福利制度方案
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福利制度方案范文第1篇
［关键词］ 制度变迁 市场机制 公民社会 政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
(一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
按规范发放许可证的市县 不按规范发放许可证的市县
温州、杭州、宁波 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者——政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10——20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业(在浙江省瑞安市)在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%。[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16]。目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段——“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
转贴于 （二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释:
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
福利制度方案范文第2篇
关键词：灵活福利 激励 福利管理
1、灵活福利的内涵及引入
灵活福利是基于传统的福利制度而产生的，也称“弹利”，是指员工在企业规定的时间和金额范围内，按照自身实际需求情况选择特定的福利项目组合的福利管理模式。20世纪50年代，传统的福利方案是管理者为适应当时人们所处的环境而设计的，随着社会的进步，人们生活方式的多样化，传统的福利模式跟不上时代的脚步已经不能满足员工的不同需求了。70年代，灵活福利模式运应而生，正逐步取代已被广泛使用了60多年的“一种福利计划适用于所有人”的传统福利方案。
目前越来越来越多的企业为适应环境变化，增强自身竞争力，提升员工满意度，而采取灵活福利的福利管理模式，取得了一定成效，这必将成为企业员工福利发展的一大趋势。
2、企业实施灵活福利制度的必要性
改变原有的福利制度，坚持人本管理理念，实行更为人性化的灵活福利制度是企业适应社会发展的必要一步。
从员工角度，人们的生活方式，生活理念不断变化。对于需求，不同类型的员工有不同的需求，同样的员工在不同时段也有不同的需求，所以固定不变的福利模式已经无法满足员工的多样化需求了，例如性别、年龄、家庭状况、工作种类或收入的不同都有可能导致员工对某种福利有着极大偏向。因此灵活福利制度的实施有利于员工加强对福利的了解，满足员工多样化的福利需求，提升员工的工作满意度，提升工作效率。
从企业角度，传统的福利模式无法满足员工，成本效益低下，导致了福利成本与福利效用之间的矛盾。虽然很多时候企业加大了福利的投入，但效果不明显，其根本原因就在于没能真正满足员工的真实需求，没把钱花在刀刃上。因此，灵活福利制度就是在企业与员工之间存在信息不对称，员工的逆向选择基础上，在一定限制下，由员工自行选择最适合自己的福利种类，有效地调整了企业人力结构并减轻福利规划人的心理压力，提升企业形象与外部竞争力，有效运用企业各项福利资源，有针对性地对员工进行激励，最终使效益最大化，实现共赢。
3、有效激励员工，实现福利效用最大化
自上世纪七十年代美国采用灵活福利以来，该制度模式在西方发达国家已日渐成熟，但在我国由于各种因素影响还未得到广泛应用，很多企业在实施过程中遇到诸多难题。企业要想顺利实现福利制度的变革，更加有效地激励员工，实现福利效用最大化，必须做到：
3.1、了解员工真实需求
企业对员工真实需求的把握是制定灵活福利的第一步，企业只有先了解清楚员工内心的真正想法，才知道什么样的福利能够满足员工。要了解员工的真实需求，就要相关负责人深入员工内部，通过与员工进行深入探讨沟通，采取多种调查方法，准确意识到员工到底需要什么，什么才能真正地激励员工。此后所有的相关工作都要紧紧围绕这一中心，灵活福利制度不是一种形式，而是为了真正满足员工，激励员工，以人为本。
3.2、促进员工对新制度的了解与接受
企业一切的变革都会存在一定的阻力，有支持的人就有反对的人，关于福利，企业员工中一定存在满意和不满意的两种人，有的人可能觉得现有的福利制度完全不符合自己的需要，对此存在极其不满情绪，这类员工在变革过程中会站在支持的一边；而有的人对现有的福利制度觉得满意，而对变革存在不确定性，有极大风险，这类员工则可能站在反对的一边。因此，在推行灵活福利时，企业相关负责人应对员工进行新制度的介绍讲解，解释员工的疑问，让员工了解新制度的好处，最终促使所有人接受，减小变革的阻力，使新制度顺利推行。
3.3、根据企业实际情况选择适合的灵活福利类型
