近代土地政策的演变

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近代土地政策的演变范文第1篇

[关键词]英国；农民；主体权利；中世纪

中世纪时期的英国乃至西欧在我们一般印象中都是“黑暗的中世纪”，在庄园制之下存在着农奴我们也将它是作不自由的象征。然而梅特兰却对英国中世纪的阶级状况作过分析说：“我们的法律可不认得什么贵族阶级或绅士阶级，一切自有人在法律面前基本平等。”（1）所以，研究中世纪的自由农民便于我们更加深刻的了解。

一、争取自由

《牛津法律便览》将权利说成“一个严重地使用不当和使用过度的词汇”，现在我们多数称公民基本权利，显然这是相对现代化的一个名称。主体权利是“一种身份权利或等级权利，或者称之为潜在的原始个人权利”，又叫自然权利。2中世纪的英国划分农民为自由人与不自由人，显然是具有等级的社会，权利会按等级进行分配，每个等级享有不同的权利与自由。对主体权利的理解包括：其一，主体权利既包括中世纪的个人权利，又包括某个等级或团体的集体权利比如村庄的权利、行会的权利、市民的权利、贵族的权利等；其二，主体的权利在中世纪不等同于近代意义上的个人权利或个人基本权利，中世纪主体权利的实质是一种身份权利或等级权利，或者称之为原始个人权利；其三，做为全体的人的权利，它是中世纪西欧的法律结构向近代变化的重要标志……（3）

维诺格拉道夫称，庄园是封建制度下的一种土地保有权单位，是由保有土地所组成的一块地产，是统治者与被统治者的结合体。那么，庄园由土地关系为纽带将庄园土地分为三部分：领主自营地、农民自由持有地、维兰持有地。《末日审判书》中，乡村劳动者被分为五个等级，即自由人（freeman）、索克曼（sokeman）、维兰（willani）、边地农（boarders）和茅舍农（cotter）以及奴隶。自由人和索克曼共计37 000人，占总人口的14%，占有20%的土地；人口数量最多的是维兰，共109 000人，占人口的41%，占有45%的耕地；边地农和茅舍农87 000人，占人口的32%，所占土地仅有5%；奴隶28 000人，占人口的10%。不过《末日审判书》中的维兰并不是农奴，它指的是村民。维兰在末日审判书中总的说来是自由人。（4）所以在诺曼征服后很长的一段时间内，自由人占多数群体。直到亨利二世时期，法律规定，王室法庭只受理涉及自由地产案件，不再受理维兰的诉讼。从此，法律上降低了维兰的地位，维兰在法律上称之为农奴。

英国农奴制的最高峰在十三世纪，同时也是英国庄园最为发达的时期，由于社会经济的发展带来地租货币化，再加上黑死病造成的人口剧烈减少等因素，许多农奴通过各种方式和途径称为自由人。到13世纪，自由农民在农村中已占有很大比重。科斯敏斯基根据白虎去卷档案材料，统计了亨廷顿、剑桥、贝德福德、白金汉年、牛津五个郡的可探知农户数量，共9934户，其中农奴占5814户，占58%，自由农民4120户，占41%。（5）到十四世纪“农奴，其中至少有几百万人，已上升到自由人的地位，如果他们还是被称之为农奴，那是一个法律的虚构。”（6）所以说，英国的农奴制延续时间比较短，在十四世纪末十五世纪初就已经不存在了。到十五世纪出现了公簿持有农和公簿持有地，这是对土地占有的事实变为依据，十五世纪末国家法律对公簿持有地正式承认和保护。马克思在《资本论》中也说道：“在英国，农奴制实际上在十四世纪末已经不存在了。当时尤其是15世纪，绝大多数人口是自由的自耕农，尽管他们的所有权还隐藏在封建道的招牌后面。”（7）

二、自由民的权利

普通法对土地保有是通过是否提供相应的保护而实现的。在英国，很长一段时间没有所有权问题，都是通过诉讼对土地某方面的保护。普通法将不自由的人和不自由土地排除在外，保护对象为自由人和自有土地，二者缺一不可。自由保有的类型包括：（1）骑士役保有地（Tenurebyknightservice），后由于盾牌钱的执行逐渐衰落，早期庄园经济背景自由农民持有的土地，部分源于骑士领地，由于土地分封，分割继承、买卖等原因，骑士领日益分裂，出现了1/8、1/16，甚至1/100骑士领的小块土地，这种小块土地有时就为农民领有。8在英国内战时彻底废除；（2）侍役保有地（SerjeantyTenure）有为国王提供侍役的义务；（3）教役保有地（FrankalmanTenure）；（4）索克保有地（SocageTenure）其前身多是盎格鲁-撒克逊时期自由小农索克曼的土地。

