保护耕地资源的措施及方法

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保护耕地资源的措施及方法范文第1篇

关键词：昆明市；城市化水平；耕地资源；协调度

中图分类号：F3

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2012）04-0059-02

1 引论

城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。土地支撑着人类社会的可持续发展，人地关系是人类生存与发展的基本关系之一。在我国，城市化进程不断加快，耕地面积不断减少，城市化和耕地资源之间关系凸显复杂。但政府和学术界对此问题并未引起高度重视，对怎样保持城市化和耕地资源的协调性的关注和研究甚少，不利于合理推进城市化进程与合理利用、保护土地资源。因此，怎样正确认识耕地资源数量的变化及发展趋势，妥善处理城市化进程与耕地资源利用、保护的关系，对于促进城市化与耕地资源协调可持续发展无疑具有重要意义。

本文以昆明市为例，拟基于城市化与耕地变动的相关性，分析其城市化水平和耕地资源的变动情况，通过对城市化与耕地资源的协调度计算和分析，研判昆明市城市化水平与耕地资源协调性形势，明确昆明市城市化与土地资源协调可持续发展的基本方向，以期为政府制定促进城市化与土地资源保护、利用相统一、相协调的政策提供启示和参考。

2 昆明市城市化水平与耕地变动相关性分析

从昆明城市化进程加快、耕地资源减少迅速的时段以及数据可获性考虑，本文以1999-2008年这10年为研究期。根据相关研究成果，选取四个大类指标作为城市化水平的评价测度指标，运用层次分析法确定各层指标的权重（以及进行数据的标准化处理），即在城市化水平的评价测度指标中，人口城市化占权重032、经济城市化占权重021、生活方式城市化占权重0.26、基础设施城市化占权重0.21，采用线性加权和法进行计算获取昆明市城市化水平。结果显示，昆明市1999年的城市化水平仅为0.26899，到20008年就已经达到0.74712，水平提高0.47813。而在同期，1999年耕地面积还是193600公顷，但到2008年就只有171777公顷，直接减少21823公顷（见表1）。其变化特征是：城市化与耕地资源的相关性极为突出，城市化水平上升，土地资源随之减少，形成“剪刀型”交叉现象和趋势（见图1）。可见，昆明城市化与耕地资源之间的不协调性问题已经暴露出来。

3 昆明市城市化水平与耕地资源协调度分析

3.1 协调度模型、协调度类型与特征

考察城市化和耕地资源的协调性问题，方法是采用城市化和耕地资源协调度模型，计算获取协调度范围，确立城市化和耕地资源协调度分类标准与协调度基本特征。 依据经济与环境协调度模型方法与相关研究成果，设定城市化和耕地资源协调度模型为：Cxy=x+yx2+y2，式中的x表示城市化水平的变动水平，y 代表耕地面积变化的速率，Cxy代表城市化和耕地变化的协调程度。根据x和y 值的大小，协调度范围是：-1.414≤Cxy≤1.414。显然，变量Cxy值由x和y确定，变化范围为：（1）当x、y 均为正值且相等时，Cxy的值为最大，为1.414；（2）若x，y均为负值且相等时，则Cxy的值为最小，为-1.414；（3）其他情形介于1.414 和-1.414 之间。根据x、y的值的变化，获取耕地变化和城市化水平变化的协调度类型和协调度特征（见表2）。

3.2 协调度计算结果及分析

运用城市化与耕地资源的协调度模型，带入昆明市相关年份城市化水平与耕地面积数据进行计算，1999-2008年昆明市城市化与耕地资源的协调度结果见表3。

从协调度显示，1999年、2000年、2008年为较协调，2002年、2003年、2007年为基本协调，2001年、2005年为调和，不协调状况只有2004年和2006年。应该说，昆明市城市化水平与耕地资源的协调性问题还不突出，虽然1999年到2004年的协调度基本处于不断下滑趋势，但经过2004年、2006年不协调的低谷，2007年和2008年连续两年趋于正常协调度，其整体协调状况还算不错（见图2）。

这也表明，昆明市政府对随着城市化加速带来耕地锐减的情况给予了重视，对占用耕地的建设性用地采取了有效的抑制手段和措施。根据相关资料显示，国务院在《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中提出了确保全国18亿亩耕地红线的目标，昆明市政府做了很好部署和落实。政策导向上“坚守耕地红线，节约集约用地”，落实“保增长保红线”的各项措施，把“双保行动”各阶段工作作为国土资源管理的核心。 构建了耕地保护责任机制，健全完善耕地保护的共同责任机制，强化各级政府的耕地保护意识，使耕地保护落到实处。同时，严防违规违法用地，对有关违规违法用地的责任人按照昆明市委、市政府《关于深化土地使用制度改革加强土地管理的决定》等规定查处。这些政策措施明确了昆明市未来城市化与耕地资源的协调性趋势。

