农村宅基地土地法

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农村宅基地土地法范文第1篇

（一）基础工作情况

经调研，我街道辖5个行政村，3个村有宅基地，总户数1435户，总人口4457人，宅基地总面积835亩，宅基地总宗数1519宗，其中闲置宅基地769宗、面积316亩，颁发集体土地使用权证593宗，颁发不动产权证644宗。未建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统。

（二）建立健全体制机制情况

在党委政府统一领导下，应建立“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。我街现从事宅基地管理工作兼职人员一名。无其他建制。

（三）审批管理情况

未制定出台本地农村宅基地审批管理办法（或审批流程），无农村宅基地主管部门，未建立窗口对外受理，未建立多部门内部联动联审联办制度，建立了宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求，但未发生过宅基地审查审批项目，村集体经济组织未设立村级宅基地协管员。

（四）闲置宅基地及农房盘活利用情况

经排查，承德街道无关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例。

农村宅基地土地法范文第2篇

农村宅基地使用权无期限性之检讨

关于宅基地的无期限使用问题，学者们普遍认为:宅基地的无期限性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存，不利于保障农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限［4］。我们认为，宅基地无期限的规定，对于农民切身利益的保护并无实益。首先，从宅基地使用的效率而言，如果将宅基地使用权紧紧与农村集体组织成员的身份联系在一起，必然会导致农民对已经取得的宅基地使用权无法充分使用使其产生应有的经济利益，更无法将权利通过融资方式支持自己的生产和生活，而仅仅是将获得的宅基地使用权按照现有的框架自己居住，不能通过有效利用产生经济利益。其次，农村宅基地使用权无期限与城市居民住房中的土地使用权有期限性相冲突，不利于城乡土地制度的统筹安排。同样使用国家土地，城镇居民建设用地使用权却设置了期限的限制，如果说对农村宅基地规定了期限，会引起农村社会的不稳定，就城市居民而言，城市居民建设用地70年的期限，城市居民在购房时都知道这个大限，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。因此，本着同地同权原则，建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。最后，从物权法理论来看，土地用益物权的设置是对土地所有权的限制，用益物权人不可能享有所有权人对物的所有权能，只能享有所有权权能中的占有、使用、收益、处分四项权能中的部分，而非全部。同样，作为在所有权基础上产生的用益物权，其取得用益的时间期限亦不能超越所有权人，所有权是无期限物权，因此，用益物权一定是有期限物权，这是物权法的理论使然。而农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权的基础上取得的用益物权，其使用权期限理所应当不能超越集体所有权，否则就变成了所有权了。事实上，我国物权法所规定的一系列用益物权，如农村土地承包经营权、地役权、建设用地使用权等都是有期限限制的。

农村宅基地使用权具有身份性、是成员权之检讨

以宅基地使用权是物权法中的用益物权为逻辑起点，我们知道，用益物权的取得是所有权人与用益物权人通过协议的方式约定而得。事实上，非农村村民通过法定程序，一样可以取得宅基地的使用权。如回乡落户人员，即回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复员军人、回乡定居的华侨、港澳台胞和外籍华人以及本村引进的专业技术人员等需要建房而无宅基地的人员。现已有地方性法规作了规定，如《宁波市农村宅基地管理办法》第14条第1款规定:“经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或户籍所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准”。《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法(试行)》第9条第5项规定:经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，须以未享受房改政策为限［3］131。而对于虽然具有本村户籍，但却是外来人口的成员，《浙江省农村经济合作社条例(修订草案)》第22条规定:除根据该规定为农村集体经济组织成员的以外，其他人员须经社员(代表)大会2/3以上社员同意，方可成为社员或者保留本社社员资格。《物权法》第59条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。农民集体可以根据集体的利益，集体决定土地权利的设定。事实上，宅基地的所有权人完全可以通过民主程序，由全体成员集体讨论决定非本集体组织成员在一定条件下也可以取得宅基地的使用权。现今，国家大力支持农村发展，实施农村社会保障制度和户籍制度改革，从而加快城乡一体化进程，农民对土地尤其是宅基地的人身依附逐步减弱，如果仍然严格限制农村宅基地取得的身份性，土地资源将不能合理配置和有效流动，因而不能满足现实需要。

农村宅基地土地法范文第3篇

农村宅基地管理已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。农村宅基地管理是关乎民生的立足之本，它涉及到千家万户，涉及到农民的切身利益，关乎稳定与和谐社会的建设；关乎社会主义新农村建设与全面建设小康社会的发展战略。长期以来，由于管理机制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造成乱占滥用土地现象十分严重。本次调查以分水镇镇政府所在地为中心，向延伸选取了8个行政村作为调查对象。

根据调查结果及数据图表分析，沿中心城镇向延伸的村庄,户籍、人口及农居点面积基本呈逐步减少趋势；闲置、废弃、私搭乱建及一户多宅情况由中心向呈现出凸字形现状，表现为与中心镇距离较近的及距离较远的村庄较低，而处于两者之间的城乡结合区较高，通过数据结合地方情况实际。

