土地法补偿标准
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土地法补偿标准范文第1篇
1 存在的主要问题
从调查情况看, 我省农村土地征用补偿费监督管理中存在的问题, 主要表现在以下几个方面:
1.1 违法占用土地《中华人民共和国土地法》颁布实施后, 我国实行了土地用途管制和耕地保护制度, 严格限制农用地转为建设用地。但从调查情况看, 个别地方存在对不符合征用条件的土地, 采取绕道而行, 征用不通改为占用、租用, 先占后征或先租后征的问题。这类违法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的约束, 普遍存在低价或无偿占用、长期拖欠土地征用补偿费等问题。
1.2 补偿标准过低随着城市经济的发展, 土地市场价格逐年攀升, 城市建设用地每亩售价动辄几十万, 甚至上百万。与此形成鲜明对比的是, 农村土地的征用补偿标准却很低。据调查, 2005 年全省征地补偿费平均仅为2.66 万元/亩,失去土地后丧失长期生活保障的农民心理失衡的程度可想而知。近年来个别地方已由此引发了多起农村。
1.3 拖欠征地补偿费在调查中发现, 各地普遍存在拖欠征地补偿费的现象, 部分地方拖欠数额较大。这一问题存在于两个层次: 一是土地征用单位向农村集体经济组织支付不到位。据调查统计, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后应向农村集体经济组织支付土地征用补偿费66.71 亿元, 实际支付59.80 亿元, 有6.91 亿元未支付到位。二是农村集体经济组织向被征当地农户支付不到位。1999 年至2005 年, 农村集体经济组织应向被征地农户支付补偿费51.78 亿元, 实际支付49.05 亿元, 有2.73 亿元未支付到位。
1.4 分配标准不统一主要是征地补偿费中土地补偿费的分配上, 由于政策调整因素, 形成了两个时期分配不均的问题。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》( 以下简称《办法》)前, 法规政策规定土地补偿费全额留归集体。但由于失地农民对分配这部分资金的诉求过于强烈, 引发了一些。在执行过程中, 为确保农村社会稳定, 部分地方采取了将土地补偿费全额发放给被征地农户; 或集体留一部分, 给失地农民分配一部分的做法, 造成了不同区域同类土地补偿标准不一的问题。二是为确保失地农户生活水平不低于失地前的水平,《办法》规定应将不低于80%的土地补偿费分配给失地农户, 形成了《办法》执行前后失地农户补偿标准差距显著的问题。《办法》出台前已征地农户对此反映强烈, 个别地方出现了农户要求集体按新标准追加补偿引发的, 个别村委会迫于无奈, 采取变卖集体资产的办法满足农户要求, 严重影响了农村集体经济的发展和农村基层组织的正常运转。
1.5 集体资产监管不力留归集体的土地补偿费为本村的集体经济发展提供资金保障, 而集体经济的发展, 又是为失地农民提供就业机会, 解决失地农民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方农村集体资产监督管理制度不健全, 造成集体资产大量流失, 个别地方由于村干部盲目投资或兴办企业, 集体资产丧失殆尽, 由此而引发了失地农民上访等。
1.6 失地农民生活缺乏有效的保障各地在解决失地农户生活保障问题上, 主要采取了以下几种办法: 一是将征地补偿费全额发放给失地农民; 二是在村民自愿的基础上, 逐年发放补偿金; 三是给失地农户划给二三产业用地, 鼓励失地农户发展二三产业; 四是在机动地竞价时, 失地农户享有优先权; 五是对城中村农户实行农转非, 享受城市居民社会保障待遇; 六是城中村规划宅基地和建设住宅楼, 以房屋出租保障村民生活; 七是给失地农民重新调整土地; 八是安置在村办企业就业; 九是将土地补偿费、安置补助费全额纳入村集体财务统一管理, 用银行支付的年利息保障被征地农民的基本生活问题; 十是将失地的特困户纳入了政府的基本生活保障管理范围。各地虽然进行了一些积极的探索, 但从总体上看, 解决失地农民生活保障问题, 仍然以货币安置为主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地补偿标准普遍偏低, 征地补偿费根本不能解决失地农民长期生活保障问题, 同时, 失地农民群体文化较低, 缺乏就业技能,一旦将有限的补偿费花完, 生活便陷入困境, 进而影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。因此, 积极探索解决失地农民长期生活保障措施, 已成为当前必须解决的问题。
2 成因分析
2.1 执法不力在经济发展过程中, 任何国家、区域的土地面积都是一个难以增长的刚性约束条件。工业和城市要获得发展, 必然要侵蚀、占用农用土地, 否则, 工业和城市建设将无处立足, 这是任何国家或区域工业化、城市化进程中必然发生的事实。在二元经济结构和市场经济条件下, 由于城市土地与农村土地价值存在较大差额, 农村土地价格明显低于城市土地价格, 因此, 在工业化初期, 政府低价征用农村土地, 支持工业发展, 成为工业化、城市化进程中许多国家或区域一种通行的做法。进入工业化中期后, 工业和城市将进入一个高速发展的时期, 工农、城乡争地问题将进一步加剧。在这一时期, 政府如不对工农、城乡用地进行强有力的干预, 势必削弱国家或区域的农业发展基础, 进而对国家粮食安全造成影响; 与此同时, 在这一时期, 国家或区域基本完成了工业化发展的原始积累, 不再需要通过工农、城乡土地差价这一方式为工业和城市发展提供支持, 实行工业反哺农业, 提高农村土地征用价格, 逐步缩小工农、城乡土地价差, 维护被征地农民土地权益, 让农民共享工业化、城市化发展成果, 成为许多国家或区域政府的必然选择。我
国正处于工业化初期向中期转变的重要时期。为此, 从2004 年开始, 我国开展了深化土地管理体制改革工作, 出台了一系列加强对农村土地征用及补偿费监督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地认识到国家宏观形势的这一变化, 受工业化初期惯性思维影响, 对农村土地征用补偿费监督管理重视不够, 政策措施落实不力, 使工作中出现了许多亟待解决的问题; 或受地方经济利益驱动,采取工业和城市保护主义做法, 对国家宏观经济和农民利益视而不见, 有法不依, 执法不严。这是导致地方政府不愿提高征地补偿标准以及违法占用土地、拖欠征地补偿费等问题屡禁不止的主要原因。
2.2 执法体制缺陷《中华人民共和国土地法》和《甘肃省实施〈土地法〉办法》规定: 各级国土资源部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。从调查情况看, 我省农村土地的征用主体主要是各级人民政府或政府支持发展的地方经济支柱企业, 国土资源部门作为政府的一个职能部门, 受行政管理体制制约, 难以对政府行为实施有效监督, 是造成上述问题发生的主要制约因素。
2.3 监管制度不健全主要体现在三个方面: 一是征地补偿费的支付途径不统一。从调查情况看, 各地支付途径形式多样, 有征地单位将征地补偿费直接支付给村集体经济组织的; 有先支付给乡镇政府, 再由乡镇向村委会支付的; 有征地单位直接向农民支付的。存在的主要问题是第二种支付方式, 极易造成个别乡镇长期截留征地款, 损害被征地农民和集体经济组织的合法权益, 这是导致拖欠补偿费问题发生的另一个主要原因; 第三种方式会造成土地征用补偿费不能纳入村级帐内核算管理, 土地征用补偿费监管部门― ―农村经营管理部门面临无帐可查的局面, 使土地征用补偿费的分配使用直接脱离了监管, 难以确保农户足额、及时获得补偿。二是土地征收程序不完整。《土地法》规定:国家征用土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但在执行过程中, 由于对公告的时间、地点、方式、内容等没有制定出规范的标准, 征地补偿费的主要利益主体―― 失地农民无法获取准确、完整的信息, 难以有效维护自身权益。三是村级财务管理民主决策制度缺失。大部分地方村集体经济组织对外投资、兴办企业等集体统一经营决策, 缺乏群众参与决策的制度约束, 由村干部说了算, 随意投资, 甚至于将集体资产低价出卖、集体企业村干部自己或亲属承包, 谋取私利的问题屡有发生。这是导致集体留用的土地补偿费等资产大量流失, 集体经济难以发展的主要因素。