4 结语

包括昆明市在内的地方城市化水平提升是经济发展的结果，也是不可逆转的趋势，但需要促使城市化与耕地资源保持协调可持续发展，不断提高城市化与耕地资源的协调度。城市化水平与耕地资源的协调度可以显示不同城市在某一阶段城市化水平与耕地资源间的关系，是耕地资源承载力与区域城市化水平之间的耦合程度。城市化与耕地资源之间相互影响、相互作用。城市规模扩大，建设用地面积增加，耕地面积减少；同时，耕地变动会影响粮食安全，加强政府和民众的耕地保护意识，促使出台更严格的耕地保护措施，适度放缓城市化进程。耕地变动同时会影响农民收入，容易引起征地冲突和影响生态环境。在城市化过程中，一些国家的政府和学者不断总结、积累了很多科学规划和节约用地的经验。针对城市蔓延式扩张，日本学者提出“紧凑城市”、“精明增长”等概念。 欧洲提出“多功能土地集约利用”的概念，强调功能多样化集约利用土地。 加拿大强调在城市开发规划时，要合理确定“城市发展边界”，不留过多闲置土地。，从理论研究和国际经验来看，政府需要加大对耕地质量和数量的双重保护力度，加强土地集约利用，合理配置土地资源，控制过度的城市化发展，以期实现城市化水平提升与耕地资源保护利用的相互协调性。

参考文献

［1］任淑花，卢新卫．耕地资源与城市化发展的计量和协调性分析［J］.干旱地区农业研究，2008，（1）.

［2］张祖林.保护耕地红线，保障科学发展，加快推进现代新昆明建设［J/OL］］.kmland.km.省略/view.asp?id=989&frist_lanmu=164.

保护耕地资源的措施及方法范文第2篇

关键词：耕地保护；土地整理；不足；措施

中图分类号：S341.1 文献标识码：A 文章编号：

1.我国耕地保护与土地整理的意义

改革开放以来，随着我国经济实力及人口总量的不断增长，以及城市化进程的不断推进，人口与土地的矛盾越来越突出。我国目前人均占地面积相当于世界人均水平的40%左右，主要原因是：我国建设用地每年在不断增长，占用耕地面积逐年增多，导致耕地可利用面积逐年减少，而人口每年以不低于1000万的速度在增长。国家正在积极地采取政策加以控制，使得土地资源乱占的现象得到了控制。目前一般采用以下方式来达到国土资源的可持续利用。

1.1通过开垦荒地来增加耕地面积。

1.2将现有存量土地进行整理，改变土地的用地结构，以提高土地利用率，达到土地资源的可持续利用。

1.2.1很长一段时间，我国土地利用的浪费现象普遍，土地利用十分粗放，具有通过进行土地整理提高耕地面积的潜力。目前这种方法已在我国各地逐渐发展起来，是确保我国耕地面积，缓解耕地压力，协调我国粮食安全与生态环境、自然资源、经济社会发展之间关系的重要方式。

1.2.2城市土地整理属于土地整理的重要组成部分，已经在我国取得了很大成绩。不过，因为城市土地整理还处于初步实施阶段，人们对其认识程度还欠缺，并且，人们还缺乏一定的风险意识，对城市土地整理实施过程中可能带来的风险及损失不能提前预知，缺少健全的风险管理体系，导致很多不可预知的风险产生。这样一来，不光是达不到预期收益，而且还不利于城市土地整理的健康运行。由此可知，要想确保城市土地整理顺利进行，减少未知风险产生，就必须要城市土地整理的模式进行全方面的研究。

2耕地保护和土地整理工作过程中的不足

2.1没有认识到耕地保护的意义和作用

耕地保护与整理是实现耕地占补平衡的保证和可持续发展的有效途径，而且还是对农业的一种投入和反哺的一项为子孙后代造福民心工程，理应得到社会大众的支持，但是，我国的部分领导干部并没有认识到这一点。耕地整理工作中出现很多问题，如耕地抛荒、建设用地非法占用农田、擅自改变基本农田用途等现象，对我国耕地整理和保护带来直接损害，影响了人、物、资等方面的投入。

2.2群众对耕地整理有不同意见，难以统一

在耕地整理过程中往往涉及很多农户，甚至多达几百户，需要需要大面积平整土地、改造农田水利设施和修建田间道路，因各户承包的土地耕作条件有明显差异，一些农民不愿进行耕地整理。而且在整理过程中还可能拆除整理区内的坟墓，甚至还要结合旧村改造，拆迁零星的旧房和废弃的村办企业，使集体建设用地向村镇集中，乡镇企业向工业小区集中，推进小城镇建设。但是许多群众讲究“风水”宝地，不愿意搬迁。以上这些对开展整理和保护耕地工作带来一定阻力，造成耕地整理项目立项、设计、施工难。