一、当前农村宅基地管理中存在的问题

1、农村村民建房不按照土地利用总体规划及村庄规划建设，规划建设实施难

《土地管理法》规定，农村居民住宅建设应当按照乡（镇）村建设规划进行。但是有些村民建房随意性较大，在申请获得批准后，私自放线施工，造成村庄布局混乱，土地权属纠纷层出不穷。造成新规划实施难，老规划废止难，新房旧房斑驳错杂，极为混乱，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌。

2、农村宅基地管理不规范

农村宅基地缺乏严格的管理措施。由于农村村民法律意识淡薄，受旧的传统观念影响，少数村民认为农村宅基地是无偿取得的，谁先占用就归谁有，造成管理缺位不到位。主要表现在如下方面:一是一户多宅；二是超标用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、闲置房多；五是建新房不拆老房；六是非法买卖；七是乱批滥建；八是规划实施监督不力，村庄无序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪费资源现象严重；十是管理不严，措施不力，严格执法和科学管理不到位。

3、宅基地的非法流转现象时有发生，产权隐患大

城乡接壤地带由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。不少农民在经济利益的驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋问题都为私下协议，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

4、违法用地查处执法难

主要表现在管理难、查处难、执法更难。虽然土地管理法对宅基地管理有明确的规定，但是，由于现行法律法规与当前宅基地管理中出现的新情况新问题不相适应，又不衔接，如对违反《土地管理法》第62.73、76、77、78条规定，有的应该限期拆除非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，有的应该没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；有的应该对责任人员直接追究责任，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。但是，违法用地真正拆除，真正没收，真正依法追究责任，真正追究刑事责任的又有多少呢？根据对违法用地的处理情况调查，而大部分属于以罚代法，以罚代法，根本达不到保护耕地、节约用地、合理用地、保护土地资源的目的。

二、产生的问题主要原因

1、规划不到位。许多镇村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。

2、管理不到位。农村宅基地管理是一项面广量大的工作，情况复杂，在加上有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房及转让宅基地是自已的权利；认为祖遗房是风水宝地，建新房不拆旧房；有些村干部由于受利益驱动，置国家法律法规不顾，擅自违法占地建房、卖地、搞“小产权房”等行为。

3、责任不明确。由于村干部对宅基地管理重视不够，管理不严，只讲人情面子，不讲法律政策，不按照规划和国土管理部门要求，申请审批宅基地。有些村干部老好人思想严重，怕得罪人，形成村规划管理不到位；其次，村干部不稳定，调整平凡，三年一换届，二年一调整，责任心不强。

4、法律观念淡薄。农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位，一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，片面认为土地是集体的，我建房就变成我的了。有的群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，新房建起来了，老房也不愿意拆除。

5、执法力度不够。由于土地法律、法规不够完善，国土资源部门又没有强有力的执法手段和措施，现行《土地管理法》中，没有一条赋予国土资源管理部门对土地违法行为直接实施拆除权和执行权等规定，作为国土资源管理者是在第一时间发现土地违法违规行为，而又无权对土地违法者直接实施强有力的制止措施，使执法错过最佳良机，由于受执法职能的限制，面对违法占地者难以标本兼治。

6、法规不健全。《土地管理法》第62条只对农村村民用地标准、规划、使用作了要求，而对土地违法违规责任追究缺乏具体规定，操作性不强。如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？闲置地、空置房占而未用的地如何处置，缺乏统一法规和政策，没有具体措施，作为基层管理部门在实际工作中，而难以操作，没有法律依据又不愿意采取的措施，对违法建设等又没有强制等手段，为此，助长了违法占地愈演愈烈，屡禁不止。应引起各级领导和立法机关的高度重视，应尽快制定和完善法律、法规、政策等管理措施。

三、加强农村宅基地管理的对策

1.加强土地法规宣传力度

定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下乡宣传，采取灵活的形式，如发放宣传资料、播放相关多媒体资料及真实案例。此外，村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；将学生纳入，利用学生的影响来间接的向村民宣传宅基地法律法规；由村委负责组织培训班，定期开课，利用农闲时期，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。

2、编制科学合理的村镇建设规划

村镇建设规划应区分具体的经济发展状况及人口密集程度来制订，人口密度较大且经济发展水平较高的地区，应适应城镇化建设需要，坚持集约化、合理用地原则。如可选择贫瘠但交通便利的地区集中审批建房，打破乡村划分，以乡镇为单位，重新整理乡村宅基地资源。旧宅基地在新宅获批后视情况处理，若属新建不久或仍可以居住，则可以适当进行流转，主要向本村内房屋需新建却无经济实力申请在新划集中居住区建房的村民；若旧宅属破旧无法居住，则可及时拆除，进行复垦，恢复置换为耕地。

