土地确权的法律依据

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土地确权的法律依据范文第1篇

为统筹城乡经济社会发展，明晰集体土地产权关系，维护集体土地权利人的合法权益，根据《安徽省人民政府办公厅关于开展农村集体土地确权和登记发证工作的通知》要求，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想

以党的十七大和十七届三中、四中全会精神为指导，以全国第二次土地调查为契机，紧密结合集体土地登记发证工作，建立和完善农村集体土地产权登记制度，进一步理顺土地产权关系，加强土地权属管理，强化耕地保护机制，切实保护农民的合法权益，维护农村社会稳定。

二、法律依据和工作原则

（一）法律依据。

1．《中华人民共和国土地管理法》；

2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

3．《土地登记办法》；

4．《确定土地所有权和使用权的若干规定》；

5．《土地权属争议调查处理办法》；

6．其它法律法规等。

（二）工作原则。

1．依法申请登记的原则；

2．依法确权的原则；

3．沿用性的原则；

4．充分利用第二次土地调查成果资料的原则；

5．界址清楚、面积准确、权属来源合法的原则；

6．分工负责的原则。

三、工作内容和范围

（一）工作内容。

依据第二次土地调查成果资料，全面完成我县农村集体土地确权和登记发证工作。具体工作内容如下：

1．以全县第一次集体土地使用权登记发证结束时间为基点，重点对1991年以来未申请土地登记的集体土地依法进行初始登记；对1991年以前漏登的，依法予以登记。

2．已经登记发证的，不再进行登记发证；对权属、界址、土地利用状况等发生变化的，依法进行变更登记。

3．通过调查，对存在争议的土地由各乡镇、办事处、白杨林场、范集工业园区（统称乡镇，下同）进行调解，从根本上解决农村土地纠纷。

（二）工作范围。

全县辖区内农村集体土地，均属本次集体土地确权和登记发证工作范畴。具体包括：

1．村集体以及乡镇集体所有土地；

2．集体建设用地；

3．农民宅基地。

四、工作程序

（一）申请。

集体土地所有者和使用者申请登记，到所在辖区国土管理中心所或调查小组领取《农村居民建房申报表》和土地登记申请书，按照要求填写表格后，连同法人代表身份证明书及个人身份证复印件（委托人申请登记的，须提交授权委托书及人身份证复印件）、土地权属证明等文件资料，一并提交所在辖区国土管理中心所或调查小组。

申请宅基地使用权登记的，需经村民会议或者农村集体经济组织三分之二以上成员讨论同意，村民委员会出具使用情况以及是否属于本村村民的说明，由乡镇政府签字认可，报县政府批准。其中，占用农用地的，如符合村庄规划，采取置换方式报市政府办理审批手续。

（二）地籍调查。

1．内容

（1）对本辖区集体土地的地理位置、权属、界线、地类、面积等状况进行调查（土地分类按照第二次全国土地调查土地分类标准划分），填写《农村居民建房申报表》和《地籍调查表》。

（2）做好土地权属争议的调处工作。

2．方法

（1）各乡镇根据工作需要，安排各行政村抽调若干人员（每小组3—4人），组成若干个外业调查小组。

（2）按调查计划，分片公告通知集体土地所有者和使用者到场指界。农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明；集体建设用地和宅基地指界人为土地使用者。

（3）各调查小组到各村民小组后，从村民小组宅基地的一个角开始调查。

（4）在调查每一宗土地权属和界址时，本宗地居民和邻宗地居民均要到实地进行现场指界，经双方认定的界线，双方指界人要在《地籍调查表》上签字盖章。

（5）对于有争议的界限，能调解的，现场调解，不能现场调解的，双方填写《争议缘由书》存档。

（6）对不能按时到现场指界或无正当理由不予指界的，按违约指界确界。

（三）权属审核。

各调查小组应当根据申报的资料和调查成果依法并按规定对土地权属、土地面积、地类、土地用途等逐宗进行全面审核，对符合登记条件的必须进行公告，待公告期满无异议后，完善《农村居民建房申报表》，填写土地登记审批表。各国土管理中心所要认真审查有关填写内容，所长签署初审意见后，统一将土地登记申请资料报县国土资源局，县国土资源局审核后报县政府批准用地手续。

（四）注册登记颁发证书。

经县政府批准后，由县国土资源局办理注册登记手续并颁发《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。

