土地管理法对宅基地的规定
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土地管理法对宅基地的规定范文第1篇
人们对小产权房问题的关注并没有因金融危机和政府不断抑制房价上涨的举措而有所降温，近年来修改《土地管理法》的工作又时刻牵动社会各界关注小产权房的神经。长期以来小产权房建设和交易屡禁不止，带来的各种纠纷已经成为一大社会隐患，现行制度障碍致使相关部门无法有效治理小产权房，目前《土地管理法》的修改不仅关系中国未来土地使用制度改革的方向和力度，也关系小产权房未来可能的治理机制和命运。应以《土地管理法》修改为契机，治理小产权房，以实现各方利益的平衡，构建和谐社会。
1 小产权房的现行法律地位
“小产权房”是指建设在农村集体土地上并向集体经济组织以外的成员销售的住宅房屋。依据占地性质不同，小产权房分为三种类型：建设在农用地上的住宅房屋；建设在宅基地之外其他集体建设用地上的住宅房屋；建设在农村宅基地上并出售给非本集体成员的住宅房屋，既包括农民对外转让的自住住宅，也包括投资方在宅基地上建设并对外销售的商品住宅。小产权房的典型形态是以销售为目的在集体土地上开发的商品住宅，不同类型小产权房的法律性质有所不同。建设在农用地上的小产权房，明显违反《土地管理法》规定的土地用途管制制度，也严重威胁耕地保护目标实现，有关部门往往采取严厉的制裁措施。宅基地上小产权房的法律性质则较为复杂。涉及小产权房的法律规定有《宪法》第10条第4款，《物权法》第151～153条，以及《土地管理法》第43条、第59～63条。从这些规定来看，既未禁止农民转让宅基地上的住房，亦未对受让对象做出限制。但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定，则对宅基地使用权及其上住房的转让做出超出法律范围的限制，从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体成员之内的农民，禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。应如何看待这些政策性规定呢？首先，关于宅基地使用权部分。《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”如果将该条理解为授权性规定，则这里的“国家有关规定”使得宅基地使用权这一用益物权受到了包括上述国家政策性规定在内的其他规范性文件的限制，那么，上述政策性规定虽然不是法律，但其对宅基地使用权这一基本民事权利部分进行的规定具有法律效力。其次，关于农民所享有的宅基地上房屋的所有权。《物权法》对此并未做出特别限制，应当认为农民享有包括占有、使用、收益、处分4项权能在内的完整所有权，农民可以对其享有合法所有权的宅基地上的房屋进行自由处分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流转性与宅基地使用权的不可流转性就产生矛盾。在这种情形下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益？还是相反的价值取向？法律并未明确规定。上述政策性规定选择了后者。但农民的房屋所有权无疑是公民享有的非常重要的基本民事权利，上述政策性规定对农民的房屋所有权做出限制显然是不合适的。尽管如此，这些规定却在实际生活中发挥作用：房屋和土地管理部门不为转让给非本集体成员的农民宅基地和房屋发放产权证。司法实践中，法院也对此种转让行为持否定态度。由此可见，取得合法审批手续的宅基地上房屋，农民用于自住可以取得合法产权证，但一旦转让给本集体以外的成员，则成为不受国家保护的小产权房，转让合同不被法律认可，受让者也无法办理产权登记取得产权证，从而无法取得受让房地产的物权。
2 小产权房治理与土地使用制度改革
治理小产权房要双管齐下，一方面从源头上遏制小产权房的开发销售，另一方面要妥善处理已有小产权房，这均以从根本上改变目前城乡土地使用不平等和城市房地产市场扭曲的状况为前提。
2.1 推行集体建设用地流转。构建城乡平等的土地使用制度
传统的征地供给模式已经越来越不适应当前社会发展形势的需要，改革征地模式已经迫在眉睫。从政治上看，近些年来因征地引发的大量甚至是激烈的社会矛盾已经成为影响社会和谐的重要因素，地方政府在征地过程中扮演的“土地投机商”的角色极大地损害了政府的公信力。从经济上看，目前的城乡二元结构已经严重制约了中国经济的持续快速发展，通过征地模式为城市发展提供廉价土地和资金的发展模式必须得到扭转。
2.2 允许集体土地上的商品住宅建设，打破城镇居民住宅用地的政府垄断
从立法上禁止集体土地上的商品住宅开发完全没有必要，明智之举是承认其合法性并予以法律规制。此外，应当将集体建设用地上的商品房开发纳入城镇房地产开发管理的轨道，从开发到销售到物业管理都实行与国有土地上商品房开发一样的管理，最终打破城乡住房二元化态势，实现城乡统一的商品房市场。
土地管理法对宅基地的规定范文第2篇
关键词:合同登记、批准,合同效力,物权变更登记
The Impact of the Contract Registration and Approval on the Contract Effect from the Case
Wang Deshan Jiang Xiaolin
Abstract: "Contract Law" Article 44, paragraph 2 prescribed that contract must be registered or approved to take effect, although the Supreme People's Court have made the relevant judicial interpretations and the newly promulgated "property law" have made a further clearly defined. The effect of contract registration and approval performance in two major aspects: the registration or approval are elements of which the contract can take effect; contracts registered as the against elements.In the vast majority of cases the registration or approval do not have any influence on the contract. In particular, the contract registration system shall be separate from property rights registration system.
