

1.进一步规范居民的垃圾分类行为，探索适合国情的垃圾分类和收费制度

在垃圾分类和收费制度建设上，应充分考虑中国垃圾管理的特殊国情，充分发挥垃圾产生主体――居民的积极作用。中国城市居民具有勤俭持家的传统，长期以来形成了以能否“卖钱”为标准的垃圾分类行为。客观地看，这一标准具有“以可否回收为标准”的雏形。对于主管部门而言，应尊重、强化并规范这一标准以及相应的垃圾分类行为。主要措施是：制定并向居民发放如何“以可否回收为标准”进行垃圾分类的宣传画，指导居民做好垃圾分类工作。对于可回收的部分，应充分利用既有市场化的回收力量，做好回收工作。对于不可回收的、以财政补贴来收集、运输和处理的部分，可以探索建立并逐步实施合理的收费制度，以进一步培养居民的垃圾分类意识和知识，增强政府的垃圾管理能力。在收费标准上，可以先实行较为“笼统”的标准，如按月按户向居民征收垃圾处理费；在技术条件成熟时，再实行更加“量化”的标准。

2.对不同性质的生活垃圾处理企业给予共同的“国民待遇”

无论是对财政投资运营的垃圾处理企业，还是对民营资本投资运营的垃圾处理企业，都应该一视同仁，实行共同的国民待遇。对于餐厨垃圾处理等亟需加强的领域，相关管理部门还应该从土地使用、建设审批、银行贷款、财政补贴等诸多方面加强扶持力度。当然，管理部门也应该加强对企业垃圾处理行为的监管。

3.加强和规范“体制外”垃圾收储处理主体的生活垃圾管理行为

将“体制外”垃圾收储处理主体纳入生活垃圾管理系统，并加强和规范其垃圾管理行为，是当前中国城市生活垃圾管理中亟需进行的一项工作。具体而言，市容园林部门应联合工商、质检、税务等部门开展“体制外”垃圾收储处理主体的调研和登记审批工作，对于符合条件的管理主体发放许可证，不符合条件的则严格取缔。在此基础上，市容园林、工商、环境、卫生等管理部门应加强对其垃圾管理行为的监管，纠正和制止其不规范行为。

（三）推进生活垃圾管理的宏观环境建设

除了上述措施外，当前还应该特别加强生活垃圾管理的宏观环境建设，强化政府和公众对生活垃圾管理的认识，营造生活垃圾管理的良好氛围和环境。

1.政府应加强对生活垃圾管理重要性及特殊性的认识

生活垃圾管理是现代城市管理的重要内容，其管理形势日益严峻，政府应强化对其重要性的认识，将其纳入重要的议事日程，加大投入，不断改造和提升生活垃圾收运、处理的技术水平和能力。同时，政府还应重视中国城市生活垃圾管理的特殊性，改变单靠政府自身力量来进行生活垃圾管理的传统认识，规范、调动和发挥各类主体的积极作用。

2.发挥大众传媒、社会组织等的积极作用，营造生活垃圾管理的舆论氛围

先进国家在现代生活垃圾管理体系建立的过程中，大众传媒和社会组织都发挥了重要作用。当前，针对城市居民普遍对生活垃圾管理认知度较低的问题，市容园林等生活垃圾管理部门应与电台、电视台、报纸、网络等大众传媒合作，制作和播放生活垃圾管理节目，以提升公众对生活垃圾管理的认识。同时，也应注意发挥居委会、业主委员会，以及致力于环保的新兴社会组织的作用，共同营造生活垃圾管理的良好氛围。

3.城市居民应增强生活垃圾管理意识，积极配合政府的生活垃圾管理工作

中国的城市生活垃圾管理制度正处于建设的初期，实行垃圾分类和收费制度是发展的必然趋势。作为城市居民，应关注生活垃圾管理问题，养成良好的生活卫生习惯，与政府共同做好生活垃圾管理工作。作为垃圾中转站、处理厂附近的居民，也应对政府的垃圾处理工作给予理解和支持，对于垃圾运输、处理中可能影响到自身生活的方面，应以理性、合法的方式提出诉求。