2.3耕地整理与保护基础性措施

耕地保护的基础性措施规范性不够，就不能适应有效保护耕地的客观要求。当前主要存在以下问题:一是基本农田保护标志和界址桩实地埋设不够，群众分不清保护区和非保护区;二是应与土地经营承包者签订保护耕地责任状，不能在全社会形成保护耕地匹夫有责的社会氛围;三是依法保护耕地的措施难以落实，不能切实做到责任到人，赏罚分明，一级抓一级，层层抓落实，何况要追究破坏耕地罪，更是难上加难。

2.4土地管理者的业务水平有待进一步提高

耕地保护和土地整理政策性强，业务新、技术性难，目前许多从事土地管理人员对农业、水利、规划、交通等部门涉及到与土地整理有关的专业知识知之甚少或只初步了解，对项目工程施工质量如何监管、资金使用情况是否合理得当不太明了，并与土地整理工作的规范要求尚有较大差距。

3全面推进耕地保护与土地整理工作思路与对策

3做好耕地保护与土地整理工作的对策

耕地保护与土地整理是国土资源管理的重要内容，因此我们要认真分析当前基本国情，积极采取措施，全面推进土地整理工作。

3.1加强宣传力度

耕地保护和整理具有政策性强、涉及面广、工作量大等特点，国家以以政府制定的土地利用总体规划为基础，对耕地整理过程中涉及到政府机构、企事业单位及土地所有者、使用者的土地占有与分配关系进行调整，具体工作有筹集资金、项目设计立项、田块归并、迁村并点等。这些都客观上需要政府介入，因此，各级领导要进一步提高对土地整理工作重要性和紧迫性的认识，增强耕地保护工作责任感。

3.2进行统筹规划，全面实施

耕地保护与整理必须根据社会经济发展的规划统筹计划，即以土地利用总体规划为先导，编制耕地保护与整理专项规划，协调各行各业各部门在土地利用上的关系，如与农业、交通、环保、乡镇、林业等专项规划相衔接，为耕地保护与整理重新配置各业用地提供科学依据。此外，还必须根据规划方案，以项目设计方案为基本前提，根据群众经济承受能力和资金来源，制定年度分片整理实施计划。通过采用行政、经济、法律和技术的手段和措施，实施对土地的综合治理，改善土地利用结构，提高土地利用率和产出率，达到为社会经济持续发展服务的目的。

3.3因地制宜，多模式并举

在实施耕地保护与整理时，应根据不同土地资源分布和类型，对设计改造田、水、路、林、村等工程的建设布局、标准要求技术规范等方面，都应区分情况，分门别类地加以可行性研究，提出不同的建设要求，以适应补充耕地宏观管理和农村经济发展的需要。还要因地制宜综合运用目前比较成熟的几种整理模式。

3.4开展耕地保护与整理实行规范化管理

采取行之有效的规范化管理进行耕地整理，实行业主负责制，引入市场经济理论，实行工程招投标制度、工程监理制度，加强对合同的全面管理，并且将工程各部分质量落实到个人，贯彻法律法规的实施，保证工程质量。制定并执行跟踪检查制度，作为工程管理人员要到达施工现场，对工程进行情况、资金使用情况进行检查，对不合理现象和所出现的问题进行处理，保证工程按设计标准进行，保证资金落实到位。

4. GPS RTK土地测量技术误差的控制

在利用GPS进行定位过程中，定位精度会受到各种各样因素的影响。如卫星星历误差、卫星钟差、卫星信号发射天线相位中心偏差、接收机钟差等等。作业过程中应采取有效措施控制误差。例如：

1）多路径效应对测量过程中影响很大，由于接收机周围环境的影响，使得接收机所接收到的卫星信号中还包含有各种反射和折射信号的影响，这就是所谓的多路径效应。在实施放羊过程中要是基准站尽可能的远离高压线、大面积水面、及不能接受卫星的茂密树林处。

2）接收机天线相位中心偏差，是GPS接收机天线的标称相位中心与其真实的相位中心之间的差异。所以在实际操作过程中需严格按规范及说明使用。

5.结束语

耕地保护与土地整理工作关系到农民与城镇居民的长治久安及利益保障，我们应统筹各方利益，以科学发展观为指导，努力将耕地保护及土地整理融合到区域经济发展中，真正使土地整理工作成为惠民工程。

参考文献：

保护耕地资源的措施及方法范文第3篇

【关键词】土壤资源 生态 改良

具有农、林、牧业生产性能的土壤类型总称，我们谓之土壤资源，其为人类生产、生活中最基本、最广泛和最重要的自然资源，属地球上陆地生态系统的重要组成部分。同时，其被认为是土地资源的核心内容，亦是地理环境的物质基础。

据其概念可知，土壤资源具有一定的生产力，生产力的高低除了与其自然属性有关外，很大程度上取决于人类对生产实践技术水平的认知和掌握。土壤种类及其性质的异同，对农、林、牧业均具有不同的适宜性，生态改良技术是人类合理利用和调控土壤适宜性的有效手段，即挖掘和提高土壤生产潜力的问题。可更新和可培育的两大原则是人类改造土壤资源的基础前提，对其发展变化规律的有效掌握有助于人类应用先进技术促使其肥力不断提高，以生产更多的农产品，满足人类生活的需要。若采取不恰当的培育措施，土壤肥力和生产力均会随之下降，甚至衰竭。