Key words: Contract registration、Approval, Contract effect, Registration of the property rights
[基本案情] [①]1995年5月16日,原告陈某(二审被上诉人、申请再审人)在澄迈县老城镇购买一块宅基地,价款为15万元,并取得了澄迈县政府颁发的集体土地使用证。1999年10月6日,原告与同镇的被告冯某(二审上诉人、再审被申请人)签订了《宅基地调换位置协议书》,该协议书约定:原、被告双方对换调整宅基地位置,即原告将位于东边的宅基地与被告位于西边的宅基地互换位置,双方所持的土地使用证中的尺寸不变。2001年9月,被告在未依法办理宅基地使用权变更手续的情况下,在与原告调换位置的宅基地上建起一栋四层楼房并搬入居住。2002年1月27日,原告以“被告未依法取得宅基地使用权的情况下,擅自在其宅基地的位置上建房,其行为已构成民事侵权”为由向法院提起诉讼,请求法院判决被告补偿购地款15万元的经济损失。被告在诉讼中均以双方签订的协议书有效,并请求法院判决驳回原告的诉讼请求进行抗辩。上述事实,在一审、二审、再审的庭审质证中双方均没有异议。
一审判决认为:原、被告双方经过协商同意签订《宅基地调换位置协议书》,因原、被告双方未向土地主管行政部门办理宅基地使用权变更登记审批手续,其行为违反《土地管理法》第12条和《土地管理法实施条例》第6条的规定,根据《合同法》第44条第2款和最高人民法院《关于适用〈合同法〉若干问题的解释(一)》(以下简称《解释》)第9条的规定,确认双方签订的协议书未生效。被告在没有依法取得原告享有宅基地使用权的情况下,擅自在原告合法享有的宅基地使用权位置上建楼房,侵害了原告宅基地使用权,其行为已构成民事侵权。根据《民法通则》第117条和第134条第1款的规定,判决被告冯某在本判决发生法律效力之日起30日内补偿购地款15万元给原告陈某。
二审意见与判决:冯某对上述判决不服,以一审认定协议书未生效属于适用法律错误为由提出上诉。二审判决认为:双方签订的《宅基地调换位置协议书》意思表示真实,其行为未给国家、集体或他人的合法权益造成损害,故认定双方签订的协议书有效。一审认定事实基本清楚,但适用法律和判决结果错误。依据《民法通则》、《土地管理法》第12条等规定,判决撤销一审判决;上诉人冯某与被上诉人陈某的调换宅基地行为有效,双方在本判决生效之日起一个月内到县土地管理局办理各自宅基地使用权的权属变更手续;驳回被上诉人陈某请求上诉人冯某赔偿购地款15万元的诉讼请求.
再审意见与判决:陈某对上述生效的民事判决不服,以“二审判决认定协议书有效,属于适用法律错误”为主要理由申请再审。再审认为:一审判决认定事实清楚,适用法律正确,处理结果并无不当;二审判决认定事实清楚,但适用法律错误,造成处理结果不当。根据《土地管理法》第12条和《土地管理法实施条例》第9条、《民法通则》第117条和第134条第1款、《合同法》第44条第2款和《解释》第9条以及《民事诉讼法》第153条第1款和参照最高人民法院法[2001]161号《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第6条的规定判决:维持一审法院作出的民事判决;撤销二审法院作出的民事判决。
[问题提出] 本案案情简单,事实清楚,但经过三审,存在两种不同的观点,并作出截然不同的判决结果。本案争议的焦点是合同是否生效,而对此最核心的一点就是对《合同法》第44条第2款和《土地管理法》第12条及国务院《土地管理法实施条例》第6条的规定的理解。[②]一审和再审认为合同未生效,被告因此而承担侵权责任。理由是双方当事人未依照《土地管理法》第12条和国务院《土地管理法实施条例》第6条的规定向土地主管行政部门办理宅基地使用权变更登记审批手续。二审认为,双方签订的协议书有效,应依协议书所约定的内容履行。那么,究竟如何理解《合同法》第44条第2款和《土地管理法》第12条及国务院《土地管理法实施条例》第6条的规定?合同登记是否为合同生效的必要条件?