3、基层国土管理部门依法履职、加强管理

加强管理，体现在宅基地的审批、监管、工作人员的素质及工作能力方面。首先，审批程序应简化、完善，增加审批条件的透明度，提高工作效率，方便村民申请。其次，推进乡镇政务公开、村务公开，使国土部门的宅基地管理工作置于村民及社会的监督之下，督促其严格依法办事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及时处理闲置宅基地，严格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用权，控制宅基地用地规模。再次，国土部门应提高工作人员素质，讲究工作方法，树立便民意识、服务意识及廉洁性、自律性。公平、公正对待申请宅基地的村民，杜绝、贪赃枉法现象；在批准村民宅基地申请后，严格按批准面积实地丈量，定期深入农村核查宅基地使用情况、完善登记制度。各级国土部门应当加强监管，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在管理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地管理水平。

4、制定政策抓管理抓落实

一是各级党委、政府要结合社会主义新农村建设，制定镇村规划，切实把保护耕地，合理利用土地资源与农村土地综合整治工作相结合，把此项工作摆到党委政府工作的重要议事日程，树立执政为民的思想，以身作则、严以律己，秉公执法，办事公开、公正、公平，履行职责，为官一任，造福一方，做建设社会主义新农村的带头人，促进全面建设小康社会的发展。二是乡镇、村要在上级有关职能部门的帮助指导下，结合本村实际，检查“宅基地”的使用状况，广泛听取群众意见，依据有关政策，制定出整治“宅基地”实施方案，科学合理地编制农村(宅基地)土地使用规划。建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，按照“全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设”的原则，搞好镇村规划。三是土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题，应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。四是严格依法用地，严格按照申请条件，审批程序，审批结果公示制度，实行跟踪管理，加强监督等举措，实行责任追究制度，明确责任强化管理，使管理工作规范化，制度化，法律化。

5、严格执法，加大执法力度，进一步加强对执法工作的领导，推行土地执法监察动态巡查制度

通过巡回监察，把大部分土地违法案件制止在萌芽状态,这样土地执法监察工作才有可能把有限的监察力量集中到查处那些不听劝阻，藐视法律，公然违法的土地案件上来，做到查处一件，到位一件，切实做到对土地违法者的处理，起到教育、警戒的作用。对那些置法律而不顾，滥占滥用宅基地，破坏耕地建房的要坚决依法拆除建筑物并限期复垦还耕，同时要树立典型，以点带面，在群众中造成一定影响，情节严重的要依法追究其刑事责任，切实体现法律的严肃性。

6、节约挖潜整治土地资源

开展农村“宅基地”整治工作，是充分利用土地资源，实行节约用地、合理用地、内部挖潜的一项重要举措；是推进社会主义新农村建设的需要；是整治土地资源的有效途径；是贯彻落实“保护资源，保障发展”的重要措施。“宅基地”的整治要做到五个结合:一是“宅基地”的整治要与土地整理和万顷良田建设工程相结合；二是“宅基地”的整治要与新农村建设相结合；三是“宅基地”的整治要与生态环境建设相结合；四是“宅基地”的整治要与经济社会发展相结合；五是“宅基地”的整治要与法律、行政、经济等措施相结合。

7、完善宅基地相关立法

对超面积如何处置；“一户多宅”如何退出；闲置地、房占而未用的地如何处置；临时建筑视情况是否可以审批等制定一系列实际、具有可操作性的法规和政策政策，让基础管理部门在日常实际管理工作中，可以有法可依，便于更好开展土地管理工作。

坚守耕地红线，保护资源，保障发展是新时期赋予国土资源部门广大干部、职工的重任，面对新形势新任务新要求，以科学发展为统领，树立新思想新理念，开拓创新，锐意进取，振奋精神，扎实工作。积极投入到国土资源管理事业中去，勤奋学习，努力工作，精心谋事，一心干事，专心做事，做保护资源，保障发展的实践者，为服务经济社会发展保驾护航，为促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会的奋斗目标而努力奋斗！

[1]黄永进.健全制度 促进宅基地集约利用 《中国土地》，2005,12.

农村宅基地土地法范文第4篇

关键词：农村宅基地；利用效率；财产属性；生产功能；退出机制

中图分类号：F301.2文献标识码：A

文章编号：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。

从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。

二、农村宅基地的内涵及其利用效率

1.地方性知识与宅基地内涵

目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。①二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。②三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房（厨房、仓库、厕所）、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。③四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。④学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。

中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。

实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。

2.农民主位与宅基地利用

农民从社会功能的角度理解宅基地，意味着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，1997—2008年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远高于规定的150平方米。⑤从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。