一、土壤资源存在的问题

据悉，地球上无冰覆盖的陆地总面积约为1.3亿km2，其中可耕地面积占23.08%，而已耕地仅有1400万km2，比例约占陆地总面积的10.77%，可见耕地面积是极为有限且分布不均的。从数据中可推算，仍有12.31%的可耕地有待开发，然而其中绝大多数在现有条件下难以利用，例如沙漠、裸岩和陡坡山地等，真正肥沃且可耕种的土地大部分已被垦殖。

我国土壤资源比较丰富，类型也多种多样，拥有12个土纲60个土类，还具有世界上特有的青藏高原土壤，因此对发展农、林、牧业生产均具有广泛的应用价值。我国耕地的绝对数量约100万km2，仅占世界同类耕地的7%，居世界第4位。人均耕地面积933.3m2，远低于世界人均2866.7m2的占有水平。利用和保护土壤资源，确保其永续利用，是我国针对土地资源面积逐年缩减、贫瘠进程日益加剧所提出的刚性任务。

（一）耕地逐年减少，人地矛盾突出

耕地面积锐减是世界性的话题，而我国人地矛盾更为突出，40多年来，开荒造田多达2500万hm2，但耕地减少量多达4000万hm2，每年新增1600万的人口更是雪上加霜，使得有效生存空间越来越小。城市化进程的加速对土壤资源的质与量均可产生双重影响。

（二）土壤侵蚀严重，危害巨大

由于植被破坏、利用不当，土壤侵蚀现象愈发严重。据估计，世界约有1/4的耕地受到不同程度的水蚀和风蚀，目前全世界土壤流失量已增至254亿t/a，许多区域出现土壤肥力下降的现象。我国水土流失面积已由19世纪50年代初的116万km2扩增至190万km2，增长近63.8%。受水土流失危害的耕地约占耕地总面积1/3以上，水土流失涉及全国近1000个县。南方丘陵红壤侵蚀面积约为40万km2，估算全国土壤流失量每年50亿t，相当于氮、磷、钾肥4000万t的损失量，这些土壤流失的养分量，折合成化肥，相当于全国化肥的年产量。水土流失不仅对农、林业生产造成严重威胁，同时对水利、交通及工矿等事业亦带来巨大危害。

（三）土壤资源退化，肥力下降

土壤侵蚀和垦殖利用的不合理，加速了其退化进程。李彦芳等认为耕地质量衰退造成的耕地隐性流失已严重影响了耕地总量动态平衡战略的实施以及耕地的可持续发展。物理、化学和生物等土壤特性劣化的综合表征，即为土壤退化，具体表现为有机质下降、养分元素匮乏、土壤结构破坏、土壤侵蚀、土层变薄、土壤板结、土壤碱化和沙化等诸多方面。其中，有机质下降是当前土壤退化的主要标志。我国耕地土壤有机质下降也是极为普遍的，若不加以制止，土壤腐殖质（既为地球表面太阳能的主要累积器，也是确保生物圈生态稳定的土壤生产力的保护者）的损失可进一步加速生态危机的进程。

（四）土壤盐碱化、沙化加剧

世界各大洲干旱、半干旱地区均有不同程度的盐碱土分布，约占干旱区面积的39%，我国盐碱土总面积约为20万km2。另外，土壤沙化也是该气候条件下土壤资源的另一种退化现象。

二、土壤资源生态改良手段

生态改良手段主要是通过防止土壤侵蚀、防治土壤沙化、培肥土壤、改善生态系统，使土壤资源显现应有的生态和社会经济效益。防止土壤侵蚀可采用工程和生物措施相结合的方法，做好总体规划，因地制宜确定农林牧用地的适当比例。此外，采用等高耕作、深耕松土、适量施肥免耕法以及采用固沙剂等方法，均可起到防止土壤侵蚀的目的。

盐碱良必须是抗旱、治涝及治盐碱相结合，其主要措施有冲洗、排水和井机灌排等。在沙漠化治理上，应与区域性环境保护结合起来，采取综合措施，进行有针对性的治理。此外，对洪、涝、旱、风、酸、粘、沙和贫瘠等多种因素影响农业生产的低产田，可采取综合改良措施使其成为高产、稳产的优质农田。

另外，提高土壤质量还需大力发展农田基本建设，通过制定环境保护法、农田水质标准等来控制土壤污染源。发挥土壤资源优势必须制定周密合理规划，限制乱占农业用地，合理安排农业生产布局，使农、林、牧业均衡发展，进而创造良好的生态和生活环境。