这些自由人除了履行他们土地上的义务外，还拥有很大的权利。如第一，使用收益权。对于敞田制下的使用和收益，中世纪英格兰社会有一套比较古老的惯例进行规范。“习惯的规则规范着基本的农作，传统的做法成为固定的模式。农业劳作和农业生活的重心决定于整体性的社区：轮作、对于耕播收获的规范、草滩的分配、公地的使用、关于篱笆围建与撤除的规则，还有一些决议关系到公田的附属权利和道路的保养。”（9）在敞田制下，享有按惯例缴纳地租的权利。交纳地租是自由农民应当履行的义务，也是其自由人的标志，地租的数量比较固定，依照惯例而定，领主不可以随意提高。自由持有农的地租最低且最为固定，公簿持有农次之。其次，他们还有在公共荒地上放牧的权利和特定时间在敞田制上放牧的权利。此外，自由农民享有的上述权利受到保护，每个庄园为保护它的草场，会用它的法律进行规范。与此同时，对于违反者也会给予相应的处罚。第二，继承转让的权利。1290年《买地法》接触了领主对于自由土地处分的干预，规定一般自由持有人可以不经过领主的同意而转让土地，从法律上是不承认了地主买卖土地的合法性。14世纪自由持有农在使用、转让、继承等权利上完全不受领主的制约，或成为“完全的地产所有者”。（10）马克思韦伯在《经济通史》中说在英国奉行长子继承制，无论是贵族还是农民均是这样。农民阶级长子继承经历了一个过程，时间比贵族晚，在中世纪早期，土地为家庭成员共有财产，所有儿子都有继承权，13世纪表现最为突出，所有继承人都可以获得一份土地，有长子继承的习惯确立下来，需要经过所有家庭成员同意，13世纪晚期，长子继承取代了诸子继承的习惯。在英国的中世纪，封臣所承担的义务明显多于享有的权利，他们不仅需要旅行约定的军事、租税义务，还要向封君缴纳各种杂税。加上这种长子继承制，其实是剥夺了地方通过遗嘱继承的自由。长子继承制也并非全英国所有地方全部实行，仅限于中部地区，特别是实行敞田制的地区，其他地区也有实行幼子继承制，诸子均分制或子女均分制的如果家庭当中没有子嗣，则财产由女儿平分，当然，私生子女没有继承权。妻子自婚姻延续期间便失去了财产占有权，以及以财产占有权为中心的继承权、遗嘱权、诉讼权等各项权利。寡妇在有生之年可享用丈夫占有地产数量的三分之一，去世后，这部分财产由继承人继承。

第三，政治权利。我们习惯称英国为国王统治下的政治自治，这与中国自上而下的等级森严的统治有所不同。中国古代自秦以后建立的都是皇权至上，中央至上的大一统的政治机构，其他的政策提出乃至机构的建立也多是为了这一目的而服务的。马克布洛赫强调：“西欧封建主义的独创性在于，它强调一种可以约束统治者的契约观念，因此，欧洲封建主义虽然压迫穷人，但它却是给我们西方文明留下了我们现在依然渴望拥有的某种东西。”（11）所以说，西方人对王权的约束很早就已经产生，甚至于自王诞生就已经出现，这种观念加强了人们参加政治的热情，为以后乃至整个西欧的政治现代化奠定了思想基础。

此外，在实际操作中，以为封君出于优势地位，这种杂税往往被他们滥用。这些虽不属于他们上级封君所赋予他们的权利，但也是他们利益的来源。封君在自己的封土上有时会随意征收协助金和继承金。有时会滥用主婚权和监护权，在监护封臣地产期间，大量宰杀牲畜，毁坏建筑砍伐树木等，这些都是有害于封土内风尘权利的。

土地对于农民是非常重要的生活来源，直至现在也是如此，英国对土地政策的演变，证明了英国对土地权利的重视，包括后来的圈地运动和农业革命，都是值得我们现在深思的，我国目前正在进行的我们可以称之为中国式“圈地”，他已经给农民乃至粮食生产带来了弊端。英国的圈地运动带来了农业的现代化，回想我们的“圈地”，导致了房地产业的兴起，土地价格的上涨等等。所以，英国的土地政策乃至是中世纪时期的都有待我们思考。

注释：

（1）Maitland，History，1.408：freeman，Growth，92有力地陈述了英格兰不存在欧陆型的“贵族阶层”

（2）侯建新.社会转型时期的西欧与中国[M].北京：高等教育出版社，2005年，第28页

（3）侯建新.社会转型时期的西欧与中国.高等教育出版社[M].2005.第129页

（4）马克.英国封建社会研究.北京大学出版社.2005.第193页

（5）马克.英国封建社会研究.北京大学出版社.2005.第200页

（6）[美]汤普逊.中世纪社会经济史.商务印书馆.1984版，第449页

（7）马克思.资本论第1卷.人民出版社.1975.第784页

（8）马克.英国封建社会研究.北京大学出版社.2005.第199页

（9）Michael Turner，English Parliamentary Enclosure：It's History Geography and Economic History，Folkestone ：Dawson，1980， 71

近代土地政策的演变范文第2篇

关键词：土地承包经营权；流转；原则；规模经营；三权分置

2014年11月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》是在党的十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，2014年中央1号文件强调“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。十八届四中全会强调“依法治国”的背景下印发的。《意见》与已有的相关法律法规相比，在流转原则的规定上增加了很多新的内容。原则是人们处理问题或行事所依据的基本准则，而流转原则就是在推进流转过程中必须遵循的基本准则。因此，全面理解和准确把握《意见》所规定的各项原则，对于明确新形势下土地承包经营权流转的发展方向和《意见》的贯彻落实，进而推动土地承包经营权有序流转具有十分重要的意义。

