关于农村土地使用权的规定

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关于农村土地使用权的规定范文第1篇

关键词：意义；农村土地制度改革；问题；对策

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）02-000-01

一、我国农村土地制度改革的意义

1.实现了农村土地使用权的流转

在土地承包法中的第五节土地承包经营权的流转中的第三十三条中有明确规定：土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(1)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(2)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；(3)流转的期限不得超过承包期的剩余期限；(4)受让方须有农业经营能力；(5)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。如果一块土地的承包人，不想要承包的时候，而且有合理利诱的话，政府则会集体收回这块地的土地使用权，从而也就有效的实现了农村土地使用权的流转不仅合理、合法，还保证了流转的安全性。

2.很好的提高了农业的生产效率

我国农村土地制度的改革不仅可以有效地实现了农村农业生产的规模化，还可以有效地提高了农业的生产效率，从而有效地的保证了商品粮的供应不间断。当承包人承包了土地后，他可以自行的在这个土地上进行各种各样的耕作，这样就可以有效地促进了农业的劳动生产率。

二、我国农村土地制度改革中存在的问题

1.有土地的流转容易被不法之人操控

(1)我国农村土地制度改革对土地的流转规定还不完善，很容易被不法之人操控，随意的改变了土地的原承包的关系，甚至有的人会强迫农民必须流转等，从而农民的合法权益也就会被侵犯。

(2)我国农村土地制度改革的推出，被一些不法的人当成是谋取利益的一种手段，从而侵犯了农民本身应有的利益。还有些人把地转租给企业，以谋取利益。有些人把农民的承包地强行的按照自己的意愿安排出去，甚至将其地转租给企业，从而导致了农民的生产效率不断的降低。

2.农村土地的经营规模越来越小

随着我国市场经济的不断发展，我国农村的人口数也飞快的增加，而农村的土地却是越来越少，为了降低人们的争吵率，我国的农村土地都是以公平为原则进行分配。但是，土地的分配远远赶不上人口增加的速度，而且，科学技术无法完全在农村土地中实施，因此，导致了我国农村土地实用的经济规模越来越小。

3.一些基层组织仍然在进行“反租倒包”对策

虽然在我国农村土地制度改革中不断的强调，农村土地的所有事项都必须是合法、自愿的，但是，由于我国农村土地制度改革的不完善，一些基层组织仍然可以找到法律空子进行“反租倒包”的对策，利用自己的权力对农民进行剥夺他们的权力和利益，从而导致了我国农民的利益仍然在不断的流失。

三、不断完善我国农村土地制度改革的对策

1.不断的完善农村土地使用权的流转制度，并给予强力的监督

在实行农村土地公有制的同时，不断的完善我国农村土地制度改革中的土地使用权流转制度，并且强力的对其进行监督，从而慢慢的将土地使用权变成商品化，遏制不法之人利用土地流转作为谋取利益的手段。

(1)应建立一个完善的有关于农村土地保障的各种体系，使得农民对土地的那种消极的依赖关系进行切割，组织基层也不能再随意的对农民进行强行的买卖，不能在土地流转的过程中谋取利益，必须循规蹈矩进行工作，从而建立起一个公平、和谐的农村经济体系。

(2)强力监督制度的实施，对已经建立好的农村土地制度(例如：在土地承包法中第一章的第一条规定了：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。还有第六条中规定了：农村土地承包，妇女和男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应对享有的土地承包经营权)等，都应给予强力的监督，严格的督促基层组织把农村土地制度的所有内容，合法的实施下去，让农民知道遇事可以从完善的规章制度中寻找解决办法，拥有完善的规章制度作为保护自身权益的依靠，放心的进行土地流转程序，从而保障了农民的权益。

2.将农村土地的监督转向成法制的管理

将农村土地制度与法律紧紧的联系在一起，将农村土地制度都以法制化的形式进行对农村土地的管理，并且灌输到每个农民和工作人员的心中，让他们明白遵守农村土地制度就等于遵守法律，否则要受到法律的制裁。让基层组织工作人员清楚的明确自身的权利和责任，规范自身的权利行为，知道什么时候才可以干预农民的生产经营活动，合力改善农村的经济秩序。也就是说，将我国农村土地制度引向法律的轨道中，不仅可以有效的减少基层组织干预农民的生产经营，农民的自也就得到了发挥，还可以有效的规范了有关政府的行为，最终保障了农民的权益。

3.扩大农民转让土地使用权的规章制度

应不断的完善农村土地使用权的规章制度，利用法律手段合理的扩大农民转让土地使用权的规章制度，允许农民合理的以多种形式转让土地的使用权，并规定基层组织不予以随意干涉，如果发现有人是以不法途径进行转让的，则有关部门必须严格的按照法律法规进行检查、监督，并给予合理的制裁，以此来帮助农民稳定农业的生产，以及扩大农业土地的经营规模，并且还可以有效的监督基层组织和农民的行为。也就是说，合理的扩大农民转让土地使用权的规章制度不仅可以有效的扩大农业土地的经营规模，还可以有效的、合理的保障农民的权益。

参考文献：

[1]赵雪峰.我国农村土地制度改革的探讨[J].特区经济,2008(09).

[2]赵贞,赵玉姝.我国农村土地制度改革的思考(Ⅱ)[J].贵州农业科学,2010,38(3).

[3]刘翠环.深化农村土地制度改革的探讨[J].农业经济,2011(03).

[4]郑利惠.浅议我国农村土地制度改革的现状及存在的问题[J].中国商界,2010(11).

