土地流转具体实施办法

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土地流转具体实施办法范文第1篇

一、指导思想

进一步放宽城镇落户条件，降低城镇落户的准入门槛，特别是县城和重点中心镇落户条件的政策，打破城乡户籍制度壁垒。以具有合法固定住所和连续的工作，并且已签订劳动合同为基本条件，建立居住地登记户口管理制度，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有与当地城镇居民同等的权益，促进我县城乡统筹发展。

二、指导原则

（一）农村居民进城落户采取自愿原则；

（二）在城镇居住的农村居民，选择享受城市政策待遇的，实行城市居民制度，本人和随迁人员享受城镇居民待遇；

（三）在城镇居住的农村居民，选择享受农村政策待遇的，实行城市居住制度；

（四）以鼓励在我县县城、重点中心镇落户为主；

（五）其他政策性项目的农村居民转户，按照相关规定执行。

三、规定条件

（一）凡申请在我县落户的以下农村居民，须在我县首次缴纳城镇企业职工基本养老保险即可办理进城落户手续。主要包括：

1．在我县连续工作并已签订劳动合同或本人在工商、税务部门注册开办各类经济实体，且具有合法固定住所（租住房应有合法租住合同）的本县农村居民；

2．在我县兴办企业3年以上且依法纳税的外地农村居民；

3．在我县县城或重点中心镇购买商品房的本县农村居民；

4．在我县县城或重点中心镇有固定住所（购商品房或租住房3年以上）及合法稳定收入的外地农村居民；

5．夫妻一方属我县非农业户口且有固定住房的，可申请另一方农村居民及其子女办理进城落户手续；

6．我县高中以上学历的农村居民；

7．拥有硕士研究生及以上学历（学位）的毕业生或拥有中高级技术职称的外地农村居民；

8．因政府按照相关政策统一征用土地的失地农民；

9．在城镇自主创业、经本人申请出让宅基地及承包地的农村居民；

10．入伍前为农业户口的复转军人，现为农村居民的；

11．在我县县城或重点中心镇有固定住房且符合投靠条件的外地居民。

（二）凡符合条件的农村居民本人及举家均可自愿迁入城市落户。

（三）所有按照本政策落户的人员，户口3年内不得在县内迁移。

四、鼓励政策

（一）对举家在城镇居住生活，家庭内未分配承包地的人员可以按规定享受城市教育、医疗、就业等城镇居民政策待遇。其余仍在农村继续保留宅基地、承包地，享受农村优惠政策者，实行城市居住制度，不享受城镇居民政策待遇。

（二）我县的农村居民举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助。具体标准为：退出的宅基地转为耕地，土地指标由我县统一使用，由县政府按每户实际退出的宅基地以当地土地征用的平均价格给予一次性的经济补助，主要用于农村居民在城镇落户时的住房补贴；退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用加农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。以上补贴资金由县政府相关部门依照国家、省、市政府出台的政策制订具体操作办法。

（三）对核准落户的农村居民，迁入地和迁出地不得收取任何费用。

（四）按照居民制度落户的农村居民，可享受城市保障性住房、教育、卫生以及按现行规定执行城镇居民的各类社会保险政策待遇。对在迁出地已参加了农村养老保险和新型农村合作医疗的农村居民及其配偶和直系亲属，按照省、市政府出台的相关政策规定与现有养老保险、医疗保险政策衔接。

（五）按照居民制度落户的农村居民，享受城镇相关的就业扶持和就业优惠政策，县人社部门要根据这部分群体的培训意愿，积极组织具备资质的职业技能培训机构，采取政府“购买服务”的办法，为其提供免费职业能力培训、创业培训等，提高其就业能力。并为其提供各项免费的就业服务和就业援助，帮助尽快实现就业、创业。

五、组织机构和要求

（一）成立由县政府县长任组长，县政府相关领导任副组长，县政府办、县发改委、县人社局、县公安局、县财政局、县国土资源局、县农业局、县住建局、县城乡统筹办、县教育局、县民政局负责同志为成员的协调领导工作小组，具体负责此项工作的落实，并制订实施办法。

土地流转具体实施办法范文第2篇

1法定的农村土地承包经营权流转方式

土地承包经营权的流转在我国相关法律上得到了充分的肯定。《土地管理法》第2条规定，“土地使用权可以依法转让。”《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《物权法》没有区分不同类型的土地承包经营权的流转方式。《农村土地承包法》第二章《家庭承包》第五节《土地承包经营权的流转》第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这里的流转方式主要针对以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地。《担保法》第34条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。但对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则严格限制，不允许抵押。

