国有土地征收赔偿细则
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国有土地征收赔偿细则范文第1篇
关键词：城市拆迁；纠纷解决；路径
中图分类号：D035.37 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0107-02
一、城市拆迁中之纠纷概述
城镇化是当前我国经济发展趋势，是刺激内需扩大的有效举措，是保持经济持续增长的重要手段。城市拆迁主要涉及的是房屋拆迁，其主要目的是获取可利用的建设用地，用于整体规划开发[1]。城市房屋拆迁应该是依法拆迁。依法拆迁包括两个方面的含义，一是拆迁人应该具备合法的拆迁资格，二是拆迁过程要符合法定的程序。在当前的城市拆迁过程中，部分地方政府忽视了城市化进程的真谛，忽视了城市化的最终目的是使社会公众收益，是为了惠泽民生，使土地得到有效的利用。
城市拆迁的主体包括拆迁人、被拆迁人、拆迁相关行政管理部门。拆迁人是负责对被拆迁人的房屋予以拆除并给予补偿的单位。根据《城市房屋拆迁管理条例》第4条之规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位。2011年，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，取消了拆迁这一词语，将为了公共利益的需要征收国有土地上单位、个人的房屋的部门统称为房屋征收部门。从表述上来看，房屋征收部门仅仅存在于公益征收的法律关系中，没有涵盖商业性拆迁行为。从实然的角度看，拆迁人主要有两类，一类是开发单位，主要是商业开发行为中；另一类是政府部门，主要是公益开发行为。被拆迁人在国务院新规中，是指被征收房屋的所有人，新规中的被征收人主要是指基于公益目的房屋所有人，但实际上还应包括商业开发中的被征收对象。同时，笔者认为，新条例主要涉及到了房屋所有人的利益，而忽视了房屋使用人的利益，在拆迁中房屋使用人也是利益受损者，如果只予以拆迁安置，而不予补偿，显失公平[2]。拆迁相关行政管理部门，主要是指对房屋拆迁过程进行监管的政府部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，上级政府应加强对下级政府的监督。
城市拆迁纠纷主要是指在拆迁过程中产生的纠纷，由于拆迁过程中，不同的利益主体产生不同的法律关系。拆迁过程中发生的法律关系类型负责，既有行政法律关系，又有民事法律关系，甚至还涉及刑事法律关系。具体到司法实践过程当中，主要是拆迁人与被拆迁人有关补偿安置的争议，以及拆迁人与政府主管部门有关补偿问题的争议。
二、城市拆迁中产生纠纷之解决现状
拆迁纠纷如果得不到有效妥善的解决，就容易带来一系列社会问题，甚至引发。所以，妥善解决拆迁中产生的纠纷，对构建和谐社会有重要意义。由于当前一些地方政府急于城市化进程，加之对被拆迁人权力救济机制的不完善，就使得被拆迁人在权利受损失后很难找到相应的纠纷解决渠道，不得已采用不合法的救济手段。
按照权利救济的理论分论，主要有3种，一是公力救济方式，二是私力救济方式，三是社会救济方式。公力救济主要是通过相关政府主管部门，司法部门予以解决。社会救济方式主要是通过社会调解、仲裁等手段解决纠纷。私力救济是权益受损人不通过政府部门和法定程序，而是依靠个体力量采用交涉、暴力或自伤等方式解决纠纷[3]。在城市拆迁过程中，纠纷冲突当事人往往首先采取协商解决方式；如果通过协商手段解决不了，当事人会采取社会调解手段的方式；如果社会调解渠道依然无法解决纠纷，当事人就会通过诉诸司法诉讼渠道期望最终救济。当权利受损人通过公力救济渠道还是无法获得救济时，那么，当事人会重新回到私力救济的渠道，通过暴力手段甚至是自伤行为来维护自身权益。当然，这只是一种常规选择次序。一般来说，当事人不会运用所有的救济渠道，只会选择其中一种方式。拆迁人和被拆迁本来地位就不甚平等，拆迁人处于强势地位，拆迁人往往会选择强制性手段，而被拆迁人往往会选择自损手段，对拆迁人进行威慑。特别是近年来，发生的一些在拆迁过程中，自伤自残案件，就映射出了很多深层次问题。
被拆迁人当前习惯性采用私力救济的方式，说明在拆迁领域的公力救济的实然不足。从制度层面来看，当前的权利救济制度是相对完整的，但实际的利用率是很低的，而且当前公民的程序意识也相对较差，导致最终通过法律程序解决纠纷的不多。在现实当中，公力救济不足主要存在3个方面的问题。第一，行政救济程序措施不力；第二，司法救济措施达不到最后救济的效果；第三，被拆迁人的合法权利往往受到限制。被拆迁人在权利受损时往往得不到及时的公力救济，不得已选择私力救济的方式来维护自身利益。被拆迁人的自我抗争的激烈程度也有所不同。一种是较为温和的方式，往往是语言冲突或肢体上的轻微冲突；一种是较为激烈的方式，往往采用暴力方式，又包括暴力抗争和自残型两种。重庆的钉子户案件，就是采用的相对温和的抗争方式，虽然最终获得了赔付，但对当事人来讲，其生活受到严重影响，实际上对双方而言，没有赢家。此外，当下被拆迁人有的采取自杀的方式，来换取谈判的筹码。自杀是一种抗争姿态，大部分被拆迁人不是真的自杀，而是把其当成抗争策略。被拆迁人采取这种方式，实际上也表明了自身的弱势地位，此时，政府和拆迁人基于社会稳定的考虑，也往往会选择妥协。在社会舆论层面，公众则一边倒地倾向于拆迁人。稳定压倒一切，地方政府在拆迁中面临着巨大压力，为避免的发生，往往介入干预。
在实践中，除了确实是合法权益受到侵害的部分被拆迁人，也不乏一些人超越法律之规定，漫天要价甚至以死相逼。这部分人的思维，是闹的越大，赔偿越多。这部分人往往是掌握政府的维护稳定的心态，用于获取超出法定的范围的赔偿。综上，可以看出，在城市拆迁过程中，公力救济和私力救济都是惯常采用的救济方式，但在拆迁过程中，被拆迁人往往采取私力救济的方式。造成这种状态的原因很多，但是主要是公力救济的力度和渠道不足，没有发挥其应用的作用。
三、城市拆迁中纠纷解决的诉讼视角
从立法的层面看，涉及拆迁问题的现行法律文件主要有宪法、法律、行政法规、行政规章。宪法是我国的根本大法，虽然在具体条文中没有规定，但在宪法中有保护公民、法人合法权益的规定，加之2004年宪法修正案对私有财产以及土地征收作了规定，所以宪法可以视为该领域的法律渊源。法律是第二层级的，规范城市拆迁的法律主要有《民事诉讼法》，《行政诉讼法》、《物权法》等。行政法规是第三层级的，专门针对城市拆迁的行政法规是国务院2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例的宗旨是基于公益需要，在征收国有土地上房屋时，给予被拆迁人补偿和安置。该条例颁布后，原有的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。行政规章是第四个层面。为了解决城市拆迁中的纠纷，国务院相关部委就此问题也颁布了一些规定，主要是针对一些操作层面的问题。第五个层面是地方性法规和规章，是地方对城市拆迁中的程序及实施细则做了规定。第六个层面是司法解释，是最高人民法院对涉及拆迁引起的纠纷如何适用法律问题的具体解释，具有相应的法律效力。
目前，在城市拆迁中，产生的纠纷主要有以下几类，每一种纠纷都有着不同的救济方式。第一种情形，对于双方当事人通过协商后，达成了安置补偿协议，但一方拒绝履行，另一方可以提起相应的民事诉讼[4]。这在2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第20条有明确规定：补偿协议订立后，如果一方当事人不履行合同约定的义务，另一方有权提讼。第二种情形，如果双方达成安置补偿协议，双方当事人可以到行政机关申请行政裁决；若对裁决不服，可以提出复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。第三种情形，如果双方未达成补偿协议，拆迁人违反法定的程序对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人可以提起民事损害赔偿之诉。第四种情形，如果行政机关没有按照法定的程序对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人依法可以提起行政诉讼。
