集体土地征收法律法规

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集体土地征收法律法规范文第1篇

【关键词】拆迁补偿；司法对策

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-056-01

在经济全球一体化的当今，国家要富强，社会要发展，这就使得建设成为必须。然而，建设要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬迁。也正是这看似简单的道理，也使得这些年的拆迁问题引发了很多令人咋舌的悲剧。尤其是在最近几年的城市化进程实践中，涉及农村集体土地拆迁工作所带来的问题愈发值得关注，特别是在一些区县的城区扩建和经济开发区建设等项目中，向农村索取集体土地已是必然和常态。这其中的问题如果处理不好，就容易引起矛盾的激化，从而给社会带来许多不安定因素。

一、农村征地过程中存在的问题

农村房屋的拆迁工作是与征地工作同时进行的，主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定、国土资源部的一系列规章以及相应的地方法规和政府规章。虽然这些都为农村集体土地的征地拆迁工作和保护被拆迁人的合法权益提供了法律依据，但在拆迁工程中依然存在很多问题。

（一）相关法律法规的空白

如上所述，当前开展农村房屋的拆迁工作主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定。值得强调的是，这些都不是直接针对农村拆迁问题而存在的法律法规。鉴于此，各省、市人民政府通过参照以上所提及的法律法规，并依职权或多或少的出台了一些地方性法规和政府规章，以便农村拆迁工作的实施。然而，由于各地方政府在解决农村拆迁问题至今没有一个统一的规范标准，也就使得这些法律规章在实际问题的面前没有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》没有对“公共利益”做出明确的规定，加之由于当前农业对于个人来讲是两低一高（低产出、低回报、高风险）的弱质产业而不被重视，越来越多的农民进城务工，因此一些地方政府和官员为了拉动当地GDP和个人政绩，采取征用农民土地后又将土地以出让或出租的方式招商引资用来增加财政收入。以公共利益为借口肆无忌惮地征地用于非公益项目的开发，这种对“公共利益”滥用的结果使得一部分人达到了位高权重或者一夜暴富的目的，同时也使得农民的利益受到了极大的损害。

（三）对农民权利的漠视

现实中，绝大多数征地工作都是由开发商或者是上级政府通过与农村的负责人直接谈判进而签订征地协议，然后由相关部门发文进行公示，拆迁公司进行评估。在征地谈判过程中，罕有村负责人将征地工作和谈判进程向村民汇报或者是与村民共同协商，如此，村民连最基本的知情权都享受不到，更谈何发言权、诉权。在拆迁进行中，一些村民的基本权利更是惨遭践踏，轻则生活上被断水断电，重则人身受到残害、房屋隔三差五遭遇毁损。最终，弱势的村民不得不妥协而签订拆迁协议。

（四）执法有欠公允

在具体拆迁工作中，评估与补偿标准随意性大。对少数强势的拆迁户，征地方情愿以增加补偿的妥协方式来息事宁人，甚至对个别的违建也予以较高的补偿，但对于更多的势力单薄的拆迁户，征地方则通过一定程度的强制力和非法暴力解决。

（五）补偿对象的混乱无根据

在个别地方对农村土地征用后，乡镇或者村委会对能获得补偿的成员范围没有一个法律上或者合理的依据。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落户的情况就得不到补偿或者很少的补偿。

二、农村征地过程中问题的解决途径

（一）制定专门性法律法规

农村拆迁引发的问题之所以频发，就是由于目前我国缺乏专门针对农村拆迁方面的法律规范。因此，制定有关农村拆迁的专门性法律是当务之急。对专门性法律法规的制定和完善，能针对性解决实践中的纠纷、填补拆迁程序的缺失、压制公权力的膨胀、保障私权利的合法权益。

（二）对“公共利益”予以清晰界定

对“公共利益”界定的重视在此是为了更好的保障农村被拆迁人的合法权益。当前，我国农村拆迁所依据的《土地管理法》、《物权法》等都没有对公共利益有一个清晰而具体的界定。参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定的公共利益的六种情形，对于鉴定对农村集体土地的征收，其用途是否是为公共利益有一定的借鉴意义。