2实践中的农村土地承包经营权流转方式的分析

2.1转包

承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，受让方依照转包合同规定的条件对转包方(承包方)负责。转包方是享有土地承包经营权的农户，受让方是承受土地承包经营权转包的农户。受让方享有土地承包经营权使用的权利，获取承包土地的收益，并向转包方支付转包费。转包无需经发包方许可，但转包合同需向发包方备案。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包合同，以确定双方的权利和义务。目前转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均达到60%以上，即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包合同关系可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，受让方在土地上的投入和造成的损失无法收回、得不到补偿，受让方利益的保护不能充分保护，从而给农村社会稳定埋下隐患。

2.2出租

承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农民出租土地承包经营权无需经发包方许可，但出租合同需向发包方备案。通常情况下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有农民向笔者进行法律咨询：在耕地性质的建设设施农业大棚，建设完之后在租赁期内，出租方停止租赁或遇到拆迁占地，出租期限到期是否可以续租？续租的权利和义务？耕地性质的建设设施农业大棚是可以流转的。遇到拆迁，合同解除，应当补偿承租方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年第47号令)规定，县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理部门)依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取出租方式流转的，租赁合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。租赁期间届满，当事人可续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。北京市2010年5月出台了《农村土地流转工作意见》，规定流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确调整时限和幅度，分时段确定流转价格。转租期限到期后再续签《土地流转合同》，续租的权利和义务依照合同规定。

2.3互换

承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。土地互换根据组织者的不同，主要有两种形式：一是由村组集体出面促成的互换。某些乡(镇)村进行土地整理，统筹规划产业带，农户通过换地，从事自己愿意的种植方式。二是农户自发组织的互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。

互换的流转方式可以占到流转总面积65%以上。土地承包经营权互换只是土地承包经营权人的改变，不是土地用途和承包义务的改变。土地承包经营权互换后，受让方依然按照承包方承包时确定的土地的用途使用土地，履行承包义务。互换土地承包经营权的当事人双方同属于同一集体经济组织，必须具有农业经营能力。互换方式流转承包土地的，应当报发包方备案。采取互换方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。未经登记的，不可对抗善意第三人。互换方式灵活，互换双方可以根据实际情况进行沟通，可以对不等值部分进行适当实物和现金补偿。

2.4转让

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由该农户履行土地承包合同的权利和义务。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近，原承包方在有了稳定的来自二、三产业的非农收入后，不必再依赖土地来维持生存，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。这一流转方式占到实际流转总面积的不到10%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转土地承包经营权趋势是不断减少。

2.5代耕

举家外出或主要劳力外出务工的农户，又不愿意放弃土地，委托给他人代为耕种，原有的承包关系不改变，收益分配由当事人双方协商解决。这种方式实践中操作简便，手续简单，一些精明的农民，通过股份制、联办或独办等方式购买农机具组建农机代耕队，走村串户揽业务，把联系方式印成名片发送给缺少劳力的农户，农户预先和农机代耕队签订委托耕种合同，代耕队承担保质保量完成耕作的义务，并根据收割、犁地、播种等农活的轻重收取费用。这种新的土地承包经营权流转方式的推出，受到众多外出务工或劳力不足的农户的欢迎。北京市《农村土地流转工作意见》规定，除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都须依法签订书面合同。以前没签订合同的需补签。集体经济组织流转确权土地的，须经民主讨论决定并进行公示。

3农村土地承包经营权流转方式的发展

土地流转涉及数亿农民切身利益，事关农业发展、农民增收以及农村社会的稳定。农村土地承包经营权流转方式又有了新的变化。

3.1土地流转方式更加多样化

各地不断提高的土地流转发生率，表明了经济环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的紧迫性。但是法定的家庭承包的土地承包经营权的流转方式只有转包、出租、互换、转让等方式，不能入股、抵押。这样的规定跟不上农村改革的实际发展，也限制了土地承包经营权的流转。法律应当进行适时的修改，增加流转方式。

3.1.1入股

实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。入股应在承包方间进行，主体只限于农户，是农户之间自愿联合。一是登记注册。有条件的村民组到工商管理部门注册农村土地专业合作社，成立董事会、监事会，制订有关章程和制度等。二是作价入股。承包农户将自己的土地承包经营权作价入股，加入农村土地专业合作社。入股后原承包方与发包方的承包关系不变，股份合作终止时，入股土地应退回原承包农户。三是签订协议。合作社与入股农户户主签订入股协议，确定保底分红。协议一式四份，合作社、入股农户、发包方及乡镇农村土地承包管理部门各执一份。四是统一发包。由合作社将入股土地调整集中连片后，对外统一发包，发展高效农业。同时，合作社每年年底进行年终结算，实行二次分红。

