耕地与非耕地的界定
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇耕地与非耕地的界定范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
耕地与非耕地的界定范文第1篇
关键词:优化;耕地保护;机制
中图分类号:F32
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2010)16-0049-03
改革开放三十多年来,中国耕地保护政策建设历经耕地保护意识觉醒期、政策制定起步期、政策体系初建期、政策体系完善期,目前已经基本形成了以用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度与退耕补贴制度等为主要内容的耕地保护政策体系,对于中国耕地保护及土地污染防治发挥了熏要作用。但是,目前中国耕地流失趋势还没有得到根本性扭转,耕地保护形势依然十分严峻,特别是国家要在2020年实现城市化率60%、工业化率70%的目标,需要增加1.5亿亩建设用地,这将对18亿耕地红线构成很大冲击。因此,当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出,耕地保护工作依然是中国土地调控工作的重中之重,这在客观上需要进一步改革与完善中国耕地保护工作,提高耕地保护绩效。
一、国内学术界相关研究综述
国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下,分别深入研究了退耕还林(还草)、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用,对国家相关政策的制定起到了一定的参考作用。
1.关于耕地保护制度绩效的研究。不少学者认为,目前中国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距:(1)经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源(吴正红、燕新程,2007);(2)耕地质量持续恶化,后备耕地资源补偿空间越来越小(张效军等,2007);(3)小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理(王雨潆,2007);(4)非农化过程中建设用地利用粗放(张效军等,2007);(5)耕地保护绩效的区域差异明显,与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关陛(吴泽斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵;2)土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵(张效军等,2007;郑丽,2006)。研究结果表明,中国现行耕地保护政策还不够完善,而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大(翟文侠,2003)。提高耕地保护制度的实施绩效,一是充分考虑耕地利用的外部性。建立耕地外部性补偿的激励和约束机制(王雨漾,2007;张效军等,2007);二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合,建立区域间的利益补偿机制(吴泽斌等,2009);三是拓展耕地保护的经济补偿范围,激励农民的耕地保护力量(姜广辉等,2009);四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线,使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标(钱忠好,2002)。
2.关于退耕还林(还草)制度的研究。不少学者认为,退耕还林(还草)补偿制度由于考虑了农民的切身利益,在一定程度激发了农民参与的积极性,有利于提高工程成效(张卫萍,2006)。但还存在以下问题:(1)政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失(张树川等,2005);(2)中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重(张卫航等,2002);(3)经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高(张卫萍,2006);(4)对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束,损失了补偿费用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:1)遵守“谁受益、谁补偿,当前收益不低于过去、未来收益不高于现在,差别补偿、方式多样性的原则(羊邵武,2000);2)分地区、分林种实行不同的补偿标准;3)分年度对农户进行不同数量的补偿(李挥等,2006);4)延长补偿期限,生态林的补偿期限应延长至国家收购为止,对所还经济林也应进行长期补偿(干磊,2009);5)通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金,保证经济补偿制度的经济支持(黄富祥,2002)。
3.关于耕地占补平衡制度的研究。不少学者认为,目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少(李明秋、张艳艳,2007)、耕地占卜质量不均衡(王世忠,2007)的现象,同时,补充耕地的来源结构与中国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配(张琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占补平衡片面强调数量平衡,缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制(崔邢涛,2004);(2)耕地质量的评估不准确导致,使耕地质量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隐性减少(田光进,2002;李相一,2003);(3)耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性,对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制(施建刚,2007)。要进一步完善耕地占补平衡制度,需要:1)建立耕地占补平衡考核机制(张凤荣,2003),考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件,评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法(徐艳等,2005);2)基于比较优势原则,根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划,建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制(刘兆顺,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系(刘艳芳,2004);4)调整补充耕地的方向,减少为利用地开放的比例(张琳等,2007);5)优化农作物种植结构,重视耕地质量的改善,加大农业(科技)投入,以提高耕地利用效率,变相增加耕地面积(王秀芬,2005)。
4.关于农地征用补偿制度的研究。理论界普遍认为,中国现行的征地补偿制度设计不合理,运行效率较低,具体表现在:(1)补偿标准偏低(杜伟,2007;郭斌、武小岩,2007);(2)补偿范围窄(张合林,2006;苑韶峰,2006);(3)补偿标准算法不科学(罗玉洁、何珊珊,2009);(4)征地补偿非市场化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜伟等,2006);(5)补偿方式比较单一(张艳纯,2007);(6)补偿分配不公、征用及补偿程序混乱
(王芳、樊芳,2007;罗玉洁、何珊珊,2009)。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验,必须完善农地征用补偿制度,包括:1)变“不完全补偿”为“相当补偿”(吴次芳,2003);2)变“不完全补偿”为“完全补偿”(诸培新,2003);3)按不完全补偿原则进行补偿(陈江龙,2002);4)变不对等补偿为对等补偿(徐元明,2005);5)变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿(张时飞,2004)。同时,可以采取多元化的补偿方式(张艳纯,2007),具体做法有:(1)公共利益目的性差异补偿(贾莉,2009);(2)土地区位差异补偿(冯友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的补偿(王芳、樊芳,2007);(4)社会保障补偿和教育补偿(卢海元,2003;张术环,2006)。另外,要改进征地补偿的计算方法,提高征地补偿的公平性(丁成日.2007)。
二、对耕地保护内在机制的分析
耕地保护的效果如何,其政策设计具有直接的导向作用,而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体,他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源,在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益,对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性,私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异,当私人倾向于选择非农化时,必须由政府采取有效的保护措施。近年来,以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行,取得了显著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大,地方政府往往更愿意选择耕地非农化,这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量,在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田,农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择,缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束,部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏等等。
因此,无论是地方政府还是农民,都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素,片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护,都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束,对农民的行为给予有效激励,确保二者的行为选择相互协调,共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接,耕地是农民生存的资本,农民必须成为耕地保护的主体,耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为,政府在耕地保护中必须发挥好引导作用,通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性。各地政府在实际工作中,必须以统筹城乡发展的基本原则为指导,以城带乡,以工补农,在强调政策落实与资金扶持的同时,充分利用市场机制的作用,通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性,通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性。不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应,而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。