（五）登记要求。

1．申请集体土地所有权登记，要以村为单位，按权属界线所封闭的宗地为基本单元申请土地登记；集体建设用地和宅基地以宗地为单元申请土地登记。

2．农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。

3．城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

4．宅基地面积不得超过规定的标准，对宅基地超占面积的，要根据不同时期的法律、法规和政策规定进行处理。农民生产性附属用地，如猪、牛、羊圈舍以及沼气池等，可作为生产性建设用地，不计入宅基地面积范围内。具体办法按照《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）文件执行。

5．每个自然庄宅基地使用权登记完成后，应按照调查后的相邻关系和界址边长统一绘制现状图。比例尺应为1：500或者1：1000，为今后的村庄地籍调查打下基础。

6．今后，凡转用、征用集体土地和开发复垦整理建设项目立项，应提供《集体土地所有证》，作为项目审查和征地补偿依据。

7．建立责任制。凡行政区域内土地权属纠纷，由所在辖区政府负责；跨行政区域的土地权属纠纷，由土地所在地双方政府共同协商解决。

8．土地存在权属纠纷的，要积极采取有效措施及时解决，在纠纷解决前，任何一方不得改变土地利用现状。土地权属纠纷调处要以法律和有关政策为依据，本着“尊重历史，面对现实，有利于生产生活，有利于社会稳定和经济发展”的原则，依法调处，对调解不成的，要及时依法裁决。

严禁借集体土地登记发证之机制造事端，聚众闹事；严禁抢夺、破坏国家、集体和个人财产，引起新的土地权属纠纷；严禁借集体土地登记发证之机乱收费、搭车收费。对借机制造矛盾、设置障碍，干扰集体土地登记发证工作正常进行的，要依法处理；对造成后果严重、构成犯罪的移交司法部门依法追究刑事责任。

五、组织实施

（一）准备阶段（2010年1月1日—2010年1月31日）。

1．组织领导。县政府成立由县委常委、常务副县长任组长，有关部门及各乡镇分管负责人参加的蒙城县农村集体土地确权和登记发证工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局。各乡镇政府也要成立相应组织，并根据工作需要，从各村民小组、各行政村、镇直机关及离退休人员中，抽调工作认真、原则性强、有文化的人员3—4名，组成外业调查小组，村支部书记或村长任调查小组的组长。各调查小组由各乡镇统一指挥。

2．资料准备。土地管理相关法律、法规技术规程和相关技术资料的收集。

3．广泛宣传。要与第二次土地调查成果密切结合，开展多渠道、多形式的宣传活动，重点宣传集体土地确权和登记发证工作的目的和意义。通过宣传，使村、组干部和群众充分认识到集体土地登记工作的重要性和必要性，形成良好的社会氛围。

4．通告。各乡镇要在辖区内农村集体土地登记发证的通告。通告的主要内容包括：

（1）土地登记区的划分；

（2）土地登记期限；

（3）土地登记受理地点及联系电话；

（4）土地登记申请者应提交的相关资料；

（5）其他事项。

（二）实施阶段（2010年2月1日—2010年11月30日）。

1．2010年上半年，完成农村集体土地所有权和农村集体建设用地使用权确权和登记发证工作。

充分利用第二次土地调查工作成果，全面开展集体土地所有权的确权和登记发证工作。可采取“组有村管”形式，在明确村民小组主体地位的前提下，将集体土地所有权证发放到村，由村委会代管，待条件成熟后，再将集体土地所有权证换发到组。

根据我国各个历史时期的用地政策，本着尊重历史、注重现实的原则，认真做好农村公益事业、公共设施、乡镇企业及其他集体建设用地使用权确权和登记发证工作，为推进集体建设用地依法流转提供保障。

2．2010年下半年，基本完成宅基地使用权确权和登记发证工作。

查清每一宗宅基地的权属、界址和面积，为宅基地使用权登记发证提供地籍调查成果，在此基础上，按照法律程序，以户为单位开展宅基地使用权确权和登记发证工作。

3．在开展工作中既要遵循沿用性原则，又要充分利用第二次土地调查成果资料，做到尊重历史、立足现状。全县农村集体土地确权和登记发证工作基本完成后，必须严格按照技术规定的要求，做好成果资料的汇总和整理归档工作。

（三）检查验收阶段（2010年11月1日—2010年12月10日）。

按省、市要求，在全县农村集体土地确权和登记发证工作完成后，迎接检查组对我县发证工作的检查验收。

六、工作要求

（一）加强组织领导。各乡镇是全县农村土地确权和登记发证的责任主体，县政府已将该项工作列入各乡镇年度考核目标。主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓。从镇、村、组抽调的技术人员，具体负责土地登记发证的地籍调查和丈量组卷工作。要结合实际，合理安排工作进度，严格按照法律、法规以及国土资源部和省、市、县的文件精神，制定工作计划和实施方案，确保此项工作有计划、按步骤实施。国土资源管理部门要分片包点，明确责任，具体负责土地登记发证的业务技术指导。各有关部门要加强配合，县监察局要加大效能督查力度，确保集体土地确权和登记发证工作按时完成。