一、坚持集体土地所有制、实现“三权分置”是有序推进土地承包经营权流转的基础

《中华人民共和国宪法》第六条明确规定，生产资料的社会主义公有制是我国经济制度的基础，而土地的极端重要性和有限性决定了土地公有制是社会主义公有制的基础。作为土地公有制两大支柱之一的农村土地集体所有制为防止出现农村土地兼并及其导致的农村社会两极分化，实现农村社会的公平公正提供了基本的制度保障。无论土地承包经营权以什么形式流转，都不得改变农村土地归农民集体所有的法理现状。土地承包经营权是基于产权分离原则，从集体土地所有权（母权）中分离出来的一项集体成员所独有的法定用益物权（子权），如果放弃作为生产资料公有制两大支柱之一的集体土地所有制，则土地承包经营权将失去其赖以存在的根本，“皮之不存，毛将焉附。”因此，坚持集体土地所有制是推进土地承包经营权流转的基础。坚持集体土地所有制，就是巩固以集体土地所有辔核心的农村集体土地产权制度，不断壮大集体经济，并充分发挥集体在土地承包经营权流转过程中的监督管理职能和为流转提供服务的组织功能。

土地产权权能和产权权利由集中向分离的方向演变是近代以来世界土地产权制度发展的基本规律，也是提高土地资源配置效益和利用效益的必然选择。20世纪70年代末期，我国在农村推行的家庭承包责任制，其本质是土地产权结构由“两权集中型”（集体所有、集体统一经营）转变为“两权分离型”（集体所有、农户分散承包经营）。这种产权结构的转变使农民拥有了土地经营的剩余索取权，体现了“多劳多得”的按劳分配原则。但随着我国工业化、城市化的快速推进和非农产业的快速发展，从事非农业生产和迁移城市的农民越来越多，“两权分离”下的土地承包经营权固化所导致的农业生产副业化、土地撂荒、闲置和粗放经营等弊端逐渐显现，在这种情况下，实现农户的土地承包权与经营权的分离，构建属于集体的土地所有权、农户的承包权、农业生产者的经营权“三权分置”的产权结构是经济社会发展的必然结果。只有构建“三权分置”的产权结构，才能激活土地经营权，并在稳定农户承包权（在法律规定的承包期内，任何组织或个人都不得违背农民意愿，以任何借口强迫农户放弃其依法拥有的承包权）的前提下，建立起符合市场经济规律的土地经营权流转机制，有序推进土地经营权的市场化流转，使市场在土地经营权流转中起决定性作用。

二、尊重农民意愿是有序推进土地承包经营权流转的前提

自愿是在市场经济条件下市场主体行为与否的基础，是实现资源合理和有效配置的动力。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、三十四条、五十四条和五十七条明确规定：承包经营权的流转主体是依法拥有承包经营权的农户，承包经营权流转与否、以什么方式流转、流转价格的高低、流转期限的长短等与流转相关的具体问题均由依法拥有土地承包经营权的农户自主决定，包括地方政府和基层组织等在内的任何组织和个人均不得干预，国家依法保护基于农户自愿的、合法的土地承包经营权流转行为，禁止地方政府和基层组织等无视农户意愿、以少数服从多数或以发展地方经济为借口强迫承包土地的农户放弃或者变更其土地承包经营权而推进土地承包经营权流转，并将上述行为认定为侵犯农户合法权益的行为，主导上述行为的相关组织和个人须承担相应的侵权损害赔偿责任。因此，基于上述法律规定，《意见》再次重申：土地承包经营权是农户拥有的法定的用益物权，土地承包经营权流转与否、流转价格如何确定、以什么方式进行流转，应由依法获得土地承包经营权的农户自主决定，流转收益归农户所有，流转期限由流转双方在不超过承包剩余期限范围内协商确定，严禁将流转面积、流转比例纳入对各级干部的绩效考核内容。即使在城市化水平较高、非农产业较为发达的沿海发达地区和大中城市郊区，推进土地承包经营权流转也要通过示范引导，由点到面，稳步推广。各级地方政府和村集体经济组织在土地承包经营权流转过程中不能越俎代庖，要充分尊重农民的意愿，其主要任务是积极引导而不是强行干预，是提供服务而不是事事包办。

在现实生活中，由于农业产业的弱质性、农民组织不完善性以及土地流转信息的不对称性，造成了农民在土地承包经营权流转中的弱势局面，使得地方政府或农村基层组织违背农民意愿强制农民流转土地或剥夺农民土地流转权益的现象时有发生。在我国现有乡村管理体制机制和土地产权结构框架下，地方政府和农村基层组织所拥有的公共权力成为其参与土地流转博弈的最大优势，处于被管理者身份的农户虽然是土地承包经营权的合法拥有人，但在地方政府和农村基层组织面前，完全处于劣势地位。具体到土地流转中，地方政府或村集体及其人――村干部完全有可能借公共权力干预农民参与土地流转行为决策和选择，甚至渗透到流转价格决定、流转方式选择和流转数量确定等各个方面和各个环节，使地方政府、村集体及其人的寻租欲望得到最大化满足。要防止上述现象发生，必须在土地流转中协调好各流转主体的利益，对处于弱势地位的农民主体在制度设计和政策保护方面予以倾斜，同时要鼓励流转方式创新，支持基层根据本地的实际先行先试，依靠创新来破解流转中的难题。同时对借各种名义强迫农民进行土地流转的违法行为，各地政府必须加强执法监督，有关责任方必须依法承担相应的侵权损害赔偿责任。

三、以家庭承包经营为基础，实现家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展是有序推进土地承包经营权流转的载体

农业家庭经营、农业规模经营和农业现代化是三个不同的概念，家庭经营并一定等于小规模经营，在家庭经营的基础上同样可以实现规模经营，也同样可以实现农业现代化，它们之间并不存在实质性的矛盾，相反，家庭农场恰恰是西方现代农业最具代表性的农业组织形式。因为农业生产的独特性（与非农产业相比）和因家庭成员利益的一致性所引致的劳动过程无需监督的优势决定了它是其他任何农业组织形式所不能完全替代的，正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说：“不是家庭选择了农业，而是农业选择了家庭，世界各国概莫能外”。