参考文献：

保护耕地资源的措施及方法范文第4篇

(1)土壤资源调查。土壤资源调点针对剥离区地形地貌、植被情况、土地利用方式和土壤理化条件等因素划分调查单元，分别进行土壤取样。剥离区地形齐整，植被分布均匀，肥力均匀区域采用对角线法进行取样;剥离区面积较大、地形不规则的区域采用蛇形法进行取样。(2)土壤资源分析与评价。根据调查取样结果，对剥离区单片集中面积、土壤熟化程度、土壤类型、质地、砾石含量、容重、pH、肥力及交通运输条件进行实地分析与评价，确定剥离区域及剥离量，部分特殊区域如“土法炼锌”区域应进行特定污染物测定。根据分析与评价结果确定剥离区域、剥离量，明确利用方向。(3)剥离、存储管理和利用。在资源调查、分析与评价的基础上，评估适宜剥离的耕作层土壤。存储指对剥离后的耕作层土壤就近统一规划，集中堆放，修建挡土墙和护坡，防止剥离耕作层流失和荒废。可直接利用的剥离耕作层，要求使用于“坡改梯”、中低产田改造等工程。

2耕作层剥离设计

2．1耕作层剥离非农建设占用耕地资源进行土壤资源分析与评价的基础上，根据剥离区域地形、土壤质地、剥离厚度等条件，确定剥离工艺和方法。剥离工艺可参考土地整治过程中土地平整工程手段，如条带复垦表土外移剥离法和梯田模式表土剥离法。条带式表土剥离法是指根据应用于耕作层剥离区域的地块宽度及设备的宽度，对要剥离的区域由外到内的规划出设备剥离线路，并将准备剥离出来的耕作层划分成不同的条带和取土区域，由外层向内层进行耕作层剥离。该剥离法主要用于较平坦的河谷及坝地区域。梯田模式的表土剥离法主要应用于缓坡耕地及土壤较厚的坡耕地区域，根据梯田梯块宽度，由上至下，逐级进行耕作层剥离。该剥离法主要用于坡耕地及园地区域，实际应用较为普遍。

2．2耕作层利用贵州省坡耕地比例大，坡耕地梯化工程是防治水土流失的根本措施，也是改善耕作条件的有效措施。坡耕地梯化工程实施从20世纪70年代开始进行，但推进缓慢，主要原因是梯化过程仅仅解决了耕地立地条件，缺乏耕作土壤，严重制约了坡耕地开发与升级改造。因此，耕作层剥离工作与坡耕地治理有效衔接将大规模的改善贵州省“石漠化”整治环境，同时优质耕作土壤资源得以再利用。坡耕地治理可以分为非石质山体梯化工程和石质山体梯化工程。

2．2．1非石质山体梯化工程。非石质山体坡耕地梯化工程应采用土坎与生物篱结合的梯化模式。根据贵州省近年水土保持工作的经验可知，土坎易垮塌，坚固性及抗蚀力不及石坎，但生搬硬套的使用异地石材修建石坎，镶“银边”，大幅增加农田改造成本和难度［3］，同时生态效益也相对下降。非石质山体梯化工程为了避免梯田垮塌问题多发的局面，可以借鉴西北农林科技大学李光录等人在陕南秦巴山区采用的PP织物袋筑坎措施。非石质山体筑坎以PP织物袋土包为主体，底层夯实20～30cm基础土层，在根据坡面方向将PP织物袋土包呈“品”字形、单坎型、“L”坎型、反“L”坎型堆砌，PP织物袋土包之间以三维排水联扣连接，完成土坎的修筑。同时，在梯块内部辅以生物篱，将梯块进一步分割，栅篱可以种植经济作物和固氮植物，改善生态、经济条件。

2．2．2石质山体梯化工程。贵州坡耕地整治已经形成了一整套成熟的“石坎+山边沟”的坡耕地整治经验，根据坡地的地形可以采用水平梯田、坡式梯田、反坡梯田、隔坡梯田等模式。石质山体梯化工程采取就近爆破取石，成本经济，筑坎效益显著。限制石质山体坡耕地质量水平的主要因素是有效土层较少，结合耕作层剥离覆土工程，可以极大地解决耕作土源问题。

2．3耕作层存放为了避免耕作层剥离工作中过早采集表土而加剧土壤的水土流失和对环境的破坏，应该根据剥离整体工程的施工进度，有计划、有安排地进行耕作层剥离。如果进度过快，会有剥离耕作层的堆放，需要合理选择堆放场。堆放场一般在工地临时设置既要考虑运输方便，又要防止水土流失。耕作层的堆放过程中，土堆的高度一般为5m，最高也尽量不要超过10m，土体应该压实，对土壤的保护应该尽量不要破坏耕作层的土壤特性，而在进行机械操作的工程中应避免过度碾压使机械设备对土壤造成破坏，剥离后的耕作层堆放时应在土体上覆盖土工编织物，避免在搬运过程中产生扬尘，还要适当采取排水、栏挡等对土地的临时防护措施，并在土体上扬撒草籽，以防土体发生水土流失。在土体的坡脚处用沙袋码放堆置，以防止土体滑坡，对于长期堆置的表土还应采取永久性的工程措施和植物措施。