一、《合同法》关于合同生效的规定
合同生效是指已成立的合同在当事人之间产生法律拘束力或称法律效力,如果一方当事人不履行合同义务,另一方当事人则可以依靠国家强制力强制当事人履行合同并承担违约责任。根据《合同法》第44、45、46条规定,合同生效的时间主要有以下四种情形:①以合同成立时间为合同生效时间。依法成立的合同,自成立时生效。[③]②以批准、登记时间为合同生效时间。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,合同自批准、登记之日起生效。[④]依据该规定,办理批准、登记等手续是合同生效的必要条件,未经批准或登记,合同仅成立而不生效。③以所附条件成就的时间为合同生效时间。合同当事人可以对合同的生效可以约定附条件,附生效条件的合同,自条件成就时生效。[⑤]因此,合同的生效取决于当事人约定的条件是否成就。④以所附期限届至的时间为生效时间。合同当事人对合同的生效可以约定附期限。附生效期限的合同,自期限届至时生效。[⑥]
二、对合同批准、登记生效的理解
司法实务及理论界对第②种情形,即《合同法》第44条第2款之规定往往发生错误的理解,即凡是法律、法规规定需要批准、登记而未批准登记的合同,一律被认定为无效或未生效。为了对该规定的准确理解,《解释》第9条规定,“依照合同法第44条第2款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效;法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力,合同标的物所有权及其它物权不能转移。”但《解释》并未消除司法实务中对合同法第44条第2款规定的错误理解。
(一)合同批准
批准是有权审批机关依据法律、行政法规规定,对于当事人所签订的合同依法进行审核批准。审批或批准的性质是行政审批或行政许可,是一种国家行政管理手段,属于公法的范畴。国家为了国家利益或社会公共利益的需要,对某些特殊的行业或经营项目须经国家相关的机关或部门进行审批。因此,绝大多数行政审批属于行业准入性质的审批,当事人所签订的合同如果涉及这些特殊行业或项目,国家出于行政管理的需要,有关机关或部门对该合同进行审批,合同只有经过审批才能生效和履行。如《中外合资经营企业法实施条例》第14条规定:“ 合营企业协议、合同和章程经审批机构批准后生效,其修改时同”。这就意味着,当事人所订立的合营企业协议、合同,包括对合营合同的修改,必须经审批机构批准后才能生效。须特别明确的是,该条明确规定有“经审批机构批准后生效”的字样。有些法律、行政法规虽然规定合同须经批准,但未明确规定“批准后生效”,“批准”将不是合同的生效要件,对合同生效与否没有影响。
(二)合同登记
合同登记是指当事人订立的合同依法成立后,依照有关规定需到有关机关进行登记。除上述审批情形外,某些合同依据法律、行政法规规定,必须经过登记。关于合同登记的效力通常表现在二个方面:第一,合同登记为合同生效要件;第二,合同登记为对抗要件,即对抗第三人的要件。
1.合同登记为合同生效要件
土地管理法对宅基地的规定范文第3篇
关键词：农村宅基地；农转非；使用权
中图分类号：B03 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017
文章编号：1672-0407(2012）02-056-03 收稿日期：2012-01-21
快速的城市化在将大量农村人口吸引进城市的同时也产生了另外两个后果，一是，农业户口的非农化，即进入城市的这部分农民在城市生活工作时间久了，慢慢地就城镇化了，户籍也由农业户转为城镇户；二是，城镇化的这些“农民”对农村的宅基地是否享有权益？特别是随着目前旧村改造补偿项目的实施，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节的现象就日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。
一、我国农村宅基地使用权制度简介
（一）农村宅基地相关法律规范
所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。立法对农村宅基地使用权进行的调整大体可以分为两个阶段。第一阶段,1982年2月23日国务院《村镇建房用地管理条例》，明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)虽然以专章对乡(镇)村建设用地进行了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农村宅基地使用权。1993 年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。第二阶段，1998年修正的《土地管理法》确立了农村宅基地使用权的以户为单位的申请原则，并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。国土资源部于2004年11月2日制定《关于加强农村宅基地管理的意见》，虽提出了许多合理化建议，但也并未涉及农转非人员的宅基地使用权问题。2007年颁布实施的《物权法》也未对农村宅基地使用权作出明确的突破性的规定。
总之，现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白，法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。
（二）我国农村宅基地使用权的特征