2.4 法规制度宣传不到位主要是省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》,这一关系到失地农民切身利益的法规宣传不到位, 导致农民对《办法》出台前后补偿标准的巨额差距不理解、不接受。
3 几点政策建议
3.1 统一思想, 提高认识应当把农村征地补偿费监督管理工作纳入到促进国家工业化、城市化建设和建设和谐社会的整体工作中去, 让各级政府充分认识农村征地补偿费监督管理工作的重要性, 使之逐步转变落后和错误认识, 自觉强化对农村征地补偿费的监督管理。
3.2 建立有效的土地征用监管体制将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴, 从根本上解决作为政府职能部门的各级国土资源部门既是运动员又是裁判员的不当体制。
3.3 建立健全法规制度一是依照《土地法》, 进一步完善农村土地征收程序, 重点是建立农村土地征收及补偿费分配公示制度和补偿标准听证制度, 提高土地征收及补偿费分配过程的透明度; 实施补偿费支付方式改革, 统一支付方式; 二是依照《村民委员会组织法》及国家有关土地征用补偿费监督管理政策, 建立健全农村集体经济组织民主决策制度和土地征用补偿费专户存储、专账管理、专款专用等制度, 有效维护失地农民和集体经济组织合法权益。
土地法补偿标准范文第2篇
在美国,土地征用被称为“最高土地权”的行使,美国土地征用补偿标准根据征用前的市场价格为计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失,充分保障了土地所有者的利益。
加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制,加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和追加用途,按当时的市场价格补偿。具体来看,加拿大的土地征用补偿包括:
(1)被征用部分的补偿,必须依据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。
(2)有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值),主要针对被征用地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,还包括对个人或经营损失及其他相关损失这种补偿不仅包括被征地,还包括受征地影响相邻地区的非征地。
(3)干扰损失补偿,被征地所有者或承租人因不动产全部或基本征用,因混乱而造成的成本或开支补偿。
(4)重新安置的困难补偿。
英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定,其中土地征用补偿原则是:土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础,补偿以相等为原则,损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准:
(1)土地(包括建筑物)的补偿,其标准为公开市场土地价格;
(2)残余地的分割或损害补偿,其标准为市场的贬值价格;
(3)租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害;
(4)迁移费、经营损失等干扰的补偿;
(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用、权利维护费等)。补偿的估价日期:是指土地征用机关在行使土地权利时,应通知被征用土地的所有权人及其他权利人,但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间,在地价上涨的情况下,土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定,假如补偿金额为双方同意时,则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时,则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。
德国的土地征用补偿范围和标准为:
(1)土地或其他标的物损失的补偿,其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值;
(2)营业损失补偿,其标准为在其它土地投资可获得的同等收益;
(3)征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样,也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。
法国的土地补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时以征用土地周围土地价格或纳税时的申报价格作为参考。同时为了控制补偿,被征用不动产的用途已公布征用规定1年前的实际用途为准。
瑞典的土地补偿费中不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分,而且一致通过改变土地用途,提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算,以10年前该土地的价格为准。
日本的土地征用称为“土地收用”,日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的,在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看,日本征用土地的补偿包括5个部分:
(1)征用损失补偿,对征地造成的财产损失进行补偿,按被征用财产的经济价值即正常的市场价值补偿;(2)通损补偿,对因征地而可能导致土地被征用的附带性损失的补偿;
(3)少数残存者的补偿;
(4)离职者的补偿,对因土地征用造成业主损失的补偿;
(5)事业损失补偿,对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿,除了现金补偿,还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等)。
韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面:
(1)地价补偿,为土地征用补偿的主要部分。1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准:
(2)残余地价补偿,土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿;
(3)迁移费用补偿,对被征地上的定着物,不是进行公益事业所必须的,应给予相应的补偿。同时韩国在建设部设立了中央土地征用委员会,在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会,对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。