（三）对政府予以合理、明确的角色定位和法律责任

对政府角色和责任的明确，表面看为改变其角色错乱的现状，其旨在保障被征收人合法权益的实现。第一，明确政府的主体地位。从做出房屋拆迁、土地征收决定前的组织论证、公告，征求各方意见，到最后做出决定并实施拆迁，并且要对拆迁过程中出现的各种问题负有首要责任。第二，收回政府强制拆迁的权力，改变政府既是“运动员”又是“裁判”的不合理现状。第三，予以政府法律责任约束，保证其权力的正确行使。征地过程中直接负责人和工作人员对其违反任何规定的行为要负相应的行政责任、民事责任，甚至刑事责任。只有这样才能维护被征收人的切身利益，实现征地拆迁利益冲突的平衡，体现公正执法和公正司法。

参考文献：

[1]赖淑春.农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨[J].山东大学学报,2008.

集体土地征收法律法规范文第2篇

关键词：小产权房；所有权；土地流转

中图分类号：F321.1文献标识码：A

所谓“小产权房”，是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋。但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证，只有村集体发放的房屋所有证明，所以其不具法律效力。

一、“小产权房”暴露出的土地制度缺陷

1、土地所有权主体不清晰。我国法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”根据土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”结合以上两条，集体经济组织或村民委员会有权对村民集体所有的土地进行经营和管理，因此在集体土地上开发“小产权房”应当属于合法行为。但土地管理法同时又规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”从这一点来看集体组织开发“小产权房”又属于违法行为。由此可见，现行农村土地产权制度存在明显缺陷。

我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。此经营方式改变了原来时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，在当时曾经极大地调动了广大农民的积极性。但是，在家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权缺乏严格的界定，未形成明晰的产权关系。

我国的法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”从这条规定可以看出，农村土地所有权的主体是集体，但是属于哪一级集体所有，集体成员的边界有多大，集体所有者包括哪些权利和义务等却不是很清楚。法律规定的不明确导致所有权主体缺位。尽管新《土地管理法》第十条规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这些规定表面上确定了农村土地集体所有权的主体，但集体概念的多样性导致了农村土地所有权主体模糊不清的现象。这种土地产权主体的多元化必然导致三级产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地产权的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，必然降低土地产权制度的有效性。

2、土地征收制度不健全。“小产权房”是农民将集体所有制土地用于房地产开发，并且是由村民委员会办理房屋产权证。而改变农村集体所有制土地用途，必须要按照法律程序办理审批手续，“小产权房”这种变相转让土地使用权的行为，显然是违法的。然而另一方面，政府却通过征收补偿的方式，先将农村集体土地转为国有土地，再出让给开发商用于商品房开发，以获得高额财政收入。这明显是对农民权利和利益的剥夺，也暴露出目前我国农村土地征收制度的缺陷。

《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，也就是说农村集体土地不能直接进入市场，必须先征为国有，然后再行出让。《土地管理法》第二条又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”政府则根据用地的需要，以《土地管理法》中的这些规定为依据，对农村集体土地进行强制性征收，完全不考虑农民的意愿。在农户的利益没有得到足够重视的情况下，他们便在集体土地上进行房地产开发，即利用小产权住房的开发获取利益。

3、农村土地流转制度不完善。“小产权房”的大量出现，有其一定的必然性。现如今城镇房地产市场火暴，房价快速上涨，利用集体所有的土地进行房地产开发可以获得相当可观的收益，这也成为农村集体开发小产权房的根本动力。但是，这种将集体土地转向房地产市场的流转方式只看到了眼前利益，而没有考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。现行农村土地流转制度的不完善，主要表现在相关法律法规制度的不健全。尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，但对于转让的具体范围、形式、程序、价格等等，都缺乏专门的法律法规约束。

二、对农村土地制度的创新性思考

1、明确农村集体土地所有权主体。从农村土地产权制度改革入手，创新土地集体所有的组织形式，确立农民是农村集体土地所有权主体。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地实际上并不明晰，集体与农民之间的权益关系很模糊。