三、进一步优化耕地保护机制的建议
第一,优化耕地保护补偿标准,完善耕地保护基金制度。在对农用地等级评价基础之上,建议对基本农田的范围进行科学界定,同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析,在此基础上制定科学合理的补贴标准,完善耕地保护基金制度,着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值,确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高,让广大农民共享经济社会发展成果。
第二,健全技术与制度支持体系,鼓励农民加强耕地质量保护。在确保耕地数量保护的基础上,建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护,建立相应的耕地质量标准体系,实行必要的耕地质量管理机制,设立耕地质量整治基金,使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境,一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养,对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。
第三,稳定农村土地承包权,强化农民耕地保护的心理预期。要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系,为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时,地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格,加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时,加大执法查处力度,解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。
第四,规范农地流转行为,协调农地流转与保护之间的关系。一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估,避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作,明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构,扩大“占补平衡”的区域范围,缓解发达地区的耕地保护压力,同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排,为农村宅基地复垦整理工程筹集资金,减轻耕地保护压力;五是明确职责,加强对耕地流转与保护的指导和管理。
第五,搭建农民参与的制度平台,鼓励农民参与土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则,完善农民参与土地整理的支持政策,鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会,共同决定土地整理的全程事务,并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的,原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。
参考文献:
耕地与非耕地的界定范文第2篇
关键词：地方政府 “土地财政” 垄断 征地 土地市场
一、“土地财政”的成因及定义
20 世纪 90 年代以来，我国进入工业化和城市化的加速扩张阶段，因而对城市用地的需求急剧上升，导致农用地转向非农用地的需求急剧增加。农业用途转变为城市用途、农业用地变为工业和商业用地的价格也随即高涨，在这个过程中，担任这个中间转换地位的机构或个人将获取暴利。2004年，国土部、监察部联合下发了“71号文”，即《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地在8月31日前将历史遗留的经营性用地以协议方式出让问题加以界定并处理完毕（即所谓“8・31大限”），8月31日后不得再以协议方式出让。也就是自2004年8月31以后，所有土地都必须通过政府的招拍挂才可上市，政府成为唯一的土地供应商。这里的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分税制改革，当时，中央政府抽走了更多的税收，下放了更多的政权，导致地方政府不仅依靠税收部分的收入下降，还带来了更多的支出需要。因此，地方政府为了生存下来而“被逼”形成了一个卖地的“大企业”，这也就是“土地财政”的成因。
我国《宪法》规定农村土地归集体所有，而城市土地由国家所有，并规定只有涉及公共利益需要时，国家才能向农民征用土地。但现行的《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，即向政府购买一定年限的国有土地的建设用地使用权。这就导致不管是公共利益还是非公共利益，土地需求者只能向国家申请土地，而不能直接从农民或集体手中购买。因此，农民手中的土地只能自用，如果想要卖掉土地，只能通过国家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市场竞争反映出来的土地的真实价值。由于政府是把农业用地转化为城市用地的唯一合法垄断机构，因此其享有垄断定价权利，这使得政府对征地的补偿标准大大低于由市场竞争反映的土地真实价值，严重损害了农民的权益。综上所述，地方政府不仅拥有对农用地的唯一征收权，而且还垄断了城市用地的供给，形成我国地方政府的“土地财政”或“土地双垄断”。
二、地方政府过量征地的原因及表现
我国的土地主要由城市用地和农村用地构成，实行的是城乡二元土地制度。在地方政府对农用地征地的过程中，根据《土地管理法》规定，政府征地补偿包括土地补偿、安置补助以及附着物和青苗补偿，且补偿标准不“超过”土地年产值的30倍，但没有细致的规定，因此地方政府有很大的操作空间。由于地方政府在征地补偿的决定上具有很大的灵活性，而农民由于文化程度低等因素在和地方政府的谈判过程中处于劣势地位，因此就只能获得极低的补偿。城市土地的价格要远远高出农村土地的价格，正是由于如此悬殊的价格差异，使得地方政府通过“招拍挂”方式所获得的土地出让金远远大于征收土地补偿金。这也就造成了土地领域出现大量地方政府的腐败行为、侵权行为，如采取乱占滥用、未批先用和随意改变土地属性等。同时，采用超规划、越权和分拆批地等审批征用土地程序，而在针对耕地占补平衡的数量和质量问题上存在占优补劣、占多补少甚至不补等行为。还有一些地方政府为了获得超额利润或为获取高额的财政收入解决负债问题，对农业地进行非法征收和强制拆迁，大肆地卖地，而且将以较低价格征用过来的城郊和农村土地储备起来，减少土地的供应量形成供不应求的局面，造成房价上升后再将其进行招拍挂，取得囤地收入的最大化。
三、地方政府与中央政府的博弈
我国是世界上人均耕地最少的国家之一，地方政府过渡征用农业地使得我国将面临土地资源稀缺与浪费并存的现状。2005年中国国土资源公报显示：到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8%。目前，中国耕地保有量正在向18.12亿亩的红线逼近。中央政府为了保证粮食安全及注重国家利益，规定了最严格的耕地保护制度，必须保证目前耕地不能低于18亿亩耕地。地方政府由于可观的利益诱惑，看准了中央政府需要付出的高额监管成本，且各地方政府之间为了共同利益也存在合谋行为，想方设法要化基本农田为非基本农田，加大转换成建设用地的几率，进而通过化整为零和以租代征等方式在与中央政府博弈过程中处于优势地位。
四、“土地财政”的优缺点及应对弊端的对策
众所周知，任何制度的制定都有其优缺点，土地市场的政府垄断制度能成为计划经济体制转型期的产物必然有其原因，它的存在不仅促进了我国工业化和城市化的快速发展，还有规模经济带来的较低会计成本，对国家来说，这种制度有绩效优势，而且还会促进长期的高投资率。我国把房地产归为第二产业，土地的垄断也加速了土地城市化中房地产的投资，对我国GDP的增加有积极作用。同时，如果征地过程中土地完全由市场主体自由开发，那么原本成片有序开发才有价值的土地，可能被分割得支离破碎，无法发挥其应有价值。但其弊端也仍然存在：第一，造成农地与非农地价格比例严重失衡，进而导致城乡居民收入差距过大，农民的权利受到了严重损害，影响国民经济的可持续发展。第二，征地过程中的垄断低价会导致土地资源的浪费。由于地方政府征地成本低，对企业的相对低价供给会造成产业进入门槛低、产业同构性强等，很难在市场机制中淘汰过剩的产能，因此，大量的土地资源和矿产资源被粗放利用。第三，政府的垄断供给造成房价高涨，形成房地产市场的资产泡沫。第四，虽然“土地财政”会带来规模经济，降低会计成本，但会造成土地市场存在两权分离的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体制和要素缺损的市场机制，从而削弱了市场配置资源的能力，增加了就业人员和资源配置损耗，加剧了生态环境的恶化包括绿色成本在内的许多不必要的社会成本。第五，土地征收将会成为政府腐败的一个重要源头，而且这种权力的滥用势必导致农地不可再生资源的快速消失，严重威胁中国的粮食安全。最后，政府垄断经营还将影响市场公平原则。
根据上述讨论，“土地财政”制度虽然依然存在，但其弊端也显而易见，因此，我国亟需采取一些措施来缓解其带来的问题。第一，明确产权问题，加快集体所有权的建设。地方政府拥有土地征收阶段的垄断权主要依赖于在基层集体所有制和公有制之间的模糊界定。第二，提高土地征收补贴费用。第三，增强地方政府对失地农民的社保责任，地方政府毫无节制地征用农业地，会出现大量的种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民，政府有责任保障这些人的基本生存权利，因此，为失地农民提供基本的社会保障刻不容缓，其不仅是公平、公正的需要，而且对降低土地征用的交易成本及减少土地征用的阻力有积极作用。第四，实施土地财产税制度。世界上发达国家地方政府的财政收入主要是土地税收中对存量地产征税，而不是对增量土地的出让和出售。设置“土地财产税”可以为地方政府提供稳定的税收来源，从而有效缓解地方政府的财源问题。第五，为保证基本耕地，在农地征用过程中设置“土地发展权”。土地发展权，简单地说就是变更土地用途（在经得政府准许之后），对土地进一步开发并获得更多收益的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。总之，造成土地过度征用不仅是由于地方政府对土地的垄断权，更由于中国土地发展权的缺失。第六，加大中央政府对土地运作的监管力度，严厉打击征地寻租行为。第七，加强地方政府社会管理和公共服务职能。即努力让地方政府认识到自己为社会谋福利的职责而主动以社会总福利最大化为目的，避免双垄断的弊端。这里强调的是地方政府的服务性和维护公平性，而不是利用这种先天优势参与其中，甚至为了自己的利益而放弃社会利益等行为。如果政府能够针对这些意见制定相应的适合我国国情的制度，那么“土地财政”制度将更能发挥其优势。
五、结论
本文涵盖了针对我国目前土地市场上地方政府“土地财政”的一般分析，包括“土地财政”的成因及定义、地方政府过量征地的原因及表现、“土地财政”的优缺点及应对弊端的对策，还针对地方政府与中央政府之间博弈的优势进行了讨论。从这些方面可以看出，虽然我国目前“土地财政”有很多问题存在，但这只对地方政府来说有利可图，而且可能是以损害其他更需要保护阶层的利益为代价。因此，本文认为，如果地方政府“土地财政”要长期存在，就必须采取一些有效措施来弥补其弊端，使地方政府双垄断能更适应我国国情并为全社会带来福利。
参考文献：
[1]曾永昌.论土地市场的政府垄断.[J].社会科学研究，2002（7）.