在新加坡,关于土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出,但补偿金额由专业土地估价师评估,以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需要的费用、测量土地印花税及其他所需的合理费用等。
我国土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费的标准是征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍,征用其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。每一个需要安置的农民人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补偿费由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。土地补偿费和安置补助费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。被征用土地上的附着物和青苗补偿费由省、自治区、直辖市规定。
二、中外土地征用补偿标准比较
通过中外土地征用补偿标准比较,我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩,与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的,带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面:
(一)土地补偿标准偏低土地征用具有强制性,但其实质仍是一种购买行为,是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权,土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。但从《土地管理渤的种种规定可以看到,目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的,在制定土地征用补偿标准时,政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为,不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失,就是直接损失的补偿标准都只是根据耕,地常年产值来制定,尽管现行{土地管理法》提高了补偿的倍数,但远未消除低成本征地的不合理状况,补偿金额明显偏低。
(二)没有考虑土地价格变动的因素影响土地价格变动的因素很多,地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异,即使是同一块土地,不同的投资水平也会出现产量的差别,而现行《土地管理法》中依据耕地常年产值所制定的补偿标准根本无法体现这些因素的不同所导致的地价差异。
(三)没有遵循最有效利用的原则土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。被征用土地获得转用许可,其最有效利用显然是作为建设用地,如果对此地块进行价格评估,其必然是以土地实际最佳用途为依据,此时土地的价值远远超过其利用现状的价值。因此,在理论上,用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权,被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿,国外也是按这一原则给予农民补偿的,但在我国现实中,用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多,而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金,显然,用地单位获得被征用土地的过程成了地方政府通过降低地价侵占人民利益而获取土地资本增值收益的过程。
三、对我国征地补偿标准的几点建议
(一)土地征用补偿遵循公平市场价格原则遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用是典型的公权行为,土地征用补偿是对失地农民的财产补偿,从理论上讲,补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征用者的所得为基准,同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下,征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于使用者对土地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。这些特点在国外的土地征用补偿中都得到了体现。而我国的征用补偿标准却没有遵循公平市场价格的原则,带有计划经济的色彩,从而导致土地补偿标准偏低。
土地法补偿标准范文第3篇
关键词 水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理
中图分类号 F061.6
文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。
1 安置区安置土地补偿现状
1.1 安置土地来源与调整方式
现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。
安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
1.2 安置土地补偿方式和标准
课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。
2 存在问题
2.1 安置区土地补偿缺乏具体法律依据
从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。
2.2 补偿多少并非依据安置区土地实际状况
从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。
第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。
第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的
集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。
2.3 安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护
水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿
长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告
耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10 276.10万元
长江水利委员会
1996
隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告
按1994年价，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，补偿倍数7倍
劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费
长江水利委员会
2000
重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告
耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13 500元/hm2