（二）加大宣传力度。各乡镇、各有关部门要充分利用报纸、广播、电视和网络等媒体，采取多种形式，广泛宣传发动，争取农民群众的支持，为农村集体土地确权和登记发证工作营造良好的社会氛围。

（三）分步有序实施。各乡镇要在试点的基础上，结合当地实际，及时总结试点经验，平稳有序加以推进。要优先办理涉及农用地转征用、土地开发整理、建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地使用权流转以及城乡结合部的集体土地确权登记发证工作。对新申请使用集体建设用地和宅基地的当事人要求进行土地登记的，国土资源管理部门要做到及时办理，在用地项目建成并由乡镇政府实地检查合格后，报县政府核发土地权利证书。土地权属有争议的，在争议调处之前不得登记发证。

（四）依法依规操作。各乡镇、各有关部门要严格遵照国家法律、法规和有关文件规定，妥善处理好土地使用上的各类历史遗留问题。对过去形成的土地登记结果要逐宗核查，凡发生变化的应当依法予以变更；对于“有证无地”的，应当依法公告作废。无权属来源或者违法占用未经依法处理的土地，一律不得办理登记。严格执行农村村民一户一宅、城镇居民不得在农村购买和违法建造住宅等规定，认真遵守省规定的宅基地面积标准。

土地确权的法律依据范文第2篇

1、承包面积小于实际种植面积；

2、承包地被依法征用；

3、无法复垦的承包地；

4、被公益事业占用的承包地；

5、进行土地调整的承包地；

6、因子女结婚分户的承包农户；

7、因离婚分户的承包户；

8、人员变动的情况的承包户；

9、主动放弃二轮承包经营权的承包户；

11、不符合分田条件的农户；

12、有家庭人员死亡的承包户；

13、代种他人承包地的承包户；

14、已承包到户集体土地；

15、采取方式流转承包地的承包户；

16、进行综合整治的土地；

17、出现历史遗留纠纷的土地。

【法律依据】

土地确权的法律依据范文第3篇

委托人陈余国，男，31岁，汉族，北京市海斯律师事务所律师，住北京市朝阳区亚运村安慧北里雅园2号楼1926号。

被上诉人（原审被告）北京市海淀区东升乡人民政府，住所地北京市海淀区成府路45号。

法定代表人杨永安，乡长。

委托人程洪瑞，男，北京市海淀区东升法律事务所法律工作者。

委托人朱佐，男，北京市海淀区东升乡人民政府规划建设科科长。

被上诉人（原审原告）姬增山，男，33岁，汉族，北京市海淀区大钟寺批发市场职工，住北京市海淀区罗庄西里1号楼5门201号。

委托人梁炎廷，北京市岳成律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人，姬增山之兄）姬增保，34岁，汉族，北京市海淀区大钟寺海鲜批发市场职工，住北京市海淀区八家村太阳园小区丁8—13号。

上诉人苍振明因村民补办建房证明表、社员建房确权表一案，不服北京市海淀区人民法院（2000）海行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法公开开庭进行了审理。上诉人苍振明及其委托人陈余国，被上诉人北京市海淀区东升乡人民政府（以下简称东升乡政府）的委托人程洪瑞，被上诉人姬增山及其委托人梁炎廷，被上诉人姬增保到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2000年11月7日，原审判决认为，依照1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定“农村居民建住宅，……使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”。第四十五条规定“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”。按照法律规定，乡级人民政府有权批准农村居民使用村内空闲地建住宅，农村居民占用土地建住宅的必须经乡级人民政府批准。1988年9月30日，东升乡政府批准姬增山占用非耕地建房后，在未撤销对姬增山的建房用地许可的情况下，于1994年6月14日又为姬增保补办了使用已划拨给姬增山的宅基地建房的证明，该补办建房证明行为，证据不足，且违反法律规定。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款明确规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认农村集体土地用于非农业建设的使用权。”东升乡政府于2000年6月5日为姬增保、苍振明分别作出了东升乡社员建房确权表，使姬增保、苍振明取得相应的农村集体土地的使用权，该确权行为违反了上述法律规定，属于超越职权的违法行为。故判决：一、撤销东升乡政府1994年6月14日对姬增保作出的东升乡社员补办建房证明表；二、撤销东升乡政府2000年6月5日对姬增保作出的东升乡社员建房确权表；三、撤销东升乡政府2000年6月5日对苍振明作出的东升乡社员建房确权表。苍振明不服，以争议房屋系姬增保结婚所盖，实际归其与姬增保所有，姬增山未在该处盖房，亦未居住等为由上诉至本院，要求撤销原审判决。东升乡政府虽未提出上诉，但其在庭审中提出，1988年东升乡政府批准姬增山在东升公社大钟寺大队大钟寺生产队建房一处，现争议房屋在红果园17号，并非上述批准之地点，该处房屋没有东升乡政府审批手续，故根据实际居住人姬增保申请，东升乡政府为其作出东升乡社员补办建房证明表是有事实和法律依据的，原审判决予以撤销系认定事实不清，故要求撤销原判第一项，对原判第二、三项不持异议。姬增山、姬增保均同意原判。