在理论层面，当前对如何妥善解决拆迁纠纷，存在不同的观点。第一种观点是民事救济说，认为涉及拆迁的双方当事人，是平等的民事主体，在产生纠纷之后，理应通过民事诉讼的渠道，将纠纷诉诸法院予以解决。法院受理案件后，应首先力促当事人双方进行和解，在相互妥协的基础上，化解纠纷，解决矛盾。如双方不能达成和解，那么法院也应该依据法律，做出公平公正的判决。第二种观点认为政府应在解决纠纷中，发挥积极的作用。在城市拆迁中，政府实际上做出了具体行政行为，按照行政诉讼的基本原理，如果当事人对具体行政行为不满，可以诉诸于行政诉讼渠道。
四、城市拆迁中纠纷解决的对策
一是构建多元化纠纷解决渠道。城市拆迁中涉及的利益群体多、法律关系复杂、易爆发性强，仅仅依靠一种纠纷解决方式，往往不能达到预期效果。所以，应该构建多元化纠纷解决机制。例如，事前的预防机制和事后的补救机制、诉讼解决方式和非诉讼解决方式、政府层面的解决方式和民间调解解决方式等。
二是厘清拆迁纠纷的诉讼性质。城市拆迁纠纷到底是适用民事诉讼，还是适用行政诉讼，是一个很难把握的问题。公益性质的拆迁具有行政性，具有一定的强制性。如果拆迁人与被拆迁人达不成安置补偿协议，可以申请行政复议抑或提起行政诉讼。非公益行政的拆迁具有商业性，双发当事人之间的关系是平等主体之间的关系，被拆迁人有权在未达到自己意向的情形下，拒绝拆迁，如果双方达不成安置协议，可以提请民事诉讼予以解决。
三是要完善强制拆迁制度。强制拆迁是当前舆论关注的焦点，强制拆迁不宜完全废除，但必须进行适当的改革。第一，只有公益拆迁适用于强制拆迁。对于非公益拆迁，如果双方当事人达不成协议，那就不能进行强制拆迁，只能通过民事诉讼的渠道解决问题[5]。如果拆迁人申请先予执行，那么法院必须严格审核是否具备先予执行的条件。第二，行政强制拆迁必须取消。政府自己做出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行，有悖法理，取消是大势所趋。
四是要完善拆迁听证制度。第一，应当在立法层面对拆迁听证制度予以规定，规定听证应该贯穿于拆迁的全过程。第二，应当进一步完善拆迁听证制度，对于主持人的资格、听证人的资格和参加程序都应该予以详细规定。最后，应当尊重听证的结论，这样才能促进公民积极参与，并尊重结果。
参考文献：
[1] 叶兆伟.房屋拆迁案例精析与审理实务[M].北京：中国社会科学出版社，2004.
[2] 钟永芳.征地拆迁领域职务犯罪特点与预防[J].中国检察官，2011，（3）.
[3] 宋旭.违法分户骗取拆迁补偿款构成诈骗罪[J].人民司法，2011，（22）.
国有土地征收赔偿细则范文第2篇
11月29日，深圳市规划土地监察支队有关负责人证实，1999年以前的违法建筑的确已完成确权，颁发了房产证。与正规的房屋产权证不同，目前发放的房产证是绿色封面――未缴纳土地出让金的特殊房本，深圳将其称之为“绿本”。“绿本”无法像正式的房产证，可以作为房产在市场上的流通凭证。
深圳官方并不认同“小产权房”的说法：“深圳没有‘小产权房’，只有违法建筑。”深圳方面对此的解释是，“小产权房”是指建在农村集体建设用地上的商品房，而深圳在2004年至2006年间，将辖区内全部农村集体土地一次性转为国有土地。国有土地上房屋只有“合法建筑”与“违法建筑”之分。但实际上违法建筑在各个城市都有，但在深圳其主体是原村民在原集体土地上建起来的房屋，也就是外界所理解的“小产权房”。
1999年前建成的深圳“小产权房”大约10万栋，其中有一部分要被拆除和没收，此番获得确权的数量因此打折扣。不过，人们对“小产权房”合法化的政策预期已经产生。
在这种预期下，深圳政府下一步如何行动，将引发多方关注。而考察深圳“小产权房”发展的历史，其由违法到合法的野蛮生长之路，同样值得探究。
“小产权房”有限合法化
实际上，此轮“小产权房”合法化早在一年前便已启动。2009年5月，深圳市人大常委会通过了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（下称《处理决定》），就已被广泛解读为深圳“小产权房”的变相合法化。
《处理决定》规定，经普查记录的违法建筑，市政府应区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。
对违法建筑中符合确认产权条件的，《处理决定》规定，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。至于确认产权的条件、处罚和补收地价款的标准与程序、办理初始登记的条件与程序等具体办法则“由市政府另行制定”。
《财经》记者从深圳市查处违法建筑领导小组办公室了解到，《处理决定》的实施细则仍在修订中，还需交市人大常委会审议。
1999年，深圳出台了第一份查处违法建筑的正式文件，此次确权以1999年为节点，正缘于此。由于《处理决定》实施细则尚未出台，目前深圳市对于已经确权的1999年之前的违法建筑，是参照2001年深圳市出台的两份文件进行罚款和处理的。这两份文件分别为《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（下称“两规”）。
“两规”规定，对于私房，一户一栋，高度四层，总建筑面积480万平方米以内为合法，超出部分为非法，面积在480平方米以上600平方米以下、或四层以上七层以下的部分，由规划国土资源部门按建筑面积每平方米处以20元以上50元以下罚款，确认产权。面积超过600平方米或者超过七层的部分，相应处以每平方米50元以上100元以下罚款，确认产权。
据《财经》记者了解，正在制定的《处理决定》实施细则，关键点也正在于确定罚款数额。
与1999年之前相比，深圳1999年之后的违法建筑数量更为庞大，大约有25.7万栋。据深圳综合开发院旅游和地产研究中心主任宋丁分析，1999年后的违法建筑中，存在严重安全隐患的或者质量太差的一部分肯定要拆掉，可能会发一批可流通的“红本”，但大多数房屋仍然只能领取“绿本”。
深圳市房地产研究中心副主任王锋告诉《财经》记者，对于违法建筑的处理原则就是补交罚款。由于深圳已经将全部集体土地转为国有用地，原来的农民宅基地，现在已相当于行政划拨的国有土地，因此只能发放“绿本”。如果要实现上市则需补交市场地价款。
“真正能拿到‘红本’的比例不会大。”宋丁说，“毕竟符合城市化高要求的违法建筑还是不多。1999年之前的为什么发绿本，而不是‘红本’，与建筑时间比较久、质量不高也有关。”
王锋也表示，由于一些违法建筑质量较差，像“贴面楼”“握手楼”（楼间距极小，两栋楼中的人可以握手、贴面），普遍没有经过安全验收，所以客观上也存在入市困难。“以后要上市，除了补交地价款，还需要解决安全隐患的问题。”
愈禁愈多的违法建筑
违法建筑虽在各地皆存在，但深圳此类建筑数量犹为庞大，深圳市规划国土委2010年工作会议披露，据2008年建筑普查，深圳市建筑物总量61.53万栋，总建筑面积7.52亿平方米。其中未办任何审批手续的建筑共2.93亿平方米，占总数39％，主要集中在特区外。
1999年、2001年、2004年、2009年，深圳曾四次出台对于违法建筑的查处决定。其中以1999年和2004年两次较为严格，分别规定“房屋租赁的主管部门不得给违法建筑的行为人发放《房屋租赁许可证》，坚决查处违法租赁行为”“禁止租用违法建筑的房屋从事生产经营”等，对于“不能提供合法有效房地产产权证明文件或者合法租赁手续的生产经营者，工商部门不予办理营业执照。
令深圳城市管理者尴尬的是，违法建筑随着禁令的颁发却呈现狂飙突进之势。
“1999年是一个重要的节点，此前深圳一共有十万栋违法建筑。上世纪90年代末第一个文件出台，却引发了一轮抢建潮，到2001年第二个文件出台时，违法建筑多出10万栋，变成了20万栋。”宋丁说，“文件一出台反倒让老百姓看到了商机，因为你要处理，就肯定要赔偿，那我们就多建一点。”
“封堵”政策的实际效果与初衷南辕北辙，而且“堵”出了一个震惊全国的大事件。2008年9月20日23时许，深圳市舞王俱乐部发生一起特大火灾，造成44人死亡，88人受伤。事后调查发现，舞王俱乐部既无文化部门核发的娱乐经营许可证，也无工商部门核发的营业执照，因其所在的建筑是一栋违法建筑，按此前所列出的几项查违文件，无法办理合法手续。