关于农村土地使用权的规定范文第2篇

[作者简介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武汉人，江苏第二师范学院经济与法政学院副院长，法学博士，教授，研究方向：法学。

我国农村“四荒”土地权利流转受限较少，市场化程度高，经济价值日益凸显。如何更好地统筹配置、合理利用农村“四荒”土地，切实发挥其综合效益与价值，是城乡整体可持续发展的重大问题。

一、农村“四荒”土地权属界定

1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（以下简称《通知》）明确指出，“四荒”土地是指“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。据我国《土地管理法》、《农业法》的相关规定，农村“四荒”土地的所有权归属于农民集体。农村“四荒”土地使用权的明确大体为几个层次：《土地管理法》、《民法通则》明确了农村“四荒”土地使用权即承包经营权可以让渡，可以依法通过签订土地承包合同的形式取得；《通知》、《农村土地承包法》进一步明确了农村“四荒”土地使用权取得的家庭承包、招标、拍卖、公开协商等合法方式，以及承包经营权取得的程序；《通知》在明确治理开发者在享有“四荒”土地使用权的同时，还指出购买者以拍卖取得的使用权，并非完全使用权，不包括地下埋藏物和矿产资源的使用权。

二、农村“四荒”土地权利运行现状

（一）所有权的不完整运行

《土地管理法》、《农业法》都明确了农村“四荒”土地的农村集体所有，但在“四荒”土地资源开发利用形式日趋多样化的今天，农民集体对于“四荒”土地所表现出的并非完整意义上的所有权。所有权被称作为“完全物权”，是最充分的物权，由占有权、使用权、收益权与处分权四项权能构成。对农村“四荒”土地而言，最核心内容，一是土地使用权的充分发挥以及由此带来的应得利益的充分实现；二是土地所有权发生改变的方式、条件以及由此所带来的利益合理补偿与充分实现等问题。目前“四荒”土地所有权对于农民集体的意义仅表现为，农民集体能够凭借“四荒”土地的法定承包、租赁或拍卖等，获取来自土地开发者的一定量合同收益；基于国家需要而发生的，农民集体对“四荒”土地被动且极不完善的最终处分权，即“四荒”土地所有权的变更。何时何条件下“四荒”土地所有权从农民集体所有转变为国家所有，以及农民集体因为“四荒”土地所有权的丧失能够获得多少补偿、怎样补偿，既非由农民集体说了算，也非交由市场说了算，而是全部由国家说了算，即《宪法》、《土地管理法》所规定的：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

（二）使用权流转的效益性目标日渐凸显

“四荒”土地使用权与所有权的分离与流转，从最初的土地承包经营，到后来的土地使用权的租赁、股份合作，再到以拍卖形式取得“四荒”土地使用权，以及抵押“四荒”土地使用权，经历了不断市场化的变迁。这种变迁中，包含“四荒”土地使用权的一级市场和二级市场流转两种类型。一级流转完成了“四荒”土地所有权与使用权的分离，即“四荒”土地使用权初次转移给使用者，反映出土地所有者与土地经营者的关系，实践中主要体现为“四荒”土地使用权的承包、租赁、拍卖等行为；二级流转与所有权没有直接联系，是指经营人在经营期内，将其依法取得的“四荒”土地经营权再让渡给第三者的交易关系，如“四荒”土地使用权的转让、出租、抵押、入股等行为。

“四荒”土地的使用权，即承包经营权流转的相关法律规定，主要体现在《农村土地承包法》（2003）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005）（以下简称《流转管理办法》）、《农村土地承包纠纷解释》（2005）以及《物权法》（2007）等法律文件中。总体来说，“四荒”土地承包经营权与《农村土地承包法》的立法旨趣本质上一致。即：赋予农民长期稳定的土地使用权，维护承包当事人合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但耕地与“四荒”土地存在功能的差异性，对农民而言，“四荒”土地没有耕地那么明显的现实福利性和社会保障功能，因此，“四荒”土地目标效益更倾向于实现社会综合效益，即通过合理开发，改善生态环境，促进经济与社会可持续发展。而且我国农村目前还有相当丰富的“四荒”土地资源，开发潜力巨大，因此，“四荒”土地承包经营权立法更多着眼于效率实现。

体现这种效率性目标的制度设置，在一级市场流转上，“四荒”土地承包经营权更多是以市场化方式有偿获得，如拍卖的方式。在承包经营人方面，相对于家庭承包经营中耕地承包人一般为本集体经济组织成员而言，农村“四荒”土地的承包经营人允许非本集体经济组织成员进入。以其他方式承包农村“四荒”土地时，承包期限还可以由双方协商确定，更自由。在二级市场流转上，《农村土地承包纠纷解释》、《流转管理办法》、《农村土地承包法》明确了“四荒”土地承包经营权流转问题援引家庭承包中的相关规则，包括流转原则、限制条件、流转方式的适用前提和程序性要求等方面。其中，二者对权利处分所应遵循的条件及程序等细微处有所区别：即家庭承包中的转包、出租、互换，双方当事人合同签订后，要报发包方备案；采取转让流转的，要求转让方应当有稳定的收入来源，而农村“四荒”土地承包经营权则无此要求。此外，就是农村“四荒”土地承包经营流转接受方受限较少，可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。二者较突出的差别在于，“四荒”土地承包经营既可以家庭承包经营下的转让、出租、转包、互换等方式处分权利，还可以抵押或入股等形式处分权利。这使得“四荒”土地承包经营者享有更独立的处分权，利于“四荒”土地承包经营权更充分流转及其效率性目标的实现。