3.1.2抵押

家庭土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农户的主要财产，应当允许其依抵押方式流转。当前资金不足已经成为我国农村土地规模化经营的瓶颈。扩大融资渠道，获得足够的资金是发展农村经济的一大要务。应以十七届三中全会《决定》为指导，坚持市场化运作和政策引导相结合，在保障农村居民基本生产生活条件情况下，进行农村土地承包经营权抵押贷款。农户、农业经济合作组织或涉农企业在不改变土地占有和农业用途的条件下，以土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款，进行融资。抵押当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同，办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

3.1.3土地承包经营权量化为股份，投资成立农业经营公司

投资方自愿将承包土地入股投入到从事农业生产的公司，发展农业合作生产，如公司以种子、种苗、肥料、生物药剂等实物折价入股，农户以耕地、投工、投劳等折价入股，组成股份有限公司进行蔬菜生产，公司按合同价格收购，所得总额按股份分成。这种方式有效地扩大了农业经营规模，提高了土地产出率，激励了农户生产积极性，增加了农户收入。

3.2政府支持，为新型流转方式的实现提供平台

由各地人民政府负责设立农村产权交易中心，发展农村产权流转中介服务，及时收集和各类产权流转交易信息，定期公布各类农村产权指导价格。构建农村产权交易平台，组织产权流转、招拍挂等交易活动，培育农村产权交易市场主体，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台，促进农村资源向资本转变。

土地流转具体实施办法范文第3篇

关键词：失地农民；养老保险；制度安排

一、建立失地农民养老保险的紧迫性

失去土地对农民生活具有重大影响。一方面，农民失去了一项最重要的家庭财富。在我国城市化进程中，土地的增值空间巨大。我国《土地承包法》赋予农民对土地的使用权、流转权、收益权以及继承权。失去土地对农民来讲等于失去了一项最重要的家庭财富。另一方面，农民失去了一项最稳定的就业岗位。在我国的城乡二元经济结构下，农业仍是农民最基本的就业岗位。失去土地后，农民由于缺乏相应的文化素质和劳动技能，很难在城镇就业。最重要的一方面是，失地农民失去了最可靠的养老保障。农民拥有土地时，可以家庭耕种或转让出租获得收益，保障老年生活。失去土地后，农民基本失去了生活来源，养老保险费用无处筹集，老后生活十分困难。

据国土资源部2002 年底测算，在征地过程中，每征用一亩地将造成1.4个农民失去土地。近7年来全国有近亿亩耕地被征用。因失地而成为“务农无地，上班无岗，低保无分”的“三无农民”达4000多万。这一社会群体的问题如果处理不好，必将成为我国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。在我国农村养老保险制度尚未健全完善的情况下，失地农民的养老保险工作基本上处于刚刚起步的阶段。4000多万的失地农民的养老保险的覆盖范围非常有限，同时各地的具体制度安排也有很大差异，统筹层次不高。做好失地农民的养老保险工作已经是我国农村养老保险工作的重中之重。

二、失地农民养老保险制度的具体安排

失地农民养老保险制度应该本着：“政府保障为主，个人保障为辅，制度和资金来源可持续”的原则来设计。要坚持一次性补偿与长期性代缴养老保险费相结合的方式，把失地农民逐步纳入城镇居民养老保险体系。长期性代缴养老保险费是失地农民养老保险的核心工作。具体实施办法可以按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，按各地的经济发展水平确定缴费数额，并且需要逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。

对于男性年龄在60周岁以上，女性年龄在55周岁以上的失地农民，地方社会保障部门根据每年养老保险金水平，按15年期限，从政府土地征用收益中扣除一部分资金用于养老保险费用的支付，个人不负担缴费。从失地的当月起，开始领取养老保险。

对于男性年龄在45—60周岁之间，女性年龄在40—55周岁之间的失地农民应加入到城镇灵活就业人员养老保险项目中。灵活就业人员养老保险缴费年限与失地农民实际年龄之间的差额即为实际缴费年限。每年所需缴纳的费用由政府，集体，个人三方共同承担。政府负担的部分从政府土地征用收益中扣除再加专项的财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分每年定期自我支付。具体比例要合理，政府出资应在50％以上，集体出资应在30％左右，个人出资在20％左右，坚持政府保障为主，个人保障为辅的原则。失地农民达到缴费年限后，可以领取养老保险金。