知情人士向《财经》记者透露，经过此事件后，国务院相关部门要求深圳妥善处理违法建筑的类似问题。王锋也表示，如果一味拒绝承认这些违法建筑，可能会再次导致类似事件。
在巨额利益驱动下
由“堵”到“疏”的背后，也是深圳面对一个庞大利益群体的无奈选择。
深圳社会科学院社会发展研究所研究员谢志岿向《财经》记者介绍，1980年深圳特区开始启动非农化之路，以低价整村征收农村土地。按照当时的政策，征农民的土地需安排相应的就业指标，并且是进入国有单位就业。而深圳特区起步之初均为外资企业，用工市场化，因此无法完成就业安置。
作为对农民的补偿，深圳政府采取了“留地”的做法，每户分配宅基地120平方米，允许建三层楼房，后来放宽至四层。此外，村集体可按照人均15平方米的标准，保留工商用地，供村集体兴办企业，安排村民就业之用。
随着深圳制造业的兴起，大量外来务工者涌入。当时的深圳政府财力薄弱，无力保障农民工住房，而企业主又不愿意建宿舍，这让当地农民的房屋派上了用场。“一开始这是一个非常良好的格局。”宋丁说，农民将自住房腾出两三层用于出租，即实现了农民增收，又解决了政府在保障性住房上的缺位，实现了双赢。
上世纪90年代中期以后，深圳加大了产业结构调整的力度，从“三来一补”的低附加值阶段逐渐向高新技术产业过渡。高端人才增加，使得原有的农民房难以满足需要，农民以及房地产商从中发现了商机。此后，建在集体土地上的商品房大量涌现。
时至今日，35.7万栋“小产权房”已积聚为一个巨大的利益体。谢志岿估算，深圳的原住民平均每户家庭拥有一栋占地约150平方米，建筑面积在500平方米至1000平方米的私房，有的家庭甚至拥有十几栋、面积达数万平方米的私房和厂房。此外，还有大量未经批准建设的经营性房屋，形成了一个个城中村。
在寸土寸金的深圳，拥有一栋楼是一个什么量级的财富？以《财经》记者在福田区梅林村看到的一栋楼房为例，该楼共15层，为一户人家独有，占地面积150多平方米，总建筑面积2250平方米。顶层自住，其余14层用于出租，以每平方米30元计，一年可收取租金七八十万元。此楼建于2004年，当时的建筑成本仅为200多万元。目前，这座楼房周边的商品房市场价为每平方米2.5万左右，若遇拆迁，赔偿价如以2万元计算，总赔偿款将达四五千万元之巨。
在梅林村进行过半年调研的谢志岿介绍，梅林村大多数原住户的状况均与此相近。事实上，在深圳，天方夜谭般坐地生财的故事时常上演。2009年，福田区岗厦村的旧村改造中，就一次性产生了近十个亿万富翁及20个左右的亿万家族。
“法不责众”困境
与关内“小产权房”收益主要来自于租金和拆迁补偿不同，关外宝安和龙岗两区的“小产权房”更多用于出售。购买这些“小产权房”的既有收入不高的工薪阶层，也有炒房者，甚至官员，后两类人群更多的是出于对“小产权房”合法化的预期。
在宝安区沙井镇，一处逾千户的大型“小产权房”楼盘正处收尾阶段，喷泉、网球场、健身场所一应俱全。据售楼员介绍，这个楼盘去年10月开盘，现在基本销售完毕。当初，该楼盘开盘价为每平方米3000多元，还不到一街之隔的大产权商品楼盘的三分之一。该楼盘由当地村委会成立的股份合作公司开发，楼盘的一部分用于改善村民居住条件，其余大部分用于出售。
据《财经》记者了解，类似“小产权房”的开发还有另一种模式，即村委会与开发商合作开发，分享收益。
围绕“小产权房”，村民、开发商、购房者结成一个稳定的利益联盟。深圳市查违办提供的数据显示，深圳违法建筑直接或间接涉及的人群至少有七八百万之多，这一数字约占深圳市总人口的半数。
面对如此庞大的利益群体，对违法建筑的查处难度可想而知。市查违办一位人士告诉《财经》记者，查违人员的车被掀翻，挨打都曾遭遇过。
谢志岿也表示，基层监管者并不见得有动力来执法。“我就碰到过这样的干部，他对自己的工作不认同。他认为今天拆了，明天还会建，那不是浪费吗？”有些基层执法者自身也有利益参与其中，执法动力就更为弱化。
“在这个问题上，前几届政府都是绕着走。”宋丁说，“在深圳，被拆迁者绝不像有些地区那样是弱势群体，他们本身拥有很多的财富，加上浓厚的宗族纽带和利益纽带，使得执法者知难而退。”于是，深圳的“小产权房”发展至今日，已是积重难返。
“深圳‘小产权房’的演进就是一个‘谁强悍，谁获益’的逻辑。”谢志岿说。
土地同权同责之道
深圳的“小产权房”使30多万原住居民得以暴富，也解决了一些低收入者的住房问题。不过在宋丁看来，“小产权房”合法化鼓励了违法者，对1000多万合法谋生的外来新市民不公平。
“这是其他地区城市化过程中需要注意的倾向。”宋丁说，随着产业向内陆转移，一些城市可能也会面临这种情况。
也许当时主政者都难以预料此后的深圳发展速度，一味指责政府在城市规划上的滞后未免求全责备，但政府仍可有所作为。刚刚完成的《深圳市住房建设规划(2011－2015)》提出，深圳计划未来五年建设68.2万套住房,其中40％为保障性住房。在谢志岿看来，现在提出这个目标已丧失了最好时机，“四五年前深圳还有很多地可以建房，现在这些保障性住房建到哪里去？如果更多的人能够早日拥有保障性住房，也可为‘小产权房’降温”。
深圳市用地形势十分严峻。数据显示深圳未来基本生态控制线外，新增建设用地潜力不足150公里。“按每年20平方公里计算，不足十年就开发完了。”宋丁说。
用地的紧张，同样是此番违法建筑合法化的背景。城市要进一步发展，无法绕开违法建筑这道坎，只有先确权，谈判才能进行，城市更新也才能继续。
在逐步将违法建筑合法化的同时，深圳市规划土地监察支队有关负责人告诉《财经》记者，他们正以前有未有的力度来遏制新增违法建筑。
但在谢志岿看来，“小产权房”的产生是利益驱动的结果，化解之道就是理顺利益机制，关键是建立权利与义务对等的土地管理制度。
“目前，城市房地产的权利和义务关系已经比较明确，城市土地作为国有土地，其使用者享有各种收益权，也承担相应的税负责任。”谢志岿说，但是，农村集体土地既没有完整的财产权利，也没有相应的财产责任。一方面，有关土地管理的法律规定农村集体土地不可转让，另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，导致无成本违法使用，再加上对法不责众的预期，这是“小产权房”涌现的重要原因。
国有土地征收赔偿细则范文第3篇
西安市城市房屋拆迁管理实施细则全文第一章 总则
第一条 为加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设顺利进行，根据《西安市城市房屋拆迁管理办法》以及有关法律、法规，结合本市实际，制定本细则。
第二条 在本市行政区域内的城市规划区国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本细则。
第三条 城市房屋拆迁，必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹和历史街区。
第四条 拆迁人应当依照本细则规定，对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人、房屋承租人应当在规定的拆迁期限内完成搬迁。
本细则所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。
本细则所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
本细则所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。
第五条 市房屋行政管理部门是本市城市房屋拆迁的主管部门。
西安市城市房屋拆迁安置管理办公室(以下简称市拆迁管理办)负责本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政区域内的城市房屋拆迁管理工作。
临潼区、阎良区、长安区和市辖县城市房屋拆迁行政管理部门(以下简称区、县拆迁行政管理部门)，负责本辖区内的城市房屋拆迁管理工作，并接受市城市房屋拆迁主管部门和市拆迁管理办的业务指导。
规划、建设、土地、市政、公安、工商、教育、劳动和社会保障等行政管理部门以及有关区、县人民政府应当根据各自职责，协同做好房屋拆迁管理工作。
第二章 拆迁管理
第六条 实施房屋拆迁，必须依法取得房屋拆迁许可证。