不可否认，“四荒”土地使用权呈现不断物权化的发展过程，土地权益日益明晰、完整与稳定。但笔者认为，以“四荒”土地侧重效率追求，实现综合效益的目标来论，放在当前经济社会高速发展与城乡统筹协调发展的现实环境下，“四荒”土地所有权、使用权的发展，都有更深入推进的可能与必要。在此，笔者意于对现有农村“四荒”土地所有权与使用权流转制度设置中的一些问题做些商榷与探讨。

三、关于农村“四荒”土地产权制度

变革的商榷与建议

法律是通过对不同利益的取舍来实现对利益关系的调整和分配。平衡和保护各方当事人利益应是立法的宗旨和价值尺度。具体到“四荒”土地所有权享有、使用权流转的制度设计上，是要平衡和保护土地所有权人、使用权人，以及社会公共利益。

（一）对农村“四荒”土地所有权变更的商榷

在现今城乡统筹发展背景下，国家发展，城市化推进对土地的需求客观现实，一定条件下对农村集体土地所有权给予限制，以及将一定量农村土地变更为国有具有合理性。基于此，宪法和土地管理法都明确了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用农村土地并给予补偿。但是，公共利益不能等同于国家建设。

笔者认为，基于公共利益优先原则，若确属公共利益需要，如基于国家安全和军事用途或者基于交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业建设需要，国家依上述规定征收农民土地无可厚非，这是社会公共利益实现的需要，也是社会个体义务。但在征地后，就存在补偿问题。它关涉农民土地所有权不得已发生变更时，其项下利益是否会一并受损。对此，笔者认为，应该也必须给予农民以合理补偿，以确保其不遭受实质性利益损害。这种补偿在“四荒”土地上至少体现为两项：一是，对“四荒”土地所有权人的补偿。从“四荒”土地所有权存在现状看，表现为对于所有权人，即农民集体凭借该土地从开发经营人手中获取的收益，以及农民集体丧失土地所有权的应得补偿。二是，对“四荒”土地未到期使用权人的补偿，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，导致该土地使用合同未到期而终止，给土地使用者造成的损失补偿。公共利益下的土地征收，土地所有权人未从中获益，因此，对未到期使用权人的补偿就应该由国家承担，即国家需要对未到期使用者对该项“四荒”土地的治理成果，以及未到期的预期利益进行综合评估并做出合理补偿。

对于不属于“公共利益”下的征地，即使是打着国家建设需要的招牌，也不应予以所谓“公共利益”的支持。笔者认为，此种情况应严格依宪法确定的国家财产权、集体财产权与公民私有财产权平等原则，以及“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，将农民集体所有权与国家土地所有权等同对待，即对于城市建设需要下的“四荒”土地，进行以农民集体为主体的市场化出让――不改变所有权，由农村集体作为所有权人代表进行土地的市场化出让，期限对应国有城市土地；终止原有土地经营合同，由农民集体对原经营权人未完成承包期内的损失，包括治理投入、预期回报等商定合理补偿。

此外，《通知》明确禁止将“四荒”改作非农用途，尤其是城镇郊区，并对此类行为做了限期改正，收回使用权，依法处罚等规定。这一看似属于土地使用权的规定，笔者认为在现实条件下，与“四荒”土地所有权变更不可分割。现今城市化建设快速推进中，城镇郊区“四荒”土地非农化的房地产开发绝不只是获取更大收益的问题，已然是不可回避的事实。与其不分情况地强行管制，不如厘清产权，因势利导引其健康发展。简单说，即如果基于城市化建设的需要，该项“四荒”土地资源真的具备进行房地产开发的条件，就确定由土地的所有权人收回该土地使用权，补偿使用者未到期损失，然后由农村集体经济组织作为所有权人代表将该项土地进行市场化出让，所得利益归农民集体所有，以体现农村“四荒”土地资源的效率性追求，也更充分实现收益权权能。而对于不符合城市化建设需要下所谓房地产开发，则给予坚决制止，以维护农村“四荒”土地资源生态价值的实现。

（二）进一步完善“四荒”土地使用权制度设置的思考

1. 对“四荒”土地使用权一级流转资金“村有乡管”的质疑

《通知》中关于承包、租赁和拍卖“四荒”土地使用权所收取的资金实行“村有乡管” 专款专用的规定，就是说，资金取之于“四荒”，用之于“四荒”，专款专用，对此，笔者认为无不妥当之处。但这笔资金所有权虽归农民集体，却要由乡镇农村集体资产管理机构代管，村集体使用该项资金时，需要到乡镇管理机构申领，获批后方能使用，对此笔者认为有待商榷。《通知》明确规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有。农村集体经济组织依法成立由村民代表组成的工作小组，拟定方案，实施“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖，须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。由此可知，一者，农民集体既然是土地所有权人，其依法流转土地使用权所获资金，该资金所有权人当然也还是农民集体。所有权由占有、使用、收益与处分四项权能构成，而占有是使用权得以充分实现的重要前提。在此，只要是农民集体依法流转土地，除经所有权人同意外，其他任何人无权占有该项资金。再者，农村“四荒”资源流转的行政主管机关是县级以上人民政府，与乡镇农村集体资产管理机构并无必然联系，流转资金由乡镇农村集体资产管理机构代管无从说起。第三，所有权是最充分的物权。确保资金专款专用，不被村集体挪作他用，不能成为削弱农民集体法定所有权权利的正当理由。据此，笔者认为，“四荒”土地使用权流转的资金实行“乡管”于法无据，于理不通。

