土地承包管理法

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇土地承包管理法范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

土地承包管理法范文第1篇

各省、自治区、直辖市及计划单列市、省辖市（行政区）土地（国土）管理局（厅），军队各大单位土地管理部门：

为了正确贯彻执行〔1988〕国土〔籍〕字67号《关于扩大土地登记发证试点和开展城镇国有土地使用权申报工作的通知》，结合军队实际，就有关事项通知如下：

一、军队使用国有土地的单位，按当地县以上人民政府规定的时间进行国有土地使用权申报。

二、军队用地单位在填报军事设施和保密的企业化工厂土地用途时，分别填“军事设施”和“军事工厂”。没有开展军用土地详查的用地单位对使用面积不清楚的，抓紧时间自行勘测丈量准确。军队申报单位，向当地政府只交纳土地登记和领证的工本费。

三、军队和地方有权属争议的用地单位，按照《城镇国有土地使用权申服工作的若干规定》，结合国家土地管理局、总参谋部、总后勤部关于《军用土地利用现状及地籍调查技术规定》的通知要求，把争议问题及时解决。

土地承包管理法范文第2篇

一、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，规范农村土地承包经营管理，坚决纠正和逐步解决农村承包耕地管理中出现弃耕撂荒、毁损耕地等现象和问题，依法保护农民合法权益，稳定农村生产经营，促进“三农”工作健康有序发展。

二、基本情况

全镇农业人口2.9万人，耕地面积1.1万亩，人均耕地0.37亩。据不完全统计，全镇常年弃耕撂荒耕地面积将近1000多亩，占耕地总面积的10%，若加上改变用途和损毁耕地，面积更大、比例更高，对农业生产经营十分不利。

三、工作目标

加强农村耕地承包管理，规范耕地承包流转，提高耕地利用率，全镇范围内抛荒撂荒现象得到根本好转。

四、组织机构

为加强对农村耕地撂荒集中整治工作的领导，成立镇农村耕地撂荒集中整治工作领导小组，其组成人员如下：

五、实施步骤

（一）宣传发动阶段（8月1日至8月30日）。主要任务：一是召开全镇农村耕地撂荒整治工作会议，安排部署农村耕地撂荒整治工作；二是镇成立工作领导小组，制定方案，明确责任；三是发放《致全镇农民朋友的公开信》，充分利用各种宣传载体，加大对农村耕地法律法规和政策的宣传力度，做到家喻户晓，人人皆知，特别是对长期外出务工的农民工，要想法设法将政策送达到其本人。各村于8月30日前将宣传启动阶段的工作开展情况报镇农村耕地撂荒整治工作领导小组办公室。

（二）调查摸底阶段（9月1日至9月10日）。各村要深入各农户和田间地头，对土地弃耕撂荒土地的承包人、地块名称、面积、四至座落、流转或撂荒年限等基本情况进行逐一登记造册，并于9月10日前将撂荒摸清的情况汇报材料及整治工作方案报镇农村耕地撂荒整治工作领导小组办公室。

土地承包管理法范文第3篇

关键词:农村土地;承包经营权;流转;机制

20世纪80年代初,我国推行的以户为单位、双层经营、统分结合的农村土地经营制度,赋予了农民土地承包经营权,“耕者有其田”做法极大地促进了农民个体积极性和农业生产力的发展。近20年来,随着城市改革的深入,工业化与城镇化的发展,城乡差别的扩大,农村劳动力向城镇的转移,农户的分家细化及经营农业欲望和能力的弱化,农地破碎现象突出,农业劳动生产率下降明显,难以适应现代社会对农业提出的现代化要求。要改变这一状况,途径之一是通过合法有序的方式和办法,促进农村土地承包经营权从分散向集中流转,从粗放经营者向集约利用者流转。目前,我国农村各地出现了农地代耕、出租、转包、置换、入股合作等流转农村土地承包经营权的现象,尤其在社会经济比较发达、交通条件比较便利的地区。但总体来看,我国农村土地承包经营权流转面不大、程度不高,需要进一步推进。

一、我国农户农地承包经营权流转所需的主要条件

我国农村土地承包经营权流转需要一定的条件,这些条件包括了农村土地承包经营权供方的、需方的以及政府的,关键是政府的农地流转政策、农地需方的诉求和农地供方的意愿。

(一)制度安排对农地流转的许可

目前我国有多项法律赋权农户和农民集体组织进行农地承包经营权流转。我国《土地管理法》明确规定:土地使用权可以依法转让;农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《农村土地承包法》中规定:国家实行农村土地承包经营制度;国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包;通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。并规定,土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权等。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等都作了明确具体的规定,为我国农地流转提供了法律和制度上的保障。