农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。从法律角度来说，其具有以下特性： 一是集体所有。我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；二是权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员；三是无偿性。农村宅基地使用权主要是国家为了保障农民的住宅权益，维护农村社会的稳定而为农民提供的一种社会保障；四是永久性。只要是农村集体经济组织的成员在符合相关条件下，其对宅基地的使用权就是永久性的，没有期限限制。正是由于农村宅基地使用权具有以上特性，特别是其严格的身份性，才使得“农转非”人员对农村宅基地使用权产生了争议。
二、“农转非”人员对原有的农村宅基地是否还享有权益
众所周知，我国现行的宅基地使用权制度是建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向。有学者指出：当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农民提供生活保障和基本福利。宅基地使用权制度设立的最初目的是保障农民的基本居住权，其生活保障的功能被最大价值化，而其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，只有符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员才具有取得宅基地使用权的资格，且严格禁止宅基地使用权的买卖、租赁、抵押和赠与。但在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷很大程度上背离了《物权法》的基本属性，已经无法适应社会的发展。因此，笔者认为，新形势下探讨宅基地使用权问题应不仅仅局限在《土地管理法》的框架下，还应该结合《宪法》以及《物权法》的相关规定。
根据《土地管理法》的相关规定，只有本集体经济组织的成员才有资格享有该项权益。换言之，非本集体经济组织的成员是没有权利享有农村宅基地使用权的。因此，根据这条规定对于“农转非”人员而言，由于其户口已经由农业户转为非农业户，已经脱离了农村集体经济组织，就不再具有农村集体经济组织成员的身份，其也无权享有农村宅基地使用权。而根据《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这条规定以国家根本大法的形式确立了保护公民合法财产权不受侵犯的原则。据此，建造在宅基地之上的农村房屋就属于公民自己的合法财产，无论该公民是集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地之上的房屋均享有完全的所有权。如果根据《土地管理法》的规定剥夺农转非人员的宅基地使用权，根据“房地一体”原则，建立在宅基地之上的房屋就成了空中楼阁，实质上就变相的侵犯了这部分人员的房屋所有权进而产生违宪行为。
再者，根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这条规定，农转非人员对其在农村原有的房屋也应享有所有权，国家也不能仅仅根据《土地管理法》的规定，剥夺其合法的私人财产所有权。故，笔者认为依据 “地随房走”原则，农转非人员对农村宅基地使用权应享有权益。
三、“农转非”人员对农村宅基地使用权是否享有继承权
目前我国立法对宅基地使用权的流转是严格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作为公民个人的合法财产却依法可由继承人继承。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由此导致宅基地使用权继承案件的裁判标准不一。有的法院判决，无论继承人是否是本集体经济组织的成员均可以依据继承法的规定来继承，但有的法院判决非集体经济组织的成员不能继承宅基地使用权。宅基地使用权继承案件裁判标准不一的现实，不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律、法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体的合法权益。
由此可见，在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷，已经严重背离了《物权法》的基本属性，无法适应社会的发展。因此，笔者建议，在新形势下构建与我国国情相适应的宅基地使用权继承制度是非常必要的。
（一）农村宅基地使用权继承是发挥其用益物权属性的首要途径
我国宅基地使用权制度是建立在城乡二元制基础上的，其设立之初的目的纯粹是为了保障农民的居住权，因此具有严格的身份性限制，非本集体组织成员不得取得宅基地。但随着市场经济的发展，城乡二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。3我们知道用益物权是由所有权派生的权利，但是用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设立的范围内独立的支配其标的物，并进行使用和收益。根据《物权法》的规定，“用益物权是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利” 按照用益物权的基本原理，宅基地使用权一经设立，使用权人便可享有独立于宅基地所有权的使用和收益的权利，包括对宅基地的买卖、租赁、抵押与继承。由此可见，现行立法对宅基地使用权继承的限制是与用益物权的基本属性相违背的。因此，笔者认为，应当将宅基地使用权身份性的限制局限于宅基地初始取得的范围内，而基于继承所发生的权属变动不应在受到身份性的限制。当农村村民取得宅基地使用权之后，其继承人不论是否具有本集体组织的身份都可通过继承的方式取得宅基地使用权。
