土地划拨的法律特征
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土地划拨的法律特征范文第1篇
第一阶段是不断弱化的市场配置阶段（1949年至1954年）。1954年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么就不能否定土地价格在交易中的作用，因此，这种土地有偿使用制度，实质上具有市场配置的含义，尽管当时价格机制的功能十分弱化，市场的作用十分有限且正逐步消亡。所以，这一阶段的土地配置，属于弱化的市场配置。
第二阶段是高度集中的计划配置或行政配置阶段（1955年-1987年）。1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。可以说，在30多年的时间里，土地资源的计划配置通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地、以及其他各种国家建设用地。换言之，举凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这种典型的行政配置方式一直持续到1988年宪法的修改。
第三阶段是准市场配置阶段（1988年-2000年）。所谓准市场配置，是指界于计划配置方式与市场配置方式之间的、价格机制未充分发挥作用的土地资源配置方式。这种配置的最基本特征是政府行政定价，具体表现形式是土地有偿使用。我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪八十年代初期。1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，特别是1987年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定。1988年，七届人大一次会议通过的《宪法》（修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着在我国的根本大法上承认了土地使用权的商品属性，具有价值和使用价值，可以进行市场，以多种方式流转。1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（55号令），以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用在我国的确立奠定了制度基础。可以说，这一阶段的国有土地资源配置，主要是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，在制度格局上，是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有较强的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。
第四个阶段是准市场配置与市场配置并存阶段（2001年至今）。从资源配置的制度层面分析，2001年以前的国有土地配置制度，主要是以行政划拨和行政定价的非市场配置为主体，而其后的国有土地、特别是国有经营性土地配置，则逐渐步入了以市场形成价格为核心的市场配置轨道。从非市场或准市场配置到市场配置的政策分水岭，就是2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（即国务院15号文件）。15号文件明确提出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国务院15号文第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，是经营性国有土地必须实行市场配置的第一个国家政策。自此，经营性国有土地招标拍卖（包括后来的挂牌）供地作为一种市场配置方式，登上了国有土地资源配置的历史舞台。
可以说，从2001年15号文件到2004年的短短三年，以国有土地招标拍卖挂牌为基本形式的市场配置制度的初步确立，产生的效应也极为显著。一方面，在国有土地供应总量中，出让的土地面积增长较快，2000年，全国划拨和出让国有土地共129202公顷，其中划拨供地占62.36%，出让占37.64%。2003年，全国划拨和出让国有土地共258860公顷，其中划拨供地比例下降为25.21%，出让比例提高到74.79%。另一方面，在国有土地出让中，招标拍卖挂牌出让的比例大幅度提高。1999年，在全部出让土地中，招标拍卖出让面积仅占2.38%，协议出让占97.62%。2003年，招标拍卖挂牌出让面积提高到27.94%。
目前，在国有土地供应中，划拨与有偿并存；在出让供地中，协议出让仍占相当比重，市场配置制度在全部的国有土地供应中尚未全面确立。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出：要大力推进土地资源的市场化配置，逐步实行经营性基础设施用地有偿使用和推进工业用地的挂牌拍卖挂牌出让。这一决定，既是对土地资源市场配置方向的充分肯定，也昭示了中国政府扩大市场配置范围，推进市场化进程的决心。可以预见，随着国有土地供应逐步取消减少直至取消计划配置，代之以有偿使用的准市场配置，逐步取消或减少工业用地的准市场配置，代之以招标拍卖挂牌出让的市场配置，市场配置土地的范围和数量将进一步扩大，适应社会主义市场经济体制要求的土地市场建设将进一步强化。
土地划拨的法律特征范文第2篇
关键词： 工程建设 公益性 拆迁 立法
一、公益性建设项目拆迁具有特殊性
1.公益性建设项目与经营性建设项目的区分
工程建设项目根据工程建设目的的不同，可区分为公益性建设项目和经营性建设项目。二者的区分标准在于：公益性建设项目的建设目的是追求社会公益，建设主体对其建设开发不追求利润的获取，而经营性建设项目的建设目的是实现特定主体的经营目标，建设主体实施项目开发建设会产生相应的投资利润回报。正如美国判例法所阐明的：只要行为后果涉及权利人之外的不特定多数人，就视为符合公益目的要求。美国就此曾有著名判例：景德路公司为建筑一条通向一个私人工厂的铁路而请求征收私人土地。由于这条铁路又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条铁路不仅使景德公司受益，一定范围的第三人也受益，从而铁路所占用土地从私人占地变为公用占地，其土地征收合法。
我国《土地管理法》第五十四条、《城市房地产管理法》第二十三条均根据建设目的的不同对建设项目的性质作出了区分，并依此区分对土地使用权的取得方式作了不同的规定。笔者认为其中公益性建设项目根据开发主体的不同，还可以再区分为国家机关设施建设项目、市政工程建设项目和公益设施建设项目，但三者的区别仅是开发主体的不同，该差异对三者基于公益性建设目的而建造的基本属性并不影响。