对于男性45周岁以下，女性40周岁以下的失地农民，当地社会保障部门的主要任务是促进劳动力再就业，应从集体获得的土地补偿费中，提出一部分就业培训专用资金，使失地农民掌握新的劳动技能，增加就业机会，加快就业进程。当这部分失地农民自谋职业后，应参加城镇居民养老保险项目，凭借失地农民身份证明，享受一定的养老保险缴费的优惠待遇。同时也应特别注意农村低保人员失地后的养老保险安排，对于失地低保人员，社会保障部门应不分年龄差别，对其实施城镇最低生活保障。

三、实施失地农民养老保险所需要注意的问题

1.坚持“先就业，再保障”的原则，从被动的“输血”方式向主动的“造血”方式转变。传统的失地农民土地补偿方式都是一次性的货币补偿，包括搬迁费用、住房安置费用、就业培训费用、养老补助费用等。一次性货币补偿方式存在许多不合理的地方，安置费用在失地农民手中得不到有效利用，往往会出现投资失误现象。同时一次性安置费用的补偿水平也较低，根本无法对失地农民的老后生活进行保障。所以必须坚持“一次性补偿与长期性代缴养老保险费”相结合的制度。保障失地农民生活的关键是促进失地农民的就业工作，使失地农民尽快向城镇自谋职业者转变，而不是仅仅依靠土地补偿费用和政府补贴生活，充分发挥失地农民的自保作用，从被动的“输血”方式向主动的“造血”方式转变。

2.制度建立时，要特别注意“公平问题”。失地农民的养老保险替代率要达到较高水平，与城镇居民的养老保险水平相一致，防止失地农民生活水平下降现象的产生。农业部提供的数据显示，自2001年以来，因征地引发的农民群体上访事件呈激增之势，占农民上访案件总数的70％左右，而最集中的问题表现在征用土地的补偿水平过低，没有稳定合理的养老保险。由此可见建立失地农民养老保险制度必须考虑到“公平问题”。如果失地农民养老保险替代率过低，势必会影响失地农民的情绪，造成严重的社会问题和不稳定因素。

3.需要做好失地农民养老保险向城镇居民养老保险过渡的衔接工作。失地农民在城市化过程中，会逐渐转变成城镇居民。失地农民养老保险制度也应做好向城镇居民养老保险过渡的衔接工作。各地应参考已经建立的城镇居民养老保险制度，来建立失地农民养老保险制度。在缴费费率，缴费年限，待遇水平上做到协调一致，为衔接工作打好基础。对于在一定时期内，主动加入城镇居民养老保险的失地农民应当适当降低养老保险中个人的缴费比例，提高失地农民参加城镇居民养老保险的积极性。

四、建立失地农民养老保险制度的意义

1.制度的建立有利于保障失地农民的老后生活，切实解决“三农问题”，加快城市化进程。据笔者了解浙江省失地农民养老保险工作在全国做得较好，但是保障水平也较低，低于每月215元的农村最低生活保障水平。建立了失地农民养老保险制度后，政府、集体、个人三方共同筹资负担，必然提高养老保险的给付水平。从一定意义上来说，解决失地农民的养老问题，对于促进农村劳动力的流动，充分利用我国土地资源，缩小城乡差距都有重要作用，最终促进“三农问题”的解决，并且逐步加快我国城市化进程。

2.制度的建立是完善我国农村养老保险的重要一步。据专家估计，到2030年我国失地农民群体将达到1.1亿人，失地农民占我国农村人口的比例将逐步提高。从人数上来讲，失地农民养老保险制度的建立对我国农村养老保险制度的完善具有重要意义。同时还要看到，目前我国的农村养老保险工作不容乐观，国家尚未出台具体的实施办法，各地自主建立的农村养老保险制度有存在很大的差异性，总体来讲对农民的养老保障水平也较低。所以，在这种情况下，建立失地农民养老保险制度就显得尤为重要。

3.制度的建立是改变我国城乡二元经济结构的有效措施。改变我国城乡二元经济结构的重点是发展农村经济，而发展农村经济必然会涉及到农村土地使用权流转问题。如果解决不好失地农民的养老保险问题，必然会影响到农村土地使用权的流转和征用土地问题，阻碍农村经济的发展，不利于城乡二元经济结构的改善。同时，失地农民的养老保险工作与失地农民的就业工作两者相互促进，可以很大程度上提高农村的人力资本水平，从劳动主体上促进农村经济的发展，使城乡协调发展，调整我国城乡二元经济结构。

参考文献：

[1]曾波：《构建城市化进程中失地农民养老保障制度》，法制与社会，2007.10.

