土地管理法以及实施条例

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土地管理法以及实施条例范文第1篇

一、行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任。

《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。

以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。

1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。

2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。

3、行政处分：对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”（《土地管理法》第73条、第74条、第76条第1款、第78条第1款）。

4、承担刑事责任：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《土地管理法》第73条、第76条第1款、第78条第1款）。

5、其他法律责任[2]：“停止办理有关土地审批、登记手续”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第4项）；“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第5项）；“责令限期改正[3]”（《土地管理法》第74条、第75条、第81条）；“责令退还非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76条第1款、第77条第1款）；“责令停止土地违法行为[5]”（《土地管理法》第67条第1款第4项、《土地管理法实施条例》第32条第1款第3项）；“责令限期办理[6]”（《土地管理法》第82条）；“批准文件无效”（《土地管理法》第78条第1款）；“缴纳闲置费”（《土地管理法》第37条第1款）；“缴纳土地复垦费[7]”（《土地管理法》第42条、第75条）。

二、以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开更为符合我国立法和执法工作实际

如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”行为人的法律责任，《土地管理法》第76条第1款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《土地管理法》第76条第1款中，共涉及追究五种不同类型的法律责任：一是行政处罚（拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款），二是责令纠正违法行为（责令退还非法占用的土地），三是承担民事责任（恢复土地原状），四是行政处分（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分），五是追究刑事责任（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任）。

上述情况在我国的法律法规中普遍存在，即对某种具体违法行为应追究的各种法律责任，写在同一个条款中，构成一个完整的法律责任。这种表述，不仅方便行政相对人对具体违法行为的各种法律责任有一个全面的认识，也有利于预防和减少违法行为的发生。

由此，我们也看到了只公开“行政处罚”而不公开“违法责任”所带来的弊端：如果只公开其中“行政处罚”的内容，有关法律条款就会支离破碎、不完整，同时还会造成行政相对人对违法行为的法律后果认识不全，不利于维护公共利益和社会秩序，不利于预防和减少违法行为发生的目的；如果整个法律条款公开，又似乎超出了“行政处罚”的公开范围。

此外，由于我国的《行政处罚法》本身对“行政处罚”并未作出定义，在法学界对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些处罚，以及行政强制措施、责令改正违法行为、具体行政行为撤回等由行政机关作出的行政行为是否属于“广义”的行政处罚仍在争论的情况下，只公开“行政处罚”的难度和弊端，是显而易见的。

三、建议

政府（政务）信息公开工作是实践“三个代表”重要思想，体现“立党为公、执政为民”的重要举措，是打造“透明政府”的具体措施，是依法行政的必然要求。按照“以公开为原则，不公开为例外”的政府（政务）信息公开工作总要求，也应当以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开，不能仅因《行政处罚法》第4条第3款的规定而只公开“行政处罚”事项。事实上，一些行政机关在政府（政务）信息公开工作中，往往标题是“行政处罚”公开，而实际公开的内容则是“违法责任”。

因此，笔者建议，政府和行政机关在政府（政务）信息公开工作中，应将“行政处罚”公开更改为“违法责任”公开。

[1]在《土地管理法》第65条第1款中规定了三种“收回土地使用权”的情形，只有第2项属于行政处罚。

另：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有作为其他法律责任的“收回”和依法定事由（如为社会公共利益、依合同约定）的“收回”。

[2]其他法律责任是指行政处罚、民事责任、行政处分、刑事责任以外的法律责任，而不是《行政处罚法》第8条第1款第7项的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

[3][4][5][6]根据《行政处罚法》第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，行政机关作出这四种具体行政行为，属于追究土地违法行为当事人的法律责任，但不属于行政处罚。

土地管理法以及实施条例范文第2篇

一、审查范围

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上(含600公顷)从事种植业、林业(不含专门营造防护林、特种用途林以及沙化土地的治理活动)、畜牧业、渔业生产的用地。

二、审查原则

(一)在保护中开发，在开发中保护，保护和改善生态环境。

(二)依据规划，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔。

(三)科学、合理、可持续利用土地资源。

(四)依照规定程序，提高工作效率。

三、审查依据

(一)《土地管理法》、《实施条例》等土地管理法律、法规，国家其他有关法律、法规和规定。

(二)国家有关经济政策。

(三)土地利用总体规划或土地开发专项规划。

四、审查内容

(一)土地开发用地是否在需报国务院批准的范围之内。

(二)土地开发用地是否按规定要求进行了科学论证和评估。

(三)土地开发用地是否符合有关法律、法规和政策规定。

(四)土地开发用地是否符合土地利用总体规划或土地开发专项规划。

(五)土地开发用地权属是否清楚、有无争议，地类是否正确，面积是否准确。

(六)土地开发用地是否涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题；如涉及，是否征求了省级有关部门意见。

(七)土地开发措施是否可行。

(八)土地开发后有关土地使用政策是否明确并符合有关规定。

五、审查程序

(一)省、自治区、直辖市人民政府国土资源部门按照国家有关规定，拟定土地开发用地请示，并附对土地开发用地申请单位提出的可行性研究报告的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将土地开发用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部(抄报时附资料二套、图件一套，涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题的，应增报有关资料和图件)。