庭审中东升乡政府提交的1999年8月6日姬增保和苍振明所签订的房屋产权赠与协议，北京市海淀区公证处作出的赠与公证书和受赠公证书，上述证据可以证明姬增保对位于红果园17号的房屋进行处分的事实。

姬增山提交的社员建设用地审批表，能够证明根据姬增山申请，经过大钟寺生产队，大钟寺大队逐级批准，东升乡政府于1988年9月30日，同意其占用非耕地120平方米建房。

法庭经对上述书证进行质证、认证，根据当事人的有关陈述，可以认定以下事实：1988年姬增山向东升乡政府申请建房用地，同年9月30日，东升乡政府同意其在大钟寺大队大钟寺生产队范围内占用非耕地120平方米建房。1994年6月14日，东升乡政府根据姬增保的申请，为其长期居住的海淀区红果园17号房屋出具了“东升乡村民补办建房证明表”。1999年8月6日，姬增保将上述部分房屋（面积68.6平方米）赠与苍振明，自留37平方米，并在北京市海淀区公证处办理了赠与公证。2000年6月5日，东升乡政府根据姬增保的房屋产权赠与协议和北京市海淀区公证处的公证书，为姬增保和苍振明分别作出了东升乡建房确权表，即为姬增保确权房屋面积37平方米，为苍振明确权房屋面积68.6平方米。因2000年该地区进行拆迁，姬增山得知了东升乡政府的上述三个具体行政行为，其认为1988年6月7日，其因为结婚向东升乡政府申请建房用地，并得到东升乡政府的批准。同年10月至12月其在海淀区红果园建房一处，房屋建成后，因其兄姬增保无房结婚，故将房屋暂借给姬增保使用。东升乡政府未征得其同意，将建房手续变更为姬增保名下，并将其房产确认给姬增保和苍振明的行为，侵犯其合法权益，故诉至原审法院，请求撤销东升乡政府给姬增保作出的“东升乡村民补办证明表”及给姬增保、苍振明分别作出的“东升乡社员建房确权表”。

本院认为，乡级人民政府为村民补办建房证明，应当首先确认补办建房证明房屋的建房人这一事实。东升乡政府在未查清上述事实的前提下，仅根据姬增保的申请及其在红果园17号实际居住的事实，为姬增保出具了东升乡村民补办建房证明表，为红果园17号5间房屋补办了建房证明，因其出具补办证明时认定事实不清，故本院不予支持。

原审判决认定“东升乡政府批准姬增山建房地点在红果园17号”有误，因而以“东升乡政府在未撤销对姬增山的建房用地许可的情况下，又为姬增保补办了已划拨给姬增山的宅基地建房的证明，该补办建房证明行为证据不足，且违反法律规定”为由，判决撤销了上述补办证明的理由错误，本院应以纠正。鉴于原审判决撤销补办证明的结论正确，本院可以维持。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，县级人民政府有权确认农村集体土地用于非农业建设的使用权，因此，东升乡政府为姬增保、苍振明作出社员建房确权表的行为系超越职权的违法行为，原审予以撤销正确，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

土地确权的法律依据范文第4篇

2015年6月，为确保全省农村产权（含农村承包土地经营权）抵押融资试点工作顺利推进，四川省农村改革现场工作会在省分行的协助下在武胜县成功召开，自此全省农村产权（含农村承包土地经营权）抵押融资全面推开。

一、四川省农村土地经营权抵押贷款发展现状

截至2016年7月末，四川省10个试点县（市、区）累计发放农村承包土地经营权抵押贷款598笔、金额8.31亿元，面对巨大的市场空间，未来业务市场发展前景广阔。数据显示，多家银行均参与了农村土地经营权抵押贷款，但发展情况仍较为缓慢，分析其市场吸引力不足，主要源于市场机制发展不健全，表现为以下两个方面：