公益性建设项目的开发建设成果是可以满足社会大众公共需求的公共产品，该产品不具有流转性，因而不是民法意义上的“财产”。相比较而言，经营性建设项目的开发建设成果不仅具有使用价值，而且具有完全的交换价值，因而经营性建设项目的成果不仅是“产品”，而且是民法意义上的“财产”。上述不同决定了公益性建设项目与经营性建设项目法律调整方式上的差异。财产是民商法的调整对象，因而经营性建设项目土地使用权的创设，必须由建设用地申请人与建设用地借给人在平等自愿的基础上以合意完成，经营性开发建设中的土地出让行为应为民事法律行为，应受民商法调整；公共产品不属于民商法的调整对象，公益性建设项目所需建设用地需要政府以行政划拨的方式批转，公益性开发建设中的土地划拨行为属于行政行为，应由行政法规范。
需要指出的是：公益性建设项目与经营性建设项目不仅在国有土地使用权的取得方面存在差异，两者在地上物的拆迁、土地的整理和供应等方面也存在着较大的差别。
2.公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了其法律规范具有特殊性
公益性建设项目拆迁行为与经营性建设项目拆迁行为相比，具有以下几项特点：
一是公益性建设项目的拆迁成本控制应与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目是为不特定的社会公众提供公共产品，其工程建设的公益性目的决定了其项目建设投入的收益率极低甚至没有投入收益。市场经营的一般规律是：投资风险应该与投资收益相适应。基于公益性建设项目的非盈利特征，国家应控制其经营风险，保障其建设开发进程。与此相应地，立法机关应该制定相应的法律制度控制公益性建设项目的建设成本，促进开发建设目标的实现。正如有学者所说：市政、公益项目的建设拆迁中，如用统一的拆迁立法，提供和房地产经营项目相同的补偿安置标准，则既为国家财力力所不及，又有悖于公平原则，妨碍市政、公益拆迁项目的正常进行。
二是公益性建设项目拆迁的进度控制也应该与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目的工程进度直接关系到社会公共，因而利益对此应予以严格控制。在工程建设项目的拆迁工作中，工程拆迁的进度与项目的审批环节与审批程序直接相关。我国现行拆迁法规为工程建设项目拆迁设置了较严密的法律程序，根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，拆迁人只有向拆迁主管部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案及办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明后，被拆迁人才能申请取得拆迁许可证。笔者认为：现行立法设置如此严格的拆迁补偿安置程序的原因是：房屋拆迁安置补偿工作与城市居民的根本利益紧密相关，与城区的规划发展密切相联，严格的审批程序可以控制工程建设单位的工程拆迁，使其不能擅自实施工程拆除行为，侵害他人合法权益，也可以防止工程建设单位实施违反城市发展规划、危及社会公共福利的违法行为。相比较而言，公益性建设项目出于其公益性的建设目的，一般均需要长时期的设计论证，一般不会与城市发展规划和居民的合法权益发生根本性的对立和冲突。在对公益性建设项目的可行性研究和立项作严格论证和审批的情况下，对公益性建设项目设置过于严密的拆迁安置法律程序，不但毫无必要，反而会无谓减缓公益性建设项目的建设进度，增加建设成本。
全面、普遍、彻底地解决这些特殊问题需要立法的支持，公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了立法应赋予其独特的地位，在一般拆迁法规之外形成相对独立的特别法规范。
值得注意的是：上海市2001年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称111号文）第十条和第二十六条就重大市政工程建设的拆迁管理和拆迁纠纷处理作出了与其他建设项目不同的规定。显然这迈出了对公益性建设项目和经营性建设项目拆迁行为分别调整的第一步，但迈出这一步并不意味着现行拆迁立法已经解决了公益性建设项目拆迁立法中存在的主要问题。按照111号文第十条的规定，虽然相比较经营性建设项目，重大市政工程可以就项目建设范围内暂停办理建设施工等事项向拆迁主管部门提前提请审批，但是该提前申请并不能起到提前拆迁实施进度，并进而降低工程拆迁成本的结果。此外，111号文也未对重大市政工程拆迁补偿的标准问题作出另行规定，显然，111号文第十条和第二十六条并不能满足公益性建设项目拆迁立法的需要。
二、完善公益性建设项目拆迁立法需要解决的几个问题
笔者认为，完善公益性建设项目拆迁立法，需要从拆迁主体、拆迁审批程序和拆迁补偿标准等方面着手进行，具体而言：
1.公益性建设项目拆迁应纳入土地储备制度的调整范围，由政府作为拆迁人依法实施拆迁
以上海市的情况为例，二四年六月九日，《上海市土地储备办法》（下称《储备办法》）正式公布施行，这是上海市关于土地储备制度的基础规范。根据《储备办法》第三条的规定：土地储备是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。政府有关部门实施土地储备，实质上是政府将土地使用权征收或收购，然后经拆迁和前期开发配套把“生地”变为“熟地”，然后予以供应的过程。
需要注意的是：《上海市储备办法实施细则》（下称《实施细则》）第四条规定：本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择，并优先列入土地利用年度计划。即新增经营性建设用地一般均须通过土地储备取得。而公益性建设项目用地是否需要通过土地储备方式取得，该《实施细则》未作规定。
笔者认为，从降低公益性建设项目建设成本，推进公益性建设项目建设的角度，应将公益性建设项目建设用地取得纳入土地储备的制度的调整范围。其原因有三：
一是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以较为严格地控制公益性建设项目的用地和建设规模。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地储备机构实施土地储备一般要由土地储备机构在每年的10月份向政府房地资源局和发改委报送下一年度土地储备计划建议，该土地储备计划建议报经政府土地管理领导小组审核批准后形成年度土地储备计划，该年度计划应与政府国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。以上较为严格的土地储备年度计划报批实施程序可以确保政府公益性建设项目经过层层论证，逐级把关，防止公益性建设项目用地的滥批滥用。此外，在土地储备中，由于委托土地储备机构是受政府房地资源局委托实施储备地块上的房屋拆迁，拆迁中的拆迁范围和拆迁补偿等焦点、难点问题都可以由政府按照城市发展规划和城市土地供应计划的要求统一部署，保证落实。政府部门主导实施拆迁有利于保障开发进度，控制供地范围，防止用地申请人擅自扩大用地范围。由于土地的前期市政配套开发也同时由政府委托相关专业机构实施，因而政府还可以通过土地前期配套开发控制储备地块的用途。