[2]李光德.经济转型期中国农地过度征用的规制研究.[J].上海交通大学学报，2011（2）.
[3]刘东，张良悦.土地征用的过度激励.[J].江苏社会科学，2007（1）.
[4]蔡继明，程世勇.地价双向垄断与土地资源配置扭曲.[J].经济学动态，2010（11）.
[5]高国盛.政府垄断与征地制度改革.[J].农业经济，2009（4）.
[6]雷文斓，房誉，梁倩文.土地双垄断情况下的收益博弈.[J].财经科学，2012（5）.
耕地与非耕地的界定范文第3篇
1949年以来,我国农业资源开发利用水平的提高是国民经济发展的主要成就之一。由于农业资源在深度开发和广度开发两方面均取得长足的进步,使得我国粮食生产的增长远高于人口增长的速度,特别是1978年以来,通过实行家庭联产承包经营,使农业资源开发利用潜力得到充分发挥,作为主要标志之一的粮食生产能力不断增强,粮食产量不断增加,保证了我国以占全世界9%的耕地(以实际面积计)养活了占全球22%的人口。
1•1农业资源开发利用概况
1•1•1耕地资源概况以土地详查数据(反映1996年10月末的状况)计[1],全国耕地面积1•3×108hm2,其中水田0•29×108hm2,占22•0%;望天田0•04×108hm2,占3•4%;水浇地0•22×108hm2,占16•7%;旱地0•74×108hm2,占56•8%;菜地0•02×108hm2,占1•1%。可以看出,质量相对较好,有灌溉设施的耕地(水田、水浇地、菜地)仅占39•9%,其余超过60%的耕地均受到各种限制因素制约,质量相对较差,严重影响着农业生产。如坡度在15度以上耕地有0•19×108hm2,占总耕地面积的14•8%,其中更有0•06×108hm2分布在25度以上,完全不适宜用作耕地。根据全国第二次土壤普查资料,耕地障碍因素包括18项:即水土流失、干旱缺水、耕层浅薄、排水不畅、盐碱化、沙化、沙漏、过粘、过酸、砾石、土壤污染、白浆土、砂姜。其中比例较大的障碍因素有水土流失型0•454×108hm2,占耕地总面积34•3%,干旱缺水型0•425×108hm2,占32•0%;耕层浅薄型0•26×108hm2,占19•6%;过酸型0•09×108hm2,占6•8%;沙漏型0•074×108hm2,占5•6%;渍涝型0•068×108hm2,占5•1%;盐碱型0•063×108hm2,占4•7%;沙化型0•026×108hm2,占2•0%;潜育型0•029×108hm2,占2•2%。扣除同一耕地受诸因素多重限制引起的面积重复计算,受主要障碍因素限制的耕地占总耕地的63•5%。由此说明,我国耕地资源的质量不高,严重影响了作物生产能力。
1•1•2后备耕地资源概况根据原国家土地管理局的土地利用变更调查数据(反映1996年10月末状况),目前可供开发的后备土地资源(即未利用土地中的荒草地、沼泽地、盐碱地和水域用地中的苇地和滩涂)为0•62×108hm2,其中荒草地0•48×108hm2,占76•8%,盐碱地0•09×108hm2,占14•7%;沼泽地0•04×108hm2,占6•9%;滩涂0•008×108hm2,占1•2%,苇地0•002×108hm2,占0•3%。这些后备土地资源主要分布在坡陡土薄的山地、干旱缺水的西部或低湿渍涝的洼地,大多存在引起水土流失、盐碱、沙化等威胁。按生态适宜性评价,约可开垦面积最多不超过0•066×108hm2,约占10•7%。其中可垦荒草地585×104hm2,占荒草地面积的12•3%;可垦盐碱地22×104hm2,占盐碱地的2•4%;可垦沼泽地22•65×104hm2,占沼泽地的5•3%;可垦苇地7•21×104hm2,占苇地的34•1%。可垦滩涂24•67×104hm2,占滩涂的32•0%。根据全国农业区划办公室1991年至1993年主持的“四低”、“四荒”调查,表明我国可开垦的后备耕地为0•095×108hm2,由于这一调查时间较早,此后又有一定开垦面积,所以可认为全国大致有0•067×108hm2左右的可垦后备资源[2]。
1•1•3农业水资源利用概况在农业水资源开发利用方面,取得了长足的进步,截止1995年,全国建成各类水库84775座,总库容4797×108m3,其中大型水库387座,库容3493×108m3,中型水库2593座,库容719×108m3。全国已拥有大、中、小型固定机电排灌站49•57×104处,装机容量2106×104kW,排灌机械保有量6824×104kW,拥有机电井356×104眼,装机容量2900×104kW。666•67hm2以上灌区5562个,其中3•3×104hm2以上74处,2×104hm2~3•3×104hm299处,控制灌溉面积0•225×108hm2,全国有效灌溉面积0•504×108hm2。以1995年末计,全国农业用水(包括种植业、林牧业灌溉用水、农村人畜饮用水)量达到4265×108m3,占当年全国总用水量的81•0%。灌溉用水量3928×108m3,占92•1%,灌溉面积0•50×108hm2。其中种植业灌溉用水量3760×108m3,占农业总用水量的88•2%,灌溉定额为7845m3/hm2,实际灌溉面积0•48×108hm2,林牧业灌溉用水168×108m3,占农业总用水量的3•9%,灌溉定额为9840m3/hm2,灌溉面积0•017×108hm2。
1•1•4粮食生产能力概况1995年全国粮食产量达到4666•17×108kg,约是1949年的3•6倍。其中水稻、小麦、玉米三者占粮食总产量的85•6%(水稻占39•7%、小麦占21•9%、玉米24•0%),与改革开放初期的1980年相比,这一比重增加了5•0%,其中水稻比重下降了4•0%,小麦和玉米比重则分别增加了4•6%和4•4%。表明主要粮食作物产量的构成有了明显变化。首先是三种主要粮食作物比重增加,杂粮、薯类和豆类所占比重下降;其次是由于杂交品种玉米和地膜覆盖玉米的推广,单产和播种面积增长均较快,并对全国粮食产量的增长起到很大作用;小麦主要由于单产增加,使产量提高;两者的增长幅度快于水稻,使后者的比重相对降低,在粮食总产量中,灌溉水生产粮食约占粮食总产的73%,比1980年增加8%,灌溉水生产效率为1•04kg/m3,比1980年增加0•33kg/m3。
1•1•5提高粮食生产能力的贡献率分析提高粮食生产能力的因素大致可分为三个方面:一是制度和政策创新;二是科技进步;三是物质和劳动投入。制度和政策对提高粮食生产能力起到关键性作用,其贡献率可以超过其他要素,但由于它对粮食生产能力的影响不属于时间上的连续变量,一旦经过转型期进入新制度稳定期后则可看作一个相对稳定的生产要素,对提高粮食生产能力的贡献不够显著,而且一些政策要素往往转化为改变其他生产要素的条件,所以在提高粮食生产能力的生产函数分析中,可以仅把物质、劳动投入和科技进步作为变量。在构建模型过程中发现物质投入项内肥料投入费用、机械投入费用及其他投入(灌溉、农药)费用与提高粮食生产能力的相关性较好。为此在构建1986年~1995年期间提高粮食生产能力的贡献率分析模型中,以肥料投入费用、机械投入费用、其他(灌溉、农药等)投入费用、劳动力投入费用、科技进步投入作为投入要素,通过这些要素的年均增长状况与水稻、小麦、玉米等3种主要粮食作物的平均增长状况,计算要素贡献率,即以生产函数模型揭示各投入要素对提高粮食生产能力的相对贡献份额。在选择粮食作物的年均增长状况时,一般采用产量或产值作为度量值。如以产量为度量值,其缺点是难以反映粮食品质差异,尤其是近年来高产低质品种出现积压,粮食生产的技术创新重点已由提高产量转为改善品质,因而科技进步因素难以在产量分析中得到充分反映。采用产值作为度量值可以部分弥补这一缺点,但需要把产值统一折算到初始年的不变价格,这点是可以做到的。为此把重点放在粮食产值的年均增长率与投入要素增长关系的分析上,据此计算各投入要素的贡献率。科技进步的贡献率对三种主要粮食作物的贡献率均居各项之首,其中水稻和玉米的科技进步投入贡献率均大于50%,处于绝对重要地位。水稻、水麦的劳动投入贡献率是负值,其原因是生产规模缩小,单位劳动投入下降。