2.“四荒”土地使用权二级流转法律设定的商榷

物权法定原则，是指物权的种类、内容、效力、公示方法等必须由法律明确规定，而非由当事人协议设定。“四荒”土地承包经营权作为用益物权，不得例外。但现行相关规范性文件中关于“四荒”土地承包经营权流转的规定很不完善。首先，从流转方式看，现有法律是以不完全列举的方式予以规定。这种列举方式未能涵盖实践中已然存在的赠与、互易、代耕等流转方式，也未设定未来实践中可能出现新的流转方式。进而，从现行规范适用看，现行立法是以“原则+例外”模式设计家庭承包方式和其他承包方式的流转，规定“四荒”土地承包经营权可以转让、出租、抵押、入股或其他方式流转，但对于各种流转方式适用的前提条件、程序却未予明确，需要援引家庭承包方式中的相关规定。家庭承包取得的土地承包经营权和“四荒”土地承包经营权的法律属性虽然都定位于用益物权，但二者有差异。农地家庭承包经营权是以实现社会公平价值为追求。“四荒”土地承包经营权侧重于资源利用率，经济效益的实现。不同的功能定位决定了二者的适用条件、程序等都必然存在差异，不宜简单套用。而依据现有法律设置，则必然致使不同功能与价值取向的用益物权适用相同规则，如此“四荒”土地使用权流转自身的立法价值则难实现。

笔者认为，“四荒”土地承包经营权流转立法价值取向既然定位于实现综合效益，效率优先，兼顾公平，体现在流转方式上，就应该放开对“四荒”土地流转方式的限制，但应明确不同流转方式各自的前提条件和程序性要求。对待实践中客观存在的，如赠予、代耕，以及未来可能出现目前尚未法定化的流转方式，取舍标准应在于：只要该流转方式不违反法律、法规等强制性规定，不损害社会公共利益，能够被现行法定方式吸收的，不再另行设定；不能被吸收的，应予以法律认定，同时明确各自的适用前提条件和程序性要求。如互易、赠予的流转方式即属此种情况，既不能被现有的转让、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不违法损害社会公共利益，故应予以确认，同时需明确相应规制促其正轨发展。

3. 有关“四荒”土地使用权抵押制度设置的思考

抵押，是债务人或者第三人不改变对财产的占有，而以该财产作为债权担保的法律设置。如果债务人不履行债务，债权人有权依法以该财产抵价受偿。具体到农村“四荒”土地，抵押标的物是土地使用权，不是土地本身。其抵押权是指“四荒”土地使用权人依法在规定年限内，不转移对“四荒”土地占有，将“四荒”土地使用权抵押给金融机构，同时获得相应资金。如果抵押人不履行债务，金融机构有权依法处分该“四荒”土地使用权，并由处分所得价款优先受偿。

“四荒”土地使用权的抵押属于二级流转。物权法确认了“四荒”土地承包经营权的用益物权性质，其处分权能理论就是“四荒”土地承包经营权流转，包括抵押的坚实支撑。当然，基于其农用用途的限定，农村“四荒”土地相对于一般国有土地使用权的抵押应该有土地用途受限等方面的要求。但现实中，“四荒”土地抵押实现的限制远非这些。一方面，现有立法规定不明确且操作性不强，致使凭借法律有效解决争议之路不畅。目前，我国对土地使用权抵押明文规定的法律法规，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《城市房地产管理法》（1994）、《担保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《农村土地承包法》（2002）、《物权法》（2007）等在“四荒”土地使用权抵押的规定上衔接不畅，甚至存在内容相互冲突的情况。法律规定不明确，则必然带来操作性不强的问题。另一方面，各职能部门责权利不明确规定，不科学，易导致法律适用力度不足。长期以来，缺乏专门机构，系统科学评估“四荒”土地抵押价格，交易价格不规范。目前，农村“四荒”土地抵押价格确定基本是由农村集体组织、村委小组对土地抵押价格进行商议、评估、定价，然后组织抵押双方确定最终价格并进行抵押办理。交易中，由于没有科学的价格估算标准，金融机构为获取最大利益而减小风险承担，往往竞相压低地价，导致“四荒”土地抵押价格普遍偏低；而土地所有者更多只是考虑税费成本，博弈之下，不利因素最终皆由土地使用权人承担。基于农村地域特点，农村集体成员相互间，成员与集体间具有事实上的依附关系。抵押过程中，抵押人遭受侵害虽可以诉诸法院，但面对势力强大的农村集体、金融机构，证据调取、诉讼成本等都处于明显弱势。由于缺乏有力的救济途径，农民合理权益难以保障。

现实中，农民发展现代农业需要资金，主要还是依靠发挥土地的财产属性，抵押是很好的融资手段。为进一步深化农村金融改革创新，国家加大了对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转。国务院2015年8月颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，以慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。其所指农村承包土地为耕地，工作将农户所承包耕地的经营权从承包权中分离出来，并赋予该承包土地经营权以抵押担保权能。并且，经营权的抵押担保不会改变土地承包关系，如果农民到期不能偿还贷款，失去的是几年经营收益，不会危及承包权。这无疑是在农村承包土地制度改革方面的推进。然而，制度既然能在社会保障功能强的耕地上给予支持，对于更侧重效率性的农村“四荒”土地，限制因素理应更小。但现实中却并非如此，“四荒”土地的制度推进落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用权抵押面临诸多困难和阻力。必须解决抵押估价程序不透明、金融机构肆意压低地价致使抵押人利益受损等问题，同时也要处理好抵押权人的经济期望与社会稳定、生态平衡间的关系。

笔者认为，对于农村土地承包经营权抵押工作的推进决不能只在耕地方面，它应该是各类型农村土地的全面推进，对此，修订完善现有的土地使用权抵押的法律制度体系，切实完善抵押制度，对于“四荒”土地是当务之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架构。明确“四荒”土地使用权抵押的涵义，明确规定抵押主体、客体和内容；明确抵押权取得条件、方式与程序；建立科学合理的“四荒”土地使用权价格评估机制和抵押拍卖等配套制度，保障抵押顺利进行；建立“四荒”土地使用权登记制度，即权利取得、变更、消灭等全方位的登记，明确抵押权变化过程中的权利归属，实现对“四荒”土地使用权权属变化的全过程监管。