(二)农民的意愿和能力

农民是农村土地流转的当事人。当前我国农村实行的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,是赋予农民长期土地使用权的制度。我国《农村土地承包法》明文规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民集体所有的农村土地实行农村土地承包经营制度;农村土地承包后,土地的所有权性质不变,承包地不得买卖;任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利;承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。这说明,农村土地是农民集体的,承包地是承包农户的,农民集体土地与农户承包土地是否流转,必须由农民集体组织和农户来决定。农民集体组织和农户是否流转土地承包经营权,又取决于他们对土地的控制欲望、土地开发经营的利益比较、工商业的就业机会、社会保障制度的保障程度、农地流转的规范程度以及农民集体组织和农户的判断和处事能力。农民愿意流转自己土地承包经营权,主要是基于土地流转有利可图、有信誉保证、有规范便携的流转手续、有维权法律保障,土地流转后有就业门路、有长远稳定的社会保障。

(三)农村土地承包经营权需方及其行为

农村土地承包经营权的需方,是希望获得流转农地承包经营权经营农业的当事人,即农村土地承包经营权流转的受让方,他们“可以是承包农户,也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”。社会对农村土地承包经营权的需求,是农户土地承包经营权得以流转的重要条件。在发达地区农村土地承包经营权流转情况比较多见,主要原因是这些地区存在着大量需要流转农地承包经营权的个人、企业或团体,如农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业等,他们需要土地进行农业开发。农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业对农地承包经营权的需求及其对农户的劝导、利诱和信誉保障等,有助于促进农户农地承包经营权流转。

(四)农地流转的切实利益

如前所述,农民流转承包土地经营权,主要是期望从农地流转中获得实物、租金、转包费、管护以及提高地力等利益,目前无偿的土地流转虽有存在,但并不普遍,尤其是向农业龙头企业、农民专业合作组织、非本村农业经济能人的流转。因此,保障农民农地流转权益,让农民真正得到农地流转的实惠,是确保农村土地承包经营权长期流转的重要条件。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中已明确规定,承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地;农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴;受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转,应当取得原承包方的同意等等,为保障农民流转农村土地承包经营权利益提供了法律依据。

(五)工作机会与社会保障

农村土地承包经营权流转与社会提供的就业机会和农村社会保障密切相关。一方面,对青年一代农民而言,他们对农地的依赖远没有他们先辈那样强烈,他们中的许多人对承包地的经营是一种无奈的选择。如果城中有充分的就业和工作机会,将有助于这部分人出租和转包承包地经营权给善于经营农地的人和单位,以在获得工资性收入的同时,获得一份承包地经营权流转的利益。另一方面,农户经营小规模的农地虽然挣钱不多,但仍为衣食住行重要保障。如果农村有完善的社会保障让农户免于承包地经营权流转后的温饱顾虑,让其有稳定的经济来源,将有助于促进农户农地经营权的流转。

(六)其他条件

第一,自然条件。一般情况下,经济发达、交通便利的地区,因农产品及其加工品输入输出比较便捷,农村土地承包经营权流转受让方更愿意选择。同时,这些地方工作机会比较多,农户通过流转农地经营权可获得更多的收益。农村土地承包经营权流转现象也多见于这些地区。丘陵、平原区与山区相比,因农业相对易于连片开发,农地流转相对较多。第二,辅助条件。主要包括农地流转供求信息、地方政府政策及其服务、地租与承包费等方面。通常,地租和承包费比较低,地方产业经济政策比较优惠,政府服务比较良好的地区,农地流转的情况比较多。

二、我国农户农地承包经营权流转的主要障碍

目前我国农地流转速度比较缓慢,主要因素有以下方面:

(一)农户地权意识比较强

目前我国大部分农户对承包地仍有强烈信赖和眷恋,拥有和经营承包地就等于拥有了一切,尤其对中老年农民而言,由于文化水平、劳动技能、生活方式等原因,承包地仍然是他们生活的主要来源,因此,固守于小块农地,循规蹈矩地耕作,已成为他们永久不变的生活惯性,他们很少考虑农地承包经营权的流转问题。

