土地法关于土地征收的规定
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土地法关于土地征收的规定范文第1篇
【关键词】土地征收 农村集体建设用地 使用权流转
【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A
土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。
立法评介
土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。
为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。
法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。
明确土地征收的前提
为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。
何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。
如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。
“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。
明确土地征收的补偿
土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。
补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。
第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。
第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。
对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。
第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。
目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。
补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。
被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。
无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。
补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。
关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。
对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”
通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。
补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。
关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。
第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。
针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④
对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。
第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。
补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。
第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。
第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
深度思考
土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。
我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。
建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。
总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。
【注释】
①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。
②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。
③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。
土地法关于土地征收的规定范文第2篇
关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03
随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。
一、农地发展权及其归属
1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。农地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。
2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整个国民经济体系，对国民经济的各组成部分并不存在外部性影响，最终表现为内部性收益或成本，就内部性收益而言，国民经济各单位应分享包括居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入增加等在内全部城市化收益，而不单是农地的增值收益。同时，“涨价归公”还混淆了农地增值收益的归属与分享。农地增值收益的归属是一种产权经济现象，具有市场经济属性，取决于农地收益权的归属。农地收益权归属于农地所有权人，所以农地增值收益也应归属于农地所有权人。而被征农地增值收益的分享是政府对征地活动的调节，具有行政属性。虽然政府在城市化过程中有权分享被征农地的增值收益，但是不代表被征农地的增值收益应归政府所有。在我国，如果继续将农地发展权归为国有，农民和政府因征地所引发的矛盾也将愈演愈烈。
第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。
第三种观点主张将土地发展权的决策权交给国家，由国家作为农地发展权的权利主体代表，地方政府作为国家人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益的分享。[6]这种观点似乎考虑到了多方的利益，却隐含了众多模糊不清之处，例如农地发展权的决策权交于国家是什么意思？由国家作为农地发展权的权利主体代表和农地发展权归国家所有，有什么区别？农民的社会保障机制怎么建立？
总之，我们主张，农地发展权应归承包该农地的农民所有。农村土地承包经营权是土地使用权的一种，具有准所有权性质。农民是集体土地的真正使用者及土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。农地不仅是农民的主要经济来源，还承担着农村的社会保障职能，农地发展权归属于农民，才能让农民真正享受到土地增值的收益，从而提高农地征收的成本，抑制不合理的农地征收行为。
二、农地发展权视角下的农地征收权限制
在我国，由于欠缺农地发展权制度，农地集体所有权主体虚位，农地流转又过度依赖于国家对土地用途的管制和对土地一级市场的垄断，以致国家对农地增值收益享有巨大的权力。在我国财政体制下，基层政府特别是工业化程度低的地方政府，往往存在巨大的财政亏空，而对地方政府而言，农地征收成本低，收益大，从中得到大量的土地出让金，是弥补财政亏空最快捷的方法。地方政府为收取农地发展权的收益，扩张当地财政，积极进行“圈地运动”。同时，土地作为日益稀缺的资源，价值被逐步推高。政府可以采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式将土地交付给用地单位使用，每种方式的成本存在较大区别。而掌管土地审批事宜的官员对方式的选择享有很大的自由裁量权，用地单位为求以最低成本得到土地，纷纷与相关负责官员勾结，导致“权力寻租”行为屡屡发生。因此，我们认为应当基于农地发展权对农地征收权设定目的限制与程序限制。
1.农地征收权的目的限制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收。”即国家征收土地只能以满足“公共利益”为目的。西方国家通常将“公共利益”的范围界定为国防、环保、公共场所等方面，但我国法律并未对“公共利益”作明确的规定。国家垄断土地一级市场，农地只有经过国家征收才能转为建设用地进入土地市场，当建设用地需求上升时，国家只能通过农地征收这唯一的制度安排来满足，以致实际操作中将“公共利益”扩展到国家一切经济活动范围，征地范围难以控制。我们认为，为了解决我国征地范围过宽的问题，必须清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”组成的，公共是利益的主体而利益才是真正的内容。公共利益概念的最大特点在于它的不确定性，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性是指利益的价值受到利益主体和当时的客观事实左右；受益对象的不确定性在于公共利益的享有者范围不同。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认的或法院裁定的公共利益用地。即使是为了公共利益的需要，也要经过农地所有者和使用者多次洽谈，征收只能作为最后的不得已而为之的手段。如德国规定，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果外，不准轻易动用征地权。[7]
在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。
2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。
三、农地发展权视角下的农地征收补偿
农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。
1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。
2.农地征收中增值收益补偿标准。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且它们是按照一个相对固定的标准进行计算。然而，这种补偿方式只是对土地原有用途的补偿，没有考虑到农地转非后土地的增值收益。按照我国对被征收土地的补偿标准，补偿的总和远远低于市场的土地价值，对农民来说欠缺公平，更何况本来很少的补偿费大多被层层盘剥，农民实际能够拿到的比法律规定的还要少。对被征收土地的补偿标准，主要有两种计算方法，一种是按照城郊土地的市值计算，一种是按照农地给农民提供的平均收益计算。对农地征收补偿，无疑应该包括农地给农民提供的平均收益这一部分，所谓的提高农地征收标准其实主要就是增加对农地发展权的补偿。我们认为，应在建立农地发展权流转机制的基础上，打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体土地发展权可以在市场上流转。在此基础上，通过市场，根据土地市场的供给需求，最终确定农地发展权的价格。这个价格不仅可用于非公共利益的用地单位与农民之间，还可作为政府为公共利益征收土地时的重要参考。由于土地的增值是全社会共同贡献的结果，在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。[8]所以政府可以以征地活动干预者的身份，通过土地增值税的方式，分享被征农地的增值收益，只是这种分享的比例需要法律的明确规定。农民最终得到的征地补偿应该是小于市场上的市地价格，远大于农地给农民提供的平均收益。