二是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以降低公益性建设项目土地前期开发的成本。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地供应部门就供应经营性新增建设用地所得收益，除用于支出付经营性建设用地的开发成本和管理费用外，应全部划入土地储备专项基金，该基金的设立目的是支付土地开发与整理的费用。显然，该基金也可用以支持重大市政公益性建设项目的前期开发成本。在重大市政工程建设的开发建设中，如果政府直接把经配套开发的熟地供应给公益性建设项目的建设单位，公益性建设项目的建设成本将会大大降低，城市公共福利水平能够得到较快提高。
三是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以大大加快公益性建设项目的开发建设进度。将公益性建设项目的用地取得和前期开发纳入土地储备的统一制度体系，可以使建设单位从土地前期开发的复杂工作中解脱出来，专注于项目的可行性研究，可以较早地介入工程设计施工阶段。这样工程的可行性研究与工程用地的前期开发整理同时并行，就可以大大加快工程开发建设进度。降低公益性建设项目的开发建设成本。
基于以上分析，笔者认为，应将公益性建设项目的建设用地供应和土地前期开发纳入土地储备的法律规定中来，由有关土地储备的法规直接规定新增公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发和供应，明确公益性建设项目用地储备和开发在现行土地储备制度体系中的地位。
2.公益性建设项目拆迁应形成相对独立、统一的拆迁补偿原则和补偿标准
拆迁安置补偿标准是城市房屋拆迁的核心问题。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》和上海市111号文的规定，拆迁人应按照被拆迁房屋的市场评估价给予被拆迁人拆迁安置补偿，此外，拆迁人还应对因拆迁所引起的设备拆迁费、不可移动设备的重置费以及由拆迁造成的被拆迁人的营业损失等相关费用向拆迁人予以补偿。
以上是我国城市房屋拆迁补偿的一般标准。笔者认为。我国现行拆迁法规关于拆迁安置补偿的不足有三：
一是未能在区分公益性建设项目拆迁补偿和经营性建设项目拆迁补偿的基础上，对拆迁补偿标准分别加以规定。
如上文所述，公益性建设项目与经营性建设项目在建设目的和法律适用上存在较大差异，因而基于不同性质的建设项目所发生的拆迁补偿费用也应有所区分。根据我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家在征收取得国有土地后，再根据《土地管理法》第五十四条的规定将土地划拨给公益性建设项目的建设主体。因而公益性建设项目拆迁补偿的法律依据是国家征收行为；相比较而言，经营性建设项目取得建设用地的法律基础则有所不同。国家不能以征收的方式为经营性建设项目取得建设用地，而只能以其他方式收回国有土地使用权，然后再以出让方式为经营性建设项目设立国有土地使用权。显然，两种建设项目国有土地使用权取得方式不同，其拆迁地上物的拆迁补偿标准也应有所区别。 笔者认为，公益性建设项目适用房屋拆迁补偿的标准应同土地使用权征收补偿标准相统一。学界虽然对征收补偿的理论基础和补偿标准存在不同学说，但是这些学说的主要观点还是趋于一致的，即：土地征收人应向被征收人足额补偿因土地征收给被征收人造成的直接损失（主要指由于征收所引进被征收人的房地价值损失）和因土地征收所引起的土地征收时已经造成的间接损失。相比较而言，基于经营性建设项目土地使用权取得行为而发生的补偿问题，则由于其投资具有营利性，其补偿不应只及于被拆迁人的直接损失，而应给予被拆迁人所受一切损失包括全部间接损失的充分补偿。
二是征收城市国有土地使用权和集体土地使用权过程中所发生房屋拆迁补偿的补偿原则未能统一。如上文所述，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该补偿在国有土地使用权的征收上，体现为城市房屋拆迁补偿，而集体土地使用权的征收方面，则体现为集体土地使用权的征收补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四条的规定，拆迁人应按照合理补偿的原则，向被拆迁人补偿被拆迁房屋的市场评估价值，对被拆迁人造成其他损失的，拆迁人要支付搬迁补偿、停业损失补偿等费用。存在设备搬迁的，被拆迁人还可以请求设备搬迁补偿。在城市房屋拆迁补偿中，国有公房的承租人同样具有独立的请求拆迁补偿地位，承租人可以按照有关规定，请求拆迁人支付拆迁补偿费用总额的80%.根据上述论述可总结出我国城市房屋拆迁补偿的两项原则：一是给予城市国有土地使用权人以独立的拆迁补偿请求权，二是拆迁补偿额的计算方式是市场评估。
相比较而言，集体土地使用权的征收补偿则较为复杂。不仅包括集体土地上房屋的拆迁补偿，而且包括集体耕地的征收补偿。因为后者是集体土地征收的主要类型。故笔者以其为例加以分析。根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收集体耕地发生的费用补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿等，计算该征收补偿费用的方法是按照过去三年被征收耕地年产值的倍数确定。此外，《土地管理法》并未赋予集体土地使用权人以独立的补偿费用请求权，而仅在《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”至于土地补偿费如何在集体经济组织与包括集体土地承包经营权人在内的集体土地使用权人间分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明确规定。相比较城市房屋拆迁补偿的原则，集体土地征收补偿的补偿费用计算方法和土地使用权人的补偿地位均有较大差异，这些差异导致集体土地征收补偿中，农村集体土地使用权人的权益被严重忽略。农民的合法权益不能得到法律的周延保护。因而如何将国有土地征收补偿和集体土地征收补偿统一在共同的征收补偿原则之下，是未来完善公益性建设项目拆迁立法的重要内容。
三是政府需要就公益性建设项目拆迁标准定期公布市场评估参照价格。如上文所述，公益性建设项目建设用地取得的法律基础是政府的土地征收行为。由于土地征收补偿的标准与土地与地上附着物的市场评估价值紧密相关。因而政府实施土地征收补偿，既要坚持其征收行为的行政强制性效力，同时还要使其补偿与被征收土地及其地上附着物的市场价值相适应，以保护被征收人的合法权益。
为了保证土地征收行为行政效力性与补偿充分性的协调，政府需要建立起较为合理的土地征收补偿价格指导机制。即政府应定期公布公益性发建设项目土地征收或者房屋拆迁的补偿参照价格。并在该政府指导补偿价格的基础上，确定一定的补偿价格调整幅度，在该补偿价格调整幅度内，综合考虑被征收土地及其地上附着物的区位、用途、重置价值、收益等因素，确定土地征收补偿（在国有土地征收，即体现为城市房屋拆迁补偿价格）的最终价格。
笔者认为：在上述土地征收补偿政府指导价的价格构成中，房屋价值的补偿，可参照同等区域同种类型房屋的重置价确定，而土地征收的地价补偿则可在被征收土地的土地基准地价上浮一定幅度确定。为了保持与土地交易价格的同步性，该土地征收补偿政府指导价应与土地基准价格、标定价格同步制定、同步公布，同步实施。
