土地征收补偿方法
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土地征收补偿方法范文第1篇
一、概述
该《条例》属于行政法规，其效力地位次于宪法、法律，高于地方性法规和规章。《条例》的第二条明确了其调整范围为国有土地上单位及个人房屋，但集体土地及地上建筑物的征收不属于本《条例》调整范围。
二、权责统一、主体明确
权责统一是行政法的一项基本原则，其含义为具有行政主体地位的行政机关依法履行社会管理职责并对其违法或不当的行政行为承担法律责任。这项基本原则的用意在于明确适格的行政主体，从而更好的维护被征收人的合法权益。
本《条例》第四条和第五条提及了三个主体。首先是市、县级人民政府，《条例》规定本行政区内的征收与补偿工作由该主体负责；其次是房屋征收部门，这一级主体负责房屋征收补偿的组织工作；再次是房屋征收实施单位，该主体受房屋征收部门的委托，在其委托范围内负责征收补偿的具体工作。结合本条例第十四条和第二十六条可知，这里市、县级人民政府为征收补偿行为主要责任主体，具有行政主体资格，其作出的征收决定与补偿决定均属于具体行政行为，具有可诉性。根据本《条例》规定，房屋征收部门的职责贯穿了整个征收程序，从调查摸底登记、订立补偿协议到征收补偿建档及补偿结果的公开。由于本条例的法定授权，应认为房屋征收部门也具备行政主体资格，他应当在自己行使的职权范围内承担法律责任。至于房屋征收实施单位，该主体在房屋征收部门的委托下行使职权，其在委托范围内行使的行为由房屋征收部门承担法律责任，两者间应该是行政委托关系。
三、决策民主、程序正当、行政公开
程序正当是行政法的又一大原则，其中包含三个子原则。其一为公众参与原则，其二为行政公开原则，其三为回避原则。以上三个子原则除回避原则在本《条例》中没有明确涉及外，其他两个原则均得到了很好的体现。首先，在本《条例》制定过程中，国务院曾两次公开向社会征询意见，这在行政法规的制定历史上不为多见。其原因在于房屋征收问题涉及社会广大群体的切身利益，国务院在出台该法规前慎之又慎，力图最大限度的听取公众声音，让公众充分行使其在该法规制定过程中的话语权。其次，在规划制定、征收补偿方案的制定及评估办法的制定等方面本《条例》均规定应向社会公开征求意见。这也是公众参与原则在本《条例》中的具体体现。再次，在涉及旧城区改建问题上，本条例第十一条第二款开创先河般的引入了听证制度。该项制度此前在行政许可和行政处罚中曾被广泛应用，其意在于让公众有机会了解行政决定作出的过程，并在行政决定作出的过程中充分发表自己的意见。在旧城区改建中引入听证制度不仅是公众参与原则的进一步深化，并且将公众参与原则更进一步的落实到了实处。最后，本条例的第十、十一条明确了对征收补偿方案及修改方案的公布；第十五条明确了调查登记结果的公布；第二十九条明确了对分户补偿情况及审计结果的公布以及第十三条中明确指出公告中应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。以上几处均遵循了行政公开原则，增加了行政行为的透明度，使得整个行政程序在阳光下进行，确保行政行为能更好受到社会公众的监督。
四、权利救济与强制执行
本《条例》保留了强制执行这一措施，很多人可能会不解的问，既然要保障被征收人的权益，防止暴力征收事件的发生，那么为什么还要保留强制执行这一措施，能否有更好的办法解决拒绝搬迁的问题。至于这个问题应该这样来考虑。首先，我们应该实事求是的承认近年来很多地方政府旧城区改建、棚户区改造工程使得众多百姓极大的改善了居住条件，这的确是地方政府为百姓做的一件大实事。但是，极个别的被征收人在合理补偿范围内拒绝搬迁甚至想通过被征收这一机会大发一笔。这就构成了权利的滥用，这些极个别人的权利滥用不仅对社会公共利益造成了侵害，并且严重影响了其他被征收人的合法权益。为解决这个问题，强制执行这一措施是不可避免的。但是，本《条例》对强制执行的规定与旧的拆迁条例有了本质的不同。第一，本《条例》中明确取消了旧条例中行政机关自己强制执行这一措施，取而代之的是由市、县级人民政府依法申请法院强制执行。这就完全改变了旧条例中行政机关既当裁判员又当运动员这一不合理的状况。第二，本《条例》第二十七条第三款明确规定禁止建设单位参与搬迁活动。这也在根源上杜绝了暴力性事件的发生。
具体来看，本条例中规定的强制执行符合行政法中行政相对人（具体到本条例为被征收人）或履行或的制度。或履行或是行政法执行程序中的一项特殊制度，该制度含义为在一定期限内，当事人对行政决定不服的，可就行政机关作出的行政决定向法院提起行政诉讼，或按照行行政机关作出的行政决定履行义务。逾期既不履行义务又不向法院提起行政诉讼的，由作出决定的行政机关向法院申请强制执行从而使行政决定得以实现的一项制度。需要注意的是，如果被征收人在规定期限内向法院提起行政诉讼或申请行政复议的，行政机关作出的房屋征收决定是不得执行的。与旧条例原房屋拆迁制度中，行政裁决决定“不停止执行”的规定相比，本《条例》更好的强调了依法行政这一原则，既被诉的征收决定在法院作出最终的生效裁判前行政机关不得申请强制执行，只有法院的终审裁判判定行政机关胜诉后，行政机关才能依法申请法院强制执行。当然公平与效率总是不能兼顾的，很显然在效率和公平的天平上充分考虑到被征收人的利益，制定《条例》时国务院还是将天平倾斜到了公平这一方。
五、其他亮点及不足
土地征收补偿方法范文第2篇
关键词:补偿原则;现状与问题;子原则
中图分类号:C93
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)16-0086-02
1 我国农村土地征收补偿原则的现状与问题
我国农村土地征收补偿原则的总体现状是:制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度;实践操作中受偿主体虚位,补偿范围狭小,补偿标准过低,补偿利益不及损失利益。
1.1 制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度
1982年《中华人民共和国宪法》第十条第三款:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。2004年《中华人民共和国宪法》第十条第三款进一步完善为:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年新修改的《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收补偿原则做了如下规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿(第二条第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定(第四十七条)。2007年出台的《中华人民共和国物权法》则作了如下明文规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用 (第四十二条) 。