（二）现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。
农村房屋与宅基地密不可分，离开了宅基地，房屋的价值就会丧失，它就是空中楼阁。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定既不利于社会生产力的发展,也有悖于物权法的内在属性。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。
（三）农村宅基地使用权继承是保护公民私有财产权的内在要求
土地管理法对宅基地的规定范文第4篇
(一)案情简介
2015年12月24日最高人民法院合同纠纷典型案例，其中，邹克友诉张守忠合同纠纷案①，引起学界关于宅基地使用权流转问题的争论。2003年，外村村民邹克友以56900元的价格购买村民张守忠之楼基地，并且签订“楼基地买卖协议”。2013年，由于该地未能办理楼房建设手续，房屋最终被居委会收回，同时将安置房作为补偿给了张守忠。邹克友认为自己受让了楼基地，理应由其享受该安置房，但与张守忠协商却无果，便一纸诉状将其告至法院，请求法院令张守忠返还购买楼基款并赔偿损失。最后山东省日照市岚山区人民法院最终根据《土地管理法》第63条的规定②，判定双方的《楼基地买卖协议书》因违反法律强制性规定无效，责令张守忠返还购买楼基地款并赔偿损失。
(二)相关案例评释
最高人民法院以此为典型案例颇具争议。最高人民法院以此案例欲最终确认宅基地使用权仅可在村集体经济组织间流转。因而，此前著名的“画家村”③案件的命运，我们便不难理解，也为我们探讨宅基地使用权上房屋之流转埋下伏笔。检索近年来关于宅基地上房屋买卖合同纠纷的判决书，笔者发现，各地法院始终秉持“画家村”案的判决精神，或依“双方房屋买卖行为涉及宅基地买卖，违反国家法律、行政法规之强制性规定”④，或依“宅基地使用权是以农民身份为依据、基于集体经济组织成员之身份而取得的，非农民则无法获得宅基地之使用权，因此基于买卖合同的手段取得宅基地的使用权有违上述法律内容”⑤，或依“因未经集体经济组织同意和准许，原告与被告之间的宅基地买卖属于非法买卖，应属无效合同”⑥等理由，均否定了宅基地上房屋买卖合同的效力。总结上述所列案例，不外乎是将房屋买卖合同之效力从属于宅基地使用权的流转性，再根据现行法律禁止转让集体土地使用权的规定，最终抛弃了房屋买卖合同的有效性。在笔者看来，这类的判决让农村宅基地负载了过于沉重的使命和负担，限制农宅流转似有斟酌余地。为维护农民应有的财产处分权，塑造独立完整的农宅所有权，笔者倾向于肯定此类合同的效力。下文就将针对宅基地上房屋买卖合同的效力问题，进行叙述分析。
二、农宅流转的法律困境
(一)宅基地流转规则之限制
我国实行土地公有制度，《宪法》把土地划分为国家所有土地和集体所有土地，农村的宅基地属于集体所有土地。同时，《物权法》规定农村村民依法享有在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施的权利，并称之为宅基地使用权。显而易见，宅基地的所有权归属于集体经济组织享有，而农民作为集体经济组织的成员只享有对宅基地的使用权。宅基地所有与宅基地使用分离，逐步形成归属的主体和经营管理的主体分离之二元构造。乍看之下，宅基地使用权法律制度既保障了土地之公有属性，同时又使农村村民在土地之上建造房屋的需求得以满足，可谓一举两得，实则不然。修订后的《土地管理法》第63条①，国家俨然明令限制和禁止包括宅基地使用权的流转等在内的农村土地权利。国务院及相关部门的规范性文件中也做出类似规定②。现行立法认为，农宅物理上占用了宅基地，而宅基地仅由农村集体经济组织享有，有且只有本村集体经济组织之成员才可通过申请获得宅基地之使用权，并禁止宅基地使用权流转至本集体经济组织以外。只要向村委会提出申请并经审批，符合条件的村民便可免费取得宅基地使用权，故同为一个集体经济组织内的农民一般没有流转的需求;相反，有意置买农宅的城市居民却又为法律所禁购。法律法规对宅基地之流转的不合理桎梏，冻结了宅基地使用权的交易，使农民的宅基地使用权在法律上沦为一种“死产”。
(二)农宅所有权权能之残缺
依据《物权法》和《城市房地产管理法》规定，在建设用地使用权上之建筑物的转让、互换、出资或赠与时，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并处分。从该规定可以推测出，国家采取的是房地一体的结合主义模式:虽然土地和土地上之附着物的所有权归属分离，但国家在流转问题上又坚持“地随房走，房随地走”。脱胎于公权力深度介入的宅基地使用权之上，农宅所有权有着先天性的不足。从物理角度来看，房地一体的事实状态必然导致土地与地上房屋之间的依附关系，自然属性的不可分性决定了农宅和宅基地使用权在法律调整上的密切联系。如前所述，宅基地使用权之流转在我国本就被多加限制，因此，农宅虽为农民所有，但其并未被定位成纯粹独立的财产权，农民对农宅的支配力受到极大限制，不完全的处分权能使其难以称为自主的所有权。据此，且不说法律对农宅买卖合同之效力的不明朗态度，即便国家开放了这个交易市场，农宅的买卖同样面临房地一体的流转尴尬。农宅所有权以宅基地使用权的流转为物权变动要件，宅基地使用权的限制流转绑架着农宅买卖合同的效力，买卖合同面临被架空的法律风险和现实困境。房地一致的原则虽然简化了法律技术上的操作，但同时也牺牲了农宅主体财产权利和市场交易的自由，导致流转限制、权利“无有”的空虚化状态，衡诸法理，似难谓妥。