进而要进一步厘清几个重要问题。一是明确“四荒”土地抵押权的法律性质是权利抵押，厘清“四荒”土地抵押权客体的具体内容。“四荒”土地抵押权的客体是“四荒”土地的使用权。现实中，是指以承包、租赁和拍卖等方式取得的该项土地的使用、收益等权利。那么该“四荒”土地上的植物与建筑物是否属于抵押权客体，即这些植物和建筑物是否应当作“四荒”土地不可分割的组成部分一并抵押。对此，笔者持肯定态度。关于“四荒”土地上的植物。土地使用权抵押不转移对“四荒”土地的占有，也包括对土地上植物的占有，则利于防止他人滥砍滥伐破坏生态，此为“四荒”土地治理的题中之意，是其生态价值追求有力体现。并且，“四荒”土地与尚未收获的植物本是物理上连为一体，即法律所称地上物或定着物，法律界定明确。关于“四荒”土地上的建筑物。我国《城市房地产管理法》中关于土地使用权与地上房屋同时转移的相关规定已然很明确。基于权利平等原则，“四荒”土地上的建筑物，完全可以参照执行，即将“四荒”土地连同土地上的建筑物一并抵押，抵押权人同时享有“四荒”土地以及该项土地上建筑物的使用权。

关于农村土地使用权的规定范文第3篇

一、推进城市化必须改革农村土地制度

造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖8亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度，在大多数村庄，仅有的社会保障是以农村“三提五统”为基础的“五保户”制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。

土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；其次，集体土地收人能为失去劳动能力的老年人提供养老保障；第三，为村庄提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。但是，现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。主要表现在：

（一）集体土地所有权主体不明，而土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这使得农村土地使用制度改革困难重重。根据相关法律规定，农村集体土地产权主体可以有4种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡（镇）农民集体经济组织。这样，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。事实上，改革初期，土地归原人民公社生产队（即后来的村民小组）所有的占99.3％（《中国统计年鉴，1981》），到1987年农业部对1200个村进行调查时，这个比重就只占65％了。另一方面，历史上农业集体化过程中，“集体”不稳定，原有农民集体组织变动频繁，加上没有相应的土地统计、档案、发证制度，留下了大量的争论，从而增加了土地产权主体的复杂性。

（二）农村集体土地所有权的残缺使农民集体不能充分行使土地权利。正如登姆塞茨所指出的那样：“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利（《财产权利与制度变迁》188页）。”农村集体土地所有权的残缺主要表现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年《国家建设征用土地条例》出台起，国家就可以通过表面上非常简单的手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。土地产权由集体变更为国有后，这块土地就可以进入土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷（3440万亩），1997年减少耕地46.23万公顷（693.5万亩），1998年减少耕地57.04万公顷（855.6万亩），巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。

（三）农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民的土地承包权，社区干部一般不赞成稳定的承包权，而热衷于不断调整土地承包权。结果导致发包权成为社区干部进行利益扩展的手段。其次，农民承包权的不充分表现在，社区干部为了获得更多的“承包费”和掌握更多支配财产的权力，以各种形式强制推行并制定绩效并不好甚至为负的承包制改革，如强制推行“两田制”。根据1997年对全国23个省、自治区的统计，采取强制手段推进“两田制”的社区占实行“两田制”社区总数的83.3％，条件成熟的农民自愿实行的社区仅为16.7％。从这一点看来，“两田制”表面上简化了农村社区干部和农民之间的关系，降低了社区干部对政府的成本，但从长远来看，它大大增加了社区和农民的合作成本，不利于农村土地制度的健康运行。第三，农民土地承包权的不充分还表现在土地承包、经营权的内容受到限制。例如，现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需的资金。

（四）土地“集体提留”与土地承包费关系不清，影响了土地市场的发育。名义上“集体提留”包括土地承包使用费，但实际上“集体提留”与土地使用情况并不挂钩，提留总量并不由控制农民负担的5％决定，提留多少与土地等级、质量无关，并且提留款并没有专款专用，这就造成了土地事实上的无价、无偿使用，不利于土地使用权的流转。

现有农村土地产权制度的缺陷，使得土地流转非常困难。在现有的制度安排下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过两种政策方式：农民的转包和集体的调整来流动。由于农村土地的无偿使用和基本上的无偿转包以及缺乏稳定的预期，农户之间的转包十分有限，而集体组织的调整也缺乏有效的机制，难以得到农民的认可。农村土地使用权缺乏流转机制，直接影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。

从土地资源利用来看，目前的家庭承包制使得土地应用碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0.557公顷（8.35亩）耕地，平均分成9.7块，每块不到1亩。土地经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高。一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象。二是现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置失去效率原则。

从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟。刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1／4.由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。

二、农村土地使用权流转中的权利界定

加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。

要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从‘’四荒“地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。

实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，第一，要认真落实土地承包期的延长政策，这是可行和有条件的。因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度，计划生育政策的成功使得新增人口对土地的生存压力逐渐减缓，土地调整的压力也得以减轻。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下，进行有严格限制条件的小调整。

保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是对政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定；三是国家对耕地的征用应严格控制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，浙江、福建泉州和广东茂名等地都出现了土地流转现象。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。例如，法律条例中明文规定：对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，需经村民会议2／3以上的成员或者2／3以上村民代表的同意。这样，即使有村民反对，只要有2／3多数人表决，他们依法享有的土地承包经营权就被“合法地”剥夺了，诸如此类的问题需要法律尽快解决。