（一）颁证确权进度缓慢

农村土地流转经营权证颁证需要通过承包人向所在地乡镇申请、乡镇初审同意、农业局实地核查、农业局颁证等诸多环节，并且涉及农户等特殊群体性利益，颁证进度十分缓慢，导致全省确权颁证进度不平衡，影响土地经营权抵押贷款进度。

（二）土地经营权流转难

一是法律判决对农民利益保护。在发生权属纠纷时，政府相关部门出于社会稳定的考虑会偏向农户的利益诉求，增加了农村承包土地经营权流转的随意性和不稳定性。二是流转机制不完善。全省土地经营权流转机制搭建运行效果不一，部分区域即使搭建完毕，但依旧操作困难，成为限制农村土地经营权抵押贷款发展的瓶颈。

二、农村土地经营权抵押贷款发展风险

（一）土地经营权估值风险

土地经营权估值方法有三种，即成本法、市场法和收益法，但因缺乏成熟交易市场、产量估计困难、环境影响较大等因素，实施过程均会面临一定困境。

目前，个别银行土地经营权评估模式主要依赖于政府机关评估模式。但农业局专家库成员水平无衡量资格标准，评估方式简单且无可靠依据，同时因评估工作为其附加工作（无义务，免费服务），金融机构无法追究其评估偏差的责任，评估结果的客观性和专业性均无法得到有力保证。

（二）抵押办理风险

四川省未对土地经营权抵押建立统一操作系统，缺乏高层设计。农业局对土地经营权抵押，无系统操作控制，主要依赖手工统计台账。业务发展扩大后，难以规避同片土地流转经营权重复抵押的风险。

（三）经营权期限不确定风险

农村承包土地经营权建立在承包方按期按约定支付租金的基础之上，如承包方未如约支付租金则流转经营权自动失效，在贷款机构办理的流转经营权抵押随之失效。

（四）风险补偿金扣划风险

四川省内部分区县政府与银行间签订的农村产权抵押融资风险补偿金相关协议，规定风险补偿金的用途仅限于对集体林权、土地经营权等农村产权直接抵押贷款的损失补偿。而基于前述风险，多数商业银行农村承包土地经营权抵押贷款附加抵押或保证担保，是否符合风险补偿金损失补偿条件有待商榷。

（五）业主违约成本较低风险

农村土地流转经营方获得土地经营权政策补贴的形式包括：免费使用（政府补贴）、半价支付（另一半政府补贴）。业主取得土地流转经营权所支付的成本较低，则可能存在业主方以投资为幌子，骗取沟渠、大棚修建等政府补贴资金，及银行贷款风险。

三、农村土地经营权抵押贷款发展建议

完善农村土地流转经营权及抵押协议签署流程。建议四川省政府牵头指导农村土地流转经营权合同，并附加同意抵押条款。如此，农村土地流转经营权及抵押协议可合二为一，避免协议重复签署，节省人力物力。另一方面，附加条款的拟定，须经相关法律部门审核，增强法律效力。

调查评估土地上附着物种植/养殖周期，建议贷款机构合理设定还本计划。评估农村土地经营权价值，除考虑剩余流转土地经营权价值外，主要参考评估附着物经济价值。若贷款到期时点，土地附着物早已出售，则抵押物价值将大幅削减，尤其针对养殖行业。因此，建议参考土地附着物种植/养殖周期，制定合理信贷周期。

土地确权的法律依据范文第5篇

一、农村确权赋权改革和农村妇女权益

（一）农村确权赋权改革的内容

农村确权赋权改革以农村资源要素股份合作为主要内容，包括农村经济合作社股份合作制改革以及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权的确权、登记和发证等，是赋予农民更多的财产权利、促进农村发展和稳定的机制保障。现行法律的有关规定使得农村村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织职能交叉，通过改革，厘清村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织之间的关系，进而能够形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，并从中明确村民委员会和村集体经济组织的内涵、外延及其各自权能，明确村民委员会及村集体经济组织成员资格的取得、成员的责任、权利和义务及成员资格的退出机制。