(二)国土资源部收到国务院转来的省级人民政府的土地开发用地请示转办单后，对报批资料、图件进行初审。如土地开发用地涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题，征求国务院有关部门意见。国务院有关部门自收到征求意见函之日起7个工作日内，将意见书面反馈国土资源部。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如国务院有关部门提出不同意见，由国土资源部负责协调。

(三)在综合国务院各有关部门意见的基础上，国土资源部采用会审办法，对土地开发用地提出批准或不予批准的建议。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。

(四)土地开发用地报经国务院批准后，由国土资源部负责办理土地开发用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。

六、其他事项

(一)国土资源部对土地开发用地报批资料、图件进行初审时，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知其限期补报，逾期不补报并不能说明原因的，可以将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府。

(二)土地开发必须依法进行。凡未经批准开发用地的，必须依法查处。查处后方可依法办理土地开发用地手续。

(三)经国务院批准的土地开发用地，凡不违反保密规定的，由国土资源部通过报刊向社会公告，接受社会监督。公告工作不收取任何费用。

(四)按照有关规定须经国务院部委、直属机构批准立项的建设项目，涉及土地开发用地需报国务院批准的，在项目可行性研究报批前，项目建设单位应报国土资源部预审。国土资源部对土地开发用地有关事项进行审查，并提出意见。项目可行性研究批准后，按本规定办理土地开发用地审批手续。

土地管理法以及实施条例范文第3篇

一、征地补款发放流程是怎么样的？征地补偿款发放流程是怎么样的？

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。

安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》第十七条的规定召开村民会议，在所有具有本集体经济组织成员内部平均分配此款。如不分配给村民，则侵犯了村民的合法权益，具有本集体经济组织成员资格的人员，可单独或共同集体经济组织或村委会，要求支付相应份额。

二、征地补偿款的征收依据

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置a助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

三、征地补偿款的计算方法

国家建设依法征用集体土地时付给被征地者补偿所丧失的土地权利的费用。其计算方法是：

1.征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准，结合当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费，可按该土地征用前3年平均年产值的3～6倍计算，征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地，补偿标准为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍。

2.征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其他多年生经济作物的土地，按邻近耕地补偿标准计算。

3.被征用土地的青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。

4.被征用土地上的附着物，由省、自治区、直辖市自行制定。参照建筑造价折多少，补偿多少。

土地管理法以及实施条例范文第4篇

中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。

关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查

中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2016）05012208

一、问题的提出

基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。

二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点

土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。

（一）案件基本情况

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。

2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。

说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。

从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。

第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。

（二）案件主要特点

土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。

第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。

第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。

三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析

集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。

（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分

《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难

中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。

（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地

第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。

第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条

《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。

（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求

通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。

其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条

《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。

其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。

其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。

四、集体土地房屋征收补偿法治化路径

党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。

（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程

《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。

法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。

（二）严格规范行政机关的征收补偿行为

第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。

第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。

第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。

第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条

《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。

（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡

在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。

1从严“公共利益”司法审查

为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。

2严格行政机关法律规避的审查

对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。

土地管理法以及实施条例范文第5篇

为进一步贯彻落实一九九年全国地籍研讨会精神，有计划、按规程开展城镇地籍调查，切实做好城镇土地登记工作，加强城镇土地管理，现将有关事项通知如下：

一、切实抓好城镇地籍调查、初始土地登记工作。

各级土地管理部门要认真抓好“全国地籍研讨会”精神的贯彻落实，按照会议部署和要求，切实做好城镇地籍调查和土地登记、发证工作。未按规定的地籍调查方法和要求开展地籍调查的，要按要求补课，并注意工作的衔接。对目前尚未开展地籍调查的城镇，应及时抓好国有土地使用权申报资料的管理工作，凡发生变更的，要及时进行资料更新，保持申报资料的现势性。

二、抓紧做好变更土地登记工作，建立健全土地登记制度。

抓紧做好变更土地登记，使土地登记工作制度化、规范化是当前强化城市土地管理的一项重要措施，各地要认真研究切实抓好。

（一）根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的有关规定，凡征用、划拨建设用地的，包括旧城改造、城市综合开发建设用地，需先办理建设用地审批手续。建设项目用地依法批准后，依照《建设用地批准书》在土地登记簿上予以注记。建设项目竣工后三十天内，由土地使用单位（或个人）提出土地登记申请，经实地调查、界定土地权属界线，测绘地籍图，由县级以上人民政府批准注册登记，确定土地使用权，收回建设用地批准书，颁发土地使用证。

（二）根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，以出让方式提供建设用地的，先办理出让审批手续。在签定土地使用权出让合同后，由受让土地单位或个人提出土地登记申请，依据出让批准文件和出让合同，实地调查、测绘地籍图，报经人民政府批准登记注册，确定土地使用权，颁发土地使用证。

（三）以征用、划拨方式已取得建设用地使用权，在其批准建设用地范围内改建、扩建的，应先办理建设用地审核手续，竣工后再申请办理土地登记手续。

（四）出让的土地使用权依法转让（包括出售、交换、赠与）、出租、抵押的，依据转让、出租、抵押合同直接办理变更土地登记手续。

出让的土地使用权分割转让的，先办理审批手续，再办理变更土地登记。

（五）依法转让划拨土地使用权的，先补办土地使用权出让审批手续，再依据批准文件和出让、转让合同办理变更土地登记。

（六）土地使用者、所有者更名、他项权利变更等，以及房产继承等引起地上物变更涉及土地使用权变更的，直接办理变更土地登记手续。