(二)农户流转农地处置能力还比较弱

部分农户希望通过农地流转来改变农业生产和经济状况,但因自身能力不足,不知如何与承包商、租户打交道,如何办理农地流转的各项手续,如何签订农地承包经营权流转合同,如何取得流转农地的收益,如何解决农地流转中出现的利益纠纷问题等,因此限制了农户农地承包经营权的流转。

(三)缺乏农地承包经营权流转受让户

目前,我国商业资本对农业有所渗透,但并不大,农业龙头企业不发达,农村中的农民专业合作社、农村经济能人不多,社会对农村土地承包经营权流转的需要还比较有限。因此,尽管现在我国农村地区有许多农户想出租、转包自己撂荒的、不想耕种的承包地经营权,但因需求缺乏而流转不出去,尤其在欠发达、交通不便利的地区。

(四)农地流转供求信息渠道少

一方面,有哪些农户需要出租、转包承包地经营权,并以怎样的条件出租、转包哪些地块,等等,受让方不得而知;另一方面,承包地的受让方是谁,他们以怎样的条件、方式希望获得怎样的承包地地块,等等,农户无从知晓。这样,就限制了承包地经营权的有效流转。

(五)缺乏农地流转的有力组织者

农户农地承包经营权的流转,一般由需方向农户或农民集体组织提出对农村土地承包经营权流转的需求,再由农户或农民集体组织干部(村委)集合相关地块农户商议,由农户代表或村委与需方进行农地流转条件谈判,签订出租或转包合同,然后组织村民进行农地承包经营权流转。一些地方因缺乏得力的村干部或经济能人,有农地流转需求而无农地流转组织,农地承包经营权难以流转。

(六)农地流转利益缺乏保障

一些进行了承包地经营权流转了的农户,因受让方不履行承诺、享受不到地租上涨及作价入股利益、农地受到破坏等原因,与受让方间的纠纷不断,因而导致农地流转的中断或不延续,并带来农户在流转承包地时的利益担忧,影响了农地流转。

(七)农地流转服务管理缺位

国家《农村土地承包经营权流转管理办法》虽然明文规定农地经营权的流转要签订流转合同,由农村土地发包方和乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门管理农地经营权的流转,但农地经营权是农民集体组织和农户,地方政府管理名不正、言不顺,加上人力、经费不足,管理工作不到位,分散农户难以获得高效服务,因而影响了农地流转。

三、建立促进我国农地有序流转的机制

要解决好“有地不种,想种没地”的问题,关键是建立起促进农户农地承包经营权流转的有效机制,使农户、农民集体组织、农村经济能人、农业龙头企业等积极参与到农地承包经营权流转中来,更好地开发利用农地资源。

(一)完善农村土地承包经营权流转管理

第一,强化农村土地承包发包方的责任。农村土地属农民集体组织所有,农民集体组织作为发包方和农地流转的管理主体之一,应主动担负起辖区内农地流转中的组织、计划、执行、控制、协调等责任,促进本村、本屯农户农地承包经营权的有序合法流转。第二,强化乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门管理职能。乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门除承担接受农地流转报告、指导签订农村土地流转合同、保管农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等归档,调解农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷的责任外,还应承担起加强发包方在农村土地流转管理中的监督职责。一是加强土地流转合同管理。提高土地流转当事人对合同重要性的认识,提高农地出租、转包、转让的签约率,减少和避免农地流转纠纷。二是加强土地流转利益分配环节监督。避免以各种名义参与租赁费的分配或者获得“倒包”中的差价,尊重和保障农地流转当事人的权利。三是加强流转土地用途管理。避免农地流转为其他用地,加强对基本农田的保障,减少农地流失。

(二)成立农村土地流转服务机构

第一,成立农村土地承包经营权流转中心(或土地流转站)。由乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门与农村土地发包方共同组建乡镇农村土地承包经营权流转中心,为农地承包经营权流转户提供农村土地承包经营权流转合同签订指导,提供土地流转供求信息、流转土地经营情况、公证及合法维权服务等,为农民流转承包农地经营权提供便利,减少农户农地流转顾虑和流转手续,降低农地流转成本。第二,成立农村土地承包经营权流转代办机构。允许办各种所有制性质的农村土地承包经营权流转机构,为农户、农民集体组织、农业龙头企业代办农村土地承包经营权流转事宜,如接受委托进行流转土地的四至、坐落、面积、质量等级评定;农户农地承包经营权供给情况及农业龙头企业农地需求状况调查;替农地流转当事人办理农地流转各项手续等。第三,成立农村土地承包经营权流转当事人互助会或协会。使之成为集合农村土地承包经营权流转当事人,促进农村土地承包经营权流转当事人信息交流,协调解决农地流转实际问题的平台。