毋庸讳言，现阶段我国农业家庭经营规模过小，土地分割过于细碎，确实不利于实现农业机械化，不利于农业新技术的推广应用，不利于农业劳动生产率的提高，不利于农业生产方式的转变，不利于积累机制和农业生产良性投入机制的形成，但造成经营规模狭小分散的根源不在于农业家庭经营的组织形式。土地均分基础上的土地经营规模狭小分散，是由我国人多地少以及大部分农民还需依靠土地维持生计等基本国情所共同决定的。与其说现阶段小规模分散经营是我国农业家庭经营的一大弊端，倒不如说是基本国情下的一个无奈的选择和无法回避的客观现实，是家庭经营基础上实现农业现代化的一个既定前提。随着我国工业化、城市化的快速推进和社会经济的快速发展，非农就业机会的增加和土地经营权的市场化流转将使农户土地经营规模结构得到不断调整优化，土地也会适当集中，但土地的适度集中不应通过改变农业家庭经营的组织形式，而只能通过土地经营权的市场化流转来逐步实现。家庭经营一定是我国农业最基本的组织形式。

当然，强调家庭经营在我国农业微观组织体系中的主体地位，并不代表家庭经营是农业生产的唯一组织形式，也不代表农业家庭经营组织不发生动态变化。实际上，当今世界各国在农业生产中都不存在唯一的组织形式，而是以家庭经营为主，多种经营形式并存。由于我国地域辽阔，各地自然条件千差万别，生产力发展水平有高有低，因而允许不同地区根据本地的自然和社会经济条件，在充分尊重农民意愿的前提下，探索适合本地区实际的农业生产组织形式，实现以家庭经营为主，集体经营、企业经营、合作经营等多种经营形式并存的农业生产组织体系。

四、实现土地适度规模经营、促进粮食增产与农民增收同步是有序推进土地承包经营权流转的最终目的

如上所述，家庭小规模分散经营既不利于农产品质量的提高和农产品品牌的创建，也不利于大型农业机械的使用和农业科技成果的推广应用，降低了农业劳动生产率，严重挫伤了农民特别是青年农民从事农业生产的积极性。同时，小规模分散经营高昂的交易成本，客观上制约了农民参与农产品市场竞争的深度和广度。这表明小规模分散经营的农业经营方式已严重滞后于当前r业生产力发展的客观要求。推进土地承包经营权的规范有序流转，逐步实现在家庭经营基础上的土地适度规模经营，既有利于推广先进的农业生产技术和加大对农业基础设施的投入，降低农业生产成本，提高农产品的市场竞争力和劳动生产率，增加农民收入，稳定务农队伍，从根本上解决“谁来种地”的难题，而且能够推动农业产业结构的调整和对传统农业的改造，逐步实现农业现代化。但推进土地承包经营权流转和发展土地规模经营既不能在不具备流转条件的地区强行推进，也不能在具备条件的地区不思进取，无所作为，并且在推进过程中还要注意把握经营规模的“度”。

首先，推进土地承包经营权流转和发展土地适度规模经营是一个循序渐进的自然过程，不能超越当地的社会经济发展水平和农村劳动力转移的客观情况拔苗助长，强行推进。如果不顾当地农村劳动力转移程度和经济发展水平，强行推动土地承包经营权流转和土地规模经营，必然导致部分农民失去赖以生存的土地，成为“三无”农民，从而引发社会矛盾，影响社会稳定。根据经济发展水平，我国农村目前大体上可划分为三个区域，即社会经济发达地区、欠发达地区和相对落后地区。经济发达地区主要分布在东部沿海地区和大中城市郊区。这些地区的特点是非农产业发达，城镇化水平较高，绝大部分农村劳动力特别是青壮年劳动力已转向非农产业并有稳定的收入，家庭收入主要来自于非农产业。对于经济发达地区，各级地方政府和农村集体经济组织应因势利导，在充分尊重农民意愿和确保农民权益的前提下，创新土地流转方式，扩大流转范围，加快推进土地承包经营权流转，逐步实现土地适度规模经营；经济欠发达地区主要分布在我国中东部地区。这些地区的特点是非农产业比较发达，城镇化水平较高，大部分农村青壮年劳动力已转向非农产业，但工作和收入的稳定性相对较差，部分农民仍对土地具有较强的依赖性。上述区域的部分地区如城市郊区已经具备了流转的条件，但大部分地区目前流转的条件还暂不具备。对于具备流转条件的地区，应与发达地区一样加快推进，对于不具备流转条件的地区，暂时以稳定土地承包经营权为主，不能盲目推进；经济相对落后的地区主要分布在我国中东部自然条件相对较差的偏远地区和我国的西部地区。这些地区的特点是经济发展水平和城镇化水平相对较低，只有少量农村青壮年劳动力转向非农产业，且工作和收入极不稳定，大部分农民仍对土地有较强的依赖性。对于经济相对落后地区，目前重点考虑的不是推进土地承包经营权流转，而是如何降低土地细碎化的问题。其方法是在尊重农民意愿和不打破农村集体土地所有权界线的基础上，鼓励农民在村集体内部通过土地互换实现农户耕作的土地集中连片。