对此，笔者暂且不去评论在宅基地概念不确定的背景下农村居民点用地的测量及推算逻辑是否科学，只从宏观结构约束下的农村宅基地利用情况来说明宅基地利用效率的状况。当前，我国农民人口数量存在不同版本，常见的有7亿多、8亿多、9亿多之说。笔者认同贺雪峰的判断，即我国目前的农村人口数量为8.8亿左右。以中国经济持续快速发展为前提，即使未来50年内人口城市化速度增至50%，农村仍将有7—8亿人口。⑥也就是说，在未来相当长的一段时间里，大部分农民仍难以在城市定居生活，还是要像候鸟一样在城乡间游走流动。农村宅基地的不退出与农民打工收入不稳定及宅基地生产功能难以替代有很大关系。以农民主位的视角审视，可以发现农村宅基地利用是合理的，土地资源浪费只是自上而下的一种表面认识而已。

农民收入主要来源于两部分：一是外出打工，二是在家务农。一方面，中国经济结构及其在国际体系中的位置决定了大部分进城农民务工收入微薄，难以完成劳动力的城市再生产。而在城市化、工业化的快速推进下，大量农民涌入城市，使得劳动力市场供过于求，城市打工者的收入空间被进一步压缩。另一方面，在人多地少的资源束缚及经济全球化的背景下，农业增长不增收的局面长期存在。由此，农业收益与打工收益二者共同支撑起小农家计，缺一不可。在上述宏观结构约束下，农村宅基地不仅要承担居者有其屋的生活功能、保障农业收益的生产功能，还要承担应付市场风险的社会保障功能。

为了更好地获得家庭发展资金，一般情况下，老人在村种田养活自己，年轻人外出挣钱养小家庭。这在一定程度上造成了宅基地闲置情况。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置时间则较短，宅基地被永久抛弃的情况并不多见。因此，有学者从村庄空间形态角度所统计出的户均宅基地0.268的容积率，并依此说明农村宅基地使用效率低⑦，这种结论并不符合农村宅基地利用的现实状况。宅基地使用效率应该从小农家计的角度思考，从社会保障的作用切入。以住宅居住情况来讨论宅基地利用效率，不考虑小农家计模式，不考虑农民的流动机制，不符合农村社会现实。

三、农村宅基地的功能及其财产属性

制度经济学认为，任何一种资源只有自由流转才能形成价值，进而在价格杠杆的调节下流向生产率较高的一方，最终实现资源的合理配置。⑧在“流转是提高效率基本方式”的逻辑下，不少学者认为，现行立法禁止宅基地使用权抵押、出租和转让，是农村土地利用低效率及农民生活水平不能改善的关键原因，与我国城乡发展变迁严重不符合，必须改革计划经济福利思想下的农村宅基地管理制度。⑨笔者认为，这些观点对农村宅基地性质和功能的理解是有偏差的。过于迷信市场经济，对土地价值来源缺乏基本认识，会造成对现实宅基地利用状况的理论误读。实际上，占5%的城郊农村和占95%的一般农村，其土地利用情况差异极大，一般农村的宅基地财产属性较弱，学界所谓农民“抱着金饭碗找饭吃”的观点与一般农村的宅基地利用现实不相符合。

1.农村宅基地的生产功能

一般认为，农村宅基地具有生存保障性与物权性双重性质，随着市场经济的发展，农村宅基地逐渐具有物权属性和资产属性，只要放开农村宅基地市场，就能实现其使用价值及交换价值。⑩而笔者在湖北省荆门市农村调查发现，当地1990年代以来就有宅基地流转现象，不过流转价格普遍较低，一般为2—3万元，有些甚至只有几千元，且要搭上几亩土地。买房者多为鄂西、四川等偏远地区的农民，他们以农田肥瘦、水利条件等因素决定房屋买卖价格，然后落户该村。当地的“搭地卖房”现象延续至今，目前房屋价格至多为5万元。

房屋价格依附于农地质量且流转价格低，与“宅基地里头有资产”的论断形成鲜明对比。调查发现，在农民看来，宅基地与农地性质相差不大，共同发挥着生产功能，其价格低与使用价值低有关系。若宅基地无助于小农家计（如离农田位置远，房屋周围没有自留地），则房屋价格还要低廉不少。少数在城市落户的农户，他们可能将老房闲置甚至废弃。多数在城市打工的农户则要根据其在城市就业状况来选择何时回村居住，他们的居住地点具有不确定性，老房屋就在一段时期闲置下来。待农民收入提高、消费能力增强，他们或者回来改建房屋，或者在新地点建房，“空心村”和“一户多宅”现象就此形成。

因为宅基地由村集体无偿提供给村民使用，将宅基地交给村集体并不划算，国家也没有相应的退出激励机制，少数进城户便将宅基地闲置下来，或者赠与、出售给其他农户。多数农户出于家计考虑，将老房屋复垦为耕地，在上面种菜种粮，农村宅基地因此变为耕地。如果土地收益较多，有些农户甚至将禾场和园圃复垦，在上面种植经济作物，笔者在湖北省荆门市、湖南省衡阳市、湖北省十堰市农村均发现类似情况。国家2000年出台退耕还林政策时，一些农户就在废弃的宅基地上种植树木。目前的情况是粮价太低，农业收益太少，农户复垦宅基地的动力不足，不少宅基地因此长期闲置。尽管如此，农民还是需要通过种植粮食来保障基本的生存需要，农村建房地点的选择还是要服务于农业生产的方便。