考察农村土地产权制度创新迟滞的深层原因，主要是土地所有权与使用权两者之间的本末倒置思维，这也是影响农民合法土地权益得到切实保障的关键之一。不可否认，多年来政府出台和修改了许多相关的法律法规，以保障农民的土地权益，如“承包经营权”、“继承权”、“占有权”、“转让权”等权利。但现实中农民的合法权益却得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因为长期以来没有准确把握土地所有权和使用权两者的因果关系。其实，土地所有权与经营权是两个性质不同的权益，前者是土地财产权益的根本问题即归属问题，后者是从前者分解出来的单个具体权益问题；后者从属于前者，是前者的派生物。混淆财产权与经营权的本质区别或将两者混为一谈、或满足于条文词汇上的农民权益保护，却置农民土地所有权于不顾而侈谈所谓农民土地权益及如何保障农民土地权益问题，怎能找到保障农民土地权益问题的正确方案？因此，在农村土地产权制度改革中，应当改变长期以来在土地所有权与使用权两者之间本末倒置的思维，明确农村土地本来就归农民，让农民真正拥有土地权益是目前农村土地产权改革的关键所在。

2、改革征地制度。在工业化、城市化的进程中，大量农业用地转变为建设用地，这是一种必然趋势。但在目前形势下，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权，显然，这与目前的社会主义市场经济体制不相适应，需要进行改革。

首先，要明确界定“公共利益”的含义，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上。缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。其次，从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。这样，就为经营性建设用地来源提供了制度保证，土地使用者可以不再仅仅依赖于国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与农民集体经济组织交易，真正由市场来调控土地的供求平衡，这一制度安排，可以同时实现公平和效率双重目标。

3、进一步推进农村土地流转制度。工业化进程与农村的城镇化进程，能够为农村土地的流转创造条件，但为了促进土地的规范、有序流转，今后土地的流转形式也需要多样化。可以参照国际上通用的一些做法，如买卖、租赁、招标、抵押、入股等等，然后根据各地自身情况选择合适的土地流转方式。同时，政府也应该加强宏观调控，完善相关的法律法规，建立健全土地流转市场的运作与管理方法。严格控制农村集体建设用地，规范土地审批制度，制止以各种名义圈地的违法行为。如果小产权房得不到控制继续发展下去，将会有更多的土地被恶意侵占用来搞房地产开发，耕地面积将无法得到保障。

三、结束语

集体土地征收法律法规范文第3篇

征地法律制度层面存在的问题

从2008年浙江省政府征地补偿标准争议协调裁决办公室办理的案件来看，被征地农民与当地政府的矛盾化解难度大，原因是多方面的，不仅有法律制度层面的因素，也有政府征地政策落实不到位的执行层面因素。

首先，从国家立法层面看，土地管理法律法规确定的补偿标准偏低。《土地管理法》尚没有摆脱计划经济时代的“以农补工，’传统理念束缚，第47条规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。即使以前三年平均年产值为1500元／亩来计算，征收一亩土地的补偿费用最多就是4.5万元，这点补偿费用从当前的社会经济发展和生活消费水平来说确实太低了。虽然国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(即31号文件)明确要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》规定的标准来执行，更有甚者是以法定的最低标准来确定补偿标准。

其次，国家重点项目预算中的征地补偿标准偏低。国家重点工程项目征地的补偿标准比浙江省区片综合价低得多，而地方政府在实施国家重点工程项目征地时，缺乏补足两者之间差价的动力，这就直接导致国家项目和省内项目同地不同价，吃亏的被征地农民因此就会上访，征地矛盾无法缓解。

第三，从地方制度层面看，2009年1月1日起浙江省新的区片综合价开始实施，但是新标准提高的幅度与五年来的社会经济发展速度还是有一定差距，与群众的心理预期相距甚远。浙江省大多数市县政府制定区片综合价是在2003年左右，而2003年至今，浙江省经济取得了飞速发展，经济总量以每年两位数的速度增长，农民人均纯收入五年来快速增长，农产品的价格也持续上涨，但是绝大多数地方的区片综合价却并未随着耕地年产值、经济生活水平和物价的上涨而提高。即使按照新的区片综合补偿标准，也与政府征地后的出让土地价格有天壤之别。被征地农民心理落差太大，导致征地越来越难。即使征下来，后续的纠纷却不断，政府又不得不花费大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市县政府未按照法律规定的内涵制定征地区片综合补偿标准。一些地方无论被征收土地上种植的是什么作物，均按照青苗费标准来补偿，一些地方对多年生经济作物不区分种类和种植年限，统一规定补偿标准，这直接导致种植多年生高收益经济作物、名贵中药材、绿化苗木的被征地农户前期投入严重亏损。这些有关青苗费的补偿标准违反了《物权法》有关保护公民合法产权的规定，同时违反了《浙江省实施(土地管理法)办法》第二十六条“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”的规定。