(三)建立农村土地承包经营权流转市场

建立农村土地承包经营权流转市场,用于开展农村土地承包经营权的认定、农村土地承包经营权招投标流转、农村土地承包经营权流转信息等,为农村土地承包经营权出租、转包、置换、折价入股、招标、挂牌、拍卖等运作提供平台。目前我国各地农村常住户经营耕地面积构成中,租入、包入、转入地占实际经营耕地面积10%左右,据此计算,当前农村土地承包经营权流转面积约1.8亿亩。随着农村工业化、城镇化步伐的加快,农业劳动力向工副业的转移,农民外出务工时间及人数的增加,政府促进农地承包经营权支持政策的不断完善,农户、农民集体组织对农村土地承包经营流转的要求将进一步增大,流转面积将进一步增多,这就需要有一个功能齐全、公开透明、服务便捷、规范有序的农村土地承包经营权流转市场体系为之服务。为适应这一要求,我国应逐步建立起以农民集体为主体、层次多级、服务齐全、管理规范的农村土地承包经营权流转市场,促进农村土地承包经营权“招挂”流转。

(四)建立和实施农地有序流转激励机制

中央及地方政府出台相关政策措施,支持和促进农村土地承包经营权有序流转。第一,设立农村土地承包经营权流转项目基金。用于农村土地承包经营权流转项目的开发建设,如乡村农户土地承包经营权流转示范、农地集中整治、流转农地农民培训、就业与再就业援助等。第二,实行农村土地承包经营流转财政补贴。对流转农地承包经营权的农户、农民集体组织,按流转农地面积的多少,予以一定的财政补贴,以鼓励他们有序流转农村土地承包经营权的行为。对通过农村土地承包经营权流转建立起来的农民专业合作社、农业龙头企业,予以事业费补助。第三,建立农村土地承包经营流转优惠税制。对规模以上有序吸纳流转农地的农村经济能人、农民专业合作社、农业龙头企业,予以减税让利。第四,建立促进农村土地承包经营流转融投资政策,予以进行农村土地承包经营权流转的农户、农民专业合作、农业龙头企业等低息、贴息贷款,提供担保贷款,扶持其进行农地流转开发。第五,建立农地流转产业开发政策,对农户、农民专业合作社、农业龙头企业通过农村土地承包经营权流转进行的农业区域化布局、专业化生产、产业化经营项目予以一定的财政资助,鼓励他们进行土地合伙,办土地股份制农业企业、农庄,实行“公司+基地+农户”农业产业化运作,发展特色优势农业。

(五)尊重农民对农地承包经营权流转方式的选择

目前农村土地承包经营权流转的方式有很多,如代耕、出租、转包、反租倒包、作价入股、置换、招标、挂牌等,农民采用何种流转方式,应由农民与受让方商讨决定。从当前情况看,代耕、出租、转包是主要的流转形式。原因是,农户虽出租和转包了一定时期内的承包土地经营权,但农户与受让方相对独立,出租与转包的土地经营权清晰,不改变原承包合同关系,农户在出租、转包期内还可获得稳定的租金和转包费,农户与受让方便于操作,农户比较容易接受。以土地经营权折价入股流转农地的方式,因土地经营权转化为农民专业合作组织、企业经营实体中一部分,土地入股红利的多少和土地经营情况挂钩,入股农民收益稳定性差,加之土地经营权入股后相对难以区分地块归属,农民入股进社容易退股退社难等,这种流转方式不是一下子就为广大农民所接受。对于招标流转这一方式,因其操作比较透明,有利于集结农地流转的当事人,农地流转成本相对合理等,将来应成为农村土地承包经营权流转的一种重要方式。江苏省沛县的“村统建统调,户分包”的做法,四川新津县安西镇的“股权+红利+工资”股份经营土地流转模式,以及安徽凤阳县刘府镇赵庄村的“龙头企业+基地+农户”土地流转模式等,是比较成功的农地承包经营权流方式,农民群众可学习借鉴和因地制宜加以选择。

参考文献:

1、中华人民共和国土地管理法[S].1999-01-01.

2、中华人民共和国农村土地承包法[S].2003-03-01.