改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13 500.00元/hm2
长江水利委员会
2000
红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告
库区征地补偿标准为水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果园116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同
西北勘测规划设计院
2001
长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告
没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5 839元计算生产安置补偿投资
开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成
长江水利委员会
2002
紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告
――
安置区转出耕地的补偿费用为185 280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12 000.00元
西北勘测规划设计院
2005
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）
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在安置区取得土地承包经营权费用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15 000.00元
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿376 650.00元/hm2
西北勘测规划设计院
2008
南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划
库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
汉江集团
2008
黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）
库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312 000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204 000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准
安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312 000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付
西北勘测规划设计院
2008
湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价
247 920元/hm2，旱地补偿单价为167 040元/hm2
按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9 000.00元
长江水利委员会
2008
潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘测设计研究院
2009
金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553 200元/hm2，旱地补偿单价为311 040元/hm2
经计算，为移民配置土地的补偿标准为311 040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致
西北勘测规划设计院
二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基
本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内
获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。
农村土地制度的变化，安置区土地补偿问题对于协调水库移民安置中各相关主体之间的利益平衡具有重要的意义。本文基于实地调查，首先分析了水库移民安置区土地补偿的现状和存在的问题；其次，运用土地产权理论和福利经济理论，从安置区土地补偿的原因、范围和补偿原则等方面阐明了安置区土地补偿的基本原理；最后，在此基础上提出了完善相关法律法规、协调水利水电工程建设中利益相关者的关系和利益平衡、体现农地价值等政策建议。结果表明：其一，安置区的土地补偿，无论从现行法律、还是从实际获得的补偿来看，均未体现对安置区土地权益的保护；其二，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿，其补偿范围既包括转出土地使用权的补偿，也包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿；其三，土地制度的建设和改进上，应依据安置区土地资源状况和调出土地的状况确定补偿标准，淹没区集体、移民和安置区集体、居民应获得同等补偿，并力求体现农地价值。
关键词 水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理
中图分类号 F061.6
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。
1 安置区安置土地补偿现状
1.1 安置土地来源与调整方式
现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。
安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
陈银蓉等：水库移民安置区土地补偿现状与补偿原理
中国人口・资源与环境 2012年 第2期
1.2 安置土地补偿方式和标准
课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。
2 存在问题
2.1 安置区土地补偿缺乏具体法律依据
从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。
2.2 补偿多少并非依据安置区土地实际状况
从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。
第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。
第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的
集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。
2.3 安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护
水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿；第
表1 水库淹没区征地补偿标准与安置区土地补偿标准对照表[2]
Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and
Compensation Standard in Resettlement Area