3. 公益性建设项目的拆迁申请与审批程序应予以简化
我国《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条规定，拆迁人实施拆迁，必须依法取得拆迁许可证，而取得拆迁许可证，则必须取得前文所述的各审批文件。因此根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在公益性建设项目拆迁中，拆迁人只有办理完毕包括项目投资立项、用地规划许可、土地使用权取得审批和拆迁资金到位证明等相关申请前置程序，才具备办理拆迁许可证的法定资格。
如上文所述，简化公益性建设项目的申请与实施程序，即是将公益性建设项目建设用地的征收和前期配套开发纳入土地储备体系，即由政府有关储备机构代表政府完成上述土地储备和整理开发工作。政府储备机构对公益性建设项目拆迁工作的介入，为简化拆迁申请与实施程序奠定了重要的基础。
《储备办法》第十条就土地储备中的拆迁补偿作出了如下规定：土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。另据上海市111号文第十条规定：因重大市政建设项目拆迁房屋的，建设单位可以凭市发展计划委员会或者市建设和管理委员会的批准文件，向规划管理部门申请办理停止房屋及其附属物的新建、改建和扩建的通知手续，并向拆迁房屋所在地的区、县房地局申请暂停办理改变房屋和土地用途的审批手续，以及房屋租赁合同的登记备案手续。根据上述规定，重大市政工程项目只需持项目批文，而无须持办理完毕工程建设规划许可证即可申请规划范围内房屋和土地使用的审批，停止规划范围的工程建设和建筑设施的处分行为。
但是上述规定只是提前了冻结工程规划范围内工程建设行为和建筑设施处分行为的时间，并未完全实现简化拆迁申请和审批程序的目的。在土地储备制度中，土地储备计划的审核程序十分严格，一旦一宗土地纳入年度的土地储备计划，即表明该宗土地的储备已经与城市国民经济发展计划、城市发展规划相符合，因而在此情况下，再为该宗土地地上物的拆迁许可设置较繁复的前置程序，既不能实现该前置程序设立的基本目的，又有审批制度重复设置之嫌。笔者认为，在土地储备制度中，公益性建设项目的拆迁审批程序应作如下简化：
一是由投资、规划、土地管理等行政主管部门在土地储备机构设置审批分支机构，由各部门在公益性建设项目储备用地的拆迁作集中审批，作“一站式管理”，从机构设置上为简化公益性建设项目的拆迁审批奠定基础。
二是将拆迁的审批标准由实体审查转变为形式审查。这样既可以减轻审批工作的压力，同时又可以加快相关审批工作的进度。同时，立法还可以就审批工作设定审批时限，以加速公益性建设项目拆迁的审批进程。
三、公益性建设项目拆迁的立法模式
如上文所述，上海市111号文已经作出了区分市政工程建设项目拆迁与经营性建设项目拆迁的若干规定，但是该规定是零星的，不系统的，而且市政工程建设只是公益性建设项目的一个重要组成部分，上海市111号文的相关规定也并不能反映公益性建设项目拆迁立法的全貌。笔者认为：在与现行拆迁立法衔接的基础上，公益性建设项目拆迁立法应从以下几个方面逐渐加以完善。
1.应将公益性建设项目的拆迁作为特别规范对象，单列于现行的《城市房屋拆迁管理条例》之外。
《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。根据该规定，包括公益性建设项目拆迁和经营性建设项目拆迁在内的所有城区国有土地上的房屋拆迁，只能适用该条例。而根据前文所作分析，公益性建设项目的拆迁工作相比较经营性建设项目，在建设目的、建设成本、进度要求和补偿标准等方面均在在较大差异，不同种类的拆迁工作适用同一法规予以调整，不利于促进公益性建设项目的建设和发展。
另需注意的是：国务院办公厅于二四年六月下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》就城镇房屋拆迁中政府的地位和作用作出了如下规定：政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。如果将公益性建设项目纳入《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，那么公益性建设项目的拆迁工作就不能由政府来实施，也不能得到有关政府部门的支持，城市公益性建设项目如何推动就成为一个矛盾。
为了避免发生上述矛盾，笔者认为，应修改《城市房屋拆迁管理条例》第二条，将公益性建设项目拆迁单列于其调整范围之外，在《城市房屋拆迁管理条例》之外，形成较为完整的公益性建设项目拆迁行政管理、审批和补偿标准规范体系。
当然，在无法及时修改《城市房屋拆迁管理条例》的情况下，可在上海市第111号文现有规定的基础上对公益性建设项目拆迁作例外性规定，甚至还可以通过政府规范性文件的形式对上海市第111号文所作规定作进一步细化，逐渐形成以政府规章为主体的公益性建设项目拆迁规范体系。而就上海市而言，由于已经形成了单行的土地储备规范体系，则应尽快将其纳入土地储备的法律规范体系。
2.将公益性建设项目拆迁立法纳入土地储备的调整范围，并进而成为政府征收制度的重要组成部分……
如前文所述，《储备办法》第十条就土地储备中的房屋拆迁作出明确规定。该规定为公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围奠定了法律规范的基础。以后的工作则是要在行政管理、审批和补偿标准等方面作出更加详细的规定。
值得提出的是：《储备办法》是上海市人民政府颁布的政府规章，土地储备作为一项创设性的法律制度，仅由政府规章的形式规范尚显依据不足，应在经验积累到一定程度，时机成熟时，由上海市人大及其常委会制定相应的地方性法规。
在对《储备办法》第十条制定实施细则的基础上，上海市可以形成较为完善、系统的公益性建设项目拆迁规范体系，而相比较而言，上海市111号文主要规范经营性建设项目拆迁，这样就可以形成公益性建设项目拆迁法规与经营性建设项目拆迁法规相互并立、彼此协调的拆迁法律规范体系。
但是需要注意的是：将公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围，必须解决土地储备制度的上位法律依据问题。土地储备制度属于调整土地权属变更的重要经济制度，而且涉及对非国有财产的征收，因此该事项应属于我国《立法法》第八条所规定的只能制定法律的事项，地方立法机关及地方人民政府只能根据该法律规定制定实施性的规范。但是由于在国家立法层面，我国对土地储备的立法规范尚是一片空白，所以尽管我国除贵州、以外的大部分省市都已经就土地储备制度作出了不同形式的制度规范，但是这些规范背后的合法根据并不充分。
寻找土地储备制度的合法性依据，必须界定好土地储备制度的法律性质。目前，我国的《物权法》和相关的国家征收法律规范都在起草之中，根据我国《物权法（草案）》的规定，非为公共利益目的，非经法律规定审批和充分补偿，不得以征收拆迁的形式侵害公民的私有财产。在不远的未来，《物权法》即将公布实施，如果不将土地储备制度定位于公益性目的的征收，其实施将面临与《物权法》直接冲突的尴尬局面。因此，笔者认为，将土地储备定位于公益性建设项目的土地征收、整理和供应制度是我国现有法律体系制度选择的必然。在我国征收法律法规出台的基础上，将土地储备制度纳入政府征收法律体系，再将公益性建设项目拆迁纳入土地储备的调整范围，将是公益性建设项目拆迁立法的选择和出路。公益性建设项目与经营性建设项目在建造目的上的区分，促成了两者在用地、拆迁、供应等各个方面彼此区分，相对独立的制度规范结果。