其次，推进土地适度规模经营既不能单纯追求粮食增产而忽视农民增收，也不能单纯追求农民增收而忽视粮食增产，而是实现粮食增产与农民增收同步。相关研究结果表明，土地经营规模的扩大能够降低农业生产成本，提高劳动生产率，进而实现农民增收；但土地经营规模的扩大，未必能带来粮食单产水平的提高。因为随着土地经营规模的扩大，只有包括劳动投入在内的各种生产投入均随之增加，才能维持原有的单产水平。如果其他生产要素的投入赶不上土地经营规模的扩大速度，必然会导致土地单产水平的下降。因此，要实现粮食增产和农民增收同步，必须把握好劳动生产率与土地生产率的平衡，必须与农业劳动力和人口的流出状况相适应，土地经营规模必须适度。此外，农业的生产特点和我国人多地少的基本国情也决定了经营规模并不是越大越好。推进适度规模经营的根本目的是在确保粮食总产稳步提高的基础上，逐步缩小从事农业生产的收入与从事非农产业的收入的差距，以提高农业生产者的积极性，使农业生产者安心从事农业生产。对于土地经营规模的“适度”标准，需根据各地的地形地貌、种植制度、作物品种和农村劳动力非农转移情况等多种因素来综合确定。因此，《意见》明确提出要根据各地的实际情况，因地制宜地确定本地区土地规模经营的适宜标准。

参考文献：

[1]李可.原则与规则的若干问题[J].法学研究，2001（05）.

[2]李明秋，陆红生.中国农村土地制度创新模式研究[J].中国农村经济，2001（12）.

[3]韦留柱.保障农村土地流转的若干原则问题思考[J].河南师范大学学报（社会科学版），2009（11）.

[4]刘守英.适度规模家庭农场将成为我国农业经营主要形式[J].中国合作经济，2012（12）.

[5]张大庆，崔爱玲.推进农村土地流转的原则及措施[J].国土资源，2002（09）.

[6]许庆.规模经济、规模报酬与农业适度规模经营[J].经济研究，2011（03）.

近代土地政策的演变范文第3篇

关键词新型城镇化超大城市社区功能社区建设

〔中图分类号〕C912.83〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0109-07

2014年，中央出台《国家新型城镇化规划》引导中国未来的城镇化。值得关注的是，城市规模的划分标准重新做了调整，城区常住人口一千万以上的城市升格为超大城市。依据新的标准，有北京、上海、天津、重庆、广州、深圳6座超大城市。同时，规划特别提到城市发展面临的社会问题，包括人口过度集聚、外来人口集聚区人居环境较差、公共安全事件频发、公共服务供给能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被写进北京的政府工作报告。2014年3月，参加两会上海代表团审议时指出，新型城镇化的核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新，要努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。那么，新型城镇化对超大城市社区功能有哪些新的要求？超大城市社区发展过程中存在哪些问题？需要做哪些调整和改进？这些都是亟需研究的问题。

一、新型城镇化背景下超大城市的社区功能

1.超大城市社区的社会融合功能

进入21世纪以来，中国的人口流动主要集中在沿海、沿江地区的战略区域，如长江城市经济带、珠三角沿海地区、京津经济圈等，都是超大城市密集分布的地区。人口迁移主要是为获得发展机会、增加收入以及享有良好医疗、教育条件等，但被统计为城镇人口的234亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，大量流动人口难以融入城市社会，给超大城市发展带来诸多风险隐患。统计显示近10年北京市70%的犯罪是外来人口所为，上海为72%，深圳则高达98%。①因此，超大城市社区发展的一个重要任务是发挥社会融合功能，促进流动人口融入城市社会。从国外大城市发展的经验看，如果一个城市不能尽快将大量来自不同地域和持有不同文化的移民吸纳和同化进它的社会，就会对城市体制形成潜在的威胁，成为社会动荡和相互对抗的根源，甚至导致体制的解体。[美]帕里罗等：《当代社会问题》（第4版），周兵等译，华夏出版社，2002年，第197页。2013年1月，总理前往国家粮食局考察时指出促进城市外来人口和流动人口社会融合的重要性。他强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，关键是提高“人”的生活质量和生活水平，特别是推动农民工的市民化，让他们逐步融入城镇。王子约：《新型城镇化思路：核心是人的城镇化》，《第一财经日报》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作会议再次强调指出，超大城市等各类城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化必须抓好城市这个“火车头”，推动以人为核心的新型城镇化，把促进城镇常住人口有序实现市民化作为首要任务，有效化解各种“城市病”。