四、结语
经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。
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土地法关于土地征收的规定范文第3篇
关键词：地租、税费、经济权力
一、引言
本人在《2002年“土地承包法案”解析》一文中指出了该法案所蕴含的土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看，2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是2002年土地法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或30年不变，但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大，我国农村很多地方的农民都或多或少地被村委会剥夺了这项权力——未到承包期强行收回土地等等。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍有两个：（1）农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权；（2）乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。
本文从这两个问题出发，研究农村的方案设计问题，指出一些流行观点的错误，并提出可操作性的政策建议。
二、租、税、费之间的关系
为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系——土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率R，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为T的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负T完全由村委会承担，农民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为R-T。
如果政府征收的税收T等于地租，则村委会得到的地租率就为零，即R-T=0。若政府征收的税收T大于R，则村委会每出租一亩土地将赔钱T-R块钱，这样村委会将放弃土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率R，一般地说应该小于地租率。
目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费F，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率，即R-T-F>0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费F和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。但是，土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，基本上包括税、费和义务工三部分，扣除农业税外，还需征收：农业特产税、屠宰税；费部分指乡政府征收的乡统筹和村提留，包括：民兵巡联费、计划生育费、五保户、现役军人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村提留包括：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工，另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等（部分项目在税费改革中已经被消除了），这些已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为H，则一亩土地的收费总额为：政府税T+承包费F+其他各项按土地征收的费用H。如果土地租金R扣除这些税费项目后还有盈余，即R-T-F-H>0,农民还拥有部分土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果R-T-F-H<0，说明农民耕种土地的净收益为负，即每耕种一亩农田将赔钱，农民就会弃荒土地。就前者而言，因为农民拥有部分土地的净收益或部分土地剩余，这就为村委会滥收费提供了空间，村委会各项收费项目就有可能增加。若令H上升，直到R-T-F-H=0为止，农民处于放弃农地的边际上，这一点就是村委会增加各项收费的边界点，只要收费项目低于这一点，村委会增加收费项目就不会使农民放弃土地，只要高于这一点，农民就会放弃土地。
如果进一步假设，农业税T和承包费F是固定不变的，那么，变化的收费项目就是H，只要存在R-T-F-H>0，村委会就会增加H项目，直到R-T-F-H=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因，村委会在不断攫取农民的土地净收益。
若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢？答案是否定的，这就是税和租的区别。
无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不论农民自己耕种土地还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，则农民将继续耕种或拥有土地；若税收高于地租，则农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，若税收等与地租，则农民处于耕种与弃荒的边界。