参考文献：
1. 沈晖：《我国城市房屋拆迁制度的法律透视》「J，上海市政法干部管理学院学报2000年第3期；
2. 陈泉生：《论土地征用补偿》「J，法律科学1994 年第 5 期；
3. 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；
土地划拨的法律特征范文第3篇
1我国廉租房制度问题现状及原因分析
作为我国住房保障制度的重要组成部分，国家对廉租房制度非常重视，也配套出来了一系列相应的法规政策，许多地方也推行了针对性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地开展了行之有效的廉租房制度。但囿于种种因素制约，廉租房制度依然躺在襁褓之中。困扰廉租房建设踌躇不前有其深刻的制度原因:
1.1土地和资金瓶颈制约廉租房制度实施
廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。另外还有一个重要的情况就是廉租房源的供应量和当地的房价成反比，供应越多，房价就越不可能上涨，这也意味着也越不可能为当地政府带来更多的税费收入。另外，在廉租房建设过程中，公共住房的购建和维修、租金补贴等都需要有大额、稳定、持续的资金作保证。因此，我国虽然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地资源的有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。
1.2廉租房准入与退出机制尚未完善
（1）廉租房准入机制尚不完善。
廉租房准入机制尚未解决租住标准的制定、申请资格的认定这两个技术性问题。廉租房的现行保障对象的确定是根据建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款。该办法规定申请廉租住房保障的城市家庭应具备一系列条件:申请保障家庭其人均收入应符合当地结合当地实际制定的收入标准：申请保障家庭现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准：申请保障家庭成员中最少要有一人是非农业常住户口：申请保障的家庭成员之间应该具有法定的抚养、扶养或者赡养关系以及符合各地结合当地实际制定的各自的保障标准。根据这些标准，我们国家现在的廉租房保障对象，约占整个城市家庭的十分之一左右。国务院在2007年下半年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中计划到2010年即“十一五”规划期末，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。城市最低收入住房困难家庭和低收入住房困难家庭二者合计达整个城市家庭的五分之一。随着覆盖面的扩大和实现日期的日益临近，廉租房保障任务的压力也越来越大。不完善的廉租房准入机制为廉租房建设发展设置了障碍。业形象并加以宣传倡导。
（2）廉租房退出机制尚不完善。
廉租房退出机制必须进行科学的设计，以避免有人从中谋取不当利益。这是因为廉租住房的市场租金有可能存在巨大的利益差价，这也意味着其中具有巨大的获利空间。廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。然而目前我国廉租房退出机制还存在许多不完善的地方，从而影响廉租房建设的发展。
（3）保障对象覆盖率偏低，城乡一体化保障体制缺失。
根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房主要解决最低收入家庭的住房困难。按照中国统计年鉴采用的城镇家庭收入分组方法，最低收入家庭占城镇家庭总户数的10%。这种方法只能测算出最低收入家庭的大致数量范围，无法提供具体哪些家庭是最低收入家庭。这也就是说，最低收入家庭实际上只具有概念意义，没有明确指向，因而无法具体指导廉租住房政策的实施。在各地实践中，在没有其他更科学的衡量标准的情况下，城市居民最低生活保障金提供了一个判定城市居民贫困程度的收入标准。这对于在短期内确定廉租对象提供了极大的便利。但是，廉租对象普遍被限定在城市低保户范围之内，这在一定程度上缩小了廉租住房保障对象的范围。
2对策分析
（1）加大对政府参与监督力度，保证廉租房制度的实施。
廉租房制度浓厚的保障色彩决定了政府在廉租房制度中的主体地位。其主体地位意味着两点一是政府必须积极的参与，以解决低收入家庭的居住问题为己任，认真履行其主体地位。因此必须加强对地方政府的监督，将廉租房制度作为考核其地方政绩的一部分：二是不能仅仅依靠政府来完全解决廉租房问题。地方政府一方面利用其对土地所有权的控制，通过优惠条件与开发商、其他金融机构合作共同完成廉租房建设，同时对廉租房地段进行控制，避免廉租房集中建设现象的出现：另一方面通过税收的形式实现对低收入家庭的住房补贴，防止贫富差距的拉大，实现社会公平。
（2）不断完善实物配租退出机制。
各地政府要建立动态管理制度，特别是加强统计和调查工作，全面、准确掌握低收入住房困难家庭的基本情况，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。对廉租房保障对象实行动态跟踪管理，用更加灵活多样的手段建立、完善廉租房租赁管理体系。要切实加大审核力度，联合社区、街道、民政部门等，每年对廉租房住户进行审核，对不再符合保障条件的家庭，可以考虑给予一定的过渡期。在过渡期内，政府给予一定的租金补贴，增加其造血功能，促使其到市场上去租房，打破在廉租房保障过程中的“终身制”现象。对确实不愿意搬出的住户，可以考虑将廉租住房市场化，以市场价格出售给租住户，政府可以利用这些售房资金继续修建廉租住房。同时，进一步发挥公众的监督作用，鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报收入，通过非法渠道租住廉租房的，要严厉惩罚，并与个人信用挂钩，记入个人档案。通过完善可行的退出机制，让更多真正有困难的家庭居有其所，从而确保廉租住房制度的顺利实施和国有资产的有序使用。
土地划拨的法律特征范文第4篇
关键词：大学城、栖息地、知识经济
大学城管理体制与运作机制的构建
1．政府统筹。政府统筹是指政府在大学城的建设中起主导作用--地点选择、土地划拨、整体规划、公共基础设施建设经费的投入、牵头协调等。换句话说，政府统筹指政府为大学教育产业的开发、企业对教育的运作和科研成果的商业转化提供一个舞台。政府是舞台的设计者、建设者、维护者。没有政府的统筹，大学城的建设是办不成的。在大学城发展战略中，政府、社会（市场、企业）及学校三方面各自扮演相应角色，承担义务，各有利可图。因此，政府应组成由市区领导、教育专家、经济学者、城市建设专家为成员的建设协调联合机构，出面协调各地区各部门的工作，统一规划，统一标准，分工协作，顺利启动大学城的建设。对于前期入住大学城的学校用地，政府应无偿或以优惠的条件提供给校方使用或租用，免收校舍配套费用；对院校建设购置的教学设备用品，政府提供税收优惠。政府应对原住居民的搬迁问题做好必要性、可行性、操作性上的论证工作。考虑大学城的“城”的特点，大学城的发展离不开一、二、三产业配套的周边环境支撑，搬迁工作形式可以考虑搬迁与改造结合，自愿回迁与出卖土地使用权等多种方式结合。