三、法律困境的原因分析
(一)家父主义的理论思维
1.生活保障论。宅基地使用权的主要功能在于供农民居住、建造房屋，宅基地被认为是中国农民的安身立命之所。《宪法》《物权法》中宅基地二元构成的选定以及限制流转的规定，负载着沉重的使命———农民基本的生活保障。宅基地使用权是个身份权利，有司法者认为与宅基地有关的任何权利主体必须有特定身份，禁止土地流转至集体经济组织之外，是为了保护本集体组织成员的利益。所以农宅的买卖主体应受严格限制，只能是集体经济组织成员。故城镇居民所签署的受让农宅的买卖合同是无效的③。于私法权利的宅基地使用权之上附加公法的生存保障功能，好比在私权的权利外衣上打下难以消退的行政烙印，这是立法上的矛盾与冲突。社会保障本应是国家责任，现今国家不仅冠冕堂皇地剥夺宅基地使用权流转的私权，还美其名曰是在保护农民利益，这种国家责任个人化的行为岂是农民孱弱之身躯所能承受?另外，新农村建设的发展速度超人预料。牛耕田、人割禾，农民于田地里躬耕千年的画面已渐渐成为历史的回忆，一时从“面朝黄土背朝天”过渡到“新型农民”。农村的家庭渐以外出务工为多数，农宅不再是所有农户的长居之所，此时对农宅流转再多加限制，究竟是保护农民利益还是损害农民利益，值得定夺。2.农村社会稳定论。宅基地属于集体所有，由农村集体经济组织管理，未经农村集体经济组织同意和准予，宅基地使用权不得随意流转。有人提出，若开放农宅买卖市场，将会使宅基地使用权旁落农村集体经济组织之外，甚至会因此造成农村集体经济组织的瓦解，导致农村社会的动荡。笔者认为，土地的私益性表现为生存利益和财产利益两个方面，当前我国法律对宅基地的管理重在确立土地财产权的生存利益而限制其财产利益。但在现实中其实并不存在冲突或矛盾，承认宅基地上房屋买卖合同的效力并不影响国家对集体土地的有效管理。其一，虽然集体组织成员可以通过申请使用宅基地，但基于土地资源的不可再生性，《土地管理法》规定了严格的审批程序:村民提出申请后村委会要审核，还需经村民会议同意及乡人民政府的审查，最终由县级土地管理部门审批才可。其二，农宅流转绝不可能改变宅基地集体所有的性质，宅基地所有权仍然是集体，没有脱离集体落入非集体成员手中的可能，集体经济组织对宅基地的监督管理不受影响。其三，《土地管理法》第62条将农民申请宅基地的次数限定为一次，并确立了一户一宅原则。同时还规定出让或者出租后不再予以批准申请宅基地。所以借助于现行管理制度，农宅买卖滥用土地资源的情况较难发生，原始取得的程序限制和房屋转让后不可再申的处分，已足够对集体土地进行有效的行政管理。无偿取得宅基地使用权保障宅基地的生存利益，流转促进资本功能发挥则观照到宅基地的财产利益，二者完全可以实现利益双赢，以农村社会管理为由否认农宅买卖合同的效力，以生存利益之盾抵御财产利益之矛，似无依据，也无必要。
(二)房地一体的司法混乱
土地与其地上房屋的关系存在统一主义和分离主义两种截然不同的立法模式。我国的农宅和所依附的宅基地为各自分离的权利客体，所有权人相互独立。同时，“地随房走，房随地走”的原则决定了农宅与宅基地在实际利用、经济交易上必须时刻捆绑在一起。如此，一方面法律在宅基地权外另立农宅所有权，预留了农宅所有权和宅基地使用权的异主空间;另一方面，当宅基地为农宅提供物理基础，宅基地权利(至少是宅基地使用权)貌似成为农宅所有权的正当权源，为避免房权人无权占有土地的尴尬，只得强行要求“房权地权一起走”。分离主义、“房地异主”在先，禁止房地单独交易在后，现行法混合主义的色彩必然导致司法的混乱和不确定。为避免法律内部矛盾引发一系列的问题，因而对法律提供制度上的建制的要求迫在眉睫。
四、农村宅基地上房屋流转的实现
(一)“房地异主”法律关系的诠释
1.宅基地用益的债权法构成。根据《民通意见》第186条规定①，在外观上而言，房屋和土地的确难以分割，我们统称不动产，但客观的不可分离同法律的归属问题不可一概而论，把房屋所有权和宅基地使用权视为一体，有混淆之虞。关于宅基地用益，所有权和使用权是两种惯性思维中的状态，前者是自物权，后者是用益物权，固然其能解决基本的宅基地归属问题，但二者都是物权法上的概念，我们忽略了宅基地上第三种的存在状态———债法上的权利，即基于农宅所有对其所占宅基地对应部分的利用权。在传统民法理论上，存在地上权和土地租赁权之比较分析，就是作为用益物权和作为债权的土地使用权的差异问题［1］(P15)。有关宅基地用益的物权法构成和债权法构成，清华大学法学院教授韩世远提出设立“宅基地法定租赁权”，同宅基地所有权和宅基地使用权相列而论，以解决宅基地上农宅的自有流转问题。不同于固有的模式思维，韩世远教授认为宅基地的使用收益之处理模式除了传统的物权法构成模式，还可以包含债权法的构成模式。基于此的债权法构成而言，宅基地之用益也有“有偿”与“无偿”之划分:前者往往为租赁关系，后者对应于无偿借用情形中。借助租赁之债，赋予农宅新所有权人法定租赁权，从而解决了农宅占地的权利正当性问题，避免了“房地异主”的尴尬［2］。《俄罗斯民法典》的立法同样突破了土地财产权二元体系的传统思维，出现了土地租赁权的概念，明确了土地租赁权的债权物权化，确立了以土地租赁为核心的土地有偿使用制度，将土地租赁权作为独立于土地使用权和土地所有权之外的权利类别进行规定［3］。我国台湾地区提供的推定也有异曲同工之处，即建筑物受让人对建筑物坐落之土地享有租赁权［4］(P38－47)。推定租赁的补救思路值得赞同，我国大陆地区亦可推定农宅所有权人与宅基地使用权人之间与此同时达成关于农宅买卖和土地租赁的债权合意。房走了，地上的使用权不一定要跟着走，该租赁权的成立意味着农宅出卖人的宅基地使用权并未消灭，只是由占有、使用转变以收益为内容的一项权能。