申请领取房屋拆迁许可证的单位，应当在指定银行设立拆迁补偿安置资金专用账户，足额存入拆迁补偿安置资金。补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。
市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门在发放房屋拆迁许可证前，应当与申请领取房屋拆迁许可证的单位、开设拆迁补偿安置资金专用账户的银行签订拆迁补偿安置资金使用监管协议。未经市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门同意，该银行不得拨付拆迁补偿安置资金。
第七条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁期限内实施房屋拆迁。在拆迁期限内未完成拆迁的，可以申请延期，但最长不得超过一年。
第八条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证载明的拆迁范围内实施房屋拆迁。
拆迁人不得擅自扩大或缩小批准的拆迁范围。
第九条 规划行政管理部门在核发建设用地规划许可证后，对涉及拆迁的用地红线图应当进行公示。
第十条 拆迁人在取得建设用地规划许可证之日起15日内向市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门提出拆迁摸底和暂停下列事项申请，市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门应当及时通知有关部门及拆迁范围内的单位和个人暂停下列活动：
(一)暂停办理房屋及其附属物的新建、改建、扩建及改变房屋的使用性质等手续;
(二)工商行政管理部门暂停核发营业执照。
暂停期限一般不得超过1年。
拆迁人在市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门发出暂停办理有关手续通知的有效期限内，因特殊原因不能实施拆迁，确需延长期限的，应在期满前30日内以书面形式向市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门提出延期申请，经批准后应及时通知有关部门。延长期限不得超过一年。
拆迁人在暂停期限内未实施拆迁，或者超过暂停期限逾期不办理延期手续的，上述限制规定自行解除。
第十一条 拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有房屋拆迁资格的单位实施拆迁。
接受委托的单位，不得转让拆迁业务。
第十二条 实施房屋拆除，应当由具有建筑施工企业资质证书、具备保证安全条件的企业承担。施工企业应当编制拆除方案，确保房屋拆除中的人身、财产安全。施工企业负责人应当对拆除施工安全负责。
第十三条 拆迁人应当制定拆迁安置计划和拆迁安置方案。拆迁计划和拆迁方案应包括：拆迁范围、被拆迁房屋状况(包括使用性质、面积、权属)、拆迁实施单位及其相应的工作人员名单、补偿方案(包括拆迁补偿概算资金、补偿安置资金来源、产权调换房源、过渡用房或者其他临时过渡措施)、拆迁的方式和期限、房屋拆除方案(包括安全防护和环保措施)。
第十四条 拆迁人应当在拆迁现场公示房屋拆迁许可证、拆迁补偿安置标准、产权调换房源、拆迁工作流程、拆迁实施单位和评估单位名称及其工作人员名单等事项，并向被拆迁人、房屋承租人做好拆迁法规、政策的宣传、解释工作。
第十五条 拆迁人应当依法与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应载明以下内容：
(一)被拆迁房屋的权属、地址、面积、使用性质、结构等;
(二)补偿方式、补偿标准和结算方式;
(三)搬迁期限;
(四)给予房屋安置的，应当载明安置房屋的权属、地址、面积、使用性质、结构和过渡方式、过渡期限等情况;
(五)违约责任和解决争议的方式;
(六)其他约定事项。
拆迁补偿安置协议文书范本由市拆迁管理办统一印制。
第十六条 拆迁人与被拆迁人或者被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门裁决。裁决应当在收到申请之日起30日内作出。裁决程序按照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定执行。
第十七条 当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。在诉讼期间，如拆迁人已给被拆迁人、房屋承租人给予货币补偿或者提供了安置用房、过渡用房的，不停止拆迁的执行。
被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内拒绝搬迁的，由市、临潼区、阎良区、长安区或市辖县人民政府分别责成市拆迁管理办、区县房屋拆迁及规划等有关行政管理部门强制拆迁，也可由市拆迁管理办或区、县房屋拆迁行政管理部门申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
第十八条 私有房屋产权人在境外(包括港、澳、台)的，由其代管人或者房屋使用人负责征求私有房屋产权人对其房屋拆迁的补偿、安置意见，在规定的拆迁期限内与拆迁人签订拆迁安置补偿协议。代管人或者房屋使用人无法向私有房屋产权人征求意见的，或者自市拆迁管理办或区、县拆迁行政管理部门拆迁公告之日起3个月内没有答复的，由拆迁人提出补偿、安置方案，经市拆迁管理办或区、县拆迁行政管理部门协商一致后，拆迁人方可实施拆迁。拆迁前应当对被拆迁房屋作勘察记录，申请公证机关办理证据保全，并对被拆除房屋的使用人给予临时安置。
第十九条 拆迁设有抵押权的房屋，债务人自拆迁补偿协议签订之日起30日内，不能提前清偿或者抵押人不能变更抵押财产的，拆迁人应当依法将相当于债权担保部分的货币补偿金额向公证机关提存。
抵押人选择产权调换的，调换的房屋为抵押财产。
第二十条 拆迁人对被拆迁人实行房屋安置的，拆迁人必须先建安置用房。对未建安置用房而建商品房的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门责令立即停建，限期改正。限期未改正的，责令以商品房安置被拆迁人，价格结算仍按拆迁补偿协议确定的价格执行。
拆迁人未按拆迁补偿安置协议期限安置被拆迁人和承租人的，规划、建设、房产等有关行政管理部门不得给拆迁人另行立项、定点、办理商品房销售等手续。
第二十一条 拆迁人未完成拆迁补偿安置而要求转让建设项目的，须经市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门同意。项目转让不得损害被拆迁人的合法权益。项目转让应当签订转让合同，原建设项目拆迁补偿安置协议中拆迁人的权利和义务随之转移给受让人。
项目受让人接受建设项目的，应当具备相应的房屋拆迁资格和补偿安置能力，并在市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门同意前，依照本细则第六条第二款的规定，向指定银行存入足额的拆迁补偿安置资金。
市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门同意项目转让后，项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人并予以公告。公告期限为10日。公告期限届满方可向有关行政管理部门申请办理原项目和拆迁补偿安置协议拆迁人主体资格的变更手续。
第二十二条 被拆迁房屋的使用性质以房屋所有权证登记的使用性质为准。
在本细则第十条规定的暂停办理有关事项文件下发之前，房屋所有权证已载明使用性质但房屋使用性质实际发生变化而未办理房屋使用性质变更登记手续的，根据房屋所有权人的申请，由房屋行政管理部门对变更后的使用性质予以认定，其中房屋使用性质改变为营业用房的，应当持有合法有效的营业执照、纳税凭证。
房屋所有权证未载明使用性质而在暂停办理有关事项文件下发之前已实际用作非住宅的，经房屋所有人提出申请，由房屋行政管理部门依照规划、土地行政管理部门的合法有效文件认定。