在当前以及将来的一段时期，中国仍将处于快速城镇化的进程中，城市生活垃圾管理问题必将更为突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精细化、完善化的必然要求。做好这项工作，需要培养和传播相应的意识和知识，需要构建并完善适应国情的体制机制，需要政府、企业、社会组织、公众等的多方合作。目前，中国的城市生活垃圾管理建设处于亟需提升的阶段，随着城市化的发展以及环保形势的日益严峻，这项工作必将得到重视和改进。

说明：本文系天津社科基金项目《城镇化背景下的城市市容管理创新研究》（项目编号：TJGL11-055）、中国博士后科学基金第52批面上资助项目《城市生活垃圾管理中的府际合作研究》（项目编号：2012M520576）。

注释：

①例如：《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》（2000年9月13日）、《天津市征收城镇居民生活垃圾处理费实施办法》（2001年5月24日）、《关于加强城市生活垃圾处理管理工作实施意见》（2003年8月5日）、《天津市生活废弃物管理规定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理规定》（2010年2月23日）。

②调研发现，这一问题的形成原因如下：受到财政限制，区县综合执法部门更愿意使用“协管员”进行执法，但“协管员”本身并没有真正的执法权。而综合执法系统实行“双重管理，属地为主”的原则，这又妨碍了市综合执法局对区县综合执法局日常工作的监管。

③这里的“体制外”垃圾收储主体主要指处于生活垃圾管理部门监管体制之外的垃圾收储主体，不包括民营但处于监管之下的垃圾收储主体。

④在国际通行的生活垃圾管理运营方式中，用于垃圾收集、运输、处理的费用，除了政府财政补贴之外，还有相当部分来源于向居民等垃圾产生者收取的“垃圾处理费”。

参考文献：

[1]天津市环境卫生工程设计院，天津市市容和园林管理委员会.天津市市容建设和城市绿化“十二五”规划[Z].2011.

[2]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

[3]天津市容园林委.天津市内六区及滨海部分居民区拟试点，生活垃圾将干湿分离[EB/OL].天津市市容和园林管理委员会网站，2010-7-9[2014-09-20].http：///system/2010/07/09/010051674.shtml.

[4]国务院.国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定[Z].2002.

[5]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

[6]天津市环保局.天津市环境保护“十二五”规划――固体废物污染防治专项规划[Z].2013.

农村垃圾处理解决方案范文第2篇

目前高层正在为此进行顶层设计。

记者获悉，由发改委牵头制定的新型城镇化的纲领性文件《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》）已经编制完成，上报国务院，预计将于全国两会后出台。

一位熟知此次规划制定研讨的人士告诉记者，此次《规划》的主导思想是，以稳步推进农业转移人口成为城镇化居民为重点，以增强综合承载能力为依托，以创新体制机制为动力，以提供基本公共服务均等化为保障。

这位人士分析，此前的城镇化主要是土地的城镇化，就是城市通过摊大饼的方式不断吞噬农村土地；而此次城镇化的核心是人的城镇化，主要是逐步转移农民工进城。

而对于由于农民工进城产生的成本问题以及农民工进城后新增加的公共服务均等化要求，《规划》提出了统筹推进农民工户籍改革，用中央财政安排专项资金解决农民工集聚区的供排水管网、燃气和集中供热、城镇污水和垃圾处理等基础设施问题，并进一步加码保障房建设等措施。

由此可以看出，新型城镇化带来的投资机会仍然在基础设施建设领域，必将拉动新一轮投资的高速增长。此后则通过各种社会政策的改革，比如户籍制度、农民工社保制度、子女教育制度、卫生设施建设等的完善，进一步拉动城乡消费的增长以及升级换代，从而实现中国经济结构的转型，整体越过中等收入陷阱。

户籍制度是核心

有人说，目前政府主导推进的新型城镇化过程，对于几千年农业文明主导的中国而言，是“五千年未有之大变局”，其中重要的标志是实现大批农民离土离乡，放弃农业生产，进入城市从事现代工业和服务业。