2.宅基地租赁合同的推定适用。正如弗里德曼阐述的法律与环境的关系①，因为俄罗斯采取的是部分土地私有的制度，这与中国的国情不可同日而语，所以将土地租赁权引入中国的宅基地制度之中，这样的想法是否合乎法理还有待商榷。但是笔者认为强化债权方式的土地使用，为随房屋买卖一并转移的土地利用权赋予一个独立地位，对于中国房地一体但权属各自独立的不动产框架来说，实属可行的解决方法。根据《俄罗斯联邦土地法典》第35条第4款规定，若建筑物处于禁止流通的土地之上，其仍可被转让，且建筑物之所有权人将获得一种与所有权不同的其他土地权利［5］(P300)。禁止流通土地的表述同宅基地在中国法律制度中的地位相近似，可见在俄罗斯，即便土地不被允许流通，但是其上的建筑物还是可以被转让的。当房屋所有权人不拥有对土地进行利用的物权时，《俄罗斯联邦土地法典》引入新的权利概念———土地有限占有权。有限占有权是土地所有权人和其上建筑物所有权人达成的对土地的“利益平衡”，是一种通过协商达成的债权合意。倘若参见这个思路，虽然宅基地的所有权归集体，且宅基地使用权依法是不能转让的，但这都无妨，当宅基地使用权人转让地上的农宅所有权时，推定双方之间也达成有限占有宅基地的债权合意。具体来说，受让人成为农宅所有权人后，在为使用农宅所必要的范围内，取得对该宅基地地块的有限占有权。故而，农宅买卖并不必然牵扯到宅基地使用权的物权转让问题，土地债权的介入对宅基地使用权的转让和农宅买卖合同的效力分离做出很好的解释。
(二)农宅买卖合同的效力认定
1.合同有效的合法性。对于宅基地使用权的流转，根据相关法律、行政法规等②，可知宅基地使用权只能在集体内部成员之间转让，城镇居民受让宅基地使用权是违反现行法律和国家政策的。然而，就此认定转让合同是无效的，笔者实难赞同。一方面，国土资源部的意见以及国务院的决定和通知，其效力层级过低，不属于认定合同无效应依据的法律或行政法规;另一方面，虽然《土地管理法》第63条禁止农村宅基地之任意流转，但《土地管理法》以“管理”为名，顾名思义，《土地管理法》第63条理应是管理性的强制性规范而非效力性的强制性规范。诚然，根据《合同法》司法解释(二)第14条的规定，其中关于合同效力的“强制性规定”，仅指效力性强制性规定，因此，《土地管理法》第63条不属于认定合同无效的法律规定，不能成为否认合同效力的依据。私法应当最大限度地尊重主体意思自治，只要农宅买卖不存在《合同法》第52条规定的无效事由，就应当肯定合同的有效性。2.合同有效的理论可行性。(1)遵循诚实信用原则如前所述，实践中司法人员的裁判偏向于限制农宅的流转，纠纷中的买卖合同多数被宣布无效。论其功能，法庭的裁判具有引导作用，应当符合正确的价值取向和道德观念，遵循基本的私法准则，但是合同无效的判决可以发挥此等功效吗?颇为质疑。质言之，依判决加以推论，合同无效的判定相当于肯定出卖人出尔反尔的行为。倘若房屋出卖后市场发生情势变动，卖方再以房屋不可买卖为名，以房价上涨利益有损为实，主张合同无效的话，试问，这样违反诚实信用、扰易秩序的行为岂能被容忍?故法院务必谨慎考虑否认合同效力产生的影响。为实现社会的诚信与公平，笔者强调以诚实信用原则为据，倡导肯定买卖合同的效力，否则司法难免沦为鼓吹不诚信、帮助恶人利用不法行为获利的工具。(2)尊重私法主体的意思自治传统契约理论的基本精神在于平等自由和意思自治，除了《合同法》第52条规定的法定无效情况以外，契约成立与否，内容如何，原则上由当事人自由决定。未置可否，合同相对人享有一定程度的自利。既然农宅的所有权属于农民，那么基于农民真实意思表示而达成的买卖合同，法律上有什么理由对其否认呢?只要协议是基于双方自有、自愿、公平发生的交易，那买卖合同就应当被肯定，这既是对私法主体意思自治最基本的尊重，也是民法作为私法应当遵循的基本原则。(3)维护农民对自有财产的处分权开放农宅的流转不仅能形成有效的市场，体现房屋的现实价值，还维护了农民作为财产所有人的处分自由。其符合现代社会需要的制度方为良善之制。如果说宅基地使用权的免费取得具有公共福利性，宅基地乃农民赖以生存的所在，国家限制宅基地使用权之流转是对农民弱势群体的关怀，那么城市的经济适用房又何尝不是呢?为何宅基地不可像经济适用房那样自由流转呢?出于对土地资源的合理配置以及农民基本居住保障的考虑，不可否认，这样的出发点就是基于社会福利，但保障措施的进一步优化还需努力。关于农民利益之保护，其真实症结并非防范非农户对农村宅基地的侵占，国家及行政机构对集体土地之肆意掠夺才是对农民利益的威胁所在。3.合同有效的现实必要性。(1)农民的融资需求允许宅基地上之农宅买卖是个现实需要。随着市场经济的发展，宅基地作为财产权的资本功能日益凸显，城市化的进程和人口流动性加强，萌生了农民进城的渴望。若要在城市扎根立足，农民必须有必要的资金保障，但农民住宅产权的不完整性将限制农民对于仅有的宅基地进行资本操作。农村宅基地只能固守传统，无法进行商品化和资产化，迟迟未能进入市场，对农民来说是一种财产利益的制度性损失。既为了不影响金融资本进军农村，也为了帮助农民在城市里有更丰裕的物质条件，允许宅基地上房屋的买卖流转，又有何不可?何况，土地是农民的命根子，房子更是他们安身立命之所，非必需的情况下农民轻易不会出卖房屋，现实中的万不得已往往是因为存在更急迫的资金需求，或是治病救人或是为生产经营筹资等。承认合同的有效性，创造了一条融资渠道，对农民们的裨益尤为明显。2015年2月，国家出台农村宅基地改革试点草案。草案的出台让无数传统躬耕于田的农户看到曙光，也使笔者之见有了更多实现的可能，为之欣喜。(2)稀缺资源的充足利用现今农民的宅基地已不单纯是一个基本生存保障的问题，随着农村劳动力的大量转移，在城里买房举家搬迁的现象已然普遍。