土地承包管理法范文第4篇

1.1土地流转的现状近年来，赣榆区农业综合开发工作在做好基础设施建设的同时，在项目区内积鼓励当地政府和群众开展土地流转工作。目前，全区已累计流转土地面积2.59万hm2，其中：种养大户经营1.67万hm2，农业龙头企业经营6020hm2，城镇居民及其他组织经营3266.67hm2。发展农业适度规模经营面积累计3.54万hm2，占到总耕地面积的53%。在3.54万hm2规模经营面积中，实行土地集中型的1.29万hm2，合作经营型的1506.67hm2，统一服务型的2.1万hm2。

1.2土地流转的特点一是由小地块土地流转向集中连片土地流转的势头。通过土地平整、土壤改良等有效措施，使耕地生产水平得到普遍提高，土地产出率得到提升，一些有实力的农业企业对耕地整体效果满意，吸引了他们连片土地流转的积极性；二是由一家一户分散流转土地向以村组整体流转土地转变。群众外出务工的增多，群众土地由村民小组委托村委会与土地流转大户签订合同；三是由签订短期合同向签订长期合同转变。基础设施完善后，增添大户承包土地的积极性，由过去的签订3～5年时间的短期合同，逐渐向签订长期合同转变；四是承包大户由小型家庭经营作坊向现代化、企业化方式经营转变。不仅促进了现代农业的发展，而且还吸收当地农民从事工业生产，促进农民的增收致富。

2土地流转存在的问题

2.1土地流转的程序、内容、行为等不够规范一是土地流转程序不很规范。个别农户之间只有口头约定，未依据法律程序办理规范的土地流转手续，订立必要的土地流转合同，以至于在土地流转过程中产生较多矛盾；二是对土地进行长期承包仍较为困难，部分农民有“恋田”情结，土地仍是其生存的命根子，不愿对其土地进行流转，出现了“惜转”现象；三是土地承包期限较短且不稳定。承包户不愿意购买大型农业机械，而粮食生产中的大型农业机械购置、农业基础设施的改造、农田土壤结构的改良等都需要进行长期投资，这影响了农业的可持续发展。

2.2土地流转中的承包经营户文化素质偏低农户文化程度的高低对农村土地流转有着重要影响，文化程度越高，吸收和掌握新技术的能力越强。相当一部分土地承包户文化素质不高：以初中、高中文化为主，年龄大多在40～60岁之间。年龄老化，知识老化，直接制约个人经营能力。许多承包户对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，开拓创新的精神和能力明显不足。农业科技是实现农业梦最重要推动力量，承包经营户文化素质低，不利于农业现代化的实现。

2.3基础设施的投入资金不足流转出的土地实行规模种植，必须要加大对这部分土地上的路、桥、渠等基础设施的投入，由于所需建设配套资金较大，各镇财政资金又较紧张，难以对基础设施资金的配套，是制约基础设施投入的难题。

2.4土地承包管理工作不完善我区自1997年土地二轮承包以来，一些镇村借产业结构调整、招商引资等名义擅自调整、甚至收回农户承包地，有的地方还实行“两田制”，造成户证分离，土地权属混乱。虽然区委区政府出台了一些政策，进行整改，但个别地方仍未整改到位。这些问题的存在，对推进农村土地流转工作埋下了很大的隐患。

3完善土地流转对策

3.1建设土地流转交易平台、积极有效进行政策宣传为了稳步推进土地流转，政府要加强对土地流转的服务。积极建立土地流转信息体系，如建立专门的网上土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。政府相关部门一定要采取形式多样的适合农民实际的宣传方式，加大宣传力度，将有关土地流转的政策、目的等准确无误的讲解给农民，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识，逐步健全区乡村三级服务网络，为土地流转提供网络信息交流平台，形成全社会尤其是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好社会氛围。

3.2开展多种途径对土地承包经营户的培训开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力对土地承包经营户的农业科技培训形势要多样化。政府要加大投入。一是让农业科技人员深入田间地头做现场指导；二是利用农村夜校，邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑；三是以农业科技合作社，有农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能；四是完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力；五是通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，使其农业生产专业化能力不断提高。

3.3加快社会化服务发展步伐一是加快公益性农业服务体系建设。特别是在水利、道路等公益性农业基础设施建设上，加大政府投入力度，为经营户提供必要的服务和条件。二是积极推动农民专业合作经济组织的发展。通过农民专业合作经济组织，为规模经营提供发展动力，提高农业生产的组织化程度。三是扶持为规模经营提供销各环节服务的专业户和经营公司的发展，提高服务水平。