[2]潘光辉 罗明忠：《失地农民的生活保障和就业出路思考》农业经济，2007.01.

[3]陆迁 叶小雯：《关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考》，华南农业大学学报，2005年第2期.

[4]李亚华：《解决失地农民保障问题的几点思考》，武汉大学学报，2004.05.

土地流转具体实施办法范文第4篇

关键词：城乡土地增减挂钩；两规耦合；土地级差收益

严格保护耕地是我国的基本国策，也是现实发展的客观要求。在当前快速发展时期，发展对土地需求巨大，耕地快速流失；保障农业、粮食安全又要求切实保护耕地。深入分析这一矛盾的根源，协调土地利用规划和城市规划，实现两规耦合，具有重要的理论和现实意义。

1 已有文献的研究

关于两规耦合问题，由于在现实中的普遍性引起广泛的关注，也有大量这方面的研究，主要内容可归类为如下几个方面：

1.1两规冲突的主要原因

两规冲突的原因，主要体现在技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等方面。

首先，两规的规划内容和用地分类的不同（萧昌东，1998；朱才斌，1999），这是两规冲突的基本前提；两规工作路线不一样、两规预测的方法不一样、现阶段的两规均为静态规划，难以在动态发展中进行协调（朱才斌，1999）。其次，由于编制方法和目的的差异，城市规划与土地利用总体规划在城市建设用地规模的确定上有差异，在规划城市建设用地范围的确定上两者不尽一致，建设项目可行性研究阶段可能出现分歧（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。第三，由于从属于两个不同的管理部门，部门职能、管理目标不一样，从而加大了两规耦合的难度，如两规在法律层面、规划体系层面存在不协调（谢杰琦，2008），面对冲突时缺乏有效的协调程序（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。

1.2两规耦合的对策

针对两规耦合存在的问题，关于如何促进两规耦合，从技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等多个方面进行了探讨（萧昌东，1998；朱才斌，1999；曹荣林，2001；吕维娟、杨陆铭、李延新，2004；谢杰琦，2008）），尤其是2008年5月17日中国土地学会、中国城市规划学会在北京共同举办的“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛，可以说是多年来研究与实践的经验总结，形成了如下主要对策：形成“两规”互认制度；统一用地分类标准，建立年度基础数据统计制度；明确“两规”保护的底线；市县级土地利用总体规划要进行分区，设定分区管制规则，与同级的城市（乡）规划分区以及主体功能区规划相协调；完善规划编制和管理体制；将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建设部门督察的依据；建立部门联合工作机制；建立每5年进行一次规划实施评价的制度等对策，可以说这是多年来研究与实践的经验总结（中国土地学会、中国城市规划学会，2008）。

1.3小结

从以上的研究可以看出，关于两规耦合存在的问题主要是集中在法律主体、管理方法以及规划方法、技术标准等方面展开的，相应的应对措施也主要是从这些方面展开的。

但应该看出，从一个实施性的规划角度入手，利益平衡是其得以顺利实施的重要前提。当前这些对问题的剖析和提出的对策都是自上而下来分析的，多着眼于政府的视角。而在市场经济体制下，作为“被调整”的微观主体，公平的利益待遇是其必然要求，因此需要从平衡利益的视角来对落实两规耦合的对策进行全新的分析。

2 城乡土地增减挂钩——落实两规耦合重要手段

由前面的分析看出，从技术手段来看，落实两规耦合已经有了一套比较成熟的方法。但难以落实的主要原因在于土地在空间上的流动受到很大的阻力。根本原因在于土地空间流通缺乏一个有效的利益平衡机制，使得土地难以从低收益用途转向高收益用途。在当前城镇化的大背景下，落实“城乡土地增减挂钩”是重要的对策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。

2.1政策基础

关于促进农村土地节约集约利用方面，国家有一些规定，如一户一宅制度。但关键是如何来落实这些目标。从根本上讲，这是一个利益协调问题，即如何实现对农村补偿，以退出农村不集约的用地。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土资源部在2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步给出了实施办法。这为我国城乡土地增减挂钩提供了制度基础。