3结论

保护耕地资源的措施及方法范文第5篇

【关键词】耕地；永久性基本农田；合肥市；空间布局

【Abstract】As we know， farmland is the guarantee of food and economic security， and the prime land is the main objective of protection. It is of great importance to make scientific reasonable planning and protection of prime land considering the national conditions. Regarding Hefei city as the study area， we probe into the planning of permanent basic farmland conservation based on the fruits of the previous efforts supported by GIS technology. This paper provides not only basic farmlands in quantity， quality and layout， but also new thoughts and experience for other similar jobs.

【Key words】Arable Land； Permanent Basic Farmland； Hefei City； Spacial Layout

党的十、十八届三中全会和中央经济工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高要求，特别强调要求严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，引导形成合理的空间开发格局[1]。永久性基本农田，虽然只在基本农田前加了“永久”二字，但是彰显了其权威性、刚性、约束性和不可变更性[2-6]。

在安徽省国土资源厅指导帮助下，合肥市切实贯彻全国国土资源工作会议和《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）要求，在继续稳步推进基本农田数据库建设的同时，按照中央新精神新要求，在土地利用总体规划调整完善工作中，“由大到小、由近到远”推进永久基本农田调整划定工作。

1 合肥市基本情况

1.1 土地利用总体规划中的基本农田保护情况

依据现行土地利用总体规划，2006-2020年规划期内，合肥市确保704.55万亩基本农田数量不减少，质量有提高。其中：瑶海区2.78万亩、庐阳区1.05万亩、蜀山区9000亩、包河区2.55万亩，长丰县154.01万亩、肥东县165.69万亩、肥西县157.76万亩、庐江县131.08万亩、巢湖市88.74万亩。根据土地利用变更调查成果，2011年和2012年，我市基本农田保护面积均为704.55万亩，均完成了土地利用总体规划确定的基本农田保护任务。

1.2 基本农田划定工作中基本农田数据库建设情况

按照省厅印发的《安徽省永久基本农田划定工作实施方案》（皖国土资〔2011〕417号）要求，合肥市稳步推进永久基本农田划定和数据库建设工作。目前，经内业划定、外业核实、建立数据库、自验初验，市辖四区基本农田划定工作已基本完成，经市级初验，划定、建库基本农田面积7.44万亩；四县一市也已形成划定、建库初步成果。市区各行政区的基本农田划定面积（万亩）和和规划基本农田保护面积（万亩）情况是：瑶海区（2.80；2.78）、庐阳区（1.06；1.05）、蜀山区（0.92；0.90）、包河区（2.66；2.55）。

2 合肥市在耕地和基本农田保护方面的举措

2.1 耕地保护目标责任书签订

2011年和2012年，我市市、县、乡、村四级之间应签订耕地保护目标责任书数量分别为9份、67份、1373份，全部签订到位。2013年，我市应签订耕地保护目标责任书数量分别为11份、67份、1373份。自今年3月份省厅部署此项工作以来，目前市县级目标责任书已全部签订，达到了要求的序时进度。

2.2 耕地保护制度建设和措施落实

2010年起，我市建立了耕地保护“三落实”工作机制。

一是，空间落实在图纸上。要求耕地尤其是基本农田，全部划定到位，并做到数据库、图件与实地一致，实时更新。改变了过去基本农田位置不清、面积不准的状况。

二是，标识落实在边界上。已经设立基本农田保护标志牌451个、界桩3283个。同时，要求按照“间距不断缩小，数量不断增加”的原则，每年加密，不断更新。

三是，责任落实在存折上。全国首创“基本农田五不准”印制在农户社保银行存折上的做法以来，已印制存折168万份，做到了市域全覆盖。耕地保护“三落实”工作机制的建立，在耕地保护工作上走出了一条“新路”。

2014年3月28日，市政府印发《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作的意见》（合政〔2014〕31号，以下简称“31号文件”），也将耕地保护作为“第一任务”提出了具体要求。明确要求，耕地保护情况，应纳入政府目标考核和领导干部考核及离任审计。乡镇分类考核评价中应加大耕地保护工作权重。各县（市）、区、乡镇政府存在耕地保护政策执行不力和工作不到位、违反耕地保护政策的，应进行通报批评、限期整改、责任追究。

2.3 耕地占补平衡及补充耕地质量

为了确保耕地“占补平衡”，31号文件明确提出鼓励利用城乡建设用地增减挂钩政策实施土地整治。提高农村建设用地整理复垦新增耕地市级补助标准，经市土地整治重大项目领导小组批准的项目市级补助标准提高至8万元/亩。同时要求，积极发挥市新农村建设投资公司在土地整治融资方面的作用。创新土地整治资金筹措制度，在“拆旧”和“建新”地块外，引入“第三地块”，用其土地出让金先行周转拆迁补偿和安置房建设资金。“建新”地块出让金优先偿还周转资金。