国家发改委小城镇研究中心主任李铁曾经表示，新型城镇化其实就是力图解决长期以来困扰中国农村发展的深层次体制矛盾，通过促进农村人口向非农产业转移，向城镇集中，缓解农村劳动力严重过剩的压力，并增加城镇人口，带动消费需求，刺激国民经济增长。

熟悉此次规划的人士向记者透露，此次《规划》提出，要将符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进中国城镇化的重要任务，将长远的政策目标和当前可行的政策手段结合起来，率先解决一部分农民工在流入地城镇安居落户，逐步缩小农民工和城镇居民在公共服务上的差距，稳步推进农民工市民化。

要让农民工市民化，核心的一条就是要拆掉目前挡在农民工进城道路上的栅栏——户籍制度，《规划》提出要统筹推进户籍制度改革。

按照目前的数据，中国城镇化率是50%，这只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居，如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右。因此，只有打破目前的户籍藩篱，才能让进城的农民享受公共服务的均等化。北大教授张千帆认为，“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革入手的关键所在。”

目前户籍制度改革的难度是享受城市优越公共服务的群体不愿农民分享，其中最主要的是，城市政府的反对，去年4月、5月间，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个代表性省份的调研，该专题组在全国不同城市发现“户改几乎遭遇所有市长的反对”。

其实，户籍的根本问题是其蕴含的公共服务，解决农民的户籍问题其实就是要让他们与城镇居民一起享受福利待遇、医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。这意味着，一方面，城市必须努力创造更多平等的就业机会，一段时期内可能还得对新户改对象提供针对性的优惠政策，以便他们能够尽快缩小与城市居民的收入差；另一方面，城市还必须加大对原来农村人口的社会福利待遇、医疗、住房、义务教育等方面的投入，这对很多城市而言更是情非得已。

解决城镇化的成本

户籍改革是有成本的，这个成本其实就是要为农民提供和城市居民一样的公共服务，这是一笔巨额的投入。

此前的城镇化资金来源主要是土地财政，就是政府通过卖地收入解决基础设施建设的资金来源。但是目前看来这种方式已经走到了头，由于土地财政导致的强制拆迁积累了大量社会矛盾，使得农民权益得不到保障。即将出台的《农村集体土地征收补偿条例》将大幅提高农民的收益，新型城镇化遇到的最大障碍还是资金问题。

上述知情人士告诉记者，《规划》进一步强调要完善土地承包经营权流转市场，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则即时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

因此新型城镇化提出后，大家担心的是城镇化的资金从哪里来呢？《规划》提出，在目前分税制的税收制度没有变化的前提下，中央政府将采取各种方式支持地方投融资平台，并鼓励市政公用企业在资本市场上上市融资。

《规划》讨论时，还规定对于公益性的基础设施投入，政府将会自动承担投资责任，中央政府或将逐步提高财政预算、国债资金中用于公益性基础设施建设的投资比重，按照城镇化的人口比例，在公益性基础设施的建设上给予资金支持。

而对于经营性基础设施，此次在讨论《规划》时，大家认为城镇政府要减少对经营性基础设施的投资，逐步退出经营性基础设施的运营管理，有限保障公益性基础设施投入。

政府还将对于进入微利或非营利市政公用事业领域的外资或者民资建立相应的激励和补贴机制。

从目前设想的情况来看，要解决新型城镇化的资金来源问题，目前政府主要想到了三块：中央财政资金、民间资金和国际资金。目前的中央财政资金比较庞大，但是刚性支出也在增加，而民间资金和国际资金进入需要比较好的盈利项目，并要有一整套的制度改革。比如目前政府主导的招投标就存在许多腐败问题，让民资和国际资金很难进入。

建立成本分摊机制

除了资金来源问题以外，还有一个重要的问题是农民进城的成本不能由农民独自承担，应该分摊到每一个国民头上。

《规划》提出了建立合理的农民工市民化成本分摊机制，就是明确各级政府对农民工基本公共服务的支出责任，建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化成本分摊机制，统筹考虑农民工的落户需求，加大相关财政支出力度，拓展筹资、融资渠道，加快城市基础设施、社会保障、公共服务能力建设，提高人口承载能力。