2.2土地级差收益

在我国当前的二元土地制度、经济水平状况下，城乡土地价格呈现巨大的价格落差。而根据国家的有关政策，若能从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，这个指标可以拿到城里来用，置换出的土地用于非农业建设，则土地出让、房地产、工业开发等方面可带来巨大的升值空间。而置换出的土地所用的费用相对很小。较大的土地级差收益是保证城乡土地流转挂钩得以实现的经济机制。

3 城乡土地增减挂钩与两规耦合

两规耦合在政策上、在利益机制上都具有可行性，因此配套合理的规划方法，对于推进两规耦合具有重大意义。

3.1合理分配置换出来的土地指标

土地指标分配重点要考虑给村庄本身和所在乡镇的分配问题。1980年代，乡镇企业异军突起，1990年代以后很多地区衰落，即使在21世纪入世后的大发展时期，乡镇企业也并未重现当年的辉煌；后来发展起来的乡镇更多的表现为城市功能向乡村的延伸，而非乡镇自身的成功。造成这种原因，除了在规模经济、技术水平等方面的客观因素限制外，歧视性的政策是重要原因，如用地指标的分配优先供给高等级的城市。其实当前许多村镇仍有很多非农产业，如民间工艺品、农副产品加工等，这类企业往往污染低、集聚要求低、地方性强；若能给予村镇一定比例的生产性用地指标，自用、出租或转让，可为村镇提供重要的经济保障，对于村镇发展具有重要的意义。

3.2合理分配用途转换带来的土地增值

在当前各地的操作中，一些地方往往仅按成本价给予宅基地和房屋以补充，由此衍生的土地增值农民往往分享较少。在这种情况下，被流转的农民获得补偿往往少于即使按低价出售的新居，不利于未来的社会稳定。其实，由于区位的变迁、用途的转换，流转的土地指标将带来土地价值的大幅度增加。立足于社会和谐和可持续发展，至少应按宅基地面积×当地一般商品房价格的额度给予合理补偿。

3.3从技术层面推动两规耦合

首先，要建立“一图划”管理信息平台，作为“两规”协调的空间信息基础平台。“一图划”管理信息平台可配合规划建设部门与国土部门审批机制的改善，成为政务平台的构成部分。

其次，重点落实乡镇层面规划的两规耦合。以乡镇域总体规划的形式，统一编制两个规划。县级规划中的经济社会、人口与城镇化、基础设施建设、土地规划目标分解到乡镇；在乡镇域总体规划中统筹安排各项建设，规划撤村并点后的村镇体系，按照城乡土地增减挂钩的原则，确定土地复垦、整理、开发的目标和措施，既保证用地要求，又实现耕地占补平衡。

再次，加强城市总体规划编制过程中的协调。城市总体规划要在城镇体系规划的指导下编制，土地利用总体规划要与城镇体系规划协调、统一。城市规划区范围划定要协调，充分考虑城市房地产管理法、城市绿化条例、建设项目选址规划管理办法等法律法规的实施范围，与土地管理部门充分衔接，兼顾发展和管理能力。

参考文献：

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土地流转具体实施办法范文第5篇

[摘要]灯塔市在新农村建设中，由政府部门和村级组织积极引导、农民广泛参与，建立起多种模式的农民专业合作社，对促进农民增收，推动农村发展起到显著作用。专业合作社的健康发展，除了广大农民的积极参加之外，各级政府特别是涉农部门、金融机构的大力支持是必不可少的条件。

[关键词]农民专业合作社；新农村建设；辽宁农业

辽宁省灯塔市在贯彻落实《农民专业合作社法》过程中，积极帮助各种农民专业协会转变为农民专业合作社。到2009年5月末，全市登记注册的农民专业合作社91家，其中新成立75家，带动农户12000多户。在91家专业合作社中，种植业27家、畜禽业40家、渔业5家、农机服务业9家、加工及其他10家。农民专业合作社为促进农民增收、带动农村发展起到了积极作用。

一、灯塔市农民专业合作社的几种模式

1土地流转入社型。合作社本着“民办、民管、民受益”的原则，在自愿、有偿、公平、公开的前提下，积极引导成员把土地流转入社。灯塔市利民农民专业合作社成员自愿以承包田作价入股合作社，除得到固定的土地承包费，还可以在年终参与合作社利润分红。土地作价人社期限为12年，三年一定价，一年一付钱。2009年定价为每亩水田750元，年终利润按股分红。实行土地有偿流转后，合作社可进行集约规模经营，改变了农业生产的传统模式，将农民从繁重的体力劳动中解脱出来，使农民有更多时间从事其他活动。现已流转入合作社的1800多亩土地实现了全程机械化，增产效果明显，每亩水稻可提高产量50至75公斤，增加收入250元左右。