同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费F和其他杂费H表示，则总税费为T+F+H。
这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。
由此我们可以得出一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。
这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：
土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。
三、流行的观点
目前，流行着形形的关于解决农村土地纠纷和税费负担问题的方案，比较著名的有：土地私有化、税费改革、制定详尽的有利于农民的土地法案、取消镇政府村委会、加强基层的民主化进程等等。本文的这部分，将详细论证各观点的利弊及其在实际应用中所起的作用。
1.土地私有化
土地私有化是近年来理论界讨论非常热烈的话题，主张土地私有化者有之，反对土地私有化者亦有之。本人对土地私有化持赞成态度，但本人主张是，土地的所有权和产权是可以分开的，只是将土地的私有产权界定给农民，而政府仍然拥有土地的所有权，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以坚持土地的私有产权，基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在交易成本不为零的条件下，将土地的产权界定给农民将比界定给村政府会产生更大的收益。正是从这个意义上，本人拥护土地的私有产权。但是土地的产权私有并不能完全解决我国农村所存在的土地纠纷和税费负担两大难题，其理由如下：
第一，任何制度或合约能够顺利施行，不仅需要清楚地界定产权，而且还要有效地保护产权，否则制度或合约将难以执行，违约、越权及各种侵权行为将会发生。实际上，在我国农村虽然土地的私有产权没有清楚地界定给农民，但是，农民和村委会所签订的土地承包法案中的各项权利的确实是相当清楚的。就土地承包年限而言，无论是第一轮土地承包法案还是第二轮土地承包法案，都确切地规定了承包年限，中央文件也规定了第一轮承包期是15年不变，第二轮承包期是30年并且不变。但是，中国许多村庄不仅没有忠实地履行土地承包合约也没有忠实地执行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已经明确地将土地的使用权、收益权、流转权界定给了农民，但是农民并没有完全得到法律上赋予他们的各项权利，这缘于两个原因：其一，村委会不能忠实地传达中央文件，故意或非故意地剥夺了农民的知情权（因为农民文化低、农村信息缺乏）。其二，农民不能有效地保护自己应该拥有的权利，或者保护他的权利成本太高而放弃保护。如农村村民因土地承包纠纷而打官司将面临巨大的财产损失和人身不安全问题。
第二，正如本文的第二部分所论证的：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。如果农民拥有土地的剩余索取权，但村委会拥有对土地征收税费的权力，那么土地所产生的所有剩余——地租，在理论上讲完全可能归村委会所有。或者说村委会通过它的征收税费权力，成功地将地租全部归其所有。
因此，土地产权私有化尽管是相当必要的，但是它并不能完全解决目前我国农村存在的土地纠纷问题和税费负担沉重的问题。
2．税费改革问题
农村税费改革或降低各项税费是许多学者和政治家热衷的问题，并且认为这是解决农民负担沉重的唯一出路。1998年，国务院办公厅下发了关于农村税费改革法案有关问题的通知，接下来，中央接连下发了关于税费改革的具体内容和措施。从实践上看，有些地区开始了农村税费改革试点工作，目前有普及的趋势，有些地区为了防止滥收费，采取了一事一议和各项收费登记在册，农民人手一册，而未登记在册的收费农民有权拒交等具体措施，但是，这些措施的有效性并不明显，手续也相当繁琐，交易成本较高。另外，本质上也并没有更本解决农民的负担沉重的问题。或许这些措施能够降低农民税费总额，但是却比必然意味着农民不再承担不合理的税费负担。不过直到目前，并没有明显的数据说明绝大多数农村的农民税费负担下降。而且，有些税费虽然被改革掉了，村委会还会变换花样收取其他的费用，因此，农民的总税费可能并未减少。
3.关于制订详尽的有利于农民的土地法案
这一建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。但是，产权不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，因此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。
4.加强基层民主化进程
有些学者将农村改革的希望寄托于农村基层的民主化进程上。这是无可厚非的，也是必须实行的。但是这一过程是缓慢的，代价昂贵的。并且农村基层的民主化进程依赖于整体政治体制的民主化进程，在整个政治体制民主化进程缓慢的情况下，一个村的民主自治组织并不能真正实现民主自治。
5．取消乡政府和村委会
这项措施与前几项措施比较，不仅相当极端，而且也比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为，村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅没有给出其论断的实证分析，也没有给出令人信服的经验证明。本人认为，从经验上说，撤销乡政府和村委会，由县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式，对于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此，极端地提出取消乡政府和村委会这种解决问题的方式，至少是不负责任的。
四、政策建议：剥夺村委会的经济权力
根据本文的分析，本人提出一个交易成本较低、并可操作的解决方案：剥夺村委会的经济权力，它包括如下几项措施：