2近期(2010年前)农业资源变化趋势现代工业的不断发展,城市化进程的加速,必然会给我国农业资源带来更大压力。今后,特别是到下个世纪前期,农业资源状况的变化趋势将是实施可持续发展战略的关键所在。
2•1耕地资源变化趋势分析耕地资源变化取决于占用耕地和新增耕地两方面因素的彼此消长状况,以及由于农业基本建设引起耕地内部的变化。
2•1•1减少耕地的可能性减少耕地主要包括非农建设占用耕地和生态退耕所减少的耕地。非农建设占用耕地主要是由于新增居民点(城市、建制镇、集镇、农民住宅)、工矿企业、公路、铁路、水利工程等建设用地[3]。根据全国48个二级农业生态区分析汇总,从1997年到2010年期间新增居民点面积可能达到240•6×104hm2,其中需要占用耕地129•6×104hm2,其他建设占用耕地约154•7×104hm2,合计占用耕地284•3×104hm2。其中需要占用水田66•72×104hm2,水浇地43•18×104hm2,旱地174•42×104hm2。平均每年占用耕地20•31×104hm2,可低于1986年至1995年之间50×104hm2的水平。生态退耕指对25度以上陡坡耕地采取退耕措施。我国现有0•06×108hm2耕地位于25度以上的陡坡(其中有相当部分辟为梯地,但具体数量尚无准确数据)。根据48个二级生态区的现有人均耕地数量、自然条件和经济发展水平,预测到2010年全国可能退耕18•35×104hm2。建设占用与生态退耕合计使全国耕地减少302•67×104hm2,其中水田66•72×104hm2,水浇地43•18×104hm2,旱地192•77×104hm2。
2•1•2新增耕地的可能性新增耕地主要包括后备土地资源开发、土地整理和土地复垦所能增加的耕地。如前所述,后备土地资源数量较大,但考虑到保护生态环境等方面的要求,真正适宜开垦的比例不大,根据48个二级农业生态区汇总,至2010年全国约可开垦耕地209•26×104hm2,其中可辟为水田43•21×104hm2,水浇地48•93×104hm2,旱地117•12×104hm2。土地整理指通过对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高耕地质量;复垦指对工矿废弃地的重新开发。根据48个二级农业生态区现有人均居住用地水平。经济发展水平以及人均土地占有量,估算到2010年全国通过整理与复垦可得到耕地28•53×104hm2,其中水田18×104hm2,水浇地10•53×104hm2。上述三方面合计可增加耕地237•79×104hm2,其中水田61•21×104hm2,水浇地59•47×104hm2,旱地117•12×104hm2。
2•1•3耕地内部变化趋势通过农业基本建设,至2010年,全国可望把望天田改造为水田面积约161•95×104hm2,旱地改造为水浇地面积24•98×104hm2,合计增加灌溉面积186•94×104hm2。
2•1•4结论从上述分析可以认为,到2010年,全国耕地总量尚难以平衡,增减相抵后,耕地面积净减少64•88×104hm2,全国耕地总量下降为1•29×108hm2,但其中水田增加到0•30×108hm2,望天田减少到0•027×108hm2,水浇地增加到0•22×108hm2,旱地减少到0•73×108hm2,菜地持平。由此认为在数量下降的同时质量将有所提高。
2•2农业水资源变化趋势分析
2•2•1农业需水分析预计到2010年,全国农业用水总量为4379×108m3,比1995年增加2•7%,其中灌溉用水量4022×108m3(种植业灌溉用水量3816×108m3,林牧业灌溉用水量206×108m3),比1995年增加了2•5%,占农业用水总量的91•8%,与1995年大致持平。由于推广节水农业,种植业灌溉定额可能降至7275m3/hm2,林牧业灌溉定额可能降至6750m3/hm2,全国灌溉面积可达到0•56×108hm2,比1995年增加了11•8%,其中种植业灌溉面积0•524×108hm2,比1995年增加9•3%,林牧业灌溉面积0•031×108hm2,比1995年增加78•9%。
2•2•2解决农业用水的投入分析解决农业用水需求的投入主要包括开源和节流两方面,根据解决农业用水投资估算(1995年不变价,下同),到2010年在开源工程方面需增加供水量191×108m3,总投资约512×108元,年平均投资25•6×108元,在节水工程方面,节水能力655•8×108m3需要投资1226•3×108元,年平均投资61•3×108元。两者合计总投资1738•3×108元,年均86•9×108元。由此可以纯增灌溉面积0•059×108hm2(其中种植业灌溉面积纯增450×104hm2,林牧业灌溉面积纯增134•73×104hm2,并使其中喷滴灌面积从现在的0•008×108hm2增加到0•1×108hm2)。从1949年以来,特别是从1991年~1995年水利投入趋势分析,这一投入水平应是可以达到的。
2•2•3农业科技进步贡献率分析伴随着我国工业化进程,资金的产业流向逐渐开始由“以农养工”转向“以工哺农”。在人口压力不断增大的情况下,出于国家经济安全的考虑,国家势必加强对粮食生产的资金投入,特别在农业科技开发和水利设施建设方面。同时随着化肥、机械等物质投入水平不断提高,其边际产出已呈现下降,而以信息技术、生物工程技术为主体的农业新技术投入的相对回报率已呈现上升势头,这将促进社会增加在这些方面的投入,使之逐渐成为科技进步贡献率的主要部分。根据分析,若以产值计,水稻生产的科技进步贡献率可达90%以上,小麦生产的科技进步贡献率可达50%以上,玉米生产的科技进步贡献可达70%以上。
2•2•4粮食生产能力发展趋势由于耕地质量有所提高、数量下降不多;包括水利建设在内的农业基本建设水平可以上到一个新的台阶;科技进步贡献率也将起到更大作用;所以我国的粮食生产能力在2010年完全可以在目前水平上得到显著的提高。以粮食产量计,经48个二级农业生态区汇总,全国届时可达到5973•83×108kg,其中水稻2128•48×108kg,小麦1429•54×108kg,玉米1622•49×108kg。灌溉水生产效率可提高到1•36kg/m3,比1995年增加0•32kg/m3。
3对策
中国农业资源的粮食生产能力始终是国内外关注的热点问题,有关提高粮食生产能力的对策很多,本文主要从农业资源开发利用角度对保证实现潜在粮食生产能力提出一些思路。
3•1加强对粮食生产的投入,完善公共物品投入的约束机制