2大学生自主创业型。灯塔市博旺良种奶牛饲养专业合作社是大学生自主创业的典范合作社。合作社理事长卢为民1997年9月毕业于沈阳大学财务会计电算化专业。在国家鼓励支持大学毕业生到农村创业政策鼓舞下，卢为民和一些农民于2008年9月成立了灯塔市博旺良种奶牛饲养专业合作社。合作社总占地面积10万平方米，投资总额达1000万元。养奶牛2000头。合作社现有成员30户，员工40人，其中：各类专业技术人员6人、高级技术人员4人、高级会计师4人、中级技术人员4人。他们采用先进的管理方式和生产手段，将合作社建成一个集奶牛饲养、农机服务于一体的专业化饲养合作社。通过一年来的发展，先后带动了辽阳市郊区500多户农民饲养奶牛，使人均增收5000元以上，做到了共同发展，共同致富。

3龙头企业拉动型。灯塔市奕农禽业饲养专业合作社依托本地农业龙头企业奕农畜牧集团而成立。目前入社农户200多户，带动了1500多户农民发展肉鸡生产。合作社为社员提供五个统一服务，即“统一供雏、统一供料、统一防疫、统一管理、统一销售”。合作社举办科技培训班12期，为社员提供科技咨询3000多次。社员所养的肉鸡全部由奕农食品公司收购，仅2009年头6个月就收购肉鸡达1000万只，社员人均纯收入达到1，6万元。合作社与辽阳市益农保险公司协商，在全社范围内开办了肉禽政策性保险业务，为1500万只鸡进行了政策性保险，替社员承担保费90万元，社员享受保险补贴总共达285万元，解除了社员在发展肉禽产业中的最大忧虑。

4农技部门支持型。柳条寨镇新巨丰葡萄合作社在农科站的支持帮助下开展科技示范活动，普及与推广农业先进技术，完善了农业社会化服务体系。合作社依靠农科站，为葡萄注册了“绿鲜王”牌商标，并获得了省有关部门颁发的无公害产品认证，大大提高了果品的市场竞争力和知名度。在合作社的带动下，全镇建冷贮库70个，冷贮能力达350万公斤，使葡萄从秋季上市可持续销售到下一年的“五一”前后，每亩收益2000元以上，大大增加了农民收入。目前，这个镇的万亩无公害葡萄标准化生产基地已被列入辽阳市农业示范工程之中，对产业的发展壮大起到了很好的推动作用。

5产业基地带动型。灯塔市德金农副产品专业合作社在王家镇河红村建立了托牛所饲养基地。德金合作社成立于2007年11月，注册资金1000万元，下辖养牛基地120亩，投资3900万元，现已建成砖混彩钢瓦标准牛舍10栋，每栋880多平方米，每栋能饲养200头肉牛，目前存栏1400多头肉牛，养牛基地建成到现在已出栏1000多头肉牛。今年准备再建10栋标准牛舍，预计出栏6000-8000头肉牛，产值达6500多万元，利润700多万元。合作社从建社初的25户成员发展到目前400多户成员，而且还不断有新的成员加入，成员辐射到周边10多个村，带动农户600多户。目前在托牛所饲养肉牛的成员，按每户5头牛计算，每户年增收可达7500元。

6基层组织帮扶型。灯塔市北果山庄寒富苹果专业合作社、灯塔市富源食用菌专业合作社等，都是在村党支部、村委会帮助和服务下发展起来的。2002年，罗大台镇孙庄子村两委班子经过多方考察研究决定，根据本村多丘的地理特点，引导鼓励村民栽植苹果树。经过11年的发展，栽培果树获得了可观的经济效益，每亩可产苹果4000公斤，经济效益可达5000元，比种玉米多增收4500元。为了解决土地零散，无法大规模栽植果树的难题，村两委班子召开村民大会，由村主任把栽植苹果树的好处向村民详细介绍。会后村两委班子又召开全体党员和村民代表会研究具体实施办法，他们到各户走访，挨家挨户做工作，村民的各种疑问，最终实现了土地流转，解决了规模种植的一大难题。目前合作社已发展成员100多户，带动了周边12个村600余户2500余亩土地栽植苹果树，使农民走上致富路