2．大学主体运行。大学城的真正演员是大学。大学城的效益如何取决于大学的运作。所以，吸引各大学到大学城办学是大学城建设的主要策略。大学和科研院所作为政府的下级，而是作为独立的法人到大学城来办学、研究和开发，她带来原单位的无形资产和有形资产。无形资产是指大学以及科研院所的名牌效应、文化、制度、办学或研究风格等等；有形资产是指大学来大学城办学除了享用大学城的基础设施和土地之外，其余的均由学校自行投资建设，依法独立办学、自主经营、自负盈亏。大学城的发展首先在办学模式上要明确以下的新模式：在市场经济体制下，政府出土地、银行贷款搞基建、高校以租赁等方式进驻。学校进驻后，资源共享，优势互补，强强联手，以降低办学成本，提高办学效益，盘活教育资源，达到壮大高等教育规模的目的。大学城的具体运行模式可概括为：政府宏观调控，社会积极参与，学校自主办学。大学城与企业的有机结合和优势互补，将设计者、制造者、销售者结合在一起，使大学的科研成果与高技术企业的结合能促进科研成果迅速转化为商品。一方面企业界从大学了解世界科技前沿的最新动态，了解大学的新成果；另一方面，企业从市场了解需求，将大学的新意念、新成果同市场反馈的信息结合起来，孕育出创新设想，形成新的课题，生产出新的产品。所有这些都离不开大学城的信息源、创新源和知识源的核心战略地位。
3．发展中介组织，推动企业以及其他社会力量参与。大学教育本身是一种产业，同时大学的科研成果可以转化为产品，企业参与到大学城的建设是有利可图的。鼓励企业投资于大学服务体系的建设，比如食堂、学生公寓、教师公寓、大学城的商业开发；鼓励创办各种相关企业，特别是高科技企业，使科研成果得到及时的转化和利用。大学城建设运用招标的方式吸引国内外的企业投标，使有实力的企业参与到大学城的建设中。大学与产业界之间除了以个人为单位进行的交流与合作之外，还有一些连结大学与产业界的中介组织，主要通过各种研究项目和教育项目与企业和政府发生关系进行合作。比起具有偶然性的通过个人的信息沟通，这类大学、企业和政府间的联合中介组织具有效率上和成本上的优势。就整个社会来看，这类中介组织的存在将提供额外的社会收益，参与这类中介组织的各方均是受益者。每个人都有研究与开发经费，将一定的这种经费投入到中介科研组织中，显然可以获得大学为后盾的科研成果，这样企业等于免费利用了大学这个后盾。另一方面，大学可以通过这类组织从企业和政府手中获得一定的科研经费；以弥补大学自身有限的经费，以及充分利用大学教授的才智。可以借鉴美国的经验，其大学中的这类中介非常多，其研究项目一般受到政府和企业的资助。在大学城内这些组织的形式将是多方合作，不拘一格的，大多数将会是跨系，跨学科，跨校的中介中心。优越的区位，便捷的信息流，将为这些中介组织提供良性竞争的、高效的行业背景发挥重要的作用。
4．大学管理。大学不再有行政级别，也没有严格意义上的上级行政主管部门，大学既可以是母校的独立分校，也可以是母校的一个校区，各校依法根据自己的特点来大学城办学。但任何大学来大学城办学都必须遵守国家、省、市的法律规定，接受大学城管理委员会的督导、评估和检查。大学城管理委员会对大学城的教育事务实行行业管理，不是大学的上级部门。总体上看，大学依法自行决定内部管理体制，按照市场的规律办学。在大学城的整体规划框架下，自行规划校区，形成自己独特的建筑风格；依法办学，自行投资，自主经营，自我发展，自负盈亏；鼓励高校公平竞争师资、生源、资金、科研开发；开放式办学，共享资源并贡献自己的资源。
未来发展战略取向
1．由孵化器向栖息地转变。与美国硅谷被称为“栖息地”相对照，我们经常听到的则是“孵化器”这一称谓。然而，在我国众多的高科技园区中，创业的效果并不理想。除去技术性因素外，没有“栖息地”式的环境不可忽视。所谓栖息地，他的生存环境是开放的、自由的，基本上没有人为的作用，在“栖息地”，企业可以自主地选择生存、发展模式。从硅谷频繁流动的人才、宽松的法律环境、允许失败的公司机制等有利于企业创业的因素中，可以看出自由成长的“栖息地”比更多人为条件的“孵化器”更能实现企业创业的理想。在这方面，我们要走的路还很长，需要做的工作还很多，需要不断地创新：技术创新、制度创新、管理创新，聚集大批具有创新精神的人，形成创新环境，从而形成真正的“栖息地”。
2．建立大学与知识经济协同发展的新型关系。大学与地区知识经济协同发展是21世纪大学改革与发展的一种必然趋势，是大学与地区经济发展互动的高级阶段。由于工业经济是一种资本密集和劳动密集型经济，其发展的核心要素为资本和劳动力。大学作为工业经济发展的外部因素，如何使大学与地区经济发展的互动不断加强呢？一个有效途径就是加快工业经济时代中孕育的知识经济成分的发展，并建立大学与之协同发展的新型关系。因为，在知识经济发展中大学成为地区经济发展的内在要素，大学与地区高新技术产业的互动是长期的合作，谋求的是长远的目标：大学与地区经济全局水平上的共同发展，且效益较显著。因此，社会经济要超越其他地区持续加速发展的唯一出路在于发展知识经济产业，并使知识经济产业成为发展的主导产业，而知识经济产业发展的根本在于发展教育和科技产业。因此，大学城的发展，必须实施全方位综合发展战略，充分利用各地的产业优势，加强学科融合与渗透，为新兴交叉学科发展积极创造条件，为地方经济发展聚集人才，推动当地教育与产业整体社会、经济、文化协调发展，体现开放性及对周边地区发展的辐射带动作用。
3．与提升城市中心地位互动发展。大学城将提升所在地的城市中心地位，成为新的文化教育中心、科研中心和旅游中心。兴建大学城，除了引入新的办学体制外，还要建立新型的科技成果转化机制：加强高校、科研机构与城内企业的直接合作，高校、科研机构凭借自身科研优势承担企业攻关项目，获得企业资金投入，研究开发出来的成果利益共享；大型的企业可以在大学城内建立自己的研究中心从事新产品、新技术的开发研究；政府出面鼓励在大学城内高校师生持科技成果吸引风险投资基金，或以技术入股的形式创办高新技术企业，形成一股勇于创业、自由创业的风气。从而形成一大批中小型高科技企业。经过起步阶段和成长阶段的发展，大学城将形成庞大的高新技术产业群：电子信息产业、光电子产业、生物制药业、新材料新能源等产业将得到蓬勃发展。这将大大的发挥高新技术产业对国民经济巨大的带动作用，使高新技术产业真正成为当地的支柱产业，促进产业结构的升级和优化。同时，大学城的建设，将大大促进教育产业与旅游业的发展，使之成为新的经济增长点。当地经济的发展又促动大学城的进一步发展，从资金、政策、环境建设等方面形成良性互动；而城市中心地位的进一步加强，国际知名度的提高，也提升了大学城的战略地位，对于形成大学城的“硅谷效应”具有重要意义。
大学城建设与发展中需要解决好两个问题
土地划拨的法律特征范文第5篇
关键词：发展中国家；地方政府；债务管理；“金砖四国”