类似于城市大量“鸽子楼”的存在，农民市民化使得原住宅基地被部分闲置，形成“空心村”，农村多余房产的处置问题亟待解决。为了充分利用土地这一稀缺资源，不得不说出卖农宅是最佳的处置方式，故承认农宅买卖合同的效力实有必要。再者，《土地管理法》规定有且只能由农村集体经济组织之成员享有宅基地使用权，当农宅作为遗产发生继承问题时，面临非集体成员继承人对宅基地继承权利的阻碍。如果肯定农宅买卖合同的效力，意味着农宅的流转并不以经济组织成员为主体要件，如此便能解决上述的权利冲突，故合同有效符合事理，足以采取。(3)市场买方的客观存在或是投资建设，或是养老居住，或是休闲度假，现实存在城市居民的买方需求，并且有供有需的买卖之势日趋高涨。当下农村集体成员生死更替，或有己宅而不居，然宅基地之调整，却未能总是与居住需求之多变相匹配，因而现实的住房需求持续存在。尊重市场调整，承认买卖合同效力，正是适应社会需要之良举。
作者:张文 单位:华侨大学
［参考文献］
［1］王泽鉴．王泽鉴法学全集•第十六卷民法物权:用益物权•占有［M］．北京:中国政法大学出版社，2003．
［2］韩世远．宅基地的立法问题———兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”［J］．政治与法律，2005(5)．
［3］黄道秀．俄罗斯联邦民法典:全译本［M］．北京:北京大学出版社，2007．
土地管理法对宅基地的规定范文第5篇
一、适用对象
（一）农村无房户；
（二）利用原宅基地拆旧建新的；
（三）因国家建设征收、移民等需要搬迁的；
（四）因实施土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划、城市规划、村庄集镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的；
（五）因自然灾害或其他不可抗力因素造成房屋损毁，无法正常居住，在原址又不适宜修建的；
（六）因结婚依法迁入或子女正常分家，原宅基地达不到规定的面积标准，或分户后原宅基地面积达不到规定面积的（非规划区）；
（七）新农村集中居住区建设的；
（八）区人民政府规定可以申请建房的其他情形。
二、有下列情形之一的农村村民不得申请宅基地
（一）已有宅基地并达到规定面积标准的；
（二）因子女结婚等原因分户，原宅基地面积能满足分户居住要求的；
（三）宅基地面积虽然低于规定标准，但长期空闲或者外借的；
（四）户口虽已迁入本集体经济组织，但原籍宅基地尚未退还集体经济组织的；
（五）借用他人名义的；
（六）夫妻中有一方属城镇户口，农村村民申请宅基地时，购买商品房，已享受保障性住房（即房改房、经济适用房、限价商品房、廉租房、集资房）的城镇人员，不列入申请范围；
（七）农村村民将原有住房出售、出租、赠送他人或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住宅改作他用的；
（八）一户多宅的；
（九）其他不符合申请建房条件的。
三、宅基地面积审批标准
《四川省<土地管理法>实施办法》第五十二条规定：农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人30平方米；3人以下的户最高按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。扩建住宅所占的土地面积应当连同原宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用农用地以外的土地的，用地面积可以适当增加，增加部分每户最多不得超过30平方米。
四、宅基地审批程序
五、
（一）宅基地申请以户为单位，由户主向村委提出书面申请（含申请原因、原宅基地情况以及拟申请使用宅基地的位置、面积、权属来源、是否一户多宅等内容），并附原农村集体土地使用证和户口簿；
（二）村委、驻村干部、挂片领导要就宅基地申请户是否符合申请条件、拟使用宅基地来源是否合法、有无权属纠纷等事项进行审查，审核结束无异议并在《安居区农村村民建房占地申报审批表》签署意见；
（三）村委会将经初审的宅基地申请户成员名单、拟建位置、占地面积等情况进行公示，公示期不少于7日；
（四）公示无异议的，村委会将申请使用宅基地的有关材料报镇人民政府审查，镇人民政府依据镇土地利用总体规划结合村庄、集镇建设规划的要求，由分管国土的领导组织经济发展办根据各自职责对申请人的资格条件、申请原因、拟建位置、地类等提出实地踏勘意见，在《安居区农村村民建房占地申报审批表》签署意见后报分管国土的领导签署意见后办理相关建设规划手续。
五、农房修建管理
（一）农户在得到农村宅基地审批规划手续后，应当委托有建筑资质（农村工匠证、施工员证）的人员按照规划进行农房修建。农户应当与施工方签订建房协议和安全责任书，施工承揽方应该为工人购买人生意外保险。
（二）村民委员会应当指导、监督建房农户与承揽人签订施工合同和安全责任书、明确安全责任和双方权利义务，并对建房安全进行巡查，对巡查到的安全隐患上报镇安办，及时督促施工方进行整改。施工方拒不整改的或整改不到位的，村委会可上报镇人民政府对施工方进行处罚。
（三）承揽修建农房的施工方向村委会打入质量、安全保障金（1万元），施工方应该按照规划的宅基地占地面积和层高进行规范施工，不得违规超面积、超规划进行修建。
（四）村民新建、改建住宅达到下列条件之一的，应当委托建筑施工企业、劳务分包企业承担施工，并向住建局进行申报，纳入工程质量监督：
（1）3层及以上的;
（2）建筑面积300平方米及以上的;
（3）6米跨度及以上的。
农村建筑工匠或施工人员个人不得承揽3层及以上、建筑面积300平方米及以上或者跨度6米及以上的农村住房建设