三、加快农村劳动力转移

建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。

大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人，而在20世纪60年代的“上山下乡”运动中，全国青年大迁徒的总规模也只有1800万人。

造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。一些发达国家，第三产业中就业的比重一般都已达到60％-70％，甚至接近80％，不少发展中国家已占40％以上。我国因为城市化水平太低，主要依托城市发展的第三产业发展不快，第三产业中就业的比重不到30％，致使每年减少数千万个就业岗位。而为了保证城市的秩序以及下岗工人的就业，很多城市制定了护性措施，排斥甚至打击外来人口的就业，定期不定期地用行政命令的办法进行强制性清理，把已经进城甚至有相对固定场所和正当生活来源的农民，因为没有城市户口或居留证过期而被清理回乡。与此同时，乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力减弱，20世纪80年代中期是每年1300万人，到90年代中期下降为300万人，90年代的后期则每年排斥300万人-400万人。那些年富力强、对生活充满渴望的农民青年，遭遇着“去城市无出路，回农村无退路”的尴尬境地。

关于农村土地使用权的规定范文第4篇

摘 要 党的十七届三中全会明确要求，健全严格规范的农村土地管理制度，搞好农村土地确权登记发证工作。今年以来，按照山东省潍坊市局的统一部署，我县加强了农村集体土地产权制度建设，继续深化农村集体土地使用权与所有权初始登记工作，笔者针对在我县的农村集体土地登记工作中存在情况提出对策与分析。

关键词 集体土地 产权

给集体土地办个“身份证”，依法保护集体土地权利人的合法权益是土地管理工作的内在要求，是一项完善权属、惠及民生的工作，但在我县的集体土地使用权与所有权登记工作中不但存在农村土地产权不明晰、权属模糊，也存在缺乏一些专业土地登记人员等因素，影响了工作进度。结合我县实际，笔者认为应做好以下工作。

一、 我县集体土地产权登记工作存在的问题

（一）登记与否无所谓。持这种想法的在农村集体土地产权人中很普遍。在农村集体土地产权中，镇、村干部及农民常常重视房产证，忽视了土地产权证书。而在城市和农村土地房屋征拆过程中，对房屋进行了补偿，而对土地补偿常常被忽略不计。法律上规定，只有依法取得土地所有权或使用权的，才能依照相关规定给予补偿和安置。农民及镇村干部在办理土地证的过程中无所谓的心态，淡化了集体土地所有权的意义思想是要不得的。

（二）土地产权不明晰。土地产权又称土地所有权。土地产权其含义是：土地所有者在法律规定的范围内享有对土地占有、处分、使用、收益的权利。土地产权是物权的一种，它的主体是土地所有权，客体是土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外；属于农民集体所有，宅基地和自留山、自留地，属于农民集体经济组织或村委会经营、管理，已分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经营组织经营、管理”。根据《宪法》、《农村土地承包法》，中国实行土地集体所有制。农村土地归农民集体所有，农民通过承包获取了土地使用权。在这种体制下，农村土地的所有权实际上不明晰，农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制，农民土地流转过程中向企业、种田大户、缺田户集中时，就产生村委会或乡镇代替农民谈判签订合同、协议现象。村干部纷纷充当集体土地所有权的行使者，他们缺乏对集体土地的关护，任意处分集体土地，农用地被转为建设用地，容易造成大量的耕地被破坏。

（三）工作上有难度。队伍精干、业务熟练、工作踏实是搞好农村集体土地产权登记发证工作的关键。集体土地使用权、所有权发证工作技术性强、工作量大，顺利开展这一工作必须要有一支精通业务，吃苦耐劳的工作队伍。基层国土资源管理人员对工作中遇到的难题感到困惑，工作中畏首畏尾。同时业务上不精湛，影响了工作深入开展。

二、集体土地产权登记工作中采取的对策

（一）大力进行宣传。农村土地登记发证工作涉及面广、政策性强，各方利益搏弈牵一发动全身，做好这项工作，离不开宣传。笔者所在乡镇开展集体土地产权登记时以会代训，层层发动。县局召开了培训会议，传达了上级关于集体土地使用权与所有权发证工作的文件精神，强调集体土地使用权与所有权登记发证工作的重要性和必要性。要求各乡(镇)、村切实按照部署要求，积极配合，全力支持农村集体土地使用权与所有权登记发证工作。村主任了解与周边村界线，在国土资源所指导下与邻村相互签字确认。镇国土资源所把土地确权最终结果在公开栏中公开，让群众监督，增强工作透明度，争取群众的理解和支持，有效防止了在确权发证过程中矛盾激化或新矛盾的产生。

（二）明确主体。农村集体土地确权发证应明确由乡镇人民政府为实施主体、县国土资源局组织协调、各集体经济组织全面配合的运作模式，明确责任、任务和完成时间，实行责任到人。为保证登记质量，乡镇要成立以政府负责同志为组长，财政、民政、农业、司法、国土等部门负责同志为成员的领导组，负责组织和指导本辖区内农村集体土地使用权与所有权确权登记发证工作，由镇国土资源所人员牵头，携相应申请确权主体的二次调查权属调查成果宗地图（工作底图），在相关镇、村集体配合下，复核界线。