1．剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土地转作他用的审批权、有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。农民承包土地将不再与村委会签约，而只是与国家签约，村委会只是签约方——国家的代表。它只具有代签约权，而不具有任何的变更合约期限、合约数量和合约人等权力，这就从根本上制止了村委会凭借土地所有权而任意变更土地承包合约的违约行为和攫取部分地租的行为。
2．剥夺村委会的任何征收费用权，不仅村委会没有权力征收除国家税收外的费用，任何行政机构均没有任意向农民征收费用的权利。实际上也要剥夺乡政府变相向农民征收各项费用的权力。
3．村委会和其他行政机构，尤其是乡政府，均不得以建立农村公共设施为借口而强行向农民征收任何费用。村委会和乡政府及其他行政机构只有向农民征收法律上农民必须支付的农业税的权力，村委会只是代国家征收农业税，除此项权力外，它不具有任何受政府允许和法律允许的收费权力，因此就更不具有因农民不交国家税收而被村委会制裁的权力，只有国家指定的机构（指行政处罚、经济处罚和法律处罚）才拥有制裁的权力。
4．还村委会本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织。村长只是农民自治组织的组织者和召集人，至于这个组织的公共事务，由这个组织的所有人投票解决或协商解决，任何公共事务决定不具有法律上的强制性。如果公共组织决定共同分摊公共设施费用，而其中有些村民没有执行，则不得对这些农民强制执行收费，更不能动用政权的力量迫使其缴费，一切违反这些原则的行为都是非法的。
也许有人说，实行这样的方案，村委会的工作几乎将陷于瘫痪。而有许多农村必需的工作将无法进行：如：公共教育、公共卫生、农民的养老保障、计划生育、道路水利建设等等。其实不然，就目前农村村委会的工作绩效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，据一些权威统计资料看（国家统计局），自1978年土地承包制施行以来，我国农村的公共教育、公共设施、水利和基本农田建设投资增长相当缓慢，一些农村的公共教育，如小学校，除了一些赞助商投资或希望工程项目外，村里或乡里基本上没有投入，虽然在三提五统的乡村收费中有教育费一项，但是这项费用是否完全被用于教育，在大多数农村是说不清楚的，然而可观察的事实却是破旧低矮的小学校，长期拖欠的民办教师费用，因陋就简的教学设施等等。从公共福利和养老保险来说，除了给五保户和孤寡老人一些最基本的保证生命安全的补贴以外，大多数农村基本上没有解决农民退休问题、医疗保健问题及其其他的公共福利问题。
农民的负担越来越沉重，但是农民获得的公共福利却不见有效增长，有些地区整体的福利甚至有下降的趋势，反观村委会成员的行为，大吃二喝的现象是屡禁不止的，挥霍公共积累、私分卖地款项、设置私刑、随意处罚所谓违规的农民，甚至触犯刑律的事情也是屡见不鲜的。不仅如此，一个普遍的现象是，农村村委会的班子成员，基本上是7人班子，他们都是拿年薪的，据我在甘肃省偏远农村的调查，年收入最低的班子成员是2000元以上，而在这个村一个普通农民劳作一年的平均收入水平不足1000元。
大量的事实说明，村委会的工作是相当不称职的，他们不仅没有真正承担起解决公共事务和实现村民自治的职能，随着对农民收取费用的增加，也没有将提高的公共积累完全用于公共设施上，因此依赖于村委会来解决公共设施和村民自治是不现实的，或者说农村改革20年来村委会的作为已经击碎了我们的梦想，剥夺村委会的经济权力不仅不会妨碍农村的经济改革进程，也不会妨碍农村的各项公共福利设施的建设，对此本人的意见是：
1．农村的公共教育、医疗保健、退休制度和公共水利等设施的建立可以通过三方解决：政府解决一部分，因为农民是纳税人，政府有义务投资农村的公共设施和福利。第二部分由一些赞助商和社会慈善机构解决，如希望工程兴办的教育等等，第三部分由农民自己负担。
2．将农村的公共设施尽可能地推向市场，实行谁使用谁交费的原则，比如对一些使用水利设施的人收费、适当收取一些学生的学费。
3．取消各种人为的城乡差别和劳动力转移障碍，降低农民工劳动力转移的交易成本，提高农民劳动力的机会成本，减轻农民对土地的依赖，加快我国城市化进程，从根本上解决三农问题。
4．对于农民负担的公共设施费用，必须采取农民公决的方式，而不是由农民代表决定，村长或村委会只有召集集会权，而不具有决定权，从根本上解决村委会营私舞弊、暗箱操作的可能。
主要参考文献：
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7．许合进，1999：《对土地承包经营权的再思考》，《中国农村经济》第7期。
土地法关于土地征收的规定范文第4篇
一、基本情况
近年来，县国土资源局在县委、县政府和上级国土资源部门的领导下，在贯彻实施土地管理法律法规、开展宣传教育、做好规划修编前期工作、加强土地征收和用地审批管理、节约集约利用土地、查处土地违法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。
(一)土地法制观念逐渐增强。近年来，县国土资源局以开展各种宣传日活动为载体，利用各类媒体，运用多种形式，宣传土地管理法律法规和政策，营造土地管理的社会氛围。通过学习宣传教育，一定程度上增强了广大干部群众的法制观念和依法用地意识，为依法行政创造了较好的社会环境。
(二)土地规划修编工作有序开展。一是做好规划局部调整工作。根据有关政策规定，做好建设项目占用非耕地的规划局部调整工作，先后向省里上报了10个乡镇(街道)的40多个建设项目用地的规划局部修改，批准修改总面积1700亩;完成永安、现代工业集聚区的600亩非耕地项目的规划局部修改基础工作。二是做好新一轮土地利用总体规划修编前期工作。完成了第二次土地调查工作，摸清农村土地和城镇地籍的基本情况，为规划修编打下基础。根据上级的统一部署，开展规划大纲编制工作，及时上报省市审批。开展调查研究，加强与有关部门联系，做好规划衔接相关工作。开展规划基数转换工作，已完成了基数转换的外业核实，正在开展数据的室内分析处理。