第二十三条 被拆迁人、房屋承租人凭拆迁补偿安置协议或者裁决书等生效的法律文书向公安、市政、民政、劳动和社会保障、教育等行政管理部门或者单位申请办理户口迁移、低保、劳动和社会保险以及转学等手续，相关部门或者单位应当依法按照有关规定办理。对在现居住地上学的中、小学生，学校不得以非本学区学生为由收取其他费用。
第二十四条 市房屋行政管理部门、市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门应当对拆迁安置过程中补偿安置标准和安置楼房工程建设的进度以及协议兑现等执行情况进行监督检查，建立、健全房屋拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案的管理。
第三章 拆迁补偿与安置
第二十五条 拆迁补偿可以实行货币补偿，也可以实行产权调换。除本细则另有规定外，被拆迁人可以自主选择拆迁补偿方式。
第二十六条 实行货币补偿的，根据被拆迁房屋的区位、使用性质、产权建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。
实行产权调换的，除租赁私有房屋外，住宅和非住宅房屋均以被拆迁房屋产权建筑面积为安置依据。价格的结算，按下列规定执行：
(一)对产权调换的房屋，以被拆迁房屋的房地产市场评估价格与安置用房的房地产市场评估价格相抵进行结算。
(二)对承租国有直管住宅房屋的承租人，产权人放弃产权的，安置的住宅房屋建筑面积中原自住面积部分，按当年房改规定的成本价格结算，超出原自住面积部分(不含本细则第三十四条规定增加的面积)，按安置用房的房地产市场评估价结算。
房地产市场评估价格的确定，按照《西安市城市房屋拆迁估价暂行规定》执行。
第二十七条 拆迁用于公益事业的房屋及其附属物，拆迁人应当予以重建，重建必须符合城市规划。不需要重建的，予以货币补偿。
第二十八条 拆迁有租赁关系的国有直管公房，被拆迁人要求货币补偿的，租赁关系终止。货币补偿金额的50%支付给被拆迁人，50%支付给房屋承租人。拆迁前租赁合同另有约定的，从其约定。拆迁租赁的私有房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，拆迁人应当对被拆迁人给予货币补偿或产权调换。被拆迁人与房屋承租人未解除租赁关系的，拆迁人应当对被拆迁人实行产权调换，安置用房由原承租人继续承租使用。拆迁前另有约定的，从其约定。
第二十九条 拆迁拥有部分产权的住宅房屋，拆迁人对原产权单位按其拥有的产权比例予以货币补偿。对原房屋使用人按其拥有的产权比例，予以货币补偿或产权调换。
第三十条 拆除未经城市规划行政管理部门批准擅自建设和超出批准范围擅自建设的违法建筑，或者超过批准期限的临时建筑以及未规定期限但使用年限超过两年以上的临时建筑，不予补偿，不予安置。拆除未超过批准期限的临时建筑，根据剩余的使用期限给予适当补偿。
第三十一条 对于1983年5月25日前，单独存在的无房屋产权证房屋，其所有人在本市有常住户口，且在本市无其他住房的住宅房屋，按原房屋实测的建筑面积的70%予以补偿安置。1983年5月25日之后，未经批准在该房屋上加建的两层以上部分，不予补偿安置。
第三十二条 在批准的拆迁范围内涉及集体土地上的农民住宅房屋需要拆迁的，具备条件划拨宅基地的，由所在区县人民政府按照城市规划和有关规定划拨宅基地，由被拆迁人自建，并由拆迁人对被拆迁人自搬迁之日按本细则第三十七条(一)项规定的标准发给6个月的过渡补助费;没有条件划拨宅基地的，比照该拆迁范围的国有土地上住宅房屋的拆迁安置规定，由拆迁人对被拆迁人予以安置、发放过渡补助费。对被拆迁的房屋由拆迁人按照下列规定对被拆迁人进行补偿：
(一)被拆迁的房屋经批准并有房屋产权证的，比照该拆迁范围内国有土地上住宅房屋补偿规定予以补偿。
(二)拆迁未经批准、无房屋产权证的二层以上房屋，按其二层以下(含二层)的建筑面积或按拆迁人常住人口人均建筑面积30平方米计算，予以补偿。被拆迁人属重新划拨庄基地的，按补偿面积的重置价上浮20%至60%;被拆迁人属没有条件划拨宅基地的，按补偿面积的重置价上浮10%至30%。
第三十三条 拆迁非大厅式的营业用房实行产权调换采取大厅安置的，除公用通道、消防通道外，厅内安置给被拆迁人的使用面积不得少于被拆迁房屋建筑面积的70%。
第三十四条 拆迁住宅房屋实行房屋安置并符合下列条件的，按以下规定增加面积：
(一)对原住宅房屋建筑面积小于20平方米且无他处住房的住户，每户可增加8平方米建筑面积，增加的面积按当年房改规定的成本价格结算。
(二)对由城墙内安置到一环路以外二环路以内、或者由一环路以外二环路以内安置至二环路以外区域的，每户可增加5至10平方米建筑面积;对由城墙内安置在二环路以外区域的，每户可增加10至20平方米建筑面积。增加的面积，属产权调换私有房屋的按重置价结算;属国有直管公房的，按当年房改规定的成本价格结算。
第三十五条 拆迁非住宅用房因城市规划等原因，需要从区位好的地段移至区位差的地段安置的，对营业用房按原建筑面积的5%至30%增加安置面积;对非营业用房按原建筑面积的5%至20%增加安置面积，增加的建筑面积按安置用房的重置价结算。
第三十六条 拆迁人与被拆迁人、承租人协商以房屋形式安置且需过渡的，住宅安置用房属六层以下(含六层)的，过渡期限不得超过18个月，属七层(含七层)以上的，过渡期限不得超过24个月;非住宅房屋属七层(含七层)以下的，过渡期限不得超过24个月，属七层以上的，过渡期限不得超过30个月。
过渡期限自被拆迁人或者房屋承租人腾空房屋之日起计算。
第三十七条 在协议规定的过渡期限内，拆迁人不能提供过渡用房，被拆迁人、承租人自行过渡的，拆迁人应当按照下列标准给付过渡补助费：
(一)拆迁住宅房屋的过渡补助费标准为：
1.一环路以内30平方米以下(含30平方米)的，每月每平方米补助9元;30平方米以上的，其中的30平方米每月每平方米补助9元，超出部分每月每平方米补助7元。
2.一环路以外至二环路以内30平方米以下(含30平方米)的，每月每平方米补助7元;30平方米以上的，其中的30平方米每月每平方米补助7元，超出部分每月每平方米补助5元。
3.二环路至绕城高速路以内30平方米以下(含30平方米)的，每月每平方米补助6元;30平方米以上的，其中的30平方米每月每平方米补助6元，超出部分每月每平方米补助4元。
4.绕城高速路以外30平方米以下(含30平方米)的，每月每平方米补助5元;30平方米以上的，其中的30平方米每月每平方米补助5元，超出部分每月每平方米补助3元。
(二)拆迁单位生产、经营性用房，造成停产停业的，由拆迁人按照实际在册在职人数工资总额(包括基本工资和国家补贴)的百分之百计发。被拆迁单位的实际在册人数，以劳动工资手册、缴纳社保费用的职工人数确定。在他处另有生产、经营用房的，其职工人数的确定，按照被拆迁单位经营场所的总面积所平均承担的职工人数均摊。
(三)拆迁前(一)、(二)项以外的其他房屋，其过渡费按下列标准执行：
1.一环路以内的，每月每平方米补助40元。
2.一环路以外至二环路以内的，每月每平方米补助25元。
3.二环路以外至绕城高速路以内的，每月每平方米补助15元。
4.绕城高速路以外的，每月每平方米补助10元。
第三十八条 拆迁人提供过渡用房、现房安置或货币补偿的，不付给过渡补助费。但拆迁的房屋属生产、经营性用房，因搬迁造成临时停业、停产的，拆迁人应按本细则第三十七条第(二)项规定的标准，根据搬迁量等因素，发给停产停业相应时间的过渡补助费。停产停业时间不足一个月的，按一个月计算。
拆迁人给承租人提供过渡用房的，承租人应当缴纳过渡房租金。
第三十九条 超过拆迁补偿安置协议规定的过渡期限的，从逾期之月起，由拆迁人按不低于原过渡补助费标准的二倍支付过渡补助费;逾期超过六个月的，从第七个月起，每月按不低于原过渡补助费标准的三倍支付过渡补助费。如属本细则第三十七条第(二)项规定用工资形式支付过渡费的，增付的过渡补助费按拆迁补偿安置协议的约定执行。
由拆迁人提供过渡住宅用房过渡的被拆迁人、承租人，从逾期之月起，停交过渡房租金。并自逾期之月起，由拆迁人按本细则第三十七条规定的过渡补助费标准的20%对被拆迁人给付过渡补助费。
第四十条 拆迁人应当按下列标准给付被拆迁人、承租人搬迁补助费：
(一)对被拆迁人、个体工商户，按户给付搬迁补助费1000元，其中属现房安置或货币补偿的，按户给付搬迁补助费500元。