我国是一个人多地少的发展中国家,随着经济高速发展、劳动力成本不断上升(已由70年代的1元~2元/工日提高到目前的10元~30元/工日),粮食生产的廉价劳动力优势正在迅速丧失,而耕地资源短缺的问题却日益突出,粮食生产已由综合比较优势转化为综合比较劣势。目前我国主要粮食大米、小麦和玉米的国内平均批发价格已分别高于国际市场的27%、48%和55%。这种价格差距无疑会给我国粮食生产发展带来强大的外部压力。这种压力随着我国进入WTO会越来越大。粮食是一种特殊的战略物资,粮食短缺不仅是一个经济问题,而是一个关系到国家安危的政治问题。从国家安全考虑,中国这样一个人口大国不能依赖于国际粮食市场。面对不断增加的人口数量,为了把粮食自给率和生产能力控制在安全水准之上,必须加大对粮食生产的投入,特别是农业科技和基础设施的投入。强化农业科技和基础设施投入是耕地资源相对较贫乏国家抵御国际粮食市场压力,确保国家粮食安全的主要手段。在粮食生产中,按照投入物品的收益范围可以分为两类:一类属于私人物品,它们的收益范围仅限于直接投入的农田,收益完全可以体现在农户的粮食收入中,如化肥、机械和农药等。另一类属于公共物品,它们的收益范围为一个村庄、地区,甚至一个国家。对于某个农户(村庄或地区)而言,这类物品的收益外部性极大,如农业科技和基础设施等。激励(或约束)这两类物品投入的机制是不相同的。就私人物品而言,只要解决好农产品的税收、价格调控和收益产权界定等问题,就会形成相应的激励机制。总的来说,我国近十几年来的农业政策调控和制度创新(如粮食保护价和土地承包制等)都较好地解决了农户私人物品投入的激励机制问题。1986年~1995年期间,扣除物价上涨因素,我国主要粮食作物稻谷、小麦和玉米单产的农户投入费用分别增加了46•5%、30•7%和34•5%。这是保证近年来我国粮食产量逐步上升和大灾之年粮食生产仍不出现大幅度减产的关键所在。但由于农业本身是一种弱势产业,我国许多地区粮食生产又缺乏自然资源禀赋优势,从短期和局部利益来看,存在着种粮不如买粮的问题。从长期来看,对粮食生产给予公共物品投入是一种国家安全投资、国家安全又是一种全国性的公共物品,所以,在粮食压力不大的情况下,地方政府通常不太愿意向农业生产的公共物品给予更多的投入。虽然“米袋子”省长负责制作为制止粮食生产下滑的约束机制,对粮食生产的土地投入和产量稳定起到了很大的作用。但是从当地本身利益出发,在执行这个政策过程中,他们更愿意选择行政干预的手段实行粮食强制性定购,以此约束粮食生产的下滑趋势;而非选择用增加对农业公共物品投入方式来缓解粮食供给瓶颈。这是近年来农业生产公共物品投入徘徊不前的根本原因。1986年~1994年期间,扣除物价上涨因素,国家财政用于农业支出的平均增长率为3•07%,其中对农业生产起直接影响的农业基本建设支出和科技3项费用的年均增长率分别为2•40%和-6•11%,尽管农业科技和基础设施投入作用有滞后性,但是,近10a来基础设施投入增长幅度减小和科技费用支出呈负增长对粮食生产发展肯定已经起到负面影响。在农业生产公共物品投入收益外部性较大的情况下,通过立法保证有关农业支出规模是解决国家财政对农业支出不足的有效方法。事实上我国《农业法》中已明文规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是由于执法约束过软,关系到国家安全的农业投入法规并没有有效执行,近年来,农业支出占财政总支出呈比例增长不明显,具有十分显著的波动性。为此必须加大“农业法”对各级政府农业支出的约束力度,根据我国国情,对政府财政支出应实行双重(同级立法部门和上级政府)监督制度。必要时,农业支出,特别是农业基本建设支出和科技3项费用支出可以实行逐级包干制。在“米袋子”省长负责制中,加入农业生产公共物品投入的有效约束机制。
3•2优化配置农业资源,调整粮食生产格局
我国地域辽阔,粮食生产赖以发展的农业资源存在巨大的地域差异,必须根据不同地域的农业资源特点,分析区域内部农业资源组合关系和区域之间农业资源协同关系,以优化配置农业资源为目标,调整全国粮食生产格局。根据对全国12个一级农业生产区和48个二级农业生态区的研究,认为在一级农业生态区的层次上,在粮食生产方面应该采取以下措施:
(1)东北农业生态区:本区农业资源组合条件好,特别是水土资源组合条件好,要素投入效益高,对粮食增产作用明显。应通过加强水利排灌工程建设,增加水稻和豆类作物,使之成为我国未来主要的粮食生产区域。
(2)黄淮海农业生态区:本区农业资源组合条件较差,水资源紧缺,应依靠节水灌溉提高水资源利用效率,挖掘增产潜力,增加耗水少的玉米(作为饲料作物),提高小麦单产,继续保持我国主要粮食生产基地的地位。
(3)长江中下游农业生态区:本区光热资源较丰沛,水资源充裕,土地肥沃,开发历史悠久,发展粮食生产的农业资源条件优越。应保持原有地位,但应调整粮食内部结构,增加玉米比重,大力发展饲料粮作物,扩大优质稻米生产规模。
(4)江南农业生态区:本区地形主要是丘陵山地,但多为缓丘低山与山丘间盆地谷地相间分布,光热水与土地资源组合条件尚好,在盆地谷地具有发展粮食生产的条件,如能依托区内经济实力,提高水资源开发水平,增加水利设施的可供水量,则增产潜力较大。
(5)华南农业生态区:本区光热水资源丰沛,组合良好,但平地资源较为贫乏,坡耕地所占比重较高。由于本区经济发达,以工补农的能力强,今后应加大投入,提高基本农田的粮食生产能力,提高复种指数,以弥补陡坡耕地退耕和经济建设占用耕地所减少的产量。
(6)内蒙古高原及长城沿线农业生态区:本区热量不足,水资源贫乏,生态环境脆弱,发展粮食生产的条件较差。主要应以提高现有水资源的利用效率,增加灌溉面积为重点,通过农业基本建设,改造适宜继续耕作的农田,不再外延扩张,并逐渐退出陡坡耕地,保证粮食生产的外部环境。
(7)黄土高原农业生态区:本区土地资源质量差,水资源贫乏,组合不佳,水土流失严重,但光热资源较为充裕,部分地区农业资源组合良好。今后应通过水土保持和提高水资源开发水平,发展粮食生产,并重点在汾渭平原和渭北陇东旱塬建设生产基地。
(8)四川盆地农业生态区:本区是我国传统的粮食生产区域,开发历史悠久,粮食生产水平较高,今后主要应提高水稻单产,扩大饲料粮(玉米)的生产规模,以适应该区肉类生产基地的需要。
(9)云贵高原农业生态区:本区耕地资源贫乏,光热资源差异明显,水资源利用难度大,粮食生产的农业资源条件差。只能依靠改田改土,建设基本农田,以自给为目标;在光热资源较差的地区,需依靠地膜覆盖技术及培育生育期短的新品种。
(10)横断山农业生态区:本区山高谷深,地形破碎,水资源不易开发,粮食生产的农业资源条件很差,主要措施是陡坡退耕还林,搞好水土保持,建设旱涝保收的基本农田。
(11)西北农业生态区:光热资源丰沛,水资源短缺,土地资源数量大而质量差,总体组合较差。粮食生产集中在绿洲内,由于灌溉得到保证,粮食生产水平较高。但也存在春季用水紧张现象,为此应适当控制春季集中灌水的小麦比例,增加饲料玉米面积。(12)青藏高原农业生态区:本区气温低,辐射强,水资源短缺,粮食适种面积小,但仍有一定增产潜力,应以建设水浇地和提高肥力为重点,辅以适度开发宜垦后备土地资源(青北高原盆地和一江两河谷地)。
3•3确定粮食生产科技主攻领域
由于耕地后备资源短缺和城市化过程需消耗相当数量耕地资源,未来我国发展传统粮食作物的主要途径是提高单产。1978年~1995年期间,我国粮食单产有较大提高,如果说前期靠制度创新,那么后期主要靠农户私人物品投入。农户物质投入(除劳动以外的投入)在稻谷、小麦和玉米生产中的贡献率分别为222•8%、83•5%和75•4%,而今后粮食单产增长的支撑点应放在农业科技进步上。未来我国粮食生产科技的主攻领域是加快育种科研与良种更换工作,推广科学施肥技术和发展符合国情的农业机械技术。