土地承包管理法范文第5篇

一、农村土地承包经营权在流转过程中存在的问题

农村土地承包经营权作为一种财产性权利，可以为承包主体带来收益。实现收益的方式除了农户自行经营承包地之外，将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式进行流转，也是实现收益的重要途径。在现实生活中，农村土地承包经营权早已广泛流转。笔者在司法实践中发现，农村土地承包经营权在流转过程中极不规范，不同程度地存在以下问题，并由此产生大量诉讼。

1.以租代征现象普遍。农民以转包的方式将其拥有的农村土地承包经营权流转给他人，有利于农村土地的集约使用与规模经营，与统筹城乡发展的改革方向相一致。然而，笔者在司法实践中发现，“以租代征”现象普遍。所谓“以租代征”，是指用地单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。“以租代征”不是法定的农村土地承包经营权流转方式，而是违反《土地管理法》的行为，受到法律明令禁止。然而，在经济利益的驱动下，以租代征现象在地处城乡结合部、经济相对发达的近郊区普遍存在。由于“以租代征”合同所设定的租赁期限普遍较长，而合同签订时的土地价值不高，双方约定的租金标准也不会太高，“以租代征”实质成为一种“圈地运动”。一方面，随着统筹城乡改革的深入以及城镇化进程的加快，土地价值凸显，带给经营者的收益成倍增加，双方约定的租金显得微不足道；另一方面，签订租赁合同的农民在很长一段时间内将失去土地经营权，而土地经营权对农民而言，意味着生存保障。可以预见，如果不加以引导，“以租代征”问题在统筹城乡发展过程中可能凸显。随着时间的推移，“租赁双方”因租金标准问题产生的纠纷将大量出现，从而影响到社会的和谐稳定。

2.流转主体不适格。在我国，农村土地承包方式分为家庭承包与其他方式承包两种，且以家庭承包方式为主。其他方式承包仅适用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。在家庭承包中，承包以户为单位，即承包方为本集体经济组织的农户。一般情况下，该农户派出一名代表人与发包方(集体经济组织)签订农村土地承包合同后，该农户取得土地承包经营权，遂被称之为承包经营户。该承包经营户才是决定其承包经营权是否流转以及如何流转的权利主体。值得注意的是，家庭承包中的“承包经营户”与户籍管理中的“家庭户”并不吻合。例如，年迈父母与成年子女居住在一起，在户籍管理中，也属于同一个家庭户口。但在土地发包时，父母与成年子女分别与发包方签定了农村土地承包合同，则父母与成年子女就分属于不同的承包户。反之，父母与成年子女早已分家居住，且在户籍管理中，也分别拥有各自的家庭户口。但在第二轮承包时，因当时各种农赋税及提留尚未取消，许多集体经济组织担心如果父母因年迈而无力耕种时，村社无法完成农赋税及提留任务，因此将父母与分家居住的成年子女合并在一起，与之签订农村土地承包合同。在此情况下，父母与成年子女就属于同一承包户。

过去在农业负担过重，土地收益甚微的情况下，大量农民长期外出务工。一些农户因长期在外而无法耕种土地，愿意将其拥有的农村土地承包经营权进行流转。由于这些农户长期在外，故出面处理流转事务的主体通常是其留守在家的近亲属如父母兄弟等。流转的土地由他人耕种后，数年来也从未发生过争议。随着统筹城乡发展的深入以及城镇化进程的加快，致使原本不值钱的农村土地价值成倍增加，原本无争议的土地承包经营权流转关系受到冲击，大量与土地流转有关的纠纷诉诸法院。既有原土地承包经营权人以签定流转合同的主体（其父母、兄弟等）并非权利人为由，主张流转关系无效的纠纷，也有以流转合同的签订主体虽然是土地承包经营权人，但侵犯了自己作为共有权人的利益为由，主张流转关系无效的纠纷。