为了提高耕地质量，提出积极培养土地整治规划设计和工程建设专业队伍。制定新增耕地质量评定标准和验收办法。土地整治及高标准农田建设中，应建立原耕作层剥离、收集、再利用机制，注重使用提高耕地质量工程措施，切实提高土地肥力[7]。

2.4 土地整治项目实施及管理情况

2.4.1 项目实施

“十二五”以来，我市共续建、新建各级各类土地整治项目1137个，总规模85.2万亩，做到土地整治“大项目顶天立地，中小项目铺天盖地”。其中国家级项目9个，省级项目23个，市级项目46个，县级项目1059个。其中2012年启动的三个总面积约35万亩的“碧水蓝天、万顷良田”土地整治大项目，分别位于董铺水库、大房郢水库水源保护地区域、新桥国际机场区域、庐江汤池温泉旅游区区域，正在稳步推进，部分区域已经初见成效。另外，总规模10.97万亩的10个整体推进农村土地整治示范项目中，10.81万亩农地整治均已完成，村庄整治规划的14个新村，建筑总面积123.7万平方米，3个已竣工，9个主体施工，2个正在规划设计。

2.4.2 项目管理

一是，强化了组织领导。市、县两级均成立了高规格的土地整治重大项目建设指挥部。市、县两级指挥部领导的调度、督查对项目顺利实施完成起到了重要作用。

二是，建立了责任机制。各县（市）、区和市财政、农委、水务等职能部门也按照指挥部确定的职责分工，配合推进土地整治工作[8]。比如：长丰县将土地整治和招商引资作为党委、政府的两件头等大事，实行县领导挂帅、战役式推进、曝光式摄像，明确对乡镇进行三类年度考核，一类乡镇土地整治考核占比20%，二类乡镇占比50%，三类乡镇占比70%。

三是，健全了制度体系。严格执行了国家和省出台的土地整治和高标准基本农田建设行业标准。市政府2013年以市长令形式印发的《合肥市国土资源管理规定》，市政府办公厅2013年印发的《关于推进土地整治建设美好乡村的实施意见》和2014年《合肥市农村村庄和农田整治绿化导则》，都对项目管理做出了具体规定。

2.4.3 项目成效

“十二五”以来，我市共维修、新建灌、排渠（管）道约2068公里，维修、新建泵站79座，维修、新建田间道路约1477公里，新增和改善农田灌溉、防涝面积约27万亩。通过实施土地整治项目，改善了农业基础设施和生产条件，实现了“小田变大田，路相通，渠相连，林成网，旱能灌，涝能排”，推动了土地流转和农业产业化进程，为农业现代化奠定坚实的基础；改变了农民住房破旧、布局分散、生态环境恶劣以及公共基础设施不配套等问题，约12万群众从中受益。

2013年，根据省厅要求，我市选取了肥西县官亭镇王集村、丰乐镇双枣村2个示范项目220个农户进行群众满意度调查。调查显示，大多数群众在项目实施后将土地流转给了农业产业化公司，通过为企业打工和收取租金，增加了收入，群众对实施土地整治项目支持度较高，愿意实施土地整治项目的农户比例达到98%，群众总体满意度较高。

3 合肥周边优质耕地调整划定为基本农田实行永久保护存在的问题及举措

3.1 技术层面

一是，加强规划管控，强化节约集约用地，依法依规审批用地，严格控制建设占用耕地特别是高等级耕地。切实落实土地利用总体规划确定的建设用地管制边界和管制区域，认真执行各项空间管制规则，未经批准，不得擅自调整城乡建设用地管制边界；经批准确需调整的，要尽可能避让高等级耕地。十二五”期间，合肥以建设全国有较大影响力的区域性特大城市为目标，以提升城市综合承载力和辐射带动力为核心，坚持“生态优先、中心提升、组团拓展、区域协同、特色彰显”的思路，统筹空间资源配置利用，构筑“1331”（“1”即优化提升主城区；“3”即特色发展巢湖、庐城、水湖等三个副城区；“3”即着力培育新桥临空产业基地、庐南重化工基地、巢北产业基地等三个产业增长点；“1”即创新建设环巢湖生态示范区）市域空间发展新格局，以前瞻性规划引领城市建设和发展。

二是，严格建设项目用地预审和审批，建设项目选址（线）要现场踏勘、充分论证，通过方案比选，做到不占或少占耕地；确需占用耕地的，应占用等级较低的耕地。

三是，严格执行耕地占补平衡政策规定。全面实行“先补后占”政策，积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。要针对当地实际，合理调整耕地开垦费征收标准，提高建设占用耕地成本，加大补充耕地项目投入力度，提升补充耕地质量等级。调整划入的基本农田等级等于或高于建设占用的基本农田质量等级。