(1)加快育种科研与良种更换工作。建国以来,我国主要粮食作物共选育出5000多个品种或组合,已经在全国范围内实现了3~5次品种更换,每次更换使产量提高10%~30%,在促进粮食增产中起到关键性的作用。但是,目前我国新品种更换速度很慢,通常需要7年~8年,自90年代以来,我国粮食作物品种改良出现了“滑坡”现象,具有突破性的品种很少,已不能适应新形势下对粮食增产的要求,特别在当前出现粮食结构性过剩的形势下,优质粮食品种的选育和推广已经成为最重要的任务。为此,要加大重点优质粮食新品种培育的科研经费投入强度,应用基因工程、细胞工程和分子标记辅助育种等新技术和新方法,特别是优先发展能够产生经济效益,形成产业化的生产技术,如单倍体育种技术等。当前应根据目前分离得到的植物基因种类,改良现有品种和培育抗病抗虫抗除莠剂及肥效反应显著的品种;要健全粮食种子市场体系、完善育种成果推广的法律制度和司法程序,保护知识产权,为国内外种子公司创造一个合适的育种环境,使育种科研成果走向商品化和产业化;应激励社会力量投向育种科研领域,让社会需求直接引导育种方向,避免片面追求产量忽视质量的倾向。应力争今后良种的更换速度提高到5a左右1次,到2010年良种更换2次~3次。
(2)推广科学施肥技术。近十几年来,我国化肥使用量已有长足增长,1988年~1995年期间,增加了86•1%(年均增长率7•1%)。化肥一直是我国粮食增产的关键因素之一,1986年~1995年期间,化肥对稻谷、小麦、玉米增产的贡献率分别达到76•6%、41•8%和41•7%,但近年来化肥过度使用也出现不少负面影响,一方面出现报酬递减趋势,另一方面不少地区由于化肥过量使用(主要是氮肥)导致化肥污染,除山西、黑龙江、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等外,其他省和自治区的化肥使用量都超过发达国家防止化肥污染的安全上限(225kg/hm2),长江中下游江湖水质与农业污染也有很大关系。实际上在数量较大的情况下,目前化肥利用率只有30%~35%,而发达国家要超过60%,加上氮磷钾肥比例不协调,化肥增产效应下降,而生产成本却在上升。为此,政府要加强对化肥产品结构的调控,逐步减少不稳定、易挥发的碳酸氢氨等肥种的数量,扩大磷、钾肥和混合化肥的生产,在宏观上改变化肥供给结构不合理状况。各级政府应利用农村科技推广体系因地因季因品种指导农民合理施肥。从长远看,可以逐步通过农业服务产业化推行施肥专业化,即由专业化公司负责施肥指导工作,以有效提高化肥利用率。
(3)发展符合国情的农业机械技术。由于我国农村人多地少、粮食生产经营又相当分散,提高粮食生产的劳动生产率较为困难,粮食生产与非农产业、经济作物相比,劳动投入的平均收益和边际收益都要低得多。据调查我国1995年主要粮食作物生产每个劳动工作日平均净收益为18•59元,而水果、蔬菜生产分别为29•97元和31•69元,一些非农产业的净收益还要更高。在巨大的收益差距驱动下,劳动力从粮食生产中转移出来也是相当自然的事情。要使粮食单产水平持续增长,用机械替代劳力是必然趋势,也是传统农业向现代化农业转变的重要指标。1986年~1995年期间,机械投入增加对稻谷、小麦和玉米产量增长贡献分别为51•8%、20•4%和13•1%也说明了这一趋势。随着粮食生产劳动投入进一步减少和粮食生产向精细化迈进,农村对农业机械需求的数量和品种将会提出新的要求,政府应该充分利用现有农机科研力量,开发新产品适应新形势,因地制宜地发展各种农业机械和土情、苗情监测仪器,以及与节水农业相配套灌溉设备。
(4)确保农业基础建设资金。粮食生产基础设施建设的重点有以下两个方面:首先是中低产田的改造。我国现有耕地2/3是中低产田,每公顷粮食产量比同等条件下的高产田要低2250kg~3000kg。其次,如前所述我国目前还有约0•67×108hm2左右宜垦后备土地资源以及数千万公顷可用于整理复垦的土地资源,未来这些土地的逐步开发可以在一定程度上抵偿城市化对耕地的占用,使耕地资源在一定时期内保持占补平衡,维持未来粮食生产的土地投入规模。无论是中低产田改造,还是土地整理复垦与宜农荒地开垦,从技术角度来说,目前完全能够做到,瓶颈主要来自资金不足。据前述农田改造和新增耕地规模,按农业部在各地试点的单位面积费用粗略推算,到2010年,全国中低田的改造费用共需143•85×108元,土地整理复垦费用299•6×108元,宜耕后备资源开垦费用261•78×108元,合计约705•23×108元。加上农业用水投资,则到2010年累计投入要达到2443•53×108元;为达到这样的投资额度,首先需要国家农业基本建设支出保证年平均增长3•5%以上,还需要通过增加耕地征用费和土地复垦基金,以及宜耕土地开发使用出让费等渠道,解决资金问题。
3•4积极应对加入WTO所带来的影响
一般认为加入WTO对中国经济的总体发展将起到积极的促进作用,但是对农业这样的弱势行业而言,将受到较大影响。原因是我国农业生产规模小,技术落后,劳动生产率低,农村制度建设不适应市场经济的要求。特别是在近10a来粮食生产成本每年以10%的速度递增,使粮食价格随之上扬,大米、小麦、玉米、大豆等大宗农产品的国内价格比国际市场高10%~70%,从而在国际市场上缺乏竞争力,没有比较优势。在加入WTO后,经过一定的过度期,将实行单一税制度,并且按WTO的要求将削减关税,开放外贸经营权,允许对农产品实行关税配额制,这样国际市场农产品(主要是粮食)由于价格低于国内市场,所以进口将增加,对国内市场形成一定的冲击,进而影响我国农业生产和农村经济的发展。应该看到,上述问题确实是我国加入WTO后将要面临的挑战,会使我国农业生产和农业资源配置中存在的各种弊端充分暴露出来,给我国的农业生产带来压力,但同时也能促进我国的农业体制改革,加快农业结构优化和调整,为提高农业资源开发利用水平提供了机遇。
耕地与非耕地的界定范文第4篇
什么是家庭农场
家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。
家庭农场应符合以下四个条件
1.适度规模
经营规模达到一定标准。一般情况下，从事种植业的，粮食耕种面积应在100亩以上（陕北200亩以上），果园面积30亩以上，设施蔬菜面积20亩以上，茶园面积50亩以上；牛存栏100头以上，猪存栏300头以上，羊存栏200只以上，鸡存栏1万羽以上；从事种养结合或特种种养业的，可适当放宽条件。
2.以家庭劳动力为主
家庭农场以农业收入为主，农业收入应占家庭总收入的60%以上，年总收入在10万元以上；家庭农场必须以家庭劳动力为主，否则就不叫家庭农场。家庭农场原则上没有长期雇工，可以有短期雇工。如果雇工数量远远超过家庭劳动力，那么它就不属于家庭农场，只能属于农业企业了。如果是农业企业，雇工越多越好，为社会解决就业问题。
3.一业为主
只有经营1～2种产业，经营者才会精通技术，提高产量和质量，从而提高土地生产力。这正是国家倡导家庭农场的重要原因，尤其在耕地面积不断减少、耕地资源日渐珍贵的条件下。如果经营种类过多，势必难以样样精通，必将造成土地资源的浪费。
4.农场主是农民身份
国家鼓励和支持家庭农场的一个重要目的，就是为了提高农民收入，尤其是依靠自己勤劳致富的农民。所以家庭农场的农场主应该是农民，尤其是本土的农民。虽然目前在进行户籍制度改革，农民与非农民可能越来越难以界定，至少目前还是容易界定的：凡是在农村拥有土地承包经营权者就是农民，否则就不是农民。
注册
注册登记要具备什么条件
1.申请人农业的身份证明（户口本页或者其他农业户口证明）。