3.流转形式不规范。在现实生活中，农村土地承包经营权流转方式多种多样。《农村土地承包法》针对不同的流转方式设定了不同的形式要件。例如，“转包”与“转让”的区别在于：转包是指承包方在一定期限内（不超过承包期），将部分或者全部土地承包经营权让与第三方，但承包方与发包方承包关系维持不变的流转方式；而转让则是承包方将全部或者部分承包地的承包经营权在剩余期限内彻底让渡给他人，承包方与发包方在该承包地上的承包关系随之终止，由受让的农户与发包方确立新的承包合同关系，是最为彻底的土地流转方式。正是鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，如果转让不当，对农户的切身利益损害最大，故《农村土地承包法》为了体现对农户的保护，对转让设定了最为严格的实质条件和形式要件：第一，承包方必须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源；第二，必须经发包方同意；第三，受让方应当是从事农业生产经营的农户。而转包是不需要发包方同意，只需报发包方备案即可。然而，在现实生活中，相当数量的农村土地承包经营权的设定形式不符合《农村土地承包法》的要求。多数情况下，农村土地承包经营权流转双方均为不具备法律专业知识的普通农户，双方在设定流转关系时，有的甚至采取口头约定的形式。虽然有的流转协议采用书面形式，但错别字多、措辞含糊不清、内容与形式不符等问题大量存在。例如，协议措辞为“转让”，但约定内容却与“转包”相似。有的居然约定转让的是土地“所有权”，约定流转期限时使用“长期”“永久”等模糊字眼等等。此类纠纷诉诸法院时，可能致使承办法官在适用法律时面临两难境地。

二、解决农村土地承包经营权流转问题的对策

重庆市作为国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，探索出一条既好又快地促进农村土地承包经营权流转的有效途径，是我市在统筹城乡发展过程中应当解决的重大课题。农村土地流转问题不仅是个经济问题，更是一个政治问题。故我市在探索如何加快和促进农村土地流转时，应当更多地关注农民利益、关注社会的和谐稳定。

1．谨慎推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。如前所述，农民为获得稳定收益，可能选择将属于自己的农村土地承包经营权以出租的方式流转给他人以获得稳定的租金收入。如果租赁合同签署不当，则可能出现“以租代征”的情况，使得出租土地的农民沦落为失地农民，而获得的补偿却是原本微薄却还逐年贬值的租金收入。为了解决农民不能分享土地逐年增值所带来的利益成果问题，可以考虑以谨慎的态度、试点的方式，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。

重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第十六条载明：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”，明确允许以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司。该实施意见一出台，就与北京“小产权房”、广州“宅基地使用权入市”等话题一样，引起全社会的广泛关注与巨大争议。重庆市农办在《重庆市农村土地流转问题的调查与思考》中对农民以土地入股组建公司存在的法律障碍作了如下分析:虽然《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》均没有赋予家庭承包土地经营权的抵押和担保贷款的权利，其中《物权法》仅赋予家庭承包土地经营权以用益物权，《担保法》则明确规定集体所有的耕地使用权不得用于抵押。此外，《公司法》还明确规定：有限责任公司由50个以下股东出资设立；全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的30%。前者限制了股田制公司吸收农户的数量不得高于50户，否则有的农户就没有股东资格，影响股份制公司规模的扩大。后者由于农户出资多以土地折价方式进行，其现金入股能力有限，影响公司的注册和运行。

笔者认为，以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司在目前的法律框架下确实面临诸多问题。除了市农办分析到的法律障碍之外，还涉及与《公司法》所设定的法人人格独立原则相矛盾。《公司法》第三条第一款规定:“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”。独立性表明公司能够以自己的名义去持有财产、取得财产和处分财产。股东出资完成之后，作为出资的财产或者财产性权利就属于公司所有。股东以其出资额为限对公司承担有限责任，而公司却以其全部资产对公司债务承担无限责任。如果农村土地承包经营权能够作为一种财产性权利入股，那么此种流转方式实质就是以转让的方式将农村土地承包经营权从农户手中流转到公司手中。如前所述，鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，法律对农村土地承包经营权的转让设定了最为严格的条件与程序。农村土地与城镇土地不同之处在于，前者属集体经济组织所有，其使用权是基于身份关系获得的，故只能转让给其他从事农业生产经营的农户，而后者属国家所有，其使用权可以自由转让。因此，国有土地使用权可以作价出资，而农村土地使用权因转让受限，在现有法律框架下是不能作价出资设立公司的。

笔者认为，法律作为上层建筑总有滞后于经济基础的时候。在现有法律框架下，国有土地使用权可以作价出资设立公司而农村土地使用权则不能，实质是由于我国实行二元结构的土地制度造成的。而统筹城乡发展的意思是将城市的发展与农村的发展联系起来加以考虑。而重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，可以在一定范围内、一定程度上对城乡二元结构的土地制度加以突破。并且在现有法律框架下，农村土地使用权也仅仅不能用以作价出资开办公司，但如果以其出资开办农村合作经济组织、合伙企业等，是没有法律障碍的。因此，可以以谨慎的态度，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。