报告年份
Reports year
报告名称
Reports name
淹没区征地补偿标准
Requisition standard
in inundation area
安置区土地补偿标准
Compensation standard
in resettlement area
报告提供单位
Reports provides unit
1994
长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告
耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10 276.10万元
长江水利委员会
1996
隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告
按1994年价，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，补偿倍数7倍
劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费
长江水利委员会
2000
重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告
耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13 500元/hm2
改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13 500.00元/hm2
长江水利委员会
2000
红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告
库区征地补偿标准为水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果园116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同
西北勘测规划设计院
2001
长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告
没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5 839元计算生产安置补偿投资
开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成
长江水利委员会
2002
紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告
――
安置区转出耕地的补偿费用为185 280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12 000.00元
西北勘测规划设计院
2005
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15 000.00元
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2
西北勘测规划设计院
四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）
――
在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿376 650.00元/hm2
西北勘测规划设计院
2008
南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划
库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
汉江集团
2008
黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）
库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312 000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204 000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准
安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312 000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付
西北勘测规划设计院
2008
湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价
247 920元/hm2，旱地补偿单价为167 040元/hm2
按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9 000.00元
长江水利委员会
2008
潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘测设计研究院
2009
金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）
库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553 200元/hm2，旱地补偿单价为311 040元/hm2
经计算，为移民配置土地的补偿标准为311 040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致
西北勘测规划设计院
二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基
本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内
获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。
图1 水库移民安置土地补偿支付与土地权益变化示意图
Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir
resettlement
areas and land rights and interests changes
从安置前后土地权益的变化来看，对于迁出原集体经济组织的移民，原来共同拥有的集体土地所有权、独自享有的使用权消失，在安置区移民重新获得承包土地，与安置区原居民共同享有集体土地所有权，对于整体搬迁的集体则获得相应的土地权利补偿；而安置区集体土地所有权虽然仍然存在，但随着集体成员发生变化，安置区集体土地所有权份额发生变化，原居民的土地使用权或土地承包经营权发生流转。这样，移民通过“以土地换土地”的安置模式，其土地权益获得了保障。同时依据国务院471号令，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。而安置区为移民异地重建家园提供了生产和生活用地及必要的其他各项资源，其重建成本从淹没区征地补偿中列支，安置区集体或居民由此获得相应的补偿，但安置区居民在集体土地所有权中，份额减少，能够获得的承包土地减少。同时，如上所述，由于采用的补偿方式未与安置区土地的状况、流转土地的数量质量结合，安置区土地难以获得对等补偿，土地权益受损，其未来发展也缺乏相应法律政策予以支持。
综上所述，目前我国水库移民土地补偿机理是以淹没区土地的征收为基础，以落实移民安置区域和获得安置土地为目标。对于安置区土地的补偿目前缺乏明确的法律支撑，从实行的补偿情况来看（按新增耕地分成，或按接纳移民的人数补偿，或按库区土地征收标准），安置区土地补偿什么？补偿谁？补偿标准是什么？并不是从安置区土地权利变化，利益受损的角度出发，其土地补偿大小受限于淹没区土地补偿的多少，并因不同时期、不同库区而制定不同的补偿办法，安置区与淹没区并非同等对待。