市县政府制定的区片综合价标准偏低与文件制定过程缺乏有效监督、审查是密不可分的。从目前情况来看，区片综合价文件的制定权在市县人民政府，一般来说，市县政府的区片综合价文件标准是符合《土地管理法》规定的标准的，我们无法也不能对文件启动合法性审查程序。但是，文件却可能违背国务院31号文对补偿标准提出的合理性要求，即补偿标准无法确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。此时对文件合理性审查应由谁来进行以及如何审查等，在法律上却是空白，这样就使国务院31号文能规定无法得到有效贯彻落实。

第五，失地农民的社会保障体系不完善。浙江省较早开始探索建立被征地农民的社会保障体系，以解除被征地农民的生活后顾之忧，但是目前的社会保障政策仅是失地农民的基本养老保险，对于科些失地又无固定生活来源的尚未达到领取基本养老保险年龄的青壮年农民，目前并未建立任何最低社会保障。而这个年龄段人群是失地农民中的主力，最低社会保障政策如果无法解决好这部分人群失地的后顾之忧，则构建和谐社会的努力将大打折扣。

《物权法》的实施给征地带来新要求

一是《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，这为其他法律规定补偿范围和标准是否合理合法提供了原则性的判断标准。如何在保持政策连续性基础上，对土地征收补偿制度进行改革和创新，并体现保障被征地农民生活的原则，是各级人民政府在征地过程中面对的新课题。

二是《物权法》规定了土地用益物权人、土地承包经营权人的物权主体地位及补偿原则。《物权法》第121条规定了用益物权人的财产被征收可获得相应补偿，第132条则是关于对土地承包经营权人的补偿规定。该条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第40条第2款规定获得相应补偿”，这是对农村土地承包经营权用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人有关地上青苗附着物的补偿，充分体现了用益物权的独立财产价值。

那么，按照现行土地管理法律法规的规定，征收集体土地政府需要支付土地补偿费、安置补助费和青苗等地上附着物补偿费给被征地集体经济组织和农民，但是这三项补偿费用中的哪一项应该属于对土地承包经营权人的补偿呢，目前法律并没有明确。《物权法》第121条和第132条的规定体现了用益物权具有优先于所有权效力的特征。长期以来，我国并没有明确集体土地承包经营权的性质，对于土地承包经营权属于债权还是物权有不同的意见，导致农民个人的权益不稳定，无法以独立权利主体的地位参与到政府征地程序中来。《物权法》实施后，农民可以直接以其承包经营权对抗土地征收行为，从而保障其合法权益，这给征地中如何维护被征地农民的合法权益带来新的课题。

三是土地管理法律法规如何与《农村土地承包法》相衔接。为了维护承包方在承包期提高土地生产能力的积极性，《农村土地承包法》第26条第4款规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。依此规定，在承包期内，承包地被国家征收，承包方将承包地交回时，承包方可以依法要求对其在承包地上提高土地生产能力的投入进行补偿。对于如何补偿，目前土地管理法律法规对此并未予以规定，在征地实践中容易产生矛盾。此类矛盾多见于

土地承包权流转后获得承包经营权的转包方、承租方与实施征地的当地人民政府之间。随着十七届三中全会后，各地兴起农村土地承包权流转热潮，此类矛盾必将日渐增多，这是今后修改土地管理法律法规必须面对的问题。

政府执行层面存在的问题

一是各市县政府的征地补偿标准争议协调裁决机构尚未建立。市县人民政府的征地补偿标准争议协调裁决工作基本处于停滞不前的状态，这导致被征地农民投诉无门，无法及时行使申请协调裁决的法定权利。即使有的市县人民政府收到争议协调申请，因为征地已经实施、用地项目已经动工，对征地补偿标准争议的处理积极性不高，经常出现推诿、拖延，严重侵犯被征地农民的合法申诉权。