学界主流观点认为，在较长时期内，我国城市规模将继续扩张，各类建设用地将十分旺盛，在保障发展、保护耕地的压力下，盘活农村宅基地，可以减少耕地减少问题，保障粮食安全。B11对此，笔者认为，该论点没有认识到当前不少农村出现耕地抛荒问题的主要原因是粮食价格低、农业基础设施差、农民种田动力不足，这种通过政策刺激来复垦宅基地，不仅浪费国家资金、增加行政成本，而且复垦出的耕地质量及维护效果也难以保证。实际上，保护耕地的目标是保护生产粮食能力，粮食生产能力及生产潜力远比粮食生产量重要。B12

2.农村宅基地的财产属性

相关研究认为，农村宅基地作为最重要的生产要素，只要进行充分交易和充分竞争，就能显示其资产价值。成都市增减挂钩及重庆市地票政策的实践效果也已证明，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度具有重大战略意义B13。问题是赋予农民完整的土地权利，有时并不能实现土地变资源、资源变资产的效果。

湖北省荆门市农村的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。

决定土地价格的是土地使用价值（如土地质量好、区位条件好）及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很大关系B14。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。B15在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部农村的宅基地价格上涨与国家2008年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化B16。

当前95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建议。

四、建立农村宅基地退出机制

1.宅基地利用乱象的由来

在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。

第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房”，到别处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出现成为必然。

第二，农村经济分化及农民阶层的出现。大规模流动及就业方式的差异，带来农民群体的经济分化，有些地区出现农民阶层分化。笔者以土地为主要变量，将农民分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层。B17不同农民阶层对老房子的功能诉求有所不同：脱离土地阶层大多在城市安家落户，他们可能出售或闲置老宅基地；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多存在“季节性闲置”；小农兼业阶层、半工半农阶层因其经济收入属中上等水平，对生活舒适度要求提高，有可能再择地建新房。由此，“一户多宅”及住宅空心化的问题在所难免。

第三，国家政策及地方政府的推动。国家政策在执行中并不一定一帆风顺，它需要地方政府的配合和大力推动。在政策执行过程中，有时会出现意外后果，从而造成农户易地居住，老宅基地因此废弃。如新农村建设政策要求做好村庄规划，实行集中居住，而有些村庄无建设用地可规划，又不允许占耕地建房，由此造成农民被迫到城镇买房的情况。有些地方政府为活跃本地经济，扩大城镇规模，要求村民到集镇买房，或者在较远的小区居住，不批准村民在村内就近建房，由此造成小城镇蓬勃发展及“一户多宅”问题。

第四，乡镇企业的发展及打工经济的带动。不少地方的中心城镇发展迅速，中小企业到这些城镇落户，带来人口的镇域流动及相关问题。乡镇企业给付的报酬不高，维持小家庭生存尚且不易，更别说赡养老人的问题，由此出现“以代际分工为基础的半工半农”的就业模式。子代为在乡镇企业上班方便，一般会就近建房，然后长期居住于此。老人居住在老宅，以种地为生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，时过境迁，“一户多宅”及宅基地闲置现象出现。

2.引导农民有序退出宅基地

2010年，国务院发展研究中心对6232个农民工的宅基地退出意愿进行调查，在回答“如果您进城定居，希望如何处置老家宅基地或房产”的问题上，选择希望能“保留农村宅基地和房产，将来备用”B18的农民工有3550人，占抽样总数的2/3。而笔者于2012年在重庆市调查发现，重庆市政府为让到重庆市打工的400多万农民工顺利进城，曾推行过多种优惠政策，包括宅基地换社保，获得宅基地复垦收益等，其实践结果却是转户口的农民工只有100万，且这100万农民工中多数不愿意有偿退出宅基地。

学界主流观点认为，城乡二元的土地制度、社会保障制度、户籍制度是影响农民宅基地退出的关键原因。这只是看到了问题的一个方面。笔者以为，农民宅基地利用问题的出现是多种因素交互影响的结果，小农家计模式是影响宅基地利用形态的根本原因，通过有偿退出方式解决宅基地利用问题，不仅政策效果微弱，而且会带来诸多现实问题。

当前广大中西部地区的宅基地利用出现两大特点：一是建房愿望强烈。随着家庭收入的提高及消费能力的增强，农民的物质文化需求迅速提升，对房屋的生产生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望强烈。二是建房行动谨慎。建房问题是农民生命中的大事，建一幢漂亮的楼房花销不小，需要花费多数农民辛苦半生的积蓄。因此，要保证房屋的可持续利用，需要在建房地点及房屋结构上认真思考、谨慎行动。农民为建房忧虑、犹豫是农村社会的常态。整体上看，农民在建房上的纠结，既出于其对当地经济发展及公共服务的心理预期，也出于对国家政策变动及地方政府发展思路的总体预测。如何通过强有力的国家规划及基层政府的有效行政，使农民有序退出宅基地，并在居民点建设上兼顾群众需求与长远发展，不仅关系到建设资金的节约和有效利用，而且关系到农民安居乐业及城乡统筹发展的战略大局。