3 安置区土地补偿原理
3.1 获得补偿的原因
在水利水电工程建设中，移民被迫让出被淹没（占）的土地，依法应予以补偿，并保证其安置。而安置区集体、居民同样转出自己一部分土地供移民使用，其土地权益也应获得补偿。在这过程中，一方面，征收的移民土地需要得到足额赔偿，并保证移民生活生产得到长久安置，另一方面由于移民到来，安置区土地权益发生移转的同时增加了安置区资源环境压力，会对安置区原居民的生产生活以及未来发展产生影响，不仅安置区土地使用权流转应予以足额的补偿，其安置区资源环境的补偿也应予以考虑。根据卡尔多-希克斯社会福利改进标准，需要对受影响的权利主体进行相应的补偿，才能达到社会福利的改进。因此，在政府安置规划确定或者移民自愿选择的安置区，根据政府制定的生产生活用地安置标准，伴随着安置区集体或者居民转出相应区域内一定数量和质量的土地给移民使用，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿。
3.2 补偿范围
依据我国宪法和土地法的有关规定：农民集体所有的土地依法可由村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织等经营、管理，集体经济组织依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。由于这种集体土地所有权是其土地归一定范围内的成员集体所有，成员因其身份对集体所有的土地享有使用、收益的权利[4]，因此农民集体组织成员共同享有了土地所有权，集体与农户之间的土地产权关系具有共有关系的特点，只是究竟是共同共有还是按份共有难说清楚，与现行一般法律意义上的共有关系有所不同。因为，集体土地不因其成员不存在或退出集体组织可按份额分割出份额，同时农户也不能就其份额设定相应的他项权利；而在土地承包时，农户按农业人口平均分配土地且各户享有具有排他性的土地承包经营权，且在生产过程中，以独立的经济主体存在，享有其权益。这样，农户在土地权利享有上不能按份享有，在义务承担上也并非共同承担，其土地所有权是一种特殊的共有关系。
在移民安置中，通过对安置区土地的重新调配，移民获得可以利用的土地和集体成员身份，实际上安置区原居民和移民一同重新拥有了安置区集体的土地所有权。虽然安置区土地未发生变化，但已是一个由新成员加入的新集体共同拥有的集体土地所有权，土地承包关系相应发生了变化，移民也由此获得了在集体土地中的各项权利。因此，安置区土地的补偿范围既包括对剩余承包期或者长期土地使用权转让的转出方的补偿，也应包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿。否则，安置前后，安置区原居民在集体土地所有权和使用权权益中享有的权益是随着移民的到来而受到了损害。
3.3 补偿原则
3.3.1 淹没区移民和安置区集体、移民、居民获得同等福利补偿
根据帕累托状态标准，如果对既定资源配置的状态予以改变，而这种改变使得至少有一个人的境况变好，而其他人境况至少不因此而变坏，则这种变化就增加了社会福利，或称为帕累托意义下的福利增进。美国经济学家卡多尔、希克斯先后重新对福利标准进行考察，在帕累托标准的基础上，提出了补偿原理。如果受到损失的人可以被完全补偿，而其他人的福利仍然比原来有所提高，那这样整个社会福利是增加的，这种变革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受损的情况下，如果受益群体在完全补偿受损群体后仍有剩余，那么，这种变化也是一种潜在的社会福利改进。
兴建大型水利水电工程，移民在安置区获得土地使用权，在安置区资源禀赋一定的条件下，移民的迁入，使单位居民的资源拥有量减少，移民的迁入对安置区有形的资源（土地、水资源等）消耗的同时，也对安置区的生态环境等带来了压力，这都造成了原来安置区内的居民福利条件的降低，因此移民在安置区内获得土地资源，要达到帕累托最优的标准要求，就要对安置区内的居民进行货币补偿，并且使这部分货币补偿给安置区居民带来的效用等于因为移民的迁入而承受的损失，这样才能使移民的迁入，在不影响安置区内居民福利的情况下，自身的福利条件得到改善。同样，由于大型水利水电工程的建设，移民失去了原有的农地、房屋等财产，福利受损，政府通过土地征收、安置等补偿其损失。而水利水电工程建设的所在地，以及受益区则因为工程的建设，获得电力、旅游、企业增收、城镇发展等利好，福利条件得到改善。按照社会福利改进标准，则受益群体的福利增加应弥补利益受损方的损失。显然，无论是淹没区集体、移民还是安置区的集体、居民权益均有获得补偿的权利；从社会福利改进要求来看，补偿以弥补受损人福利损失获得完全补偿为原则的。
3.3.2 依安置区土地资源和调出土地状况确定补偿标准
农地是农民生存发展的保障，每一块农地的价值的高低与所处的位置和区域密切相关。由于各安置区的土地资源禀赋条件、人地关系、生产条件、经济发展水平存在差异，移民的到来对各安置区产生不同影响，同时调配出来用于安置移民的农地也存在差异，因此各安置区安置土地补偿标准应以安置土地的状况而定，存在差异是必然的。
如前文分析，随着移民在安置区获得土地，安置区土地补偿应获得来自于集体土地所有权和土地承包经营权权益损失的补偿，类似于安置区原集体土地权益一并转移至新的集体组织，土地补偿的资金则来源于淹没区土地征收款，因此，在目前情况下，可参照安置区土地征收补偿标准和办法补偿安置区集体和居民，以保证“两区”（安置区、淹没区）土地权益移转采取统一的补偿原则。为体现公平，以及未来共同发展，将移民享受的电价、低息贷款等优惠，后期扶持政策等与安置区原居民，特别是土地调出户同享，以使“两区”的福利损失补偿获得同等的待遇。
当然，从农地价格的计算方法来看，现行农地价格有农地基准地价、征地统一年产值和征地区片地价、农地标定地价等。在实际的农地交易中，往往可根据上述方法参考安置区市场成熟程度、社会经济发展水平、区域位置、交易的个别因素等情况确定。
4 政策建议
4.1 完善相关法律，明确安置区土地在安置中的权利
我国现行的有关法律明确了淹没（占）区土地权益，移民以土地安置应拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，但是安置移民的土地来源仍沿用土地调整或调剂（有偿）等方式解决，安置区土地补偿的性质、原则、补偿范围等缺乏法律规定，使得安置区集体土地所有权，土地承包经营权难以获得合法保护。理应进一步区分集体土地所有权性质，明确集体、农户在农村土地产权中的权益。明确安置区土地补偿标准，使安置区居民因移民迁入而造成土地权益损失获得的补偿具有法律依据。
4.2 理清各利益相关者的关系，明确补偿对象和原则
在水利水电工程建设中，下游地区是受益区，而淹没区和安置区则由于工程建设其利益受损。随着市场经济体制的建设，水利水电开发已由政府主导型向业主企业负责型转变，兴建水库虽是国家或区域性的重大战略，但业主则通过水资源的开发获得了丰厚的利润。工程业主作为投资主体，除负责解决工程成本投资外，追逐并获得了超额的经济回报，而淹没区、安置区牺牲了土地等资源。根据公平理论和福利经济理论，淹没区、安置区的土地资源价值理应得到体现，其福利损失应获得补偿。因此水利水电开发的增值收益应该在业主、淹没区和安置区居民之间分享，应制定有关政策和法律区分获益主体与受损主体，平衡受益区和受损区的利益。
4.3 改进土地征收补偿原则，真实体现安置区农地价值