关于农村土地使用权的规定范文第5篇

关键词：制度变迁理论土地流转 制度改进

一、制度变迁与土地流转的理论基础

制度变迁理论中的路径依赖及诱致性制度变迁原理是我们所运用的主要分析工具，下面就用这两个原理来论证土地流转产生的合理性及必然性。

（一）路径依赖在我国农村土地制度变迁中的作用表现

首先将路径依赖概念引入对制度变迁分析的是诺斯（1990）。诺斯认为制度变迁的路径依赖产生于两个原因，即制度的报酬递增和交易成本导致的不完全市场，将路径依赖引入制度变迁分析意味着“历史是重要的”。为了进一步解释和发展路径依赖的作用机制，诺斯转向了对认知科学的研究。诺斯和泽在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎维、诺斯和沙瑞克（2001）又进一步发展了这一思想。徐东辉、欧阳日辉（2005）对这一思想进行了总结，蒙扎维、诺斯和沙瑞克首先区分个人层次的学习和社会层次的学习，个人学习是个人心智模型在收到环境反馈后复杂的修正机制，也是一个试错过程，当环境反馈多次增强同一心智模型时，该模型就会稳定而成为信仰并逐步形成体系。从个人层次学习转向社会层次学习的首要概念是共享学习，个人为了解决社会文化环境中的问题必须与他人交往，从而形成共享心智模型，而理论知识通过外在符号的代际传递和实践知识通过模仿的传递，形成了共享心智模型的演化。当共享心智模型在长期内保持稳定，就会产生认知上的路径依赖，进而造成制度的路径依赖，最终导致了经济发展的路径依赖。当人们在一定时期内保持一种特定的经济行为方式及生产关系时，会导致认知上的依赖性及惰性，如果外部条件改变，人们在适应新环境上会遇到困难，这与人的认知依赖性强弱相关，原有认知的改变及新经济环境下新认知的形成将是一个痛苦的过程，同时伴随着经济效率的损失。

我国农业发展曾经经历过一段低潮期，即时期。这一生产组织制度的产生经历了我国农村土地所有权从个人私有到集体所有、土地使用权从分散到集中的双层制度变革。这一强制性制度变迁的推行几乎一夜之间改变了我国几千年农业家庭经营的发展路径，人们早已形成的生产传统被彻底打破，对于新的生产组织方式极不适应，需要一个长时间的学习过程才能掌握这一新的发展模式的要领。制度的有效运转需要极高的组织和监督成本，并且制度的强制性导致单个农民退出公社组织的政治风险成本趋近于无穷大，这些都带来了制度运行的低效率，所以,时期农业的发展遇到了困难。从中我们可以看出路径依赖在制度变迁过程中的重要作用。实施以来，农业有了较大的发展，但近阶段遇到了一些阻力，其中主要原因是农村土地产权制度上的问题，如产权关系不清晰、土地使用权不明确等，这些都构成了制度变迁的诱发因素，但有了的教训，制度变迁要考虑路径依赖的影响。由于我国农村人多地少，土地所有权的放开有可能导致土地集中，而现阶段土地还承担着广大农民社会保障的功能，再加上农村剩余劳动力转移并不顺畅，土地集中将会导致两极分化，引发社会问题。于是，改革的焦点就集中到土地使用权的问题上了。路径依赖在制度变迁中所起的作用为我们提供了改革的方向，即保持集体所有制不变，进行土地使用权的改革。

（二）诱致性制度变迁与土地流转制度的产生

诱致性制度变迁与强制性制度变迁是制度变迁的两种方式。根据林毅夫（1985）的解释，诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入来实行。通过对我国建国以来农业发展历程的分析，将会得出诱致性制度变迁更适合我国农业发展的结论。

建国以来，我国农村生产组织形式经历了农户个体劳动、互助组、初级合作社、高级合作社、、家庭承包责任制六种形式，农村土地的所有制形式也经历了由农民私有到时期的三级所有再到现今集体所有的转变。对于以上各种组织方式的变迁绩效，许多学者是用综合要素生产率指数来反映的。其方法是用要素份额作为权数来将单个投入指数数列汇编到一个总投入指数数列中去，然后用总产出指数数列除以总投入指数数列，以得出综合要素生产率指数。这里选取的投入变量有土地、劳动、固定资本和流动资本四类，具体的公式为：综合要素生产率指数TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示农业总产值指数，L＊、K＊、M＊、E＊分别表示劳动、固定资本、流动资本及土地的投入指数。采用综合要素生产率指数反映各个时期土地制度变迁绩效有其局限性，且不同学者关于各要素份额权重及估算方法有所分歧，但对于综合要素生产率指数变化模式得出的结果是相同的，在这里我们更关心生产率的变化趋势，所以绝对数上的不同并不影响最后结论。我们引用文贯中、唐宗明、WIENS的估计结果来说明问题。从三人的估计结果可看出，1959―1960年，即开始实行强制性合作化的时期综合要素生产率急剧下降，且在整个时期一直处于比1952―1958年达到的综合要素生产率低20%的水平。尽管在上世纪60年代采用了许多现代化技术，农业基础设施有了很大改善，但生产率始终低于成立以前的水平，直到1978年制度开始松动，部分地区尝试实行家庭生产模式，综合要素生产率才开始慢慢恢复。通过对综合要素生产率指数的变化分析，我们得出结论，1958年开始的强制性的制度代替自愿性的合作社制度，导致了农业生产率的明显下滑，而1978年从小岗村率先开始的农民自发行为―――家庭承包责任制却带来了生产率的回升，这其中的变化可能还有其他因素，但土地制度的变迁是第一位的解释原因。