2.超大城市社区的社会保障功能

新型城镇化强调城市可持续发展、公共服务能力和改善民生。大量流动人口融入超大城市是一个长期复杂的过程，要有就业支撑和服务保障。由于人口众多，超大城市的公共服务成本更高、难度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保证居民衣食住行、公共安全的财政支出高达数百亿元，面对日益密集和多元化的公共需求，政府难以提供精细、完善的服务。从国际上看，超大城市的社区公共服务大多由社团组织操作完成。香港约有170个社会团体，下属的各种工作机构有2700个左右，基本承担了全港老年人、残疾人、家庭、妇女和青少年教育等各种社区服务，这些服务大多是由志愿者免费提供。纽约皇后区第三社区的“杰克逊街区行动组”（Jackson Heights Action Group）通过邻里居民、小企业主相互帮助的方式为社区居民提供免费服务，包括为移民提供相关指导和帮助，协助居民办理健康卡，为失业者寻找就业机会或提供就业信息，用英语和西班牙语为青少年提供技能培训，为无家可归的人、病人、失业者以及贫困居民提供生活帮助，组成公民巡逻队在治安比较差的地段开展治安巡逻等。有数据表明，美国社区志愿服务一年创造的社会经济价值高达2250亿美元，于燕燕主编：《中国社区发展报告2007-2008》，中国社会科学文献出版社，2008年，第169页。在很大程度上减轻了超大城市的公共服务压力，也促进了移民的城市融合。到目前为止，中国向超大城市迁移的人口数量有增无减，据预测，2030年天津市人口将达到2500万。城市规模的扩大愈加显示出社区保障的重要性。“城市区域范围的扩大使城市的变化更加复杂和迅速，给人们带来不可靠和不安全的感觉。城市过大，让个人感到无所适从。为了在纷繁复杂的社会中寻找自我，人们通过生活在一个易于理解的、社会关系可以预知的社区中，以便混乱达到最小。”[美]贝利：《比较城市化：20世纪的不同道路》，顾朝林等译，商务印书馆，2008年，第52页。

3.超大城市社区的社会安全功能

超大城市面临的自然、社会风险压力大。中国千万以上人口的超大城市都分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害十分严重的沿海及东部平原、丘陵地区。由于超大城市人口密集，同等规模的事件造成的损失更为严重，比如近期发生的天津港大爆炸以及深圳的山体滑坡均证明了这一点。一些暴力、恐怖事件的制造者为扩大社会影响往往将目标选择在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表针对频繁出现的公共安全事件提交了一份名为《必须高度重视涉及城市公共安全的“风险管理”》议案，曾引起舆论的广泛关注。

由于人类需求关爱和守望相助的本性与大城市所代表的环境特征在很多方面存在抵牾，需要通过社区缓解个人压力、矫正城市发展状态。尽管很多学者预言在现代化和城市化的洪流当中邻里社区的消亡不可避免，但作为城市社会的基本组织细胞，社区仍然是解决城市问题的重要手段和载体。为此，新型城镇化规划特别提出加强顶层制度设计，统筹推进人口管理、城镇住房、财税金融、行政管理等重点领域改革，形成有利于社区发展的制度环境。

二、超大城市社区功能发挥的现状及问题

1.社区发展的行政化色彩浓厚

根据相关政策法规，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是群众自治组织，社区工作站则是街道办事处派驻到社区的工作和服务机构。居委会没有独立的经费来源，均由政府财政拨款解决，因此虽然设置了社区工作站，但居委会承担的职责很多属于政府职能范畴，包括城市管理、安全生产、计划生育、人口统计甚至招商引资等。政府设立社区工作站的初衷是想通过“议行分设”把不属于居委会工作职责的行政性工作分离出来，实现社区的自我管理和服务。但实际情况是社工站的进入加深了社区的行政化管理色彩，导致居委会“边缘化”“空心化”问题严重。社工站的主要精力都放在履行行政职责上，被居民视为政府“管理人员”而非专业服务人员。2013年，九三学社深圳市委员会通过一年多社区居民满意度调查后指出社区工作站真正开展社区服务的精力不到20%，因此建议深圳市政府“逐步撤销社区工作站”，做大、做强居委会。刘永新：《深圳应逐步撤销社区工作站》，《深圳特区报》2013年1月15日。

社区发展行政化的另一个表现是社区经费多少主要取决于所在行政辖区的财政能力。以北京为例，东城和西城两区面积仅占全市建设用地面积的274%，却容纳了大量的经济、社会资源。两区的住宿餐饮业单位密度是海淀区和朝阳区的3倍，石景山和丰台区的9倍；拥有的医疗文化资源远高于其他城区，博物馆占全市的41%，公证处办证总量占全市的56%。杨卡：《中国超大城市人口集聚态势及其机制研究》，《现代经济探讨》2014年第3期。目前天津13个市辖区的财政收入存在很大差距。2013年，财政收入最高的滨海新区人均投入每个社区的经费为112万元，而财政收入较少的河北区投入社区事务的人均经费仅为400元。资料来源：天津市统计局：《2014年天津统计年鉴》，中国统计出版社，2014年。对中国6大城市25个街区的家庭调查显示，行政辖区财力不均导致部分社区保障功能弱化，城市贫困高度集中在改制企业宿舍、城中村等几类社区和社会群体，一些低收入社区贫困发生率高达22.4%，下岗职工和农村移民成了中国城市两个主要贫困群体。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in China’s Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.

2.社区无法提供充足的社会支持

社会支持是由人际关系所产生的资源，包括物质和心理的援助，比如资源和信息共享、情绪感染、心理支持等，这种支持系统（无论是正式的还是非正式的）在促进社会融合方面具有显著功能。但流动人口在超大城市就业中获取的社会支持主要来自家庭、亲友等私人网络以及老乡会、同乡会等地缘组织，社区不在他们的支持网络之中。超大城市社区无法提供必要的社会支持，已经严重影响到农民的市民化进程。重庆的户籍改革实验遭到抵制，部分农民不愿意参加户籍改革，认为城市无法提供必需的福利，成为市民反而会使他们失去传统的包括土地在内的多元化谋生方式和以亲属关系及村落为基础的互助网络。“在认为缺乏国家正式福利的情况下，这些非正式的社会支持网络可以帮助他们抵御生活风险，因此特别重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.