（二）农村妇女权益保护的法律依据

我国法律明确规定，女性作为广泛民事主体中的一半，权利与男性平等。《中华人民共和国宪法》第四十八条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”。《中华人民共和国婚姻法》规定“夫妇双方拥有平等分割财产的权利”。新通过的《中华人民共和国婚姻法修正案》第十三条规定，“夫妻在家庭中的地位平等”；第十七条规定，“夫妻在婚姻存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，双方另有约定的除外……夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定不明确的，归夫妻共同所有。夫妻对共同所有的财产有平等的处理权”；第二十四条规定“夫妻有互相继承遗产的权利”。《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定，“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵犯妇女合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田等应当受到保障”；第五十条规定了责任追究，“划分责任田、口粮田等以及批准宅基地违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的要追究责任”。除此之外，在民法通则、继承法、农村土地承包法等等相关法律中也有类似的规定，保护妇女平等权利。

二、农村妇女权益侵害的现状及原因

（一）现状

从我国的根本大法《宪法》，到《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《农村土地承包法》等基本法律，以及其他一系列的规章、政策性文件，农村妇女权益保障的法律框架已经基本形成，但现实中仍有部分妇女因性别、婚嫁或婚变不能享受法律赋予的平等权益，导致法律形式上平等而事实上不平等、分配起点上公平而过程不公平的事实，主要表现有以下几种情形。

1. 出嫁女权益得不到保障。农村出嫁女特指与其所在村组以外的男性结婚，无法或不愿将户口迁出的农业户口妇女，包括“农嫁农”和“农嫁非”两种形式，其中，“农嫁农”指嫁给农业户籍男性的农村女性，“农嫁非”指嫁给非农业户籍男性的农村女性。一般情况下，农村妇女出嫁后，户口即被注销或强制迁出，即使户口没有迁移，按村规民约也不再享有相关权益。以“农嫁农”的土地承包经营权为例，出嫁女在娘家的承包地被强行收回，但嫁入方又以保持土地承包现状为由，不给承包地，须等下一轮调整时才能获得。“农嫁非”虽然户口保留在原居住的农村，但往往由于未履行集体经济组织成员相应的义务，被视为“准集体成员”，允许留户口，但土地承包经营、宅基地、土地分红和补偿等诸多权益被收回或削弱，在土地升值明显的地区尤为突出。据全国妇联对15个省、自治区、直辖市共414个县、区的调查表明，在第二轮农村土地承包中，有46%的村庄不给“农嫁非”妇女提供宅基地，38.5%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地分红、35.4%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地补偿费方面应得的村民待遇，35%的村不给“农嫁非”妇女提供土地承包经营权；仅有2%的村对出嫁女保留土地，而14.7%的村对外来的媳妇不给承包地。

2. 离婚、丧偶妇女权益难以保全。与城市离婚、丧偶妇女相比，农村妇女权益在离婚、丧偶后更易受到侵害。由于历史原因，农村仍旧保留一些有封建色彩的旧俗和思想，农村权益带有浓重的男性色彩，妇女权益属于从属地位，这些都为离婚中以户为单位的权益分割或丧偶妇女权益的保留带来诸多问题。特别是对于离婚妇女，即使村委会或农村集体组织没有采取措施，婆家也不可能让她们留下来享受“家”里的权益，而娘家则往往把她们当作外人不予分享权益。2004年的全国抽样调查发现，0.7%的妇女在离婚后失去土地权益。2010年的调查表明，农村妇女因婚姻变动（含结婚、再婚、离婚、丧偶）而失去土地的占27.7%，而男性仅3.7%。最近，浙江省温州地区首例被法院受理并予以立案的农村妇女土地权益维护案件所反映的就是典型案例。

3. 上门女婿的权益遭限制。在传统的中国文化观念中，婚姻关系确定后，女方到男方家落户和居住，即所谓的“妻从夫居”婚姻模式。男娶进、女嫁出，在传统观念中被认为正常；反之，则被认为不正常，受歧视，并在分享村集体共有资源和利益时体现，尤其在经济发达地区。对“上门”女婿，现实生活中，有的村庄竟然少分配、甚至不分配土地等资源，在他们的观念中，妇女本应该“嫁出去”，结果却招了女婿上门来挤占集体资源；有的农村只允许无儿子农户家中的一个女儿招婿，为其落户江分享村集体权益，其余女儿的相关权益在出嫁后将被强行收回；有的则规定必须经村民委员会、村小组同意，并经村民逐户签名、盖章同意，男方及其子女才能享受与本村村民同等的权益待遇。否则，连女方的权益也被收回。2014年7月31日的《京郊日报》曾报道，北京市房山区长阳镇某村委会以村民代表会决议为借口，拒绝支付上门女婿张先生一家三口本应分到的购房补助款。