二是多数地方政府“重征地审批、重供地、轻征地管理监督”。大多数地方政府十分重视征地审批，以便尽快供地使项目上马，而对征地实施过程的监督管理则重视不够。有的地方政府为了缓和与被征地农民之间的矛盾，或者为了缓和被征地农民对征地补偿标准偏低的不满情绪，公然将补偿标准过低的责任推卸到省级政府等有权批准征地机关，推卸自己做好征地实施后续工作(如征地补偿标准争议协调、做好被征地农民思想工作、补偿款分配发放等)的责任。

三是征地过程中，“确认”程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，直接导致征地补偿争议协调裁决无从下手。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条明确规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。而现实中，多数市县政府嫌“确认”工作繁琐，怕麻烦，为了快速完成征地报件的组件工作，往往忽略“确认”程序，对拟被征土地的地块地类、面积、种植了什么农作物、农作物数量、应适用的农作物补偿标准等内容未经过被征地农户确认，直接导致对地上附着物种类和数量、对青苗种类和数量等产生难以协调的分歧。这使得政府日后在进行裁决或者处理时无从下手，一方面对于被征地农民的漫天要价无法从证据上予以驳斥，另一方面对政府侵犯农民合法权益的行为又无法证明并纠正。

四是市县人民政府及其国土资源管理部门未在征地公告和征地补偿安置方案中告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请协调裁决的权利。这导致被征地农村集体经济组织和被征地农民申请协调裁决的权利时效处于延续状态，不利于征地实施完毕后新的法律关系的稳定。

五是征地补偿款发放的程序不规范。征地补偿款的发放应当由市县人民政府的国土资源管理部门实施。实践中，有些地方为了工作方便和调动乡镇协助征地工作的积极性，将征地补偿款交给乡镇、街道发放。一旦乡镇、街道出现截留或者拖延发放，被征地集体经济组织或者被征地农民就误以为征地补偿标准被降低，容易引发争议。

还有些地方因为青苗补偿费标准采取一刀切的政策，加之地上附着物、青苗的确认工作不到位，为了支付方便直接将被征地农民的青苗补偿费打蛰村集体经济组织的账户里，由村里来发放。一旦村里发放的数额与按照被征地块上实际农作物计算的地上附着物或者青苗补偿费不一致，被征地农民就会以为补偿标准降低了，引发补偿争议。

对策与建议

一是修改《土地管理法》中有关征地补偿熟定。为了确保被征地农民长远生计有保障，要在征地补偿费用标准中大幅度提高安置补助费标准，对建立被征地农民社会保障资金来源、组成等作出详细规定。建立被征地农民的社会保障体系不仅要考虑被征地农民的养老保险、失业保险，还要考虑建立既失地又失业的农民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法规与《物权法》、《农村土地承包法》等的衔接协调。要在征地过程中充分体现出集体土地承包户的物权人地位，规定征地前草签协议必须有集体土地承包人作为利害关系一方参加、集体土地承包人作为征地听证会的当然参加听证人员、细化征地补偿费用中的哪―项或者哪几项为集体土地承包人所有、征地补偿费用中应当体现承包方对提高土地生产能力投入的补偿、确定集体土地承包人作为征地纠纷救济权利主体地位等。

三是完善区片征地综合补偿标准。在土地管理法律法规没有作出修改之前，我们必须从以人为本理念出发，按照近年来经济社会发展速度等情况，适时对区片征地综合补偿标准作必要的提高或完善，以确保被征地农民充分享受到经济社会发展带来的成果。同时，要进―步明确区片综合价的内涵和外延，将需要按照实际价值补偿的内容排除在外。

四是加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督。制定政策措施加强对区片征地综合补偿标准调整工作的领导和监督，依职权组织听证，加大对区片征地综合补偿标准的合法性审查和合理性审查工作力度，从源头上减少征地补偿争议的发生。

五是加快市县政府征地补偿标准争议协调裁决职能的落实和机构的建立，防止推诿拖延履行协调职能的事件发生。只有建立起履行协调裁决职能的机构，才能全面推行征地补偿标准争议协调裁决工作，才能引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿矛盾和纠纷。

六是完善征地程序，做好征地纠纷的事前预防和事后监督工作。

规范“告知”的内容。目前征地获批后，各地对“两公告”工作基本上能够到位，但是对于在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的工作各地进展不一，听证会也不是很规范。