社区提供社会支持需要掌握一定的社会资源，但很多资源都控制在开发商、物业公司和社区驻地单位的手中。有调查显示，北京市的社区已没有公共资源可供居民集体所有和支配。郭伟和：《身份之争：转型中的北京社区生活模式和生计策略研究》，北京大学出版社，2010年，第126～127页。对上海、天津、广州民间养老机构的调查显示，由私人和企业经营的养老院占581%，社区养老院只占287%。其中，一家近十万人口的社区养老院只有四张床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.对北京30个社区的调查显示，只有25.7%的社区提供老人院服务，回答所在社区中有托儿所的人仅占受访者的136%。沈千帆主编：《北京市社区公共服务研究》，北京大学出版社，2011年，第158～165页。对天津45家社区卫生服务机构的调查显示，没有一家可以提供27种基本医疗诊断服务，只有一半社区医生可以进行心肺复苏和清创术。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.

3.社区缺乏风险意识和应对机制

由于社区保障和支持能力不足以及人际关系的冷漠和疏离，社区在面对超大城市快速扩张过程中出现的社会问题时显得不知所措。比如部分弱势群体因生活困难铤而走险、城市在改造拆迁过程中屡屡出现邻里矛盾、个人利益与公共利益的冲突以及家庭房产权的纠纷等，社区均难以发挥协调功能，导致上访、恶性冲突事件以及“民转刑”案件时有发生。中国城市居民危机意识淡薄，应对突发公共事件能力低下。虽然很多超大城市已经或正在建立“两级政府、三级管理、四级网络”的风险管理体系，但以社区为主的第四级网络建设普遍薄弱，居民委员会的财力、工作人员的综合素质都难以适应危机管理的要求。郭济主编：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社，2005年，第273页。绝大多数社区没有建立风险预防和控制机制，也没有专业人员负责培训社区居民的应急能力和应急意识，难以应对自然灾害、公共安全等突发事件。

4.城市社区规划的技术化倾向突出

按“新城市主义”观点，“以人为本”的城市规划理念始终贯穿这样一种精神：城市建筑的改造不应同时“拆除”居民的“伙伴关系”和社会资本；社区计划必须将公共领域的重要性置于私人利益之上以确保社区社会结构有助于促进社会整合、加强区域社会资本，这已成为创造一个新型社区最基本的原则。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世纪90年代以来，技术主义和工具理性在中国的城市规划中盛行，城市的规划和住房政策的制定以经济效益为导向，将人的生活和情感排斥在外，社区逐渐丧失了其作为社会组织的整合功能。“从20世纪的‘开发区时代’到当今的‘新区时代’，充分挖掘并借助规划的力量实现土地交换价值的提升。而空间作为体现市民社会内涵、行使市民权利的重要场所的使用价值和意义却常常被忽视。”李强等：《城市化进程中的重大社会问题及其对策研究》，经济科学出版社，2009年，第324页。为防止超大城市面积过度扩张，“十二五”期间国家明确要求超大城市提高住宅用地比例和容积率。很多城市因此禁建六层以下建筑，新建楼宇以高层为主。高容积率虽然可以提高土地利用效率，却导致同等面积下社区人口急剧增长。值得注意的是，部分超大城市之前曾试图扭转城市规划过于偏重经济和技术的倾向。2003年上海市人大常委会表决通过《关于修改上海市城市规划条例的决定》，将“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”（“即双增双减”）以法规的形式写入修改后的规划条例并于同年12月1日起实施。目前“双增双减”的说法已极少被当地政府提起。徐健：《提高城市容积率：当诱惑遭遇现实》，《第一财经日报》2011年4月8日。由于人口的空间集中度高，超大城市社区规模普遍偏大，上海人口密度较高的黄埔区和静安区平均每个居委会辖区人口规模达到10万人。天津绝大多数社区在2000户左右，有的甚至达到15000户，人口规模大大超出邻里认同范围。

三、超大城市社区功能如何发挥？

1.通过法制化、社会化手段协调政府与社区关系

充分发挥社区社会融合、保障功能的重点是处理好居委会、社区工作站和街道办事处的关系。从20世纪80年代部分发展中国家社区建设失败的教训看，社区发展最大的问题在于政府对社区控制太多，使得社区无法决定自己的发展。复旦大学发展与政策研究室编：《城市治理与中国发展》，上海人民出版社，2009年，第133页。虽然中国各大城市普遍建立了“社区工作准入制度”，要求做到“权随责走、费随事转”，没有经过审定的工作擅自进入社区，居委会有权拒绝。但执行效果却不理想，主要是这一制度对政府职能部门缺乏约束力。为保障居委会和社工站履行社会保障职能，在“社区工作准入制度”基础上还应制定《社区依法履行职责事项》和《社区协助政府工作事项》，凡未列入公布事项的，政府部门不得随意要求社区予以承担。由于社区工作站的行政属性使其公共服务职能异化，长远看，应该推动社工站的社会化，使其成为配合居委会提供专业服务的社会组织，政府可以通过“购买服务”的形式将公共服务的职责转移给他们。通过法制化和社会化的手段逐步扭转社区发展的行政化倾向。