4. 未婚女性的权益受侵害。我国几千年的封建历史沿袭下来的家庭父权制度，使得男性以“世居者”身份在家庭中处于绝对支配地位，家庭以父系血脉进行传承。有限的资源与并不健全的农村社会保障制度，驱使“世居者”常常以牺牲“非世居者”的利益来保全自己的利益，他们指望女性出嫁空出股权、土地等集体资源，对未婚姑娘及待嫁女的权益减半计算或者预先取消资格。一句俗语“姑娘迟早是别人的”彻底地诠释了这一现象，认为家庭和村庄投入到姑娘们身上的资源被转移到丈夫所在村庄，并能对其做出永久性贡献；而做出投入的家产和村庄并未获得回报。前面所述的浙江省温州市中级人民法院审理的妇女土地权益纠纷案中，还涉及了一直未婚的杨女士和金女士女儿权益减半的侵害。

5. 性别歧视。尽管有法律及政策明确规定女性与男性享有平等的权利，但现实中女性在获得土地承包经营、土地分红、土地补偿和宅基地等权益时，与男性并不平等，受到了家庭和村集体组织的双重干预。首先，当土地等“资源稀缺”这一情况出现时，村集体组织尽其可能排斥潜在的“非集体成员”拥有本来便十分稀缺的资源。有的则以“测婚测嫁”规定未婚男子在结婚前可以预先获得“未来媳妇及子女”的耕地，未婚女性少分甚至分不到土地；有的只给18岁以上的男劳动力分责任地，规定男孩可单独立户，而女孩则只能随父母；有的则给男孩分好地、女孩分差地。其次，家庭财产的继承受传统习俗的影响，社会习惯通常只让男孩继承。2005年，浙江省义乌市房屋拆迁政策规定，多子家庭按儿子数量分配宅基地，而只有女儿的家庭则不论女儿多少只给一块宅基地。中国法制监督网曾报道，2009年6月28日通过的浙江省绍兴市《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》规定，户口在册的外嫁女及子女，无合法产权房屋的，不予安置；有合法产权房屋的，不享受人均40m2的保底安置；配偶一方户口在外地的，则可以增加一个安置人口。2013年浙江省上虞市梁湖镇某村民反映了该村的落户政策中，规定男性可以带妻儿迁回，而出嫁女则不能迁回。

（二）原因分析

我国法律赋予妇女与男子平等的权利，国家政策也致力于保障妇女权益的实现，但现实中农村妇女以土地为核心的合法权益屡遭侵犯，究其原因，大致可归纳为传统观念的制约、政策制度的不足、村规民约缺乏监督以及司法和行政救济渠道不畅等因素。

1. 传统的男权文化。“女性是人类社会中第一种奴隶。作为整体，她们是男性整体的奴隶；作为个人，她们一直是男性英雄们掠夺和压迫的对象”。在我国，男权至上在《易经》中已基本形成，从秦汉，经唐宋，至元明清，漫长的封建社会系统化了中国古老的男权思想，形成了“男尊女卑”、“男主女从”等根深蒂固的封建思想，强行将妇女置于依附性的性别角色。在传统男权观念的影响下，一些传统习俗逐渐形成并沿用至今。“妻从夫居”习俗影响着农村女性的合法权益，女性结婚后搬至夫家生活，其在原居住地享有的集体资源被剥夺似乎已成约定俗成。“嫁出去的女儿泼出去的水”，“男性继承”习俗直接导致女性权益的丧失。资源的有限与拥挤，“养儿防老”和农村社会保障机制的欠缺，很自然地将女性权益尽可能排除在外。

2. 法律制度的不足。我国目前有关农村女性权益保护的法律规范并不缺乏，在《宪法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《继承法》、《农村土地承包法》等均有涉及，但法律的质量有待提升，存在反复规定、冲突、疏漏等问题，法律原则性有余而操作不足。如《婚姻法》第十八条规定“一方的婚前财产为夫妻一方所有”，最高人民法院《婚姻法解释（三）》（2011年）第五条明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，除孳息和自然增值外，应认定为夫妻共同财产”，立法的原意是追求公平价值，但无形中损害了农村离婚妇女的权益。我国农村结婚传统是男方准备房屋，女方准备生活用品类的嫁妆，房屋通常是升值的，但作为日常用品的嫁妆只会贬值或被消耗。又如，《农村土地承包法》第六条规定“农村土地承包，妇女和男子享有平等的权利”，在第三十条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，但在第十五条中又明确“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，正是因为缺乏对集体经济组织成员资格取得、认定的统一法律机制依据， 导致现实中以不具备集体成员资格为由而侵犯农村妇女土地权益。同时，土地政策的长期稳定性与女性因婚姻而流动的矛盾，造成因“增人不增地，减人不减地”、“大稳定，小调整”而使得出嫁女权益两头落空。另外，以户为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等权益主体，虽然形式上是中性的，但却忽略了农村家庭中固有的男权制度的传统，使政策在实施过程中给女性带来不利。