做好、做细征地“确认”工作。通过完善程序来预防实体争议的产生，为征地批文执行过程中对地上附着物、青苗等的补偿标准的确定、补偿款的发放以及为地上附着物、青苗等的补偿标准争议的解决提供翔实、准确的数据资料，减少因“确认”不到位引发的补偿标准争议案件。

规范征地补偿款的发放。要明确发放主体、发放对象。发放主体应当是市县人民政府的统一征地部门，而不应转交给乡镇、街道发放。发放对象视款物种类不同而分别处理：对于土地补偿费必须直接发给被征地农村集体经济组织。安置补助费的发放则视安置方式的不同而不同，如果是自谋出路的，则安置补助费直接发给需要安置的被征地农民；如果是村集体安置的，则交给村集体经济组织；如果是企事业单位安置的，则发给该企事业单位。对于青苗等地上附着物的补偿费，则应当是直接发给地上附着物的所有权人。

集体土地征收法律法规范文第4篇

关键词：“城中村”改造；土地征收补偿

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。

2.居住环境的城市化

按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。

3.生存生活方式的城市化

城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。

4.规划发展管理的城市化

对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题

1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确

按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。

2.补偿的主体不明确

从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。

根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。

三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析

（一）立法上的缺失

对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。

（二）法律和政策贯彻不到位

近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。

但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。

四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策

征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。

集体土地征收法律法规范文第5篇

【关键词】房屋拆迁；公共利益；个人利益

一、房屋拆迁的现存问题

（一）房屋拆迁的背景

房屋拆迁是城市化进程的重要推进力。始于上世纪 50 年代，经过 80 年代的“危房改造”，直至 90 年代，我国城市化进程加快，日益增长的经济态势与人民的物质文化需求对城市的发展与扩大提出了新的要求。旧城本身的硬件、软件设备的位问题开始暴露，我国的城市主要面对的问题在于城市规划先天的缺陷，有限的基础设施、极低的土地利用率、恶劣的居住环境……这些问题的凸显严重制约了经济的发展。城市亟需大规模扩张。城市化进程必然带来房屋性质改变及房屋大范围拆迁的现实影响。在新科学规划下，利用财政资金和商业资金进行房屋拆迁，使得我国城市整改颇见成效。城市功能的提升与居住环境的改善反过来也促进了经济发展与社会稳定，是利国利民的良策。

我国房屋拆迁主要包括国有土地上房屋征收与农村集体土地的腾退两大类。国有土地上房屋征收即常提的城市房屋拆迁，是指在国有土地所有权与国有土地使用权相剥离的情况下行政机关代表国家以旧房改造等其他公共利益目的而开展的收回房屋使用权的征收行为，具有行政行为的性质。农村集体土地的腾退是指集体经济组织基于土地所有权授权于房地产开发商，开放商以此与基于宅基地使用权而实际享有房屋的村民签订腾退补偿协议，这样一个三方的合同关系，摒弃了行政的色彩，具有民事合同的性质。

（二）房屋拆迁现存问题的产生原因

居住环境发生翻天覆地的变化的另一面，是房屋拆迁过程产生各种问题。住房的供需矛盾激化，暴力执法、抗法增多，“钉子户”频出、自伤行为等拆迁纠纷时有发生，群众上访事件增多，诉诸媒体又加强了渲染，给拆迁工作造成了很多阻力，给社会增加了不稳定因素。

1. 立法的重大缺位

我国房屋拆迁方面的法律法规并不完善，我国没有出台明文的拆迁法律，主要是地方性规范性文件与非规范性文件在调整。就城市拆迁而言，现行有效的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而具体实施细则地方性色彩浓重，以北京市为例，就包括《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《实施意见》、《北京市城乡规划条例》、《北京市房屋拆迁评估规则》、《北京市建设征地补偿安置办法》、《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》、《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》……中央政策缺乏、北京市条例与办法繁杂、具体区县的细则不胜枚举。这充分说明，繁多的规范性及非规范性文件效力低、操作差，房屋拆迁决定具有相当的随意性，各拆迁主体在拆迁行为过程中无明确的法律法规可循，无正当程序所依托，被拆迁户利益受到侵害后救济道路不明确，探索实践的道路步履维艰，我国的立法现状堪忧。此处尚未考虑立法内容的合理性问题。