2.建立社区公共财政和基金扩大社区资金来源

为推动移民的社会融合和提升对弱势群体的社会保障能力，超大城市可考虑建立过渡性的社区公共财政，由市级政府进行财政统筹预算，以社区常住人口数、流动人口数为基本依据，结合社区管辖面积、居民成分、地理位置等因素确定年度社区经费标准，并适当增加改制企业宿舍、城中村等城市边缘社区的财政投入。针对社区资金来源不足的问题，需要拓展资金的筹集渠道。作为世界上第一家社区基金会，美国克里夫兰社区基金会的总资产高达18亿美元，内设1300个来自个人、家庭、公司和其他机构的单立捐赠基金。2013年中国基金会的数量达到3549家，基金会尽管每年有大量的资金捐出，但很少直接以社区以及在社区内开展活动的社会组织为捐赠对象，绝大多数基金会的资金来源都没有明确的地域限定，缺少相对独立的社区基金。“社区发展强调自助，而自助之道，必须先动员社区内的资源、而后始能争取社区外来的协助，因此，如能组成社区基金会一类的组织，由社区工商业热心人士加以领导，对于社区发展工作，当有力量。”徐震：《社区发展》，台北：中国文化大学出版部，1985年，第22页。政府应扶持建立市场化运作的社区服务基金，对社区建设进行融资。2014年，深圳在全国率先试水社区基金会，深圳桃源居公益事业发展基金会捐资166万元发起成立光明新区凤凰社区基金会，随后又捐资160万元发起成立宝安区海裕社区基金会。目前，深圳共登记设立了16家社区基金会。

3.培育社会组织应对社区风险

新型城镇化提出创新城市治理方式，强调引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。20世纪初，天津老城区有志愿组织“水会”53家，一旦发生火灾，水会成员马上到会所集合携救火器具奔赴火场灭火。天津三岔河口狮子林、金家窑一带有居民两千多户，建有水会“上善北局”。他们自备水筲102副，水激子三台，每逢发生火灾时前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到战争或突发事件时，水会随之转变为“水团”维护社会秩序，是街区防范风险的重要力量。刘海岩：《空间与社会：近代天津城市的演变》，天津社会科学院出版社，2003年，第345～346页。目前超大城市应对公共风险的专业性社会组织很少。新型城镇化规划特别强调要完善城市应急管理体系，发挥社会力量在应急管理中的作用。政府应投入公共基金协助社区培育公益性、互和专业性社会组织，根据社会组织所提供的公共服务给予必要的财物支持。社区需要通过建立志愿者组织有意识地吸引和动员居民特别是掌握一定专业技能的社会精英定期开展安全防控和救灾等专业性较强的互助服务，建立社会风险应对机制。同时，培育社会组织也可促进社区社会整合。调查显示，“社区公共空间的组织化程度越高，居民邻里关系水平就越能提升。”蔡禾等：《城市社区异质性与社区凝聚力》，《中山大学学报》（社会科学版）2014年第2期。

4.注重平衡邻里设计和公共交往空间规划

超大城市在住房规划上应注重提升社区居民群体的异质性，防止出现“纯化社区”（Purified communities）西方学者将单一社会阶层或民族群体集中居住的社区称为纯化社区，“纯化社区”的发展将损害人类交往的多样性，其直接结果是低等阶层逐渐丧失与其他群体的“接触点”。参见Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空间隔离。“虽然比起那些把大门圈起来的特殊阶层的居住区来讲，这种混合未必舒适和适当，但是，社会的隔离会逐渐形成它的对立面，最终导致社会暴力。”[加]吉尔・格兰特：《良好社区规划：新城市主义的理论与实践》，叶齐茂、倪晓晖译，中国建筑工业出版社，2010年，第62页。 为促进社会整合，超大城市需要坚持平衡邻里的设计理念。“平衡邻里”是指不同的社会阶层应该均衡地分布在所有的区域和邻里，形成城市社会均衡的微观结构。对广州城市移民地方认同感的调查表明，移民更加认同社区，他们试图利用城市微观尺度空间的功能满足他们对娱乐教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban Migrants’Sense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年来，北京通州、石景山区试行同一社区内商品房与公共租赁住房混建，对促进城市社会融合有积极的效果。北京还加大了中心城区社会、经济资源的疏解力度。城中心四区采取“结对子”的方式（东城对接顺义、西城对接昌平、宣武对接丰台和大兴、崇文对接朝阳），通过提供定向安置房、对接政策性住房以及货币补偿等多种方式鼓励人口外迁，同时把教育、医疗等优势公共服务资源向人口输入区同步转移。根据人类“同质交往”的本性，仅仅让不同阶层的居民混居在同一个社区的做法不一定会提升居民的邻里关系水平，还需要拓展社区公共空间。“满足人们对生活环境的心理要求――也是建筑学和工业品艺术设计的评价标准之一。城市管理机关、建筑师、社会心理学家和刑事律师应更加注意居住地的社会工作、邻里间相互影响和接触的形式。”[前苏联]苏斯洛夫主编：《大城市的社会发展问题》，中国建筑工业出版社，1987年，第137页。按照社区规划的“阿瓦尼原则”（The Ahwahnee Principels），一个城市社区的规模应保持在一个面积足够小的地方以方便人们通过步行距离可以彼此相识，但同时要求有足够大的空间支持多种活动和设施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作为中国超大城市社会融合型住宅小区设计的典范，上海“上里苑”小区楼宇的空间布局借鉴了上海里弄的建筑特点，改变了常见的以单幢住宅为空间构成的方式，这种设计更有助于邻里交往。设计者还充分利用小区建筑增加公共交往空间，包括楼房底层架空、修建过街楼道以及增设各种健身、游戏设施等。城市越大，微观领域越需要设计精细。超大城市公共空间应该能适应多样化的社会需求，应该能够给不同群体提供社交机会，从而支持城市凝聚力和社会的整合。

5.为社区功能的发挥提供制度支持