3.2 政策层面

3.2.1 合理调整土地利用总体规划

随着“大湖名城、创新高地”建设和“1331”城市空间发展战略的实施，特别是巢湖、庐江以及原肥西小庙、高刘的区划调整，加上环巢湖生态文明先行示范区的建设，合肥的发展空间格局发生了巨大变化，土地利用总体规划亟需合理调整，需要省厅审查并上报国土部。

3.2.2 减轻“保红线”压力，试行基本农田生态补偿机制

“保红线”压力过大，是空间不足的重要原因之一。我市规划耕地保护率高达86%，与全省平均水平持平。为此，下一步我市将适时向上级申请开展新一轮规划滚动修编，拟建议省政府在逐级下达规划调控指标时进一步缓解我市耕地和基本农田保护压力，充分发挥我市的资金优势和发展相对落后地区的资源潜力，在保护好耕地和基本农田的前提下，谋取更大的发展空间，创造更大的综合价值，实现资源的合理利用。

3.2.3 试行耕地保有量考核“量随耕地占补平衡指标走”

从人均耕地看，全国人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的一半。安徽省人均耕地1.28亩，而合肥市人均耕地1.11亩，远远低于全国及全省人均水平。我市正处于新型城镇化、工业化快速发展阶段，耕地保护压力巨大。与此同时，省内其它一些城市耕地面积大但缺少有效保护的资金和手段。如能实现我市的资金和省内其它城市土地资源优势互补，在全省范围内建立资源调控机制，实施耕地易地补充、易地开发，即利用我市的资金在欠发达地区开展土地整治，用欠发达地区的新增耕地调剂我市的占补指标，将更加有力地保护耕地资源，促进生态建设。而目前，省政府每年考核各市耕地保有量时，均以各市市域范围内的实际耕地保有量为考核数，这就导致通过省土地交易平台购买等方式取得的新增耕地占补平衡指标不能作为我市耕地保有量纳入考核。为此，试点耕地保有量考核“量随耕地占补平衡指标走”迫在眉睫，即以我市每年从其他市购买的耕地占补平衡指标数为标准核减我市当年的耕地保有量，将相应的耕地保有量指标增加至出售新增耕地占补平衡指标的市。

4 耕地非粮化、非农化的问题及举措

4.1 设施农用地管理方面

近年来，我市严格按照部、省要求，完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由经营者提出申请，乡（镇）政府申报，县级政府审核同意的程序和相关要求办理用地申请和审核报批，不纳入农用地转用范围，不占建设用地计划指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务[9]。

31号文件明确要求，设施农业项目的配套设施用地，尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。

4.2 耕作层保护方面

因农业结构调整和现代农业快速发展对基本农田保护产生的影响主要是小田变大田，必然对耕地进行平整，可能破坏耕作层[10]；不进行平整，直接种植树木、果林，也可能破坏耕作层；搞设施化工厂种植，对耕地进行硬化，必然破坏耕作层。我市采取了以下措施：一是，政府投资土地整治项目，要加强耕作层剥离和保护，防止出现破坏耕作层现象；二是，严格设施农用地审批管理；三是，加强日常督查，防止在基本农田上栽树等破坏耕地的行为。

4.3 后续保护责任方面

土地整治项目竣工验收时选择有测绘资质的单位开展成果图测绘，通过验收后进行信息报备，纳入年度地籍变更调查。土地整治项目工程验收合格后，及时与乡镇（村）、农业流转企业等签订工程管护合同，落实工程管护责任。

5 结语

通过分析合肥市土地利用总体规划的基本农田保护情况、基本农田数据库建设情况，从耕地保护目标责任书签订、耕地保护制度建设和措施落实、耕地占补平衡及补充耕地质量等方面探讨合肥市在耕地和基本农田保护方面的举措；利用技术层面和政策层面探讨合肥周边优质耕地调整划定为基本农田实行永久保护存在的问题及举措；结合设施农用地管理、耕作层保护、后续保护责任落实举措深究耕地非粮化、非农化的问题及举措的合理性，争取实现划定的基本农田在满足数量要求的同时在质量、布局都有较高的水平，为其他地区永久性基本的划定提供方法思路和经验。

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[3]何钊，罗志端，邓丽玲.广西县级基本农田划定方法综述[J].北京农业，2015：149.

[4]关喻洪，李巧云，孔祥斌.生态型高标准基本农田划定研究――以唐山市滦县为例[J].湖南农业科学，2014：74-7.

[5]刘一铭.划定永久基本农田城镇化告别“摊大饼”[J].协商论坛，2014：46-8.

[6]华于东，胡全一.基于GIS技术的县域基本农田划定研究[J].江西建材，2015：214-5.

[7]周怀龙.永久基本农田怎么“划”？――就106个重点城市周边永久基本农田划定任务下达访国土资源部耕保司负责人[J].国土资源，2015：32-3.

[8]杨叶，杨武年.隆昌县基本农田划定研究[J].农业与技术，2015：1-3.