其实，要保障农民工市民化的顺利推进，急需解决的问题就包括农民工子弟学校、农民工集聚区、农民工转移人口的专业技术培训，农民工如何融入城市社区、农民工的权益维护等，这些都是农民工作为弱势群体进入城市后，政府有义务提早安排解决的问题，不然就会形成南美国家普遍出现的贫民窟。

熟悉该《规划》的人士告诉记者，在规划制定过程中，以上问题都有大体的框架思路，并已经写入《规划》。比如，中央财政安排专项资金重点支持农民工子弟学校改善教学条件，同时加强农民工集聚区供排水管网、燃气和集中供热、城镇污水和垃圾处理设施等基础设施建设，推进社区公共卫生、义务教育和文化体育等公共服务配套设施建设。

更为关键的是农民进城后的住房问题，对于这个问题《规划》提出了一揽子的解决方案，一是建立住房租赁体系，二是加码保障房建设。

今后政府将逐步探索如何把农民工纳入城镇住房保障体系，建设多元化的住房租赁体系。在城乡结合部和城市规划区内，政府允许农民和集体经济组织利用各类集体建设用地，按照规划建设出租屋。

有专家分析认为，以上规定可能是小产权房进一步合法化的一个有效途径。

另外，政府将对这些出租屋的建筑质量、消防要求、环境卫生等方面制订出租屋标准，规范租赁双方的责任，引导农民工通过租赁形式逐步解决住房问题。

这些基础设施投资将带动水泥、钢铁、建材、家电等目前已经陷入产能过剩泥潭的行业重新寻找需求支撑点，为经济进一步复苏提供动力。

城镇化争议

对于目前的新型城镇化，业内争论很大，有一部分人认为，新型城镇化就是盖房子，没什么新意；另有一部分人认为，新型城镇化就是首先实现“美丽”。前者是悲观派，后者是理想派。

悲观派认为，由于体制惯性，最近几年的城镇化还只能走政府主导大规模投资的老路，而资金来源则主要还是征得土地，然后赚取征地收入中的巨大价差，新一轮浪费、环境破坏和对农民的剥夺将不可避免。此举还将进一步推高房价，中国房地产的泡沫将更被吹大，这对经济的健康发展将产生不利影响。

同时，在这条城镇化的老路上，由于政府介入市场经济太深，国有经济完全主导资源配置，民营投资被挤出，产业不兴、中小企业经营困难，农民不能进城买房就业，拉动消费发展经济的愿望落空，中国经济结构转型的目标也难以实现，最终可能陷入中等收入陷阱。

因此，海通证券首席经济学家李迅雷就认为，下一步城镇化不是拉动经济的动力，而是经济发展的阻力。对此只能从政府与企业对老百姓从欠债到还债的角度去理解，过去增长快，是欠账，如今要还债了，故发展会慢下来。“过去30年的城镇化，拉动效应正在递减。”他说。

还有一种是理想化的路径。按照目前中央表述的新型城镇化的新意，那就是城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

新型城镇化的“新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复兴，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。“型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向“污染防治—清洁生产—生态产业—生态基础设施—生态政区”五同步的生态文明建设转型。

但是这种观念又过于理想化，发改委小城镇研究中心主任李铁批评道，我国对于城镇化发展的进程要求较高，往往以西方发达国家城市发展的现状作为我们学习和参考的借鉴。无论是在理论界的研究还是在一部分地方政府的决策过程中，似乎在推进城市化过程中，都是一种美好的预期、花园式的城市、可持续发展的环境和生态、高素质的人群、现代化的基础设施等。

其实，中国的城镇化需要一个渐进的过程，要让农民和一些适应我国劳动力要素特点的企业能有较低的门槛进入，这样才有助于在低成本的城镇化道路上完成人口的转移。

首先，在短期内还是要靠投资，土地财政还必须继续。只有这样，才能发挥地方政府的积极性，而中西部地区的确在基础设施投资上的需求很大。但是，政府一定要放慢速度，在财力允许的范围内量力而行，不要如4万亿元刺激时期那样急躁冒进，寅吃卯粮，放大泡沫。

其次，政府要完全对民资和外资放开，要发展产业，改革目前的招投标制度，用制度和法制的手段减少投资过程中出现的，清理目前的项目审批制度。