科学引导农民退出宅基地，相关部门应坚持以人为本、科学规划、因地制宜的原则，尤其应注意考察当地农民的就业模式及当地的经济、社会、文化情况，统筹兼顾，分类指导，有序推进。出于对国家宏观经济结构、农民流动机制以及乡村治理状况的综合考虑，笔者以为，村庄是多数农民生产生活的栖息地、休闲娱乐的精神家园，通过加强村庄规划及土地管理，可实现宅基地有序退出及新农村建设的目标。

第一，在新村居民点建设上，加强村庄规划。主要从以下原则考虑：一是有利于农业生产和农民生活。农业收入是农民家计来源的重要部分，不可或缺。农民易地建房，应考虑生产方便，除此之外，还应考虑农民对购物、医疗、教育等公共服务的需求。在新村居民点建设上，搞好村镇规划，加强公共品供给，通过推进公共设施和公共服务均等化，为农民退出老宅基地创造条件。二是有利于农民社会交往及农村精神文化建设。新村居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构。制定住宅规划，需要精心考虑农民在生活互助及精神交流方面更频繁、更默契等因素，营造良好的村庄文化氛围，增强新村居民点的凝聚力，引导农民退出老宅基地，搬到新村居民点居住。三是居民点建设应兼顾现实与长远。农民在建房上的纠结，主要是担心房屋升级换代过快及有可能再搬迁。在新村居民点建设上，要考虑现实因素，同时考虑村民的长远忧虑，将农民诉求作为新村建设的重点，消除农民的后顾之忧。

第二，加强土地管理，保证农民有序退出宅基地，减少农民普遍多占宅基地的问题，达到节约利用土地的目的。加强土地管理，实现土地管理方式创新，可从以下几点着眼：一是增强农民集约节约利用土地的意识。大力宣传宅基地集约化使用的意义，帮助农民树立正确的建房观和宅基地观，坚持“一户一宅”的法律法规教育，引导农民有序退出宅基地。二是加强对农民“建新拆旧”的管理。严格审批，完善监察，严厉打击乱占耕地建房的行为，对擅自扩大宅基地面积的，要进行罚款、赔偿或房屋拆除。对于新建住房的农户，要求其必须退出老宅基地并备案调查，加强巡查和督察力度。“一户多宅”、“空心村”问题的形成原因复杂，应根据地方实际，做好调查清理，拟定解决方案。三是完善宅基地管理制度。强化乡镇国土所建设，在人员编制、办公经费、政策倾斜等方面给予支持，增强其管理农村宅基地的能力与动力。建立宅基地动态巡查制度，加强土地执法监察，搞好宅基地专项清理工作，健全宅基地管理政策。对执法不严、违规审批、侵害百姓权益的行为，监察部门要追究相关人员的行政责任。

总之，完善土地利用规划及村庄建设规划，应坚持农民本位、循序渐进的原则，鼓励农民向新村居民点集中，引导农民有序退出宅基地。在坚持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、与现实脱节的政策，提高相关管理主体的执行能力，建立对违规管理的问责机制，建立常态化土地巡查制度，实现国家、村社、小农三者的协调发展。

五、余论

学界对农村宅基地问题的诸多讨论，其问题意识大多来源于建设用地指标紧张、耕地占用受限带来的城市发展乏力问题。在保障18亿亩耕地红线、保障经济社会发展合理用地需求的背景下，中央政府进行宏观经济调控，采取偏紧的建设用地供给策略，造成实地与指标的供不应求及相对高价问题。地方政府为了获取土地财政，促进地方经济发展，有强烈的突破中央宏观调控的冲动。国土资源部2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，让地方政府看到了获取建设用地指标的希望。由此，地方政府集中复垦部分农村宅基地以增加建设用地指标，支援城市经济发展，使得复垦的宅基地具有了较高价值。对此，一些学者认为一般农村宅基地具有资产属性，并演绎出不少空间形态上的宅基地利用问题，这使得农村宅基地的性质、功能实质、问题根源被忽略。以有偿退出及使用权流转为核心的宅基地退出方案实际上是不可取的，因为对土地要素的过分关注以及对政策实践机制的忽视，不少地方在宅基地退出问题上变成了赶农民上楼、大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。

宅基地退出机制的建立，不仅要考虑国家发展战略，还应呼应农民主体诉求。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和新村建设方案，不需要太多资源投入，即可实现农民生活条件改善、村庄居住环境改观、国家资金用到实处的目标。B19这种一举三得的宅基地退出和新村建设方案，值得我们深入调研，总结论证。