(三)土地征收、收储和用地审批管理进一步规范。一是加强土地征收和收储工作。根据县政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地补偿安置方案制定等相关工作，进一步规范征地行为;制定了新的土地征收区片综合价，提高征地补偿标准。加大土地收储力度，对全县各类土地进行梳理，将29宗土地列入收储计划，做好工艺品城转角、蒲司湾等地块的收储工作。二是向上争取用地指标。做好低收入农户创业就业园项目等重点建设项目的包装工作，积极向上争取用地指标;通过农居点整理、建设用地复垦,获得省核拨指标99.9亩，保障重点急需项目的用地需要。三是做好用地审核报批工作。20*年以来，共办理农用地转用报批2257亩，其中工业用地1257.8亩，农房报批546.1亩。特别是设立县国土资源局工业园区分局，抽调业务人员，统一受理、全程代办园区工业用地报批有关事项，取得了明显效果。四是重视解决农村村民建房问题。做好农村土地综合整治的服务指导工作，制定出台有关实施细则，简化用地审批手续，减免有关费用，有效推进农民住房改造工作。
(四)土地节约集约利用工作取得进展。一是加强政策引导。在“服务工业、推进项目”百日行动中，对全县工业用地进行普查，分析用地现状，起草和参与了关于加强建设用地批后管理、盘活存量建设用地、清闲促产等方面的文件，从政策上深化节约集约利用土地工作。二是做好建设项目用地预审。已完成了35省道西段工程等省级重点项目用地预审和8个一般项目的用地预审工作，预审用地总面积20*亩。三是探索盘活存量闲置用地。对1999年以来全县已农转用而未供的6600多亩土地、已供未用的500多亩闲置土地、低效利用的600亩空闲土地，分析原因，进行分类分步处置，促进建设用地资源再利用，提高土地利用效率。
(五)一些土地违法违规案件得到查处。一是加强土地巡查。提请县政府出台了《关于进一步加强国土资源管理工作的意见》，层层落实土地巡查监管责任，明确县、乡、村三级土地日常监管工作职责和任务。20*年以来，共开展土地执法监察动态巡查1300人次，发现制止违法用地896件。二是查处各类土地违法案件。通过开展卫星遥感执法检查、土地百日行动、违法违规隐漏案件查处等活动，共立案查处违法违规案件241件，涉及土地面积4924.5亩，拆除各类违法建筑485间(处)，面积11.7万平方米，给予党政纪处分或追究刑事责任32人。三是做好土地工作。建立健全工作责任制，落实各项工作制度，加强接访、处访工作。20*年以来，共接待群众来访800人次，受理涉土问题来信897件，省市交转办125件，对这些件基本上都认真给予办理回复。
二、存在的主要问题
虽然这几年县国土资源局土地管理工作取得了一定的成绩，但由于我县土地历史问题积累多年，各种新旧矛盾交织，存在的困难和问题很多，具体表现在：
(一)法制宣传还不够广泛深入。从调查情况看，土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够，缺少持续有效的宣传，广大干部群众对有关内容了解不多，致使一些群众土地法制意识淡薄，受利益驱动，违法占地建房的现象较多。同时，县国土资源局对自身职能及工作流程宣传不够，透明度不高，群众对办理用地手续程序仍不十分了解。
(二)土地利用总体规划亟需修编。一是上一轮土地利用总体规划编制欠科学，一些地块性质定位不切合实际，许多农保地与实地现状不符，农保率偏高，一些重大项目用地缺乏规划保障，较大程度上制约经济社会发展。二是规划的指导性和操作性不够强，土地利用总体规划与相关综合性规划衔接不够，不能很好地控制和引导用地，影响了项目落地，也导致规划变动存在随意性，由此带来一系列新问题。三是城乡建设用地需求与新增建设用地空间矛盾突出，建设用地空间拓展艰难，客观上成为土地规划修编的一大难题。
(三)土地征收收储和用地审批管理不够到位。一是土地征收困难。随着土地资源的不断升值，征收土地涉及利益调整越来越大，加上国家对土地的管理越来越严，征收土地所面临的矛盾和阻力也越来越大。在征地过程中，由于群众思想工作问题、补偿标准问题、被征地农民社会保障问题等原因，导致征地工作难度很大，有的地块(如后里吴村)批准后却无法进场。二是土地收储进展缓慢。多年来土地收储工作是我县的薄弱环节，办法措施不多，实际收效不大，土地储备中心未真正发挥作用，后续储备数量匮乏，用地保障严重不足。三是用地审批效率不高。用地审批环节多，涉及多个部门，工作量大，报批时间长，造成建设用地不能及时到位。
(四)土地节约集约利用率较低。一是建设用地供地率低。由于许多项目前期工作不充分、各类待开发用地缺乏统筹安排、征地难到位等原因，导致建设用地供地率低下。20*、20*年，全县的供地率分别为12.9%、1.96%，2009年上半年仅为0.11%，20*年至今全县仍有已转未供土地3500多亩，指标浪费严重。二是建设用地闲置现象突出。由于对土地批后利用缺乏跟踪监管，不少企业节约集约利用土地的观念不强，闲置和粗放型利用土地现象不同程度存在，擅自改变土地用途的行为也时有发生。据统计，目前我县建设用地平均每亩税收只有9万多元，为全市的70%左右，产出率相当低。同时，一些效益好的企业急需用地无法解决，靠租借厂房或内部挖潜进行生产,严重影响企业的发展壮大。三是农村土地利用率低。农村建房缺少规划引导，布局散乱，管理不到位，导致一方面农村缺房户建房艰难，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象得不到有效控制。
(五)土地执法监察有待进一步强化。一是违法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我县违法用地面积占新增建设用地总面积的比例高达92.6%，20*年被省里列为卫星遥感监控县，进行重点整改。据初步统计，20*年起，城区违法占地建房出现反弹，新增违法建房达600多间。二是执法监管力度不够。土地管理缺乏健全有效的监管机制，乡镇、村对土地日常监管的主动性和积极性不高，还没有形成整体监管合力;执法力度不够，对违法占地的查处缺乏有效的措施和手段，部分地方违法用地屡拆屡发、屡禁不止，没有从根本上得到遏制。三是土地历史遗留问题突出。各类问题迟迟未能得以有效破解，严重影响了我县土地管理秩序。四是土地问题突出。涉土案件占全县的量达30%，呈现数量持续增加、行为更为激烈趋势，违规越级访、集体访、上省进京访屡屡发生，严重影响了仙居的整体形象。20*年，我县曾连续两个月进入省国土资源厅受理的积分排名前五位，极大影响了我县建设用地报件及规划调整工作。五是执法队伍建设需要进一步加强，整体素质有待进一步提高。