2.设立登记申请书。
3.经营规模相对稳定，土地相对集中连片。土地租期或承包期应在5年以上，土地经营规模达到当地农业部门规定的种植、养殖要求。有《农村土地承包经营权证》、《林权证》、《农村土地承包经营权流转合同》等经营土地、林地的证明。
4.选择经济组织模式：个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等其他组织形式。去家庭农场其经营场所或住所所在县、不设区的市工商行政管理局以及市辖区工商行政管理分局负责登记。
注册家庭农场时需要验资吗
家庭农场申请人可以以货币、实物、土地承包经营权、知识产权、股权、技术等多种形式、方式出资。申请人根据生产规模和经营需要可以选择申请设立为个体工商户、个人独资企业、合伙企业和有限责任公司。
挑选注册类型一定要注意，如果注册个体工商户，则对注册资本没有门槛要求，不需要验资，但个体工商户承担的是无限责任。就是说，一旦发生经营危机，家庭财产有可能抵偿债务。而有限责任公司则要验资，以注资额为限，承担有限责任，家庭财产不受牵连。
登记注册时，还可享受目前实施的一应优惠政策，如“有限公司除法律、行政法规和依法设立的行政许可另有规定的外，一律降低到3万元人民币（注册资本）”、“允许有限公司注册资本‘零首付’注册登记”等。
注册家庭农场的五个步骤
第一步：申请
符合家庭农场认定条件的农户向家庭农场经营地的所在村（社区）提出申请，并填写和附带以下材料：家庭农场认定申请表、土地承包或土地流转相关证明文件的复印件、家庭农场经营者资格证明和户口本复印件、家庭农场固定从业人员身份证复印件。
第二步：初审
村（社区）对申报材料和申请农户进行初审，对符合条件的家庭农场，在《申请表》上签发意见。
第三步：复审
镇（街道）农村工作部门对申报材料进行复审，提出复审意见，并将材料报送市（县、区）农村工作部门。
第四步：认定
市（县、区）农村工作部门根据上报材料进行认定，对认定合格的家庭农场进行登记、建档，并颁发《家庭农场证书》。
第五步：备案
各市（县、区）农村工作部门对已经认定的家庭农场，报市级农村工作部门备案。
贷款
家庭农场的贷款方式
根据客户经营现金流的特点设定了更加科学灵活、符合实际的贷款约期和还款方式，贷款期限最长可达5年；针对农村地区担保难的问题，《办法》创新了农机具抵押、农副产品抵押、林权抵押、农村新型产权抵押、“公司+农户”担保、专业合作社担保等担保方式，还允许对符合条件的客户发放信用贷款。
按照规定，借款人必须是有本地户口的家庭农场经营户、家庭r场经营状况良好、无不良信用记录和拖欠他人资金的情况。
具体包括：借款人种养历史经验和专业经营能力、应对市场价格波动能力、承包经营农地的合法性和稳定性、家庭稳定性、财务状况、个人品行以及新型担保方式的合法合规性、价值稳定性、处置变现的难易程度等。
家庭农场贷款所需材料
1.申请书
2.家庭农场营业执照
3.家庭农场的介绍
4.以土地承包经营权抵押的，需要有《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权流转合同》或《林权证》。农机具抵押、农副产品抵押，也需要出示相关的所属证明
5.家庭农场法人身份证及法人介绍
6.有验资报告的提供验资报告
7.近三个月的资产负债表和财务说明
8.还款计划说明
注：所需材料全部要加盖家庭农场公章
补贴
各地有哪些补贴政策
各地农业发展现状不同，家庭农场的补贴政策差异也很大，同时补贴的项目也是多样化。
天津：按其转入的土地面积，以每亩400元的标准给予一次性补助，最高补助金额不超过10万元。
上海松江：
现金补贴：1.农资综合直补76元/亩；2.水稻种植补贴150元/亩；3.土地流转费补贴100元/亩，面积以80～200亩为标准；4.家庭农场生产管理考核补贴100元/亩；5.绿肥种植补贴200元/亩。
浙江宁波：市级示范性家庭农场给予每家10万元的一次性奖励，其中市级奖励5万元，县（市）区配套5万元。
江苏铜山：对效益好的家庭农场给予3到5万元的奖励，对年销售业绩100万元以上的家庭农场，给予实际销售收入1%的奖励，最高不超过5万元。还有贴息扶持，最高额度为5万元，可连续享受。
耕地与非耕地的界定范文第5篇
[关键词] 农村土地 使用权 流转 对策
一、建立现代土地产权制度
建立适应市场经济发展要求、能够自由流动的农村集体土地所有制下的农地产权制度，应该按照现代产权制度的特征，。
1、归属清晰
土地产权归属清晰就是要界定土地所有权的归属，明确集体土地所有权主体代表。现行法律规定农村土地属集体所有，农村土地所有权主体的代表是乡、村、村民小组。法律没有明确界定三级分享格局中每一级主体的权利边界。所有权主体属于哪一级并不明确，以致所有权主体虚位，使的政府的实际操作与理论界存在较大的冲突。作者认为，农村土地的所有权主体代表应确定为村民小组。理由是：乡级集体经济组织占有的农田数量不多，且乡的范围太大，职能众多，监督、管理成本较高，不宜作为所有权主体代表；村级集体经济组织本身就是行政单位，一方面要行使政府的行政职能，另一方面，如果又成为集体所有制土地的产权主体，则不可避免地享有所有权的全部权益。这样，村级集体经济组织就会兼具行政权和所有权，陷入两难困境。
2、权责明确
适应我国市场经济体制建立及土地产权适当分离的需要，土地权应在各个主体之间进行合理、有效地分配，使之各得其权，使每项分解后的单项权能内涵明确、界限清楚，构造一个合理的土地产权结构。根据产权是以所有权为核心，同时所有权又可分解为占有、使用、收益、处分等权利束的结构。村民小组拥有的土地所有权也可分解为占有、使用、收益、处分四项权利。在确立村民小组为集体土地的产权主体的同时，界定清楚各村民小组的地权，使其明确占有的土地，并赋予法律上充分的权能。
3、保护严格
市场经济是法制经济。法制经济就是要把各种经济活动纳入法律的轨道，按法律程序办事。完善法律制度，规范政府行为尤为重要。依据物权法进一步明晰土地使用权，以法律的形式将土地权利关系明确下来，明确土地的所有权、使用权、收益权、处置权包括哪些具体内容，分别归哪些主体所有。
（二）规范土地使用权流转的市场主体
土地流转过程中，“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的用途，不得损害农民土地承包权益”，这是土地承包经营权流转的原则和底线，政府必须不折不扣地实行。为此要建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象；对公共建设用地，要坚持将土地征用补偿金的大部分交给农民，并要为失地农民办理失业和养老保险，以确保农民的利益不受侵犯；要实行最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，地方各级政府应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责，要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途，影响农民长期利益。
（三）建立健全农村土地承包经营权流转市场机制
建立科学合理的价格机制和中介服务组织，可以减少土地流转过程中的谈判成本和搜寻成本。双方依照市场的价格机制来决定价格，在流转的谈判过程中有客观的依据，同时中介组织可以提供土地流转的相关信息和流转过程中及流转后的服务，这大大减少了流转过程中的搜寻成本和流转过程中的不规范行为，也有利于减少纠纷产生的机率。