注释

①B18张云华等：《完善与改革农村宅基地制度研究》，中国农业出版社，2011年，第1、9页。

②韩俊：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社，2009年，第83页。

③马克伟：《土地大辞典》，长春出版社，1991年，第1016页。

④南路明、肖志岳：《中华人民共和国地产法律制度》，中国法制出版社，2005年，第73页。

⑤王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，中国建筑工业出版社，2011年，第125页。

⑥贺雪峰：《乡村的前途》，山东人民出版社，2006年，第19—37页。

⑦卢艳霞等：《浙江农民宅基地退出模式调研与思考》，《中国土地科学》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社会成本问题》，《财产权利与制度变迁——产权学派与制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社，1994年，第2页。

⑨参见刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第322—325页；欧阳安蛟等：《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》2009年第10期；刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第10页。

⑩参见韩康：《启动中国农村宅基地的市场化改革》，《国家行政学院学报》2008年第4期；周其仁：《增加中国农民的财产性收入》，《农村金融研究》2009年第11期；刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第323—325页。

B11参见刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第13页；喻文莉：《转型期宅基地使用权制度研究》，法律出版社，2011年，第179页；范乔希：《“保红线、保发展”的转型期城乡建设用地统筹思路分析》，《安徽农业科学》2011年第22期。

B12贺雪峰：《土地问题的事实与认识》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第2期。

B13参见周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期；韩康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民论坛》2008年第7期；严金明、王晨：《基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择》，《中国软科学》2011年第7期。

B14周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第316—324页。

B15商品价值与商品的自然属性和功能有关，单纯的流通不产生价值。详见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。

B16贺雪峰：《城乡统筹路径研究——以成都市城乡统筹实践调查为基础》，《学习与实践》2013年第2期。

农村宅基地土地法范文第5篇

工业化与城市化是不可抵挡的历史潮流，但是目前，伴随着城乡间不平衡发展，大量农村人口涌入城市，农村土地利用问题突出，农村空心化现象已经十分普遍。进入21世纪，我国城市化发展的脚步越来越快，农村城镇化程度也越来越高，同时农村空心化趋势越来越明显，范围越来越广。大量的农村劳动力向城市转移，农村劳动力空虚，土地利用率低，农村基础设施建设和公共服务滞后，空心村教育、养老问题都受到挑战，农村经济发展缓慢，农村空心化现象愈演愈烈。农村空心化带来的危害也越来越受到学术界、政府和社会的重视，对农村空心化现象的研究已显得十分必要。

一、农村空心化的内涵和现状

针对农村空心化的基本概念和科学内涵，学界一直以来都没有形成统一的认识，专家学者分别从土地利用的角度、城市化背景、村庄空间布局、形成原因等方面定义了农村空心化现象。中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员刘彦随比较完整地定义了农村空心化：“农村空心化本质上是城乡发展转型过程中，由于农村人口非农化引起‘人走楼空’以及宅基地普遍‘建新不拆旧’，新建住宅逐渐向外扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种‘外扩内空’的不良演化过程。”[1]

农村空心化是城乡发展过程中的一种形态，在中国当前经济、政治体制背景下，有一定普遍性、复杂性、特殊性，必须结合其形成的政治、体制因素对其定义。农村空心化是在我国特有的城市化背景下发生的，由于农村人口快速向城市流动、土地管理制度不合理、法律制度不完善和乡村管理规划不足，导致农村人口、土地、产业，以及公共服务和基础设施呈现空心化并引发一系列社会负效应的不良过程，空心村则是这一演化过程的必然结果，主要表现为：

（一）农村人口空心化

所谓农村人口“空心化”是指：“农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童。”[2]2002年，四川省农村劳动力大约为3 948万人，外出流动就业人员1 236.5万人，占农村劳动力总数的3l%[3]。这使得四川农村劳动力空虚，并且根据调查显示，大多青壮年村民外出就业，只有“老残病弱”留守农村。

根据图1-1，中国乡村人口总数变动趋势上，显而易见，自1995年我国乡村达到最高点后持续下降，自此中国农村人口呈现历史性的下降趋势。1980年中国农村人口大约为7.9亿，而到1995年已经上升到8.6亿，此后，农村人口数开始下滑，到2012年已经降到6.4亿人，17年间减少了近2.2亿农民。不仅如此，自1995年起17年间，从事农业生产的农民也在持续减少（见表1-1），已从3.5亿降至2.6亿，越来越多的农民不再从事农业生产，而是外出打工、经商或是求学。

（二）土地空心化

土地空心化，即土地抛荒，新建住房乱占耕地，劳动力流入城市，人走屋空，弃置耕地，导致的土地资源浪费，耕地面积不断减少的状态。2000―2009年之间，农村新建住宅2.24亿平方米，农村人均住房面积也自24.8平方米增至33.6平方米（见表1-2），但是许多农村知识青年、青壮年都进城务工，因此宅基地荒废现象十分严重。