对以上法律文本进行分析,我们可以得出以下结论:(1)宪法对土地征收补偿原则没有涉及。2004年修宪后将“补偿”明文写入宪法,为征地补偿提供了宪法依据,但对补偿原则仍采取了回避态度。(2)专门性立法对土地征收补偿原则做了折射性的潜在规定,出现了“按用途补偿”。管理法第47条规定了“按用途补偿”,并规定了补偿的最高限额以及各省区在一定范围内的自决权,折射出了立法者在补偿原则采取了有限补偿原则。尽管学者们多认为我国的补偿原则是“合理补偿”(相当补偿),但从法律文本解释学上看,管理法第47条在文本上没有明确化,并未出现“适当合理”的字眼。 (3)物权法在补偿原则上遵从先例。从内容上看,物权法第42条有了两点变化,一是扩大了补偿费的项目种类,明文规定了“社会保障费”这一补偿项目;二是在对各项费用的计算上并未像管理法第47条那样规定最高补偿额以及明确的计算方法,也没有相关的地方自决权条款,而是以“足额”一词作了概括化处理。从一般法与特别法关系的角度看,管理法是关于土地征收补偿的特别法,而物权法则属一般法,依特别法优于一般法(前提是两者在内容上无抵触)的适用原则,应优先适用土地管理法。从文意解释角度看,“足额”仅是用来强调四个补偿项目中的前三个即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的“足额”。关于“社会保障费”,文本仅用“安排”一词进行限制,“安排”本身即具有不确定性,隐含了“可以”的意思。所以“足额 ”并未波及被征地主体的社会保障费,更非是对补偿范围的周延性规定。
1.2 实践操作中受偿主体虚位,公共利益扭曲,补偿范围狭小,补偿利益不及损失利益
1.2.1 受偿主体虚位与土地征收补偿费的流转次序
我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。在实践操作中,担任“农村集体经济组织”角色功能的却是同时存在、相互包含、相互隶属的三个主体:一是乡镇级别的农村集体经济组织,二是村委会级别的农村村集体经济组织,三是村民小组级别的农村经济组织,而且三者都是合法主体。 三主体并存所造成的弊端表现在三者争相充当受偿者而导致的补偿费被层层克扣的“雁过拔毛、见者有份”的不良规则的形成,失地者在补偿顺序上是列在第四次序上的:村民小组级的集体经济组织在留足自己的“可以获取”的补偿费之后,剩下的补偿费才真正进入失地者手中,造成这种扭曲化的流转规则的根本原因在于受偿主体――“农村集体经济组织”在实践操作中的虚位。
1.2.2 公共利益的扭曲与“私益征收”
“公共利益意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限” ,在土地征收补偿制度中,公共利益更是分配和行使国家土地征收权时“决不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的内涵和外延究竟该如何界定,学界观点不一。就国内的争论而言,焦点主要集中在是否应将国家利益纳入公共利益的范畴。
这种对公共利益的外延的界定直接影响到我们究竟应该采取什么样的征收补偿原则:如果公共利益不包含国家利益(此时公共利益即等同于社会公共利益),那就应采取有限补偿说,因为此时的“公共利益中”中也包含了被征收者的个人利益;如果公共利益中包括了国家利益,那就应采取适当补偿原则,具体如何补偿应视个案的具体情况而定――对其中的为了“国家利益”而采取的农地征收进行完全补偿,因为政治国家是与市民社会相对立的,国家利益中并不包含个人利益;对其中的为了“社会公共利益”而采取的农地征收进行有限补偿。在我国的实践操作中,公共利益往往被无限地扩大化,一些主要目的在于营利的私人商业行为因为其会附带产生一些很小的社会公共利益的效应,也被划入“公共利益” 的范畴,比如房地产开发、私人煤矿开采等,极大地扭曲了立法者的原意,损害了被征收者的合法权益。
此外,我国农村土地征收补偿原则面临的现状还有补补偿范围狭小、补偿标准过低、 补偿利益不及损失利益等,这些已是不争的事实。究其原因,一是立法精神上的有意倾斜,二是现有行政体制上的弊端,三是实践中无详细的法律可遵循,执法者无所适从;这些问题必然使得公权侵害私权,增加了社会的不和谐因素,不利于社会主义和谐社会的发展,因此加快构可操作性强的农村土地征收补偿原则体系势在必行。
2 对策:我国农村土地征收补偿原则子原则之构建
我国农村土地征收补偿原则体系的构建必须以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内探求适合我国国情的一系列子原则。本文所主张的这些子原则主要包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则、限时补偿原则和失败回转原则。这些子原则是构建我国农村土地征收补偿原则体系的主要内容。
2.1 公益恪守原则
公益恪守原则是指对农村土地进行征收时,必须以“公共利益的需要”为其必要条件,当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序,如果是为了个体私人利益,则不得进行征收。公益恪守原则的功能在于防止行政主体任意滥用土地征收权侵害有关相对人的合法权益,以维持土地征收补偿制度建立的最初价值意愿的权威。
2.2 穷尽启动原则
穷尽启动原则是指行政主体只有在一切可行的方法都是用尽之后仍然无法满足公共利益的需要时才能启动征地补偿程序,如果尚有可替代性的方法即便是为了公共利益也不得启动该程序。
穷尽启动原则的价值在于它控制着整个征地补偿程序的启动枢纽,在整个农村征地补偿体系中起着关键作用。公益恪守原则仅仅为征地补偿程序的启动提供了一种可能性,不符合公益恪守原则必然导致征地补偿程序无法启动,但符合了公益恪守原则的要求则不必然使征地补偿程序得以启动,该程序究竟能否启动,还在于是否符合穷尽启动的原则。换句话讲,单个的公益恪守原则或者穷尽启动原则都无法使得征地补偿程序得以启动,它们只是该原则得以启动的必要条件而非充分条件,只有当某种情形同时符合了公益恪守原则与穷经启动原则的要求时,征地补偿程序的启动才获得了更大意义上的可能性,但此时公益恪守原则与穷经启动原则的结合也仅仅是征地补偿程序中的一部分得以启动的充分条件――此时必然可以启动补偿程序但不必然得以启动征收程序, 两者的结合也不是土地征收程序得以启动的充分条件,仅仅是征地程序得以启动的必要条件。