(二)对单位，应当根据其搬迁量，按照国家和省、市有关货物运输价格规定计算给付。
第四十一条 拆迁中涉及设备搬迁的，其搬迁费按照国家和省市有关货物运输价格等规定计算给付。设备、物资如临时存放的，按实际存放量发放临时库房租赁补助费。
第四十二条 拆迁住宅房屋实行房屋安置的，按照被拆迁房屋的建筑面积上靠户型安置。安置住宅房屋最小户型的建筑面积不应小于45平方米，每种户型建筑面积之差一般不低于10平方米。
两对以上(含两对)夫妇同住私有房屋，并且符合产权分割有关规定的，应当分套安置。超出原房屋产权证面积部分，以安置用房的评估价结算。
第四十三条 住宅房屋安置，应当按照拆迁时搬迁的先后顺序，由被拆迁人和承租人自选房号进行安置。一户安置两套(含两套)以上住房的，应高低层搭配。
多层楼房高低层的划分标准为：三层楼房一、二层属低层，三层属高层;四层楼房一、二、三层属低层，四层属高层;五层楼房一、二、三、四层属低层，五层属高层;六层楼房一、二、三、四层属低层，五、六层属高层;高层、超高层楼房的高低层划分应根据规划具体情况，在拆迁安置方案中予以明确。
第四十四条 拆迁人提供的安置用房，应当符合下列规定：
(一)符合国家质量安全标准;
(二)产权清晰且无权利限制;
(三)达到入住条件。
第四十五条 在拆迁安置中允许被拆迁人、承租人与拆迁范围以外的住户调整互换安置房屋。换入户的安置、补偿不得超出换出户的安置、补偿标准。
第四十六条 拆迁住宅房屋，被拆迁人属于享受最低生活保障待遇对象的，实行产权调换等面积部分，不找差价，超面积部分，按应交款的50%缴纳。
拆迁国有直管公房，其承租人属于享受最低生活保障待遇对象的，产权人放弃产权且承租人要求房屋安置的，承租人按应交款额的50%缴纳安置房屋价款。
第四十七条 被拆迁人或者房屋承租人符合购买经济适用住房或者承租廉租房条件的，可以优先购买或者承租。
第四章 法律责任
第四十八条 有下列行为之一的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门视情节予以处罚：
(一)无房屋拆迁许可证擅自拆迁的，责令停止拆迁，赔偿经济损失，给予警告，并处以拆迁建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款;
(二)以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，吊销房屋拆迁许可证，并处以拆迁补偿安置资金1%以上3%以下的罚款;
(三)拆迁人未按房屋拆迁许可证确定的范围实施拆迁的，或者委托无拆迁资格的单位拆迁的，责令停止拆迁，赔偿经济损失，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3%以下的罚款，情节严重的，吊销房屋拆迁许可证;
(四)接受委托的拆迁单位违反本细则的规定，转让拆迁业务的，责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25%以上50%以下的罚款;
(五)拆迁人随意降低补偿安置标准的，责令限期改正，情节严重的，对拆迁人处以5000元以上20xx0元以下罚款，对直接责任人处以200元以上500元以下罚款;
(六)拆迁工作人员无证上岗的，责令离岗，并按每人200元对拆迁人处以罚款;造成不良后果的，责令拆迁人限期整顿，情节严重的，吊销拆迁许可证。
第四十九条 拆迁人抽逃拆迁补偿安置资金的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门按照拆迁补偿安置资金使用监管协议处理。
第五十条 拆迁人无正当理由超过规定拆迁期限的，责令限期改正，并按下列规定予以处罚：
(一)6个月以上不足1年的，处以拆迁补偿安置资金1%的罚款;
(二)1年以上1年半以下的，处以拆迁补偿安置资金2%的罚款;
(三)1年半以上的，处以拆迁补偿安置资金的3%的罚款。
第五十一条 拆迁人采取断水、断电、断气以及封堵道路等影响被拆迁人、房屋承租人正常生产生活等手段，迫使被拆迁人、房屋承租人与其订立拆迁补偿安置协议的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门责令改正，予以警告，并可处以3000元以上30000元以下的罚款。
第五十二条 拆迁人违反本细则规定进行项目转让的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门予以警告，责令限期改正，并可处以10000元以下罚款。
第五十三条 拆迁人强行拆迁被拆迁人房屋的，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。
第五十四条 对本细则规定的行政处罚，由市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门依照法律、法规的规定进行。处罚金额在3万元以上或者吊销拆迁许可证、拆迁资格证书的，当事人有要求举行听证的权利。
当事人对行政处罚决定不服，可依法提起行政复议或者行政诉讼。当事人不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十五条 市房屋行政管理部门、市拆迁管理办或者区、县拆迁行政管理部门违反本细则规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对拆迁安置违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十六条 在拆迁安置过程中，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的，由公安机关依法处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第五十七条 本细则自20xx年6月10日起施行。
城市房屋拆迁新条例产生20xx年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大五名教授在内的民法、行政法方面的专家对《城市房屋拆迁管理条例》修改工作的意见。20xx年1月20日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。
国有土地征收赔偿细则范文第4篇
[关键词] 房屋拆迁问题对策
随着我国城市化进程的加快，城市建设速度也越来越快，同时因房地产开发所引发的城市房屋拆迁也搞得轰轰烈烈。近年来，由于房屋拆迁而引发的各种矛盾日趋尖锐，拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁行政管理部门之间的矛盾错综复杂，由房屋拆迁而引发暴力拆迁、违法拆迁和集体上访的案件也常常见诸有关媒体和网站。由于房屋拆迁工作政策性强，涉及面广，专业要求高，是各种观念和各方利益的交叉点，涉及的法律关系也较为复杂。城市房屋拆迁既关系到城市建设能否顺利进行，也关系着千家万户的居民百姓能否安居乐业，关系着群众的切身利益，也是构建社会主义和谐社会的一个关键问题。
一、城市房屋拆迁中存在的主要问题
1.房屋拆迁手续不健全或根本没有办理相关拆迁手续，从事房屋拆迁的公司规模小，人员素质差
在城市房屋拆迁过程中，有一些具备拆迁资质的公司，常常把拆迁工程出包或转包给那些没有拆迁资质的拆迁单位进行拆迁；有些单位虽具备拆迁资质，但拆迁手续却不健全，一边拆迁，一边办理拆迁手续，有的甚至根本不办理拆迁手续就开始拆迁等等，这些都严重损害了被拆迁人的权益。同时由于从事房屋拆迁的门槛低，导致拆迁公司大量涌现，许多拆迁公司的员工大多数雇佣的是社会上的闲散人员，不是专门从事房屋拆迁工作的，拆迁人员素质低，在拆迁中根本不讲政策，导致违法拆迁和暴力拆迁事件不断发生，造成拆迁过程中的矛盾不断激化和升级。
2.拆迁补偿安置标准不规范、不透明，拆迁补偿不到位