2. 拆迁行为背后的多种利益冲突

拆迁行为是由多方主体构成的，法律关系错综复杂。国有土地上征收的主体是国家行政机关和城市居民；农村集体土地腾退的主体是集体经济组织、房地产开发商、集体经济组织成员。几方利益冲突时有：（1）国家公职人员的贪污贿赂行为导致拆迁款流失，执法人员不乏暴力执法，使得被拆迁户对行政机关工作并不信任，不配合拆迁工作乃至暴力抗法，这是上层的污泥；（2）被拆迁户的贪婪欲望，在社会矛盾少量突出的现实情况下，尤其是旧房改造和农村集体经济组织的贫困被拆迁人把拆迁当做是此生翻身转运的唯一机会，将拆迁作为发家致富的新方法，这是底层的贪婪；（3）行政机关的监管职责不到位，部门间分工不到位，被拆迁户的救济途径不明确，这是监管的漏洞；（4）媒体捕捉新闻的敏锐角度恰恰在于新闻的震慑力，难免添油加醋、夸大事实或虚写材料，新闻媒体的热力炒作正是拆迁矛盾的助推力。

二、房屋拆迁的合法性分析

（一）公共利益的法律论证

法律中自宪法开始就肯定了公共利益作为房屋拆迁目的的合法性地位。2004年修订的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》遵循《宪法》的精神，在第22条中规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。……”2007年修订的《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……”第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。2011年颁布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该条例第8条用概括式加列举式的立法模式对公共利益做出了努力的描述。这些法条与理论上关于房屋拆迁合法性论证是一致的。

（二）公共利益的理论论证

公共利益作为房屋拆迁合法性基石的地位虽然在法律上得到了肯定，但法律并未明确给出公共利益的含义界定，这一缺憾形成了房屋拆迁行为的阻力的本质来源。推进房屋拆迁行为的合法进程，必须明确界定公共利益的内涵，进行公共利益的理论论证。

从理论上来说，公共利益之所以是房屋拆迁行为的合法性支撑，主要有两个原因：

1. 社会契约论和人民说

根据社会契约论，一个运行良好的社会需要人和人之间的契约契约关系；根据人民说，国家的一切权力来源于人民。前者从公共利益和个人利益角度选择支持公共利益，后者从权力来源肯定了公共利益。这两大学说共同奠基了西方政治文明的发展史，同样影响了我国的政治发展进程，公共利益的价值理念是被这两大学说认可的。房屋拆迁行为作为国家意志的表征，必须以公共利益为价值选择。

2. 所有权的附随义务

权利不能脱离义务而存在，所有权享有占有、使用、处分、收益的权能，因而更要践行公共利益之义务。德国1919年的《魏玛宪法》第153条规定：“……公用征收，仅限于裨益公共福利及有法律根据时，始得行之……所有权为义务，其使用应同时为公共福利之役务。”这里所说的公共福利，即公共利益。之后的《德国基本法》第14条第2款规定：“财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。”此为所有权固有的约束，自由与限制相伴相生，构成所有权的内容。

公共利益之于房屋拆迁的合法性地位毋庸置疑，如何界定公共利益才是关键。“整体国家观”在公元前6世纪古希腊肯定了全社会存在与社会成员的一致性，之后，哈耶克对公共利益中“公共”的概念做出了整体的界定，由此将公共利益看做整体的普遍的利益，与个人利益、少数人利益区分开。边沁认为，公共利益不是独立于个人利益的特殊利益，他认为全社会的公共利益是每个个体个人利益的加和。随后，博登海默认为前述观点未区分公共利益和个人利益，他认为公共概念本身意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，提出了“外部界限”的概念，“外部界限”是指个人利益的实质范围，他认为公共利益的基本前提就是个人利益的实质性范围。

本文认为，公共利益是在提取个人利益的实质成分之后将其衍生出全社会的共同需要，具有社会导向性，并非个人利益的简单加总。公共利益依照不同的地域、时间的比较标准，有时差异很大，在践行时，须从本质着手，不可片面。公共利益并不等于将少数被拆迁户的利益让位于代表多数人的政府决策。