2.3 先补后征原则
先补后征原则即先补偿后征收原则,是指行政主体只有在补偿程序完成以后才得以开始征收程序。先补后征原则的功能在于它避免了因传统土地征收补偿制度中先征收后补偿而产生的“只征收不补偿”或“多征收少补偿”的弊端的出现。通过先补后征原则的调节机制,把补偿程序设为征收程序的前置程序,有利于更好地规范行政主体的征地行为,保护被征地者的切身利益。先补后征原则的功能还在于,它与公益恪守原则、穷尽启动原则共同构成了整个土地征收补偿程序得以完全启动的充分条件――当某种情形同时符合公益恪守原则、穷尽启动原则与先补后征原则的要求时,整个土地征收补偿程序就得以完全启动。
2.4 失败回转原则
失败回转原则是指当征收程序完成以后,如果用地者在法律规定的时限内因主观或者客观的原因无法实现预先设定的公共利益的目的时,必须恢复被征收的土地的原有用途。
失败回转原则是杜绝行政主体以“公益征收”为名以“私益征收”为实的滥用土地征收权现象的最后一道防线, 对彻底消除“私益征收”现象意义重大。但“回转”仅仅是对被征收的土地的原有用途的回转,并非是恢复该土地的所有权归属的原状,并不是原被征地者退回土地补偿金、原征地主体返还被征地,它是独立于原土地征收补偿法律关系之外的一种全新的、独立的所有权转让法律关系。失败回转原则的实质是仅仅赋予了原被征地者及其继承人一种优先购买权。
3 结语
由上可见,本文所主张的我国农村土地征收补偿原则体系是以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内所提出的具体包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则和失败回转原则等在内的一系列子原则为主要内容的全面的、开放的体系,这个体系符合可操作性强的基本要求,同时也适合我国国情,它对规范农村土地征收补偿秩序、保护失地农民切身权益、促进社会和谐发展具有重大意义。
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土地征收补偿方法范文第3篇
【关键词】土地征收 农村集体建设用地 使用权流转
【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A
土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。
立法评介
土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。
为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。
法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。
明确土地征收的前提
为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。
何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。
如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。
“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。
明确土地征收的补偿
土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。
补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。
第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。
第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。
对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。
第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。
目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。
补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。
被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。
无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。
补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。
关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。
对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”
通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。
补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。
关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。
第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。
针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④
对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。
第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。
补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。
第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。
第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
深度思考
土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。
我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。
建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。
总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。
【注释】
①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。
②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。
③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。
土地征收补偿方法范文第4篇
关键词:城中村;失地农民;法律保障
一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题
(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清
现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。
(二)对“公共利益”范围界定不明确
我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。
(三)法律规定的征地补偿偏低
《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。
(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定
我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。
二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考
(一)完善法律规范,健全法律体系
由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。
(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益
世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。
(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。
(四)以保障农民权益为核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
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土地征收补偿方法范文第5篇
关键词：国家征收权 公共利益 公正补偿
土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。
一、国家征收权的内涵
（一）国家征收权的含义
国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。
（二）国家征收权的特征
国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：
1.征收权的权力来源是国家
“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。” 是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。
2.征收权的实施目的是公共利益
征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。
3.征收权的行使前提是公正补偿
征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。
二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题
（一）土地征收制度的立法现状
美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”
另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。
（二）现行土地征收制度的立法缺陷
1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性
公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。
2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张
我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。
3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄
《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。
我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。
三、土地征收的立法完善
一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。
（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵
公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。
（二）明确土地补偿事宜的立法规定
土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。
（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法
国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。
第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。
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