3. 村规民约缺乏监督。村规民约是我国传统乡村文化的重要组成，介于正式制度与非正式制度间，调节着社会生产生活以及道德规范。我国《村民委员会组织法》是农村实行村民自治的法律依据，它确认了村规民约在农村自治中的作用。《村民委员会组织法》在第二十七条规定了“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，第五条又规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然后，农村妇女权益受损的很多情形都打着村规民约的旗号，标榜着村民自治，以集体的形式侵犯个体成员的权利。虽然强调合法是村规民约下村民自治的前提，但由于村民自治范围内的村民会议决议不能预，村民会议可以以村民决议是合法程序通过为由而不予遵守妇女权益保护相关法律条款，村民决议内容缺乏有效监督。另外，受传统男权文化以及妇女自身素质的影响，参与村规民约讨论与制定的基本为男性，制定的村规民约自然以男性利益出发。前述的《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》以党员大会和村民大会参会人员100%同意加以执行就是实例。

4. 司法救济存在问题。农村妇女在自己的权益受侵害时，大多选择村委会协调解决，然而这在村民会议上难以实现权益的维护；少部分的女性会通过法律渠道维护和保障自己的权益，但法律往往没有有效手段来解决。以土地权益为例，《土地管理法》第二章规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，这一规定使得法院难以对这些土地所有权和使用权的问题做出裁判；第十六条又有“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。因此，法院则不能直接受理农村女性要求土地权益的诉求，而是必须先由乡镇政府调解，再通过行政诉讼来裁决。程序上只有在乡镇政府做出处理决定后，才能向法院提起行政复议和行政诉讼，这一过程又会因管理责任、执法权限等问题而推诿。另外，多数农村没有土地预留，即使法院作出裁决，也难以执行。

三、建议和对策

我国农村妇女权益受侵害十分普遍，已直接影响到农村妇女的家庭生活，打击她们参与农业生产的积极性，影响着和谐社会的建构和男女平等的实现。针对农村妇女权益侵害的原因，我们认为可从法律政策、司法救济以及监督机制着手。

1. 完善法律政策。法治国家的根本任务是依照法律和政策法规治理国家。因此，建立科学、完善的法律和政策法规是维护和保障农村妇女权益的基础。通过修整现有的农村妇女权益保护的有关法律法规，删除不适合农村实际的法律条款，增加法律政策的可操作性，调解村规民约与国家法律的冲突，实现农村妇女权益的有效保障。建议在《婚姻法》中明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，均认定为夫妻共同财产”；明确《农村土地承包法》中“家庭承包方”可以是“户”，也可以是“个人”，同时在承包合同或转让合同的要件中，“户”需注明全体成员及签名；在《妇女权益保障法》中，明确“农村女性与男性在股权、分红、土地承包、土地征用补偿、宅基地分配等权益中享有平等的权利”，增加“上门女婿权益”内容，明确各种妇女权益侵害的特征、构成要件，提高可操作性；增加《物权法》中对妇女土地承包经营权的相关规定，进一步保障妇女土地权益；细化和规范《村民委员会组织法》中“村规民约”的制定、备案、监督、修改等相关条款，保证其与国家法律政策一致；修改《土地管理法》第十四条“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，避免多数人按照乡土社会的传统习俗对少数人实行权益侵害，做到有法可依；在农村确权赋权改革政策制定中，可以确权到人的权益，如集体收益分配权，明确“确权到人、权跟人走”，以户为单位的，如宅基地使用权，做到“证上有名、名下有权”。

2. 建立司法和行政救济渠道。农村妇女合法权益屡遭侵害，与仲裁机构缺位、法院缺乏措施、基层政府对村民自治缺乏有效管理等有关。因此，必须建立采用司法和行政相结合的方法来维护和保障农村妇女的合法权利。乡镇政府能切实意识到维护和保障妇女合法权益的重要性，专门设立相关机构协调村规民约与国家法律的关系，调解权益纠纷；建立村民自治的司法救助机制。村民不服乡镇政府行政决定时，可向法院提出行政复议和行政诉讼；发挥妇联组织力量，发展保护妇女权益的民间组织，建立民事公益诉讼制度；在县（市）级以上（含）的政府机关中，设立专门的妇女法律求助中心，为农村妇女合法权益维护和保障提供免费法律服务。