(六)财务收支管理问题较多。从审计部门的财务收支审计情况看，县国土资源局在编制管理、内部管理、财务管理、资产管理等方面存在的问题较多，有的问题较为严重。
三、几点建议
土地问题是事*发展的根本问题。严格土地管理，是全面落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护社会和谐稳定的当务之急。当前，必须牢牢抓住土地这个根本问题，竭尽全力管好土地，想方设法用好土地。
(一)着力营造良好社会氛围。土地是民生之本、发展之基，是仙居经济社会发展的命脉。县国土资源局要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，进一步坚定管好土地的信心和决心;要采取各种形式，通过多种途径，广泛深入宣传土地法律法规和国情国策，提高宣传教育的针对性和实效性，增强广大干部群众的土地法制观念，努力在全社会形成保护耕地、依法用地的良好氛围;要大力宣传国土资源部门的职能职责、公开服务内容和办事流程，增强政策透明度。
(二)着力做好新一轮土地规划修编工作。土地利用总体规划是实施土地用途管制、调整土地利用结构布局和严格依法管地的基本依据。一要继续做好前期准备工作。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，深入开展调查研究，全面掌握土地利用情况;加强对今后土地需求和供给的预测分析，为开展空间布局提供科学依据;密切与省市国土资源部门的联系，抓紧推进规划修编相关工作。二要认真做好规划修编调整工作。要积极调整规划，包装项目，优化项目布局，拓展用地空间;着眼长远谋划，统筹安排规划期内各类用地，定性定量到地块，努力留足用地空间;加强与相关部门、乡镇(街道)的联系，充分听取各方意见，积极做好与相关规划的衔接工作，增强规划的前瞻性、科学性和指导性。三要强化规划实施管理。严格按照规划控制用地，根据形势发展需要，依法修改和调整规划，维护规划严肃性、权威性。
(三)着力加强土地征收收储和用地审批管理。一要加大土地征收工作力度。要加强政策宣传，充分做好被征地农民的思想工作;进一步完善征地工作制度，严格履行征地程序，规范征地行为;研究解决好被征地农民合法权益保障问题，完善征地补偿办法，实行征地补偿费统一支付，做好土地征收补偿安置工作。二要切实加强土地收储工作。要认真执行土地储备实施办法，进一步规范土地收储行为;充分发挥收储中心的作用，落实土地储备基金，实施存量土地收购储备，增强对土地市场的调控力度，特别是对城区小宗土地，要注重储备中心的收储调控作用，防止土地零星推向市场而影响城市发展品位。三要提高用地审批效率。进一步改革管理机制，优化审批程序，简化用地审批流程，缩短审批时限，提高用地预审、报批效率。特别是要提高农村建房审批效率，加快推进农民住房改造工作。
(四)着力提高土地节约集约利用水平。一要切实提高供地率。要充分做好项目前期工作，加快推进项目落地，及时办理供地手续;加强与乡镇(街道)和有关部门协调配合，加大供地力度，着力破解供地难问题。二要切实加强建设用地批后管理。要抓紧研究出台土地批后管理的相关政策，规范建设用地使用权流转，建立企业用地退出机制和闲置土地收回机制;积极引导企业转变土地利用观念，严格节约集约利用土地，大力推进“零增地”技改，在规模以上企业开展“亩产论英雄”活动;采取有力措施，严格节约用地，积极盘活存量土地，依法处置各类闲置用地、空闲土地和擅自改变用途的土地，着力提高土地利用率;加强“退二进三”政策研究，推进传统产业升级。三要切实解决农民建房难问题。要结合推进农村土地综合整治活动，加快农民住房改造建设工作，积极探索解决农民建房问题的有效途径和措施。进一步调整村庄规划布局，执行农村一户一宅政策，严格控制农民建房用地标准，从源头上制止一户多宅、少批多占、未批先占和占用耕地建房现象的发生。
土地法关于土地征收的规定范文第5篇
[论文摘要]在对于我国的集体房屋征收与补偿中，应当借鉴美国法的正当法律程序，注重公民的受告知权和听证权，必须尊重国内法赋予公民的所有权利。在对集体房屋征收的过程中，也要注重征收的必要性，不能不考虑带来的损害和收益，盲目地进行征收。在进行补偿的过程中，要严格按照正当法律程序，制定补偿的标准和范围。
[论文关键词]集体房屋征收 补偿条例 正当法律程序
作为土地征收的合法要件之一，正当程序要件为各国的宪法或者法律所确认。美国联邦宪法第14修正案规定： 未经正当法律程序，任何州都不能剥夺任何人的生命、自由或财产。明确提出了征收中的“正当程序”原则。在司法实践中，美国法院逐渐意识到，在土地征收过程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，难以从立法上进行精确界定，只有辅之以程序保障的要件，才能更好地保护当事人的利益。在法治较为成熟的国家，严格的程序性规定构成对公权力的有力限制。在我国，对土地征收权程序限制的薄弱成为目前违法征地的一大制度诱因。如何借鉴其他国家的规定，合理设计我国的土地征收程序，是本文的主要目的。
一、“正当程序”的内涵与功能
（一）正当程序的内涵
1.公正作为义务，它要求行政机关在决策的时候要公正，严格地遵照法律上的规定，不能出现偏向于某一方的情况。不能够因为自身的喜好或者与自身的利益相关就偏离正义。公正作为义务还要求行政组织机构要符合法律的要求，其组成人员的资格要达标，做出决策所要求的人员性质和数量必须符合法律的规定。
2.受告知权，是指行政行为的当事人及与之有利害关系的人员，有权利及时知道并了解与之有利害关系的行政事实与决策。
3.听证权，是在行政机关对相对人作出较严重的行政处罚决定前，相对人所依法拥有的权利。
4.说明理由义务，是指行政机关做出行政决策，应当向当事人及利害关系人说明做出此决策的理由，让当事人对此有个了解。
5.行政资讯公开。行政资讯公开即行政信息公开。
（二）正当法律程序的功能