建国以来农业生产的发展规律、农业生产自身的特点及我国农村的现实情况都决定了在农业生产上并不适合采用强制性的制度变迁政策。现阶段农村教育水平较低，农民学习能力还较差，农业生产更具有地域性特点，各地区间农村的情况有较大差别，这些都决定了在我国农业生产上不能搞“一刀切”的制度变迁，而更适宜诱致性的制度摸索道路。土地使用权流转便是这一变迁方式的产物。上世纪80年代中后期，我国某些沿海发达省市就开始了土地适度规模经营的尝试，使土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制。特别是在我国农业比较发达、农民生活水平较高的广东省，将土地使用权流转与“把土地集中到少数种田能手”的原则相挂钩，使得农业有了长足的发展，而民间这种自发行为最终带来了政策上的变化。2005年7月，广东省政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，这意味着广东省包括农村的经营性用地全部走向市场，使农村耕地使用权流转进入了市场化阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新，更是中国农村土地流转制度的创新突破。

回顾建国以来农村土地制度的几次变迁，从中可以看出路径依赖的重要作用及诱致性制度变迁在我国农业领域的适应性，正是这两点决定了我国农村土地制度的变迁路径，即集体所有制下的土地流转。

二、农村土地流转中的制度制约因素及制度改进

农村土地流转从上世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不是很顺畅，每年农村通过农户自发的土地使用权流转率仅为1%―3%。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%，其中东部为9%、中部为11.6%、西部仅为3.86%。农村土地使用权流转的有序推进受到了许多制约因素的影响，如土地使用权流转缺乏市场化机制、农村土地流转存在着一定的封闭性及农村社会保障、金融制度的缺失等，而问题的关键在于农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，农民有了土地的收益权、使用权和一定程度的占有权，但土地的处置权并没有真正赋予农民。虽然2003年实施的《农村土地承包法》规定了农民可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行土地流转，但农民行使这些权利的基础是土地承包经营权，而现行的一些制度安排造成土地承包权的结构残缺不全，不利于农民充分享有土地的处置权，造成土地流转不畅。农户土地承包经营权权利缺失的主要表现为现行下所提供的承包合同具有不稳定性和不确定性。按《农村土地承包法》规定，耕地承包合同的承包期限为30年。而普遍情况是，手中握有发包权的村级集体经常根据自身需要变更承包合同，致使农户实际承包期不稳定，“三年一小调，五年一大调”已成为大部分农村的传统。现行农村的承包政策是按人口平均分地，人口的增减将直接导致原有承包土地面积的变动，致使农户的耕地面积具有不稳定性。自实行家庭承包责任制以来，全国共有65.2%的土地发生了调整，而80%的调整是由人口的变动引起的。这种不完全的产权制度极大影响了农户的长期预期，大大减少了农户的固定资产投资，并严重挫伤了农民的劳动及学习新知识、进行技术创新的积极性，这些都导致了已流转土地的低地租现象并影响到了土地的正常流转。现行家庭承包责任制下所产生的这种不完全的承包合同带来了极大的交易成本，削弱了农业生产的经济效率。

要降低农业生产中的高交易成本，推动土地流转，需要进一步明确农村土地使用权。这里有两个可行的制度安排方案，即土地使用权的永包制和补偿制。永包制是指固定农户承包合同的期限为无限期，并且承包的土地可继承。这样可为农户带来稳定的长期预期，为农户进行长期的大量的固定资产投资提供可能性，并且会激发农民学习农业知识的积极性。对于人口变动带来的土地承包面积变更，可以采用补偿制，具体来说有现金补偿或者参股形式的补偿。现金补偿既可以一次性现金补偿，也可以分期年金式补偿；参股形式下土地的收益将在土地承包变更所涉及的农户之间分配，这两种方式均可保持原有承包合同的稳定性。补偿制具体实施过程为，农户A的人口增加1人后，假定按原有制度要对农户B的承包地进行重新分配，这时农户B可以给予农户A一定额度、一定期限的经济补偿以作为保护原有土地继续使用的代价，或者农户A将按原有制度重新分配得到的原属于农户B的土地作为股份投入到农户B的生产中去，从而分得一定比例的分红，这样就确保了原有生产面积不变。

土地使用权的永包制和补偿制规范土地承包经营权的同时，强化了农户的土地处置权，有助于农村的土地流转。土地使用权的永包制和补偿制是相互补充的制度安排。补偿制是永包制的基础和保证，作为农户失去土地情况下的社会保障制度的替代物，补偿制的实行不仅可以起到土地的社会保障及失业保险功能，而且能够避免和解决农户之间因分地所引起的利益冲突，会促进农村剩余劳动力的永久性转移，确保永包制这一制度变迁的顺利完成；永包制是补偿制实行的目的，补偿制存在的政策意义就是配合永包制减少农业生产中的制度障碍。永包制和补偿制将会稳定农户对所承包土地的长期预期，提高农户生产及学习的积极性，稳定土地流转的基础。总之，这一新型的承包合同将大幅度减少农村生产过程中的交易成本，有助于土地流转合理均衡价格的形成，确保土地流转的进一步发展，从而使农业生产效率迅速提高。

三、结论

制度变迁原理为我们证明了农村土地流转的可行性。制度变迁的路径依赖特征要求现阶段还必须坚持农村土地的集体所有制，而近时期一些地区土地使用权的诱致性流转变迁则证明了流转制的现实可行性及可操作性，农村土地使用权的进一步明确将会使农业生产中的交易成本大为减少。永包制和补偿制正是这一思想指导下的政策取向，这两种制度也是土地使用权能够顺利流转的现实基础，但政府行为下的强制性制度供给则需要决策者在制度推行过程中考虑诸多控制上的问题。土地流转制并不是最优的改革路径，它只是现阶段诸多限制条件下的次优选择，它的实行将产生一些新的问题，如流转后的统一生产管理问题等，并需要一些其他配套制度的辅助支持，如剩余劳动力的转移及农民社会保障等制度的改革，这都有待于我们进一步研究。

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