三、房屋拆迁争议的解决机制

（一）以公共利益为导向引导立法

1. 扩大行政公开，完善拆迁公共决策中的公民参与

拆迁是国家之于民众的行为，具有强烈的行政色彩，因此要遵守行政公开、行政参与原则，这与宪法规定的民主原则是一致的，这也是民主法治的彰显。行政公开原则是第二次世界大战之后提出来的，这一原则要求政府等行政机关公开行政权力行使的依据、过程和结果。这一原则必然要求公民的行政参与，利害关系人在行政公开的前提下，参与行政行为，反过来，通过利害关系人的参加，提高行政效率并减少行政风险。在拆迁这项浩大的工程中，当事人必须要参与拆迁的决策，得到质证和辩驳的机会。行政机关要通过展开政府信息公开、调查研究、听证程序等制度，使被拆迁户有效地参与到规划决策的过程中去。被拆迁户只有在知晓政府信息之时在决策过程中充分表达自己的意见，才能在实施程序中捍卫自己的合法权益。

2. 规范最低限度的拆迁实施程序

就农村集体土地而言，仍适用《土地管理法》，而《土地管理法》最新一次修订在2004年，亦不足够满足现状。

以城市土地为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经于2011年1月21日公布并实施，新条例相对于旧条例，在拆迁实施程序中由5个步骤增至20个步骤，充分说明了我国立法的不断发展。该条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”取消了行政机关自行强制拆迁的规定。强制执行其实是对私有财产的征收，关系被拆迁户最根本的财产权益，对待应谨慎，新条例中仍需完善：

（1）引入提存程序

（2）引入强制执行见证制度

（3）加强对拆迁违法行为的制约

（二）完善监管部门职能界定

以国有土地上房屋征收为例，本级政府的职能定位在组织人与负责人，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。实践中，无论是国有土地上房屋征收还是农村集体土地腾退，政府以行政许可或行政裁决的形式介入商业拆迁或成为拆迁当事人参与其中，以牟取暴利，这种来自官位的压迫侵犯被拆迁人应获取的利益。法律的规定使政府既是拆迁的负责人又是监督人，这种界定很容易使得政府等行政机关。没有有效的监督就不会有稳定的秩序，政府的权力应有一定的限度和范围，政府不能直接成为拆迁当事人，过度干预房屋征收与腾退工作。

（三）丰富拆迁补偿方式

我国目前的拆迁补偿方式只有两种：货币补偿和房屋产权调换。前者是由评估机关作出的评估价，不低于拆迁决定公告之日前的市场价格。实际上，目前的补偿标准正伴随着经济发展逐步走高，越是新公布的拆迁决定，补偿标准越是优越。然而，也正因如此，新老补偿标准不一致，很多老拆迁户会群体性上访来斥这种不公平，这是思想心态的问题，在此不予置评。后者是指计算置换房屋的价款，清结原房屋价款，再由被拆迁户来补其间差价。两者可以互相选择。

本文认为，这两种补偿方式不足够满足被拆迁户的需求，应增加以下几种方式：实物补偿、安排就业、通过税收方式支持兴办企业。实物补偿可以提供被拆迁人的现实物质生活需求，安排就业能够长久地从收入源保证被拆迁户的生活能力，兴办企业的税收支持能够更有效促进被拆迁户的未来发展。这几种方式与货币补偿、产权置换相配合，才能从根本上帮助被拆迁户减少拆迁对其产生的负面影响，保证其过渡期的生活质量。

（四）完善被拆迁户的救济途径

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人行政复议和行政裁决的权利。这两者都是有限的司法变更权，复议机关大多是行政机关自身，充斥了行政性质，被征收人仍处于弱势地位，其权益很难得到真正救济。本文认为引入司法审查程序是较为中立、公正的做法。步入诉讼程序，法院系统独立于行政系统也独立于被征用人，法院内部独立，法官有更多的司法自治权，不偏不倚，以此适用法律法规，发挥主观能动性，合理使用自由裁量权。法院须审查拆迁的前置程序是否符合法律规定以及本案具体行政行为的相关证据。审查行政机关只能有否越位，法律法规应用是否得当，行政机关工作人员有无违法违规行为，最终标准在于是否符合公共利益。

参考文献

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