中图分类号：F014.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0007-03
一、俄罗斯地方政府债务管理
俄罗斯联邦实行（中央政府、联邦主体或地方政府、大型城市和都市区）三级政府架构。在地方政府性债务管理方面，俄罗斯有过独特的历史教训。在20世纪90年代，一些地区和地方政府通过大量借贷短期债务以便为运行赤字提供经费。另外，如莫斯科和圣彼得堡这样的某些城市还有国外借款。在过度投机气候下，俄罗斯紧缩的货币政策、宽松的财政政策、固定汇率体制和过多的财政贷款相结合，导致了1998年8月的宏观经济失控及金融危机。危机直接导致了卢布的严重贬值和银行业的危机，国民生产总值随后下降了4.9%，通胀率则高达84%。89个地方政府当中至少有57个拖欠了债务。债务拖欠的触发因素包括：流动资产不足、财政灵活性缺乏、财政分权框架的系统危机和弱点、危险债务、债务管理水平差和不愿偿债等。为了加强对政府债务的管理，俄罗斯对其政府的债务管理体制进行了一定的改革，分别于1997年制定了《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》，1998年批准了《预算法》，2000年进一步出台了《预算修正法》。
1.地方政府债务借款规定。俄罗斯中央对地方政府性债务的管理模式主要为市场约束型。原则上，1992年通过的法律给予各州、市、区以无限制地从国内借款的权利，然而实际的借款规模却很小。大多数地方政府尚不具备从金融市场上获得信用贷款的资格，因此市场本身尚不发达。地方政府也可以通过以资源作为抵押向国外借款，但这样的借款需要得到中央政府的批准。1998年批准的《预算法》进一步将联邦以下各级借款用途限定为资本性投资，并仅为中央政府提供了国外借款的特权，禁止联邦以下各级政府向国外借款。地方政府举债方式为发行债券和借款。
2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。1997年《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》对州以下地方政府举债规定了以下几项限制：只能以投资为目的（不得为经常性支出）发行债券；为了避免联合借款和贷款带来的道德风险，地方自有银行不得为地方政府提供借款；中央政府不得为地方债券进行担保。并规定：地方政府借款上限为预算支出的15%。（2）或有与隐性债务管理。在很多国家，或有债务的一个普遍的来源就是地方政府为亏损的国有企业得到市场借款出具担保。这在俄罗斯是被禁止的。俄罗斯联邦的公共债务非常明确地要包括所有担保。因此，每年的预算法要求对新的担保作出最高限度，并且适当地履行其相应的担保内容。（3）透明度要求。俄罗斯地方政府致力于将财政透明度问题制度化，朝着国际标准靠近，但是，依旧存在一些问题。预算在不同实体上不能保持延续性，贯彻不连贯，并且在政府间进行体制的变革更迭时，情况更为恶化，支出的规则和收入分配缺乏稳定性。
3.地方政府性债务危机化解。在俄罗斯，州政府或市政府无法偿还到期债务时，将进入破产程序。对联邦以下各级政府设定破产程序，旨在强迫联邦以下各级政府承担财政责任。
二、印度地方政府性债务管理
印度作为一个正在加速前进中的发展中大国，是具有浓厚中央集权色彩的联邦制国家，由中央政府、邦政府及邦以下地方政府三级政府组成，每个邦都有自己的立法议会。印度全国划分为25个邦和8个中央直辖区，其农村人口占全国人口的2 / 3，因而地方政府在印度具有举足轻重的作用。
从近年情况来看，印度政府间财政关系仍存在着纵向不平衡与横向不平衡。一方面，由于《宪法》划分收入的影响以及多年来财政的发展，已经形成了高度的中央集权和纵向财政不平衡。与其他联邦制国家相比，印度的邦政府对中央补助的依赖程度最高。另一方面，印度邦政府之间存在横向财政不平衡。一个重要特点是各邦之间在征税能力及人均行政、经济和社会劳务开支方面存在着很大差异。高收入邦自有收入占经常支出比例平均达到77%，中收入邦自有收入约占59.4%，而低收入邦平均则为45.3%。
1.地方政府债务借款规定。印度地方政府性债务管理体制以制度约束型为主，兼具行政控制型的特征，法律对邦及邦以下地方政府举债权作了明确规定。印度《宪法》对邦政府借款有明确规定。邦以下地方政府只有得到邦政府的许可，才可以发行债券。
2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。2005年，印度各邦政府纷纷通过了自己的《财政责任法》。根据《财政责任法》的规定，各邦政府必须满足以下的最低标准：到2008—2009年间，消除目前的赤字；在同年要将财政赤字减少到邦国民生产总值的3%。（2）或有与隐性债务控制。印度地方政府或有与隐性债务包括：为一些亏损性公共企业的市场借款所做的担保；为市政服务的非现金养老金负债；为交通事业进行的预算外贷款，其债务属于国家预算外，但债务服务属于预算内的。（3）政府性债务减免。对地方政府性债务进行减免，一方面可作为对地方政府的激励计划，另一方面也可以起到控制地方政府性债务风险的作用。债务减免的方式包括，延长偿还期限、减少应支付利息、改变偿还条款、降低利率以及贷款合并等等。
三、南非的地方债务管理
南非是单一制国家，由中央、9个省及284个市组成。南非政府建立了较完善的制度约束型地方政府性债务管理模式。南非宪法规定：在财政年度之外，省和市政府只能为资本性支出借款；但在一个财政年度内，省和市政府可以进行短期借款。2003年的《市政财政管理法》根据宪法确定的原则，进一步规范市政财政管理，完善债务管理体制，强化财政人员责任，建立了较为透明有效的报告制度。主要内容包括：
1.严格举债行为。市政府不管举借短期还是长期债务，都必须提供必要的偿还保障措施，且一律以本币作为计量单位，以避免汇率变化影响。协议必须明确借款限额，一经生效只有市议会有权修改。市政府必须在同一财政年度内偿还该短期债务，不允许延期或再融资。
2.实行预算管理。市政府必须将债务收入作为预算收入的一部分，纳入政府财政预算。包括债务收支在内的年度政府预算收支必须平衡。市政府的多年经营计划必须反映实际和潜在负债。债务项目应根据风险程度进行分类，按照债务风险高低分类实行预算管理。
3.规范政府担保。除以下三种情形外，市政府不得为任何政府机构或自然人提供债务担保：（1）担保金额在市议会批准的担保预算限度内；（2）经市议会批准，市政府可以为其独资实体提供担保；（3）经国家财政部批准，在有等值现金储备或等值保险的前提下，市政府可以为其参股实体等提供担保。
4.提高债务透明度。市政府必须披露对预期贷款人或投资人决策有重大影响的所有信息，并对所披露信息的准确性负责。依法必须上网公布的消息包括：年度预算、调整预算等所有与预算相关的资料；所有与预算相关的政策；预算年度报告；所有服务提供协议；所有长期借款合同等。
5.完善债务危机化解。《市政财政管理法》规定，如果市政府未能在债务到期日还款，并影响到其政府信用等，则可认定市政府出现债务危机，省政府必须强制介入市财政管理，要求市政府编制财务复苏计划。出现债务危机后，市政府或其独资实体可依法向法院申请暂停或终止偿还全部或部分债务。