依据现行法律和政策，水库移民安置中征地补偿费用是按征地补偿标准的倍数计算的，采用的是不完全补偿原则，而安置区土地补偿也是以淹没区土地征收补偿款为基础。因此，目前通过市场机制，调配土地安置移民缺乏法律和经济基础。事实上，这种定价方法既不能保证移民在土地被征收后仍能达到原有的生活水平，也无法确保安置区获得合理的土地补偿，当然也无法使移民和安置区居民获得福利改进。因此，应通过逐步实现征地补偿的完全补偿，实现安置区土地补偿的市场化，即征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，有利于移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等质等量的承包地，这样既实现了移民的农业安置，也确保了安置区土地获得足额补偿，并可通过价格杠杠吸引更多的安置区居民流转承包地，保障移民的以土安置和土地资源的优化配置。具体操作上，可参照我国土地分等定级、基准地价等，使农用地地价与城市地价一样逐步走向规范化。在此基础上土地补偿标准不再以产值为标准，而是以地价为标准，综合考虑供需、区位等相关因素而确定。
参考文献(References)
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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas
CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3
(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;
2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and
Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)
土地法补偿标准范文第4篇
关键词：城建；征地；农民；权益
为提高政府处理被征地农民问题的能力，我国政府部门应完善信息公开制度，建立健全信息公开和高效沟通机制。同时，对于征地信息的告知时间应提前至土地征收申请正式获批之前，便于被征地农民及时、全面地了解征地信息，从而形成一种决策压力，防止政府部门滥用行政权侵害被征地农民权益，还应当为民众监督政府是否合法行政提供便捷渠道。《行政处罚法》和《行政许可法》确立的听证程序，从实体和程序上同时完善了我国的听证制度。然而，我国征地过程中的听证制度只在补偿阶段适用，对于政府决策本身是否符合公共利益目的，被征地农民无权听证，所以最终征地变成了政府单独决定的行为，被征地农民只是被动履行征地公告的要求。基于此，我们应健全土地征收中被征地农民享有的听证权，以维护被征地农民权益。政府以治疗为主而非以防范为主的方法是一种高成本、低收益的治理模式。土地被国家行政机关强制征收后，征地机关及时对被征地农民进行安置补偿，才能有效缓解被征地农民的权益困境，避免被征地农民发生。根据相关土地法规定：征收土地的各项费用，包括土地补偿款、安置补助费及其他补偿费用，应自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。但是，时至今日，不少地区仍存在严重拖欠征地补偿费的情况，甚至造成严重后果，征地补偿费将根据国土资源部门的测算，建立全额预存制度，主要目的是为了确保征地补偿费及时足额支付到位，防止出现拖欠现象。
一、被征地农民实体性权利保障体系的构建。
1.1明确征地补偿原则。
当前，世界通行的补偿原则有三种：完全补偿、不完全补偿与合理补偿。我国对土地征收按土地原用途补偿，这种补偿没有考虑土地的市场价格和增值收益，对被征收人是不公平的。而我国经济发展水平还不够高，要实现完全补偿难度较大，而且完全补偿原则实际上是将征收完全等同于侵权，背离了征收性质。因此，我们应选择既能适应我国经济社会发展需求，又能较公正补偿被征收人损失的合理补偿原则，对直接损失（农地被征收产生的已有利益减损）和间接损失（土地被征收致使期得利益的减损）给予补偿。
1.2拓宽被征农地补偿范围。
为了变革农地征收补偿范围狭窄的现状，合理保护被征地农民权益，我国可从以下方面拓宽补偿范围：（1）对被征收土地本身的补偿。应当以农地最佳效用下的土地市场价格为基础进行补偿，才符合我国实际。此时的土地价格除考虑土地征收前的价值，还应考虑土地区域地理位置、当地土地供求状况、经济发展水平、土地交易市场价格和农地转为建设用地后的价格差等因素。（2）相邻土地和残余地分割损失。土地被征收带来的噪音污染、尘土飞扬和水污染等导致周围残余地的农地效用下降，甚至不能耕种。对该类损失，应给予适当补偿，补偿金额不应超过残余地所降低价值的最低限。（3）其他附带损失。包括：土地征收给被征地农民造成的营业损失、原建筑物租赁造成的租金损失、被征收土地核实、测量支出的费用及被征地农民被迫迁移产生的搬迁费用等。
1.3提高农地征收补偿标准。
作为我国现行农地征收补偿标准的“产值倍数法”，补偿费偏离市场价格，不具备调节土地市场供求关系的作用。主张确立合理的补偿标准以维护土地权益，即“综合因素法”，以被征农地平均收入水平为基准，综合考量被征农地的区域地理位置、地力情况、当地土地供求关系、土地征收可能产生的潜在增值等项目，建立科学的计算标尺，发挥市场机制的调节作用，让被征地农民享受土地市场带来的增值收益，提高农地征收补偿标准，从而改变征地补偿数额偏低的客观局面。不少国家已验证，“综合因素法”这种市场化运作确定的农地征收补偿价值标准能更好地促进征收工作的顺利完成，并减轻被征地农民的生活压力，避免引发其他社会问题。
1.4合理分配土地征收补偿款。
公平和效率是土地权利配置优劣的重要价值标准和土地资源配置的基本目标。应规范征地补偿款的分配，规定土地补偿费支付给被征地农户的比例下限，农村集体经济组织提取用以扶持公益性事业的金额上限，并规定政府不得以任何名义提取征地补偿款。应加大对征地补偿款使用的监督力度，明确征地补偿款的分配办法，并将补偿情况和分配方式公告给被征地农民，接受农民监督。出现截留、私吞、挪用征地补偿款的，依法严惩。同时，完善地方政府官员考核体制，实行政府最高行政官员责任制。
二、创新土地征收安置模式。
创新多元化安置方式更能有效保障被征地农民权益。如浙江推行“土地换保障”安置模式，广东南海开创“保留产权型”安置模式，湖南咸嘉实行“集中开发型”安置模式等，均在一定程度上提高了被征地农民的生活水平，更好地维护了被征地农民的合法权益。笔者认为，可以通过以下方式创新土地征收安置模式：
2.1货币安置。
这是安置被征地农民的主要方式。鉴于一次性货币安置的弊端，国家可以变一次性货币安置为分期发放，根据社会经济发展水平发放安置费用。
2.2以置换土地方式安置。城市建设征收规划外的农村集体土地时，征地机关应给被征地农民安置农村集体机动地、承包流转地、承包户自愿交回地或者土地开发整理增加的土地，让被征地农民失去土地后仍有部分必要的土地耕作，以解决农民劳作问题，减少将更多的被征地农民抛入社会给政府和社会带来压力。
2.3留地安置。征地机关征收农地后，在符合城市规划的前提下，按照规划确定的用途，
为被征地农民留出部分土地，由其自行开发用于发展二三产业经营，获取稳定收益。在置换土地进行农业生产安置存在困难的地区，可采用该模式。
2.4土地入股安置。即土地被征收后，征地机关给被征地农民发放一定数量的债券作补偿，或将给予的土地补偿款投资入股参与经营。这种安置模式多适用于综合效益周期较长，收益稳定的重点能源、水利、交通等基础设施建设而征收农地的情况，它不仅可以实现农民附属在土地上的权益，而且能够获得稳定、长期的收入，充分保证了被征地农民的土地权益。
三、被征地农民救济性权利保障体系的构建。
在全国范围内的土地市场清理整顿活动已开展多次，许多违法征地案件被查处，严惩了有关责任人员，取得了阶段性成绩，特别是违法、违规低价出让国有土地现象大大减少，全国各地基本建立了有序的土地出让市场，但是，土地违法案件数量并未明显减少，据统计，2012年，全国发现违法用地行为7万件，其中，国家、省级重点工程违法突出，地方政府违规用地占比较高。为彻底清理我国土地市场的各种违法行为，遏制土地违法发展势头，我们应健土地征收行政监察制度、土地征收纠纷行政复议制度、征地补偿安置纠纷仲裁制度、土地征收纠纷诉讼制度、长效的救济机制，更有效地维护被征地农民权益。
参考文献：