房屋拆迁是拆迁人对被拆迁人房屋的强行征收，被拆迁人同意也好，不同意也好，都必须搬迁。拆迁补偿安置标准不规范、不透明，如对租住的福利分配的公有住房没有进行房改也没有房屋产权证涉及拆迁应如何补偿和安置，有关法规没有明确的规定；再者由于开发拆迁项目的不同，在同一地段补偿安置价格差距很大，造成被拆迁户相互攀比，拆迁人互相指责，严重影响拆迁工作的顺利实施；还有拆迁补偿的资金不到位，不落实拆迁安置房源，造成被拆迁人不肯搬迁，这些因素都影响着拆迁工作的顺利进行。
3.相关法律、法规的规定过于笼统，不便于具体操作
目前，我国与房屋拆迁有关的法律、法规主要有《房地产法》和国务院《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），以及各地方政府根据本《条例》结合本地区情况制定的房屋拆迁条例、国家标准《房地产估价规范》和建设部制定的《城市房屋拆迁估价指导意见》，这些条例、规范及意见对房屋拆迁中的一些具体问题的规定都比较笼统，具体操作起来还存在一定的难度，致使拆迁过程中的纠纷和矛盾时有发生。
二、城市房屋拆迁中的解决对策
1.地方政府要加大城市建筑监督稽查的执法力度，妥善解决房屋拆迁中存在的问题
在房屋拆迁过程中，如当事人的合法权益受到损害，应积极向当地人民政府申请解决，可就权益受损害的情况及合法要求向当地政府有关部门（如拆迁办、建筑监督稽查部门、办）进行反映，请求这些政府职能部门采取相应措施要求拆迁人停止其违法侵权行为，请求政府有关部门监督和敦促拆迁人妥善解决安置房源和落实拆迁补偿政策。各级地方政府的拆迁管理部门和建筑监督稽查部门应切实履行自己的管理、监督职责，深刻领会2006年5月国务院办公厅转发的建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》的精神，对不落实拆迁安置房源、补偿资金不到位以及违法拆迁行为，加大城市建筑管理、监督、稽查的执法力度，依法办事，严格执法，积极维护被拆迁人（弱势群体）的合法权益。
2.法律诉讼
在房屋拆迁过程中一旦发生纠纷和争议，当事人为维护自身的合法权益可依据法律的相关规定进行法律诉讼。
(1)民事诉讼。①拆迁人与被拆迁人如果对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过度方式和过度期限，经协商达不成协议的，双方当事人可以向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决。进行裁决应当先予以调解。当事人对裁决不服的，可以按照有关法律、法规申请行政复议或者向人民法院提起民事诉讼。未经行政机关裁决的，双方当事人也可以就房屋补偿、安置等问题直接向人民法院提起民事诉讼。②如果拆迁人非法拆迁，造成被拆迁人财产损失的，被拆迁人可向人民法院提起民事诉讼，要求赔偿经济损失。
(2)行政诉讼。包含有①对建设项目批准文件不服、对国有土地使用权不服和对建设用地规划许可证不服;②对拆迁许可行为、房屋拆迁裁决行为、行政处罚行为及拆迁强制措施行为不服;③对行政机关不作为，包含行政机关对申请人申请办理拆迁许可前置行政行为不作为、房屋拆迁管理机关对拆迁许可决定、裁决及强制措施不作为和行政机关不履行拆迁监督、管理职责;当事人可向人民法院提起行政诉讼。
国有土地征收赔偿细则范文第5篇
关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策
一、引言
迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
(一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划
在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。
(二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展
改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。
(三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
(四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。
具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
(一)优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;(3)城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在优化开发区,既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占,又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例,土地严管前,浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里,启动开发面积484平方公里,仅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建设用地的按计划指标控制与管理,再过5到10年,浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年,全省建设用地平均年使用量约50万亩,最高年份达70万亩。土地严管后,2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩,加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩,大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整,以适应地方经济发展和城市化进程。(2)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(3)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡,这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展,这种做法将越来越普遍,甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点,培植地方政府可永续利用的地方税源。(1)启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验,土地财产税一般作为地方政府主要税种,可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难,合并税种,统一征收,分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收,改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种,即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税,将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收,体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税,基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况,可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格,税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税,既让地方政府可以获得稳定的税源,也有利于土地转向最有价值的使用。(2)在土地财产税改革探索阶段,尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,并明确土地出让金由地方使用,中央不参与其利益分配。中央可明确规定,将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,有利于这笔资金的规范有效使用。