7农村能人带领型。灯塔市北农大聚源健康饲养农民专业合作社和灯塔市兴农蛋鸭养殖专业合作社的理事长付振歧、谷荣芳都是农村养殖、销售的能人、付振岐有20多年的饲养蛋鸡经验，在他带领下，43户饲养户出资68万元成立了灯塔市北农大聚源健康饲养农民专业合作社，带动周边345户从事生产、加工、精选无公害蛋产品。他们的产品统一品牌、统一加工、统一包装、统一销售，产品销售到沈阳、厦门、广州、东莞等城市。2008年末销售鸡蛋8500吨，实现产值5100万元，利润425万元。

二、灯塔市农民专业合作社发展中存在的几个问题

农民专业合作社在推进农业产业化经营进程中担当着重要的角色，有效满足了农民致富需要，增强了产品市场竞争力，但发展还处于起步阶段，仍存在一些困难和问题。

1规模小，融资难。从合作社带动区域上看，大多数农民专业合作社的活动区域集中在几个乡镇或一个乡镇，有的在一个村，区域范围狭窄，带动的农户也局限在本村或是邻近的村镇。合作社从事的行业也多有雷同，全市饲养合作社有40家，养猪的就有17家，而且总体规模都不大。从合作社成员数量上看，成员在30户以下的合作社占目前合作社总数的50％左右。这不利于规模化经营，不利于利用有限的资源，往往造成合作社市场竞争力弱。资金投入方面，合作社资金来源主要是社员的出资，国家对合作社的财政专项投入有限，受惠的合作社不多，其他的融资渠道较窄，农民专业合作社在实际运转过程中存在资金困难，影响了农民专业合作社的发展壮大。

2财务松，组织弱。农民专业合作社作为一个新的独立的市场经济主体，通俗讲也就是一个以农民为主，为社员服务的“农民公司”。在财务管理等方面，同样要结合自身特点按照市场规律运作。然而多数合作社的财务管理松懈，内部交易制度不完善，盈余分配等制度亟待建立健全。在成员出资上，《农民专业合作社法》根据我国农民缺乏资金的情况，对成员出资的形式和期限都没有具体规定，而是由成员“按照章程规定向本社出资”，成员的出资也不须验资机构出具验资证明，只要有成员本人的出资签字即可。这固然节省了办合作社的费用，方便了农民，但也容易出现成员出资不实的情况，为合作社运作和发展留下了隐患。在组织机构上，农民专业合作社成员(代表)大会、理事会和监事会“三会”制度基本都已建立，但组织制度不规范，决策中人为因素多，还没有形成制度化运作。

3人才缺，营销差。多数农民专业合作社的理事长基本都兼任农民专业合作社经理，很少外聘专业管理人员。由于多数农民专业合作社的带头人综合素质不高，在管理中难免会出现一些问题。在产品销售上，多数农民专业合作社对自己的产品都未做过专门的营销。另外，农民专业合作社还缺乏自己的技术人才，多数成员靠自己多年的经验和自学的知识来指导生产，制约了农民专业合作社的自我创新和发展。

三、对农民专业合作社发展的几点建议

1进一步做好宣传工作。县和乡镇干部要及时把中央及地方政府扶持发展农民专业合作社的政策宣传好、贯彻好。要让广大农民群众深刻认识农民专业合作社是农民自己办的“公司”，自己当“老板”，为自己“服务”，旨在提高农民在市场竞争中的能力和地位。把宣传工作做好，才能使合作社深入农心，才能充分调动农民建社、入社的积极性，才能切实发展农村经济。

2努力为农民专业合作社创造宽松的发展环境。一是完善农村承包土地流转制度。要鼓励农户间进行合理的土地流转，使农业生产规模化、集约化，引导农户用土地承包经营权作价入股成立农民专业合作社。二是积极引进人才。政府要鼓励广大专业人士投身于农民专业合作社的建设中。专业人士不仅要有农业科技人员，还应有高级管理人员、营销策划人员，建立起一支为农民专业合作社服务的队伍。三是加大资金支持。各级政府要充分利用国家扶贫资金、项目资金、贴息贷款等惠农政策，优先安排资金给农民专业合作社的农户使用。各金融部门也要积极支持农民专业合作社的发展，涉农的金融机构应制定针对农民专业合作社优惠简行的政策。四是要减免合作社经营销售过程中的税收及合作社成员的所得税。