1、建立科学合理的价格机制
土地使用权的市场化流转要求价格机制在其中发挥作用，通过土地价格的调节作用实现流转市场的供需平衡，优化土地资源配置。这就要求全面认识农村土地价格构成因素，合理确定基准地价。应在充分考虑上述地价构成因素的基础上，分等定级，科学评估，确定农村土地基准价格。基准地价是土地出让、转让的价格依据，也是政府加强地价管理的一种手段。它的主要作用是要把地价的总水平和地价的差异反映出来，可作为流转的起点价，再以基准定价确定具体地块的标定地价。
2、建立流转的市场中介服务体系
要以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建农地流转中介服务网络――负责普查流转地资源，做好介绍，流转委托、土地托管、土地流转供求登记建档；开展政策咨询，提供合同范本，调解流转纠纷；邀请土地评估机构进行土地等级评估定价，进行大面积流转农地的租赁招标；代办土地流转手续，组织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁。
具体来讲应建立以下几个方面的中介服务环节：一是土地投资经营公司。二是土地评估事务所。三是土地银行或土地融资公司。四是土地保险公司。五是土地租赁公司。六是土地证券公司。
（四）培育市场需求
1、完善农业产业化经营体系
第一，选准区域资源优势，合理规划布局，促进区域间的产业合理分工，避免区域间的产业发展趋同。
第二，积极推进农村谷物种植业的产销一体化进程，提高粮食的比较效益。目前粮食产品通过多次加工、深度加工增值的潜力是十分巨大的。
第三，引导城市大型工商企业进入农业，特别是引导城市粮、油、棉、糖以及其他农牧初级产品为加工原料的企业向农村转移，与农业生产者结成利益共同体。
第四，发挥产业集结和聚集经济的比较效益，将农业产业一体化经营的发展与小城镇发展有机结合起来。生产的专业化程度越高，与其他相关产业活动的依存联系就越密切。外部性经济问题客观上要求彼此相关的产业能够就近集结，以形成聚积经济的比较经济效益。
2、政府增加投入促进农业技术的创新、推广、应用
对农业科技进行科学分类，构建多元主体农业技术推广体系的运行环境。从政策上明确农业企业等其他技术推广主体在农业技术推广中的地位和作用。
完善知识产权保护制度。政府必须加大普及和宣传知识产权的基本知识，。从资金投入、科研开发等方面向农业企业提供帮助和支持。政府要加强对一些中、小农业企业的支持力度，制定一系列有关减税、奖励技术研制者、提供人才培养帮助、提供科研帮助等有利于农业企业进一步发展的政策。
增加农业投入。各级政府要保障各种支农资金的及时到位，尤其要保障涉农科研资金的投入，加强对农用工业的扶持力度，使农业科研单位能源源不断地研究开发出各种先进适用的农业生产技术。
3、建立和完善农业风险管理体系，增加农业比较效益
农业风险管理体系必须建立在整个农业产业链中，从农业生产前，到农业生产中，再到农业生产后，各个环节之间的风险管理措施需要有效协调。产前环节主要是市场风险和资产风险，管理方式可考虑生产资料补贴、供应链体系、信息服务等。产中环节主要是自然风险和技术风险，同时也受到资产风险等影响。其风险管理方式可考虑农业保险、技术推广和服务体系、风险基金等。生产后环节主要是市场风险和制度风险，同时也受到资产风险等的影响，此外农业企业作为这一环节的重要生产主体，还将面对一般企业的潜在风险。产后环节的风险管理方式可考虑期货市场和基金、订单农业、价格支持等。农业风险管理体系的各个环节都需要积极的财政政策支持。
4、在农民内部培育大量的土地需求主体
我国农地流转市场的主体构成单一，而且农户作为市场主体的绝大多数，其“可怕的对称性”在很大程度上制约了农地使用权的市场化流转。
提高农民整体素质，大力培育、扶植农村专业户和农村经济合作组织。引导农户的生产经营技术与观念，培养其市场主体意识。只有农民的市场意识和市场观念完全地建立起来，我国的经济才能真正称之为市场经济。
建立农村专业户、重点户帮扶制度。不仅在政策上扶持，还应该在资金和技术上予以扶持，使之不断壮大并真正地起到示范作用，从而带动农户的专业化分工。
建立农村集体经济组织登记制度。在登记的基础上授予农村各类经济合作组织法人地位，接受其土地所有权申请，条件成熟时颁发土地所有权证书，以激励各种经济合作组织的快速成长，并使之逐步取代村组之类的“准行政组织”。
鼓励各类经济组织和个人投资农地。通过类似“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖的市场化运作方式，加强投资者进行农地投资的信心；政府可以制订相应的诸如减免税、贷款扶持等政策调动各类农地投资者的积极性。
加速农村基层民主进程，提高农户的市场行为能力。使农村基层干部成为农户利益的真正代表，成为实质意义上的集体经济管理者，弱化其行政职能，进而使农村基层管理者利益集团的利益目标产生根本的变化；应该建立农村集体经济组织重大问题的民主决议制度，允许并鼓励农民参政议政，还农民以国民权，提高农民的谈判地位与博弈能力。
（五）建立健全相关的配套机制，增加土地的有效供给
1、建立多层次的社会保障体系
建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善新型农村合作医疗制度等等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能。对己流入城市有固定收入，有住房的农民工，要让他们融入城市社会，解决他们的户籍、社会保障、医疗、子女入学、就业等方面的问题，与城市居民一视同仁，从根本上解决他们的后顾之忧，使他们放弃或转出农村土地承包权，成为真正的城市居民。
2、改革户籍管理制度
第一步是彻底放开小城镇户籍管理。对进入城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。在条件成熟时，鼓励进城农民逐步自愿割断与承包土地和宅基地的联系。第二步是彻底放开户籍管理，实行户口登记制。在逐步建立起农村基本生活保障体系的条件下，消除现存的大城市户口与小城镇户口、农村户口与城市户口之间的区别，并通过承包地继承、土地使用权市场化流转等手段解决人口与土地的关系，彻底放开户籍管理。
3、促进农民向非农化产业转移
要促进农地流转的市场化，增加土地的有效供给，应该全面的提高农民的科学文化素质，促进农民向非农产业转移，从而活跃农民市场化流转土地的行为。加强务工农民职业技术培训，提高劳动技能和文化素质。鼓励有实力的企业自办培训机构主动提高农民工的素质，提供免费的或低成本的职业培训是解决这一问题的有效途径。
4、深化国家政治体制改革，加速司法独立的进程
造成地方政府农地流转利益需求不断膨胀的原因有三：现行农地征用制度赋予了地方政府过大的利益空间；赋予了地方政府农地流转宏观决策的权力；农地流转市场经济主体的市场行为能力不足，无法抑制地方政府对利益的不合理要求。要使政府的职能得到彻底转换，除培育市场主体的行为能力，须加快司法独立的进程并将农地流转的宏观决策权赋予独立的立法机构。
参考文献：
[1]孙瑞玲.农村土地流转机制的创新研究[J].农业经济，2008（2）:47-48.
[2]董学清.土地就是命根子:四大难题制约土地流转进程.经济参考报，2009年02月17日.
[3]冷淑莲，徐建平，冷崇总.农村土地流转的成效、问题与对策[J].改革探索，2008，（5）:3-8.