但是,在操作上要注意以下两点:一是,预算资金管理是年初进行预算,年终审核,而土地出让金是政府出让土地所得,它是一种政府垄断下的市场行为,当年计划出让多少土地可以由有关机构控制,但出让金多少则受市场左右,土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是,中央在土地出让金预算管理的规定中,应规范和提高土地出让金的使用效率,决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场,让农民分享工业化、城市化成果。(1)尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,这样,一方面可以减轻政府的财政压力,另一方面有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法,值得推广。(2)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(3)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。
(二)重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用,警惕和防范政府经营土地风险。(1)改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区,政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓,对经济发展的负面影响大。在一些省份,2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市,不利于区域协调发展,应该予以改变。(2)在重点开发区,地方政府也借鉴优化开发区的做法,实行政府土地储备和独家经营土地,但是,由于经济发展尤其是房地产市场发育不足,土地出让收益不理想,政府经营土地并非一本万利,应减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备。(3)在重点开发区,基础设施用地比重过高,带来供地结构的不合理,也影响土地收益,应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场,维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响,让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为,但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移,都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户,促进制造业向重点开发区域的转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。(1)城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律,一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。(2)在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存,有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是,由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局,建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权,而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。(3)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(4)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得。(2)所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,依法进行土地登记,办理转用手续,取得转用证书。(3)要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,使所有非农建设用地必须依法取得,禁止私下流转的土地黑市;建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下,依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易,这一过程不改变集体土地所有权性质,任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则,与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利,在流转收益分配上的关系,要加强对集体经济组织土地收益资金的管理,将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地。(3)城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(2)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡。(3)随着经济发展,跨省耕地动态总量平衡将不可避免,建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
(三)限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。(1)国家财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。(2)继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止,但是对于限制开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。(3)国家出台政策,建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的“公地悲剧”问题,解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程,带来当地人口致富,应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上,改变完全集中于大中城市的格局,对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
(四)禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区,资源的保护具有国家公共品的特性,因此,必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口,因此,必须由中央财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策,对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用,考虑到这些地区的生态正处于修复期,当地农民还没有经济能力承担后续功能,继续10-15年的中央财政支持相当关键,因此,这一政策对于禁止开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此,在实施主体功能区以后,由于禁止开发区主要承担生态功能,中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