土地法补偿标准范文第5篇
关键词：土地征用；补偿标准；补偿范围；发达国家；土地征用制度 文献标识码：A
中图分类号：F301 文章编号：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.35.094
1 概述
随着工业化、城市化步伐的加快，征用农村土地、城市旧房拆迁成为城市建设、经济发展、社会进步的客观要求。近年来，土地征用问题引发的社会矛盾日益突出，制度不完善、补偿安置不得当是许多问题的根源。相比较而言，发达国家的土地征用制度比较完善，土地征用补偿问题能很好地解决。本文介绍部分发达国家的土地征用补偿实践，对我国完善土地征用补偿制度有重要意义。
2 部分发达国家的土地征用补偿制度
2.1 美国
美国实行的是土地私有制，大部分比例的土地为私人所有，如农村的耕地属于家庭农场，政府拥有的绝大部分是非耕地，如沼泽、森林、草地等。美国法律规定政府若使用土地必须进行购买或租赁，即使是联邦政府也不例外，联邦政府不能随意处置地方政府的土地，如若使用必须通过购买、租赁、交换等途径取得。美国宪法对行使土地征用权的相关规定较为严格，政府或组织必须是为了公共目的，而且对土地所有者进行公正合理的补偿，也就是说要对土地所有者补偿公平的市场价格，包括土地的现有价值和土地将来获利的折扣价格。美国征地补偿价格的计算方式比较科学，一般依照土地被征用前的市场价格进行计算，制定补偿方案时要努力保障土地所有者的利益，对被征地的现有价值和可预测的未来价值都要计算在内。另外，补偿涉及的范围比较宽泛，补偿对象不只是土地所有者，还包括相邻土地的所有者或经营者，对因征地给他们造成的损失也要计算在补偿之内。而且，征地价格最终是由双方确定的，土地所有者对价格不满意可以继续提出要求，政府或组织认为补偿金额过多也可要求法院进行裁决，总之，为了维护双方利益，二者都可以通过法律程序提出自己的要求。
2.2 日本
日本实行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%为公有地，并且这部分土地多为森林和荒野。日本的相关土地征用法律法规明确规定，政府要运用土地进行公共基础设施建设等公共事业就可以征用土地，例如道路建设、堤防建设、港湾建设等。土地征地补偿金的来源是租税以及这些公共事业获得的利用费。日本土地征收补偿的范围和标准为：（1）土地补偿标准：以征用时的市场价格为标准，费用是征用时的土地市场交易价格与确定征地至实际征地之间的物价指数变化的乘积；（2）对残余地的补偿费用包括由于征地减少的价值和改建、扩建、新建、修缮等对残余地进行处置的费用，而且土地所有者还可以要求政府将残余地也一起进行征用；（3）地上物补偿标准以同种物件的交易价格为参考；（4）迁移补偿，即因征地而必须迁移所花费的必要费用，如建筑物、设备、树木等的搬迁费用以及因搬迁产生的其他费用；（5）收益损失补偿，如因土地被征用导致渔民、牧民、林场主不得不暂停营业或缩小规模，土地征用者要补偿这部分损失；（6）其他损失补偿，如误工费、租房费用、搬迁花费以及公共事业完成后产生的噪音、空气污染、水污染等损害的补偿。另外，法律规定对依靠土地工作的雇佣者也要进行补偿，主要补偿他们因失业产生的损失。因此，日本土地征用补偿制度的范围包含土地所有者及相关人员的经济和生活损失。
2.3 德国
德国土地征用补偿标准从初期全额补偿变为适当补偿，再到当前的公平补偿，其补偿内容主要有：（1）实体损失的补偿，即依据征地申请被裁定当日的市场价值为依据补偿土地及地上标的物的损失；（2）其他损失补偿，包括营业损失补偿、残余地价值减少补偿、搬迁费用以及房屋闲置费等各种附带损失的补偿。另外，如果征地计划确定与实际征地期间的土地价格上涨的话，上涨部分的收入划为国家所有，这个规定就是“涨价归公”，此规定可以预防土地投机分子获取暴利。如果土地所有者及其他相关人员对补偿费用有不满意的地方，可以向辖区内专门的土地法院提讼，维护自身合法权益。在征地补偿款支付上，由征收受益人直接支付给被征收人，并且支付行为和补偿金额必须在征地决议生效起始日开始的一个月内发生并完成，若超出这个期限那么征地决议就会失效。此外，德国的土地征用补偿形式不局限于货币补偿，还可以用代偿地、代偿权利地进行补偿。
2.4 加拿大
加拿大的宪法对财产征收补偿并未做出规定，但各省立法几乎都规定了征收补偿。加拿大征地补偿的主要内容有：（1）与其他国家相同，依据土地的市场价格对被征地者进行补偿；（2）损害赔偿，主要对象是由于征地造成相邻土地价值减少的非征地，还包括给土地所有者造成的营业损失等；（3）扰乱损害赔偿，主要是指因征地造成的迁徙费用以及迁徙过程的其他损失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此过程中因特殊困难而受到的损失。土地征收补偿金额一般是由专门的土地评估人员来确定。
许多国家制定的土地征用补偿制度都或多或少受美国的影响，最明显的当属日本。与美国相似，日本的土地补偿也是以被征用财产的正常市场交易价格为标准，并按照签订合同的价格计算。不同的是，它对征地后土地价格变动的差额不再计算在内。日本的土地征收补偿涵盖的范围非常广，被征收土地本身、因土地被征收减少的收益以及地上物和因征收导致的其他费用都包括在内，可谓非常全面。其补偿标准采取的是较为合理的市场价值标准，以确定征收时市场价为准，并考虑实际征收时的物价变动，但土地被征收后以及土地上的预期可得利益并没有计算在内，这一点与美国相比，显得略微不足。德国的补偿原则与美、日不同。德国法律明确规定：“只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。”与美、日所确定的公正补偿不同，德国的征地补偿额的确定是为了在公共利益与土地所有者的利益之间确定一个公平合理的标准，这种补偿标准被称为“适当补偿”。在加拿大，要根据土地的最优利用确定土地的补偿价格。这种“最优利用”是指土地的补偿范围要包括土地在将来的价值增值。但由于土地开发而产生的价值增值是因为社会、经济发展所造成的自然增值，不应该由土地所有人独享，多数情况下这种价值增值不在补偿范围内。
3 启示
发达国家的土地补偿制度比较完善，拥有丰富的补偿经验，对我国进一步深化征用有重要意义，有以下四点启示：
（1）按照市场价格确定补偿标准。遵循土地最优利用原则，依据当前的土地市场价格，并将土地的未来价值考虑在内，由专职土地评估师对被征用地进行估价，决定最终补偿费用，包含土地补偿金、安置补助费、建筑物损害费、经营损失费等各种补偿项目的金额，平衡各方利益，体现充分合理的补偿原则和精神。
（2）必须扩大征地补偿范围。现阶段，我国综合国力不断增强，公有制实现形式多样化，我们要同发达国家一样逐步实现完全补偿原则，对土地所有者的补偿从征地引起的直接损失扩大至间接损失，增加补偿项目，如相邻地损失费、残留地损失费、营业损失费等其他附带性损失。这既保障了被征用者的权益，也促使征用者高效利用土地。
（3）提高征地补偿的透明度。从法律的高度完善土地征用补偿程序，使土地征用的相关主体都参与到征地补偿环节，维护自己的合法权益，尤其是保障被征地的农民可以了解实情、参与决策、监督监管、有话语权，改变农民面临的被动局面。
（4）设立专职部门或机构处理征地纠纷，如征地纠纷仲裁机构，加强专职人员的业务培训。现有制度规定由政府调节和裁决，违反了市场主体平等原则，难以保证公平合理地解决纠纷。我们应创造性地引进发达国家的成功做法，对土地征用纠纷处理提供法律支持，设置专门的仲裁机构对各权利主体之间的争议进行裁决。
我国目前的土地征收制度还具有计划经济的色彩，随着市场经济的大力发展，政治文明和法治社会的建设，现有的土地征收制度在保障被征地农民的权益方面存在诸多不完善之处，需要在立足国情、省情的基础上，综合吸收和借鉴发达国家的文明做法，提出适合本土的合理的土地征收法制体系，完善土地利用规划和管理制度，合理利用土地资源。
参考文献
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