1.权利保障功能。美国宪法第5条增补条款的正当法律程序，是宪法上人权清单的一部分，我们从宪法上有关人权清单的角度出发，正当法律程序的要求和其他人权清单上的基本的权利一样，都是源于对行政权力的不信任，企图通过宪法锁定人类所信仰的基本价值，来预防行政部门的滥权。从这种古典的理论上来看，消极地保护人们的合法权益是正当法律程序的原始功能。
2.行政效能的提升。正当法律程序可以很大程度上提升行政效能。当今社会，经济与科技不断发展，对行政效能也提出了一定的要求。人们更倾向于用较少的时间、成本、人事以及行政支出来达到正确的行政决策。
3.增进人民对行政的信赖。通过正当法律程序，可以确保人民的受告知权和听证权，这样就可以增进人民对行政机关所做的决策的信赖。
二、土地征收中“正当程序”的必备要件
在具体的土地征收过程中，适当的程序安排确实可以起到控制权力滥用的作用。以下制度安排是保证征收符合“正当程序”所必须的：
（一）自愿协议出让前置制度
从美国的做法可以看出，政府对启用征地权持一种审慎的态度，能不用则不用，能少用则少用。在征地过程启动前，政府应当与土地所有人进行自愿协议出让，在协议过程中，政府不是作为公权力的享有者，而是作为民法上的主体，与土地所有者处于对等地位，双方可以按照民事交往过程中的规则自愿平等地磋商谈判、讨价还价。只有这种自愿协议出让最终失败或者其成本过高时，国家才将其身份回归到公权力主体，启动土地征收程序。这种制度体现了对自由市场经济的崇尚以及对国家干预的防范。这也是现代新制度经济学的普遍观点，即只要在自由市场交易中可以达成的事项，国家就应当节制其权力，减少干预或者不干预。
（二）对征收项目的公益性说明理由并接受司法审查
征收必须以“公共利益”为目的，征收决定中应当对其作出充分说明，以合理论证征收行为的公益性。如果被征收人对此产生合理质疑，可以向法院提起诉讼。虽然公益目的与正当程序是土地征收中两个独立的要件，但“公益目的”需要通过正当程序中的说明理由制度和司法审查制度来实现，因此从广义上说，这也是土地征收正当程序的一部分内容。
（三）征收决定以及补偿过程中的公众参与制度
广义上的公众参与，除了政治参与外还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。土地法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与到一切与自身权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在进行公众参与制度设计时，需要格外注意如下两个问题：
第一，法律需规定与公众参与配套的详细可操作性的程序设计。在美国，公众参与的形式：通告———评论程序、协商程序、必要的事前告知和听证会程序、环境品质风险评估（EQA），专家出具的评估研究报告（Findings），都有法定的步骤。
第二，需注重参与过程的协商性，而不仅仅是简单的投票。
（四）预付款制度
在土地征收过程中，先补偿后征收是一项重要的原则。所谓的预付款是指赔偿价金的给付应在征收机关实际取得所有权并占有土地以前进行，该价金一经协商确定或经法院以及赔偿委员会等机构予以确定，即应在占有之前给付。预付款制度主要有两个目的，一是可以给所有权以妥善保障，二是防止行政当局拖延工程。
三、土地征收中的程序性问题及改革建议
与以上各国的立法和实践相比，我国土地征收的不足之处有：
1.机关在实践中的听证不完善。正如王锡锌所评价的： （ 我国的听证程序） 只借用了西方国家的听证之“名”，而不具有听证的结构、程序以及功能之 “实”，最后演变为主管机关对各方参与者进行的一种具有咨询意味的讨论或者论证。
2.征地过程中缺乏有效的公众参与。在行政机关行使征收权的过程中，应当遵循信息充分公开，利益相关人有效参与等原则，并为被征土地的利益相关人提供充分的参与机会和参与平台。我国的征地程序各环节中公众参与的制度设计却十分薄弱。
3.国家代替土地开发者事先介入征收程序，形成政府的“阻断效应”，以至于自愿协议出让制度和被征收人的买回权难以有效行使。
4.没有规定预付款制度。我国《土地管理法》并没有规定征地预付款制度。而且按照《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。其中也并没有规定将补偿款提存在法院。该项规定说明政府在未经补偿的情况下实施征收行为也是合法的，无可厚非。
（三）完善我国土地征收程序的改革建议
1.完善土地征收补偿标准
美国的土地征收补偿包括直接损失和间接损失，只要要求补偿者拿出足够的证据证明损失是由政府的征地造成的，并且得到陪审团或者法官支持，就可以得到相应的补偿。我国的土地征收补偿仅限于直接损失，比如土地补偿费和安置补偿费等，其他间接造成的损失是不予补偿的。两者相比较，我们可以看出，美国的补偿面较宽。
美国的土地征收补偿标准是按照被征收土地的市场价值来确定的，如果市场价值无法确定，那就会按照它实际会获得的收益来进行补偿，这个实际所获得的收益包括直接和间接两种收益。而我国的补偿标准是按照土地当前的收益价值，它并没有考虑土地用途变更之后的增值收益，因此会损害被征收者的权益。
2.完善集体土地征收补偿标准
现在世界上多数国家都对集体土地征收的补偿标准做了明确规定，这为具体实践中的补偿范围和标准提供了法律依据，我国也应当向此靠拢，最合适的应当是公平补偿原则，应当以市场价格作为参考来提高补偿标准。笔者认为可以参照美国以市场价格为标准，同时要综合考虑被征收土地者的直接损失和间接损失。
3.严格界定公共利益
在我国的《宪法》和《土地管理法》中都谈到了，国家可以为了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我国的各项法律中，都没有对公共利益作出明确的规定和解释，这就为以后的实践埋下了很大的隐患，有些地方政府就会故意曲解公共利益的概念，随意征收土地，所以严格的鉴定公共利益是当务之急。
4.完善补偿的市场化标准
市场经济中，商品价格随着市场的波动变化较大。土地作为不动产，有其独特的价值，但我国目前的补偿制度中并没有引入市场机制，只是就直接的价值补偿，这导致被征收者利益的损失，进而会导致群众对征地的不支持、不配合。笔者认为在土地征收补偿中引入市场机制，不仅可以充分维护群众的利益，还可以在一定程度上减少地方政府克扣补偿费用的情况，调动群众对征地的积极性。
5.完善听证制度和信息公开制度