（三）农业产业空心化

以来，国家实行家庭联产承包制，推动经济体制改革，促进非公有制经济的发展，促进农村经济发展。为了减轻农民负担，我国自2006年1月1日起取消农业税，可是种地效益仍然保持在较低的水平上，越来越多的农民进城务工，一些有知识、有技术的农村人也不愿意留在农村，更愿意进入城市工作、学习。根据表1-3，我国国内生产总值在2010年为397 983.3亿元，比2005年扩大2.1倍，而2010年第一产业总值比2005年扩大1.8倍，第一产业在国民经济中所占比重逐年下降，农村投资发展空间狭小，农村经济发展相对缓慢，导致农村产业空心化。

二、农村空心化成因的法律分析

（一）城乡二元结构

1.城乡二元户籍制度

《中华人民共和国户口登记条例》规定：城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，对人口流动实行严格限制，建立了城乡二元户籍制度。1984年10月，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许长期在城镇务工、经商、办企业的农民，在具有住所的前提下到集镇落户定居，放宽了对农村人口流动的限制。90年代开始深化户籍制度改革，加速农村人口向城市流动，农村宅基地闲置现象开始出现[7]。

现行户籍管理制度虽然已成半开放态势，但是城乡户籍仍然有别，在城镇工作的农村户籍人口不能与城市居民获得同样的医疗、养老、生活保障和受教育待遇。同时，离乡的农村人口仍然有承包土地、拥有宅基地的权力，不过他们不从事农业生产，导致耕地撂荒，农村宅基地闲置和废弃。

2.城乡二元土地制度

农村土地归集体所有，改革开放后，农村开始实行家庭联产承包经营责任制和统分结合的双层经营体制，农民对土地享有承包权，土地承包经营权的流转限于不改变集体所有权性质和农业用途，闲置、废弃耕地也能得到合理利用。现行的土地使用权流转制度使农地处于分散和低效利用状态，经营农地的比较效益逐步降低，因此占地建宅的机会成本低，新建宅基地增多。

虽然农民依法享有对农村宅基的使用权，使用权也是可以转让的，必须具备如下条件：一是经本村委会同意；二是转让人与受让人为同村人；三是转让人必须是户口已迁出本村或“一户多宅”的宅基地使用者。如系一户一宅，须明确表明不再申请宅基地，且有证据表明其已有住房保障；四是受让人无宅基地；五是宅基地使用权须与住房一并转让，不能单独转让。这些条件使得农村宅基地退出和房屋交易异常困难，迁移城市的原农村居民在农村的房屋长期闲置[8]。

3.城乡二元社会保障制度

城乡不均衡发展，致使城乡社会保障不公平，农民没有办法享受和市民同等待遇的保障制度。从总体上看，城镇已经基本建立比较完整的社会保障制度，相比农村“家庭保障”与“土地保障”相互结合、相互补充的社会保障制度，更为完善全面，农村目前很少或基本没有失业保险、住房保障等社会福利，显然已不能适应社会发展的需要。

不健全的社会保障体系和较高的城市生活门槛，使农村劳动力短期流动，造成宅基地季节性闲置；农村宅基地转让困难，迁移城市的原村民的房屋长期闲置，一边享受城镇的社会保障，一边继续占有农村宅基地的社保功能，双重占有社会资源。

（二）土地管理使用法律不完善

我国《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，但是在已形成空心状态的空心村，“一户多宅”的现象屡见不鲜，这与农村宅基地制度不合理有很大关系。我国宅基地使用权的取得具有无偿性，正是这种取得和使用方式，使农村人对土地使用十分不珍惜，经常会发生超占、多占和闲置的情况，浪费农村土地资源，阻碍农村经济健康有序发展。

我国法律严格限制农村土地的流转，但是对土地闲置和抛荒却未做出明确约束。而且，土地流转作为一种市场行为，需要建立相应的流转市场和中介组织，为土地流转提供有效服务。但是由于土地流转制度不完善，市场不健全，中介组织匮乏，造成农村土地闲置、抛荒问题严重。

（三）法律观念淡薄

农村建房的随意性，很大程度是法律制度不完善造成的。现行土地法虽然对宅基地建设做出约束规定，但是执行力度不够，法律政策落实不下去；农村普法宣传贯彻不到位，村民对宅基地使用的法律观念淡薄；我国土地法未规定有偿使用宅基地的制度，而宅基地使用权的无偿性，促使更多村民盲目、随意建设住宅，“一户多宅”和“一户多房”现象严重。

农村青年人流入城市，留下的都是需要提供更多法律保障的老人、儿童和妇女，他们的法制观念淡薄，不能利用法律武器维护自己的合法权益。至今为止，我国法律针对留守儿童、老人尚未专门立法，这一方面的立法空白难以保证合理安置留守儿童、老人，相比社会保障体系较为完善的城市，加速了人口向城市流动。