6.严格惩罚措施。《市政财政管理法》对债务管理中的违法违规行为规定了严格的惩罚措施。如因过失造成决策失误、债务资金无效浪费、提供错误或误导性债务信息等，将给予行政处罚；如因故意或疏忽导致债务资金严重损失、严重决策失误、腐败等行为，认定为犯罪的，将视情节轻重处以罚款或五年以下有期徒刑。其他公职人员因故意或疏忽违反债务管理相关规定的，要承担相应的赔偿责任。
四、巴西地方政府性债务管理
2000年5月，巴西政府颁布了《财政责任法》，立法目的在于确立公共财政规则，强化财政及债务管理责任。主要内容有：
1.重建一般财政管理框架。《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，制定了操作性极强的规范地方政府举债的量化指标。
2.控制债务规模。主要有需求控制和供给控制两种方式。需求控制：一是不符合相关条件限制举借新债；二是限制举债时间。规定州及市政府换届前的8个月内不允许举借新债；三是限制偿还债务。供给控制方面主要是中央银行限制各银行向公共部门提供贷款。
3.提高透明度。巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月必须政府债务报告，这些报告由地方行政长官签署公布。如果在8个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将列入财政部公布的黑名单。信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统。所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息。系统自动运行，不能人为调整。
4.严格惩罚措施。如不履行《财政责任法》规定的义务，对责任人将进行人事处分，严重的将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至判刑等处罚。
五、中国债务管理存在的问题
1.地方政府债务增长迅速、规模巨大，风险较高。根据财政部财科所估算，2007年末，中国地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；根据央行统计，截至2009年5月末地方政府的3 800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元；据债券市场的统计，截至6月末，城投债（含中期票据和短期融资券）余额为4 882.5亿元，再加上财政部的地方政府债券2 670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元。2009年度审计报告显示，截至2009年底，根据审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元，其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达364.77%。
2.负债日益隐性化，造成潜在债务风险。由于中国预算法明确规定政府不列赤字、不能负债，所以为了规避法律责任，很多地方政府在举债过程中，都采用间接举债的方式，这直接导致了大量隐性债务的产生。如各地政府通过组建城建投、铁建投、国司，以土地划拨的形式为公司融资提供担保，向银行借款。其融资方式本质上仍是以政府的信用为基础的，如果房地产市场出现较大的系统性风险，最后的债务负担也只能由地方财政来兜底。以地方政府担保的融资行为会使其地方政府债务隐蔽性强，加大了地方政府债务统计难度。而没有确切的地方政府债务数据将会造成潜在债务风险，对经济的健康运行产生不良的影响。世界银行的报告曾估计，中国的或有债务占GDP的比例在50%以上，中国经济学界的估计则为45%左右。
3.财政体制缺陷，地方政府与中央政府的财权与事权失衡。1994年中国实行分税制的财政制度改革，极大地调动了地方发展经济的自，但是，却出现了各级政府间财权事权划分不清的问题，主要表现为“财权向上集中、事权向下分散”的趋势。一方面地方财政收入占全国财政收入的比重呈现下降趋势，另一方面地方政府的财政支出占全国财政支出的比重整体上呈现的趋势。地方政府需要承担的各项事务越来越多，所以需要资金支出越来越大，所以，这种财权和事权的失衡增加了政府的债务负担水平。
六、对中国地方债务管理的启示与借鉴
1.减少管理层次，降低行政成本，提高管理效能。对比中国和其余各国地方的财政体系分级，中国的财政体系层级最多，分为中央、省、市、县、乡五级。政府层级越多，可能会降低政府运行的效率，增加运行成本。可以借鉴俄罗斯、印度、巴西的三级管理体制，建立中央—省级—县级的三级管理体系，这样可以提高债务管理的效率。
2.改善地方债务融资结构，适当放开地方政务债券融资，把隐性债务显性化。中国实行分税分级财政体制，赋予地方政府举债权具有合理性和必要性。赋予地方适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。同时，也有利于把一些隐性债务显性化，有利于债务管理的硬性约束，强化地方债务管理。
3.完善财税、金融相关法律，规范地方债务管理。各国地方政府性债务管理的实践表明，对各级政府的事权、财权划分都必须由宪法和法律做出了明确的规定，明确各级政府的责任，避免不必要的推诿和争取资金的不正当手段。另外，在融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定。在中国完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理成当务之急。
4.中央政府加强对地方政府性债务监管，建立地方财政风险预警和控制体系。中国与巴西同属发展中大国，目前地方政府性债务规模庞大，管理不善，迫切需要中央政府加强管理，在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险和地方债务危机。
5.切实推动相关财政改革，综合治理地方债务问题。“金砖四国”等国治理债务的实践表明，债务管理的措施是综合性的，不仅动用了包括法律、行政、司法在内的几乎所有强有力的控制手段，而且重构了财政框架，采取相应的财政配套改革措施，进一步完善政府间财政关系、限制支出结构中的人员经费比例等。目前，中国地方政府性债务规模膨胀的原因很多，解决地方政府性债务问题，应从建立合理的地方举债融资渠道、完善省以下财政管理体制、保障基层政府基本财力需求、推动基本公共服务均等化、缩小地区间横纵向财力差距、增强地方财政可持续性等多方面入手，推动财政改革深化，实行地方债务综合治理。
6.提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。目前，中国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握，信息不对称，不利于国家的宏观管理。应在借鉴国外的成功经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。逐步健全债券市场机制，培育防范风险的长效机制。
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