2．为农村土地承包经营权流转提供规范的合同范本。笔者在办理了大量涉及农村土地流转纠纷后，感触至深的是此类案件普遍存在证据认定困难的问题。《农村土地承包法》规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同”。而在现实生活中，大量当事人以口头约定的方式设定土地流转关系。一旦发生纠纷，法院很难查明事实。由于当事人文化程度普遍偏低，加之订立土地流转合同专业性强，需要熟悉相关法律法规，故即使双方当事人在设定流转关系时签署了书面协议，也普遍存在权利义务约定不明、措辞不当、内容有误等问题。因此，笔者建议对于此类专业性、政策性极强的合同，可以由政府为当事人提供内容完备、形式规范的合同范本。此举可以起到规范农村土地流转关系，预防纠纷的发生，维护社会和谐稳定的积极作用。

需要提及的是，重庆市农办早于2006年就向各区县印发了《农村土地承包经营权流转文书格式》，规范重庆市土地流转中的五种合同文书和四种流转文书文本。五种合同文书包括转包合同、出租合同、互换合同、入股合同、转让合同；四种流转文书文本包括流转委托书、转让申请表、变更登记本、流转登记簿。市农办要求进行土地流转的双方当事人必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任。市农办强调，原来签订的土地流转合同，不符合法律和政策规定的，应当重新签订；不完善的，应当逐步补充和规范；没有签订土地流转合同的，要按照新的合同格式及时补签。

然而，笔者在司法实践中至今未发现一起流转双方是按照市农办提供的格式合同来设定流转关系的案例。笔者认为，此种现象可能说明两个问题：其一，格式合同推广不力。多数情况下，设定流转关系的双方当事人均为普通农户。他们既不懂得如何撰写规范的流转合同，也不知道政府为其提供了可以参考的合同范本，可以向当地土地承包管理机构索取，也可以在重庆农村信息网上下载，更不知道双方签署的协议需要报发包方备案。其二，格式合同确实起到了规范与稳定农村土地流转关系的作用。在笔者承办的土地流转纠纷中，无一例外地未使用规范的流转合同范本，从侧面可能说明启用规范的流转合同范本确实起到了预防纠纷发生的作用。在双方当事人按照流转合同范本设定流转关系的情况下，因约定的权利义务关系明确，双方在履行合同的过程中就不会出现争议。因此，产生纠纷并诉诸法院的便只有未采用规范合同范本的情形。以上两点都说明了推行格式化、规范化的土地承包经营权流转文书的必要性。农业行政主管部门应当依靠集体经济组织，加大教育宣传力度，推行用以农村土地承包经营权流转的格式文书。

3．坚持以农户为主导的流转模式。农村土地承包经营权的权利主体是获得土地承包经营权的农户，故流转主体也应当是农户。农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转以及以什么方式流转。《农村土地承包法》也以法律明文规定的形式对此进行了强调。然而，在现实生活中，基层地方政府以及村民自治组织在农村土地承包经营权流转中发挥了主导作用。一些基层地方政府以及村民自治组织为了引进企业、发展当地经济、增加收入，要么将农户承包的土地集中起来，统一租赁给第三人，要么应用行政强权促成土地流转。纵观全国，这种企业依靠政府以政治化手段低价要地，其后农民又开始“夺地”的土地纠纷频出。在此类土地流转模式中，由于行政强权的介入，农民利益未得到充分尊重。在有些土地流转过程中，居然从上到下盖的都是官印，没有农户的签章，为纠纷的发生埋下了伏笔。一旦土地大幅升值之后，农民发现流转收益太低，分配太不合理，大规模的“夺地”纠纷就会发生。

笔者认为，在统筹城乡发展过程中，加快和促进农村土地承包经营权流转是必要的。而重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地流转问题上，步子还可以快一点，胆子还可以大一点。但各级政府在促进农村土地承包经营权流转过程中，其角色应当定位在宏观引导，而并非个案介入，更不能依靠行政公权，以政治手段为某企业低价要地，从而损害农民利益。在统筹城乡发展过程中，政府要在稳定土地承包关系和尊重农民意愿的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”原则，从实际出发，积极探索土地流转的多种形式，稳步推进土地适度规模经营。