由于企业经营环境的多样性以及企业内部的独特性，灵活福利在实际操作中也分为多种类型，常见的主要类型有：附加型灵活福利计划、核心加选择型的灵活福利计划、灵活支用账户、福利套餐型以及选高择低型等等。所以企业在实际操作中，应根据自身的客观情况，选择最适合企业当前的灵活福利类型。例如如果企业变革阻力较大，企业资金较充裕，可选择附加型灵活福利计划，因为这一类型是在现有的福利计划之外，再提供其他不同的福利措施或扩大原有福利项目的水准，让员工自主选择，这样维持了现行福利制，又提供额外福利，增强了员工满意度和接受度，这适合变革初期，随着时机成熟企业可进一步推行较深入的灵活福利计划。总而言之，在选择灵活福利方案上，企业不能照本宣科，照搬其他企业的做法，而应该结合自身，考虑员工的实际情况，制定出最适合当前企业的方案。
3.4、福利项目货币化，有效控制成本
所有现代企业都追求的一个目标即是效益最大化，推行灵活福利制度也是为了满足员工需求，使员工更好地为企业努力工作，实现效益最大化。因此，在了解员工真实需求、促进其了解接受、确定适合的福利计划之后，就是要对其进行精确的成本核算，因此对各项福利项目进行货币成本的核定，准确地评估福利项目的价值，将其货币化，最终实现对所有福利项目的明码标价。福利项目货币化的精确性不仅能够使企业有效控制成本，还能减少员工间的矛盾。
3.5、福利选择与员工资历绩效挂钩发挥激励作用
企业实行灵活福利制度主要是为了有效地激励员工，仅仅给予员工更自主的选择权满足其需求是不能产生有效激励的，只能使员工认为这一切都是理所当然，无论工作表现好坏都不会影响，这样也就违背了制定灵活福利的初衷。因此，要想发挥其激励作用，那么福利的自主选择就应该与员工资历、工作绩效等挂钩，当然企业也应该确保员工的基本生活保障，坚持灵活福利的一些基本原则。
4、结语
综上分析，在竞争愈发激烈，市场变化不定的大环境下，企业改变传统的福利模式推行新兴的灵活福利是企业发展福利管理的重要趋势，始终坚持人性化管理，以员工为本，了解并尽力满足员工的真实需求，对提升员工满意度，提高工作效率，最终实现双方共赢，效益最大化。
参考文献：
[1]欧明臣.自助餐式的员工福利――弹利制[J].中国人力资源开发，2003，07：25-27.
[2]曾桃，黄瑞琳.弹利计划实施的问题与对策[J].管理现代化，2008，01：19-22.
[3]梁晓梅.企业福利制度弹性化趋向[J].中国人才，1996，08：48-49.
福利制度方案范文第3篇
二战后，德国“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，实现了收入的再分配，在促进经济高速增长的同时，更保持了社会公平、维护了社会稳定。但问题在于，长期高负荷的福利体系，让政府财政不堪重负，养老、医疗等关键领域不断出现资金缺口。为维系这种制度，政府不得不举债度日。同时，由于将资金过度地向福利倾斜，在一定程度上对其他方面的支出形成明显的“挤出效应”。政府手中有效调节和刺激经济发展的资金越来越少。德国就此陷入了一种恶性循环中，从昔日的欧洲经济强人一度沦为“欧洲病人”。
面对经济增长乏力、失业率居高不下和社会福利开支节节攀升的局面，时任总理施罗德认为，德国的高福利社会经济模式早已进入死胡同，如再不改革，那么德国的未来堪忧。
2003年3月，施罗德提出了一项旨在改革福利体系和就业政策的一揽子改革方案，这就是著名的“2010年议程”，该议程制定了未来若干年德国经济、社会改革与发展的规划和相关政策措施。其核心是，大幅削减社会福利为政府公共债务减负，以刺激德国经济的活力。
这套旨在改革高福利制度的哈茨方案，争议最大的莫过于重点对失业保险和社会救济进行改革的“哈茨Ⅳ”法案。对于战后德国乃至整个欧洲，这场改革都可谓影响深刻，却因触及太多人的利益，遭到强烈抵制。原因是改革之前的德国，福利真是太优越了。人们失业后第一年可领取金额相当于原工资70%的失业金，一年后则改为领取最长2年的失业救济。
在改革之前，德国一个四口之家，如果父母都失业了，他们每月可得到近2000欧元的福利补助，与那些有工作的人的收入，并没有太大差别，这种体制决定了人们没有重新就业的紧迫感。
“哈茨Ⅳ”方案一方面要求政府有责任和义务，为失业者提供更快、更好的就业指导；另一方面要求失业者特别是长期失业者必须接受职业中介所提供的任何工作，即使该工作的工资低于当地平均水平。如不积极寻找工作，国家可取消其救济金。
这项力度巨大的改革“就其涉及的民众数量及触及福利制度的深度而言，堪称联邦德国历史上规模最大的一次社会行为”。正是因此，人们对这项方案恨之入骨。法案刚被提交国会，就一石惊起千层浪。纵使面临如此之大的社会压力，施罗德仍矢志不移地决心改革。2005年元旦，联邦政府正式实施“哈茨Ⅳ”改革。
福利制度方案范文第4篇
关键词选择实验；雾；景观价值
中图分类号F062.2文献标识码A文章编号1002-2104（2016）07-0046-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.006
关于自然资源利用和生态环境保护的政策评估，长期以来存在的一个难点是生态系统提供的部分产品或服务没有反映其稀缺性的市场，因而无法对其进行交易定价。交易市场不存在，或者是因为这些产品或服务的产权难以界定，如流动的空气和水、调节气候和控制疾病的生态系统服务等；或者是因为交易对象缺位，如按照可持续发展定义，后代人有权使用与当代人同等质量和数量的自然资本，但由于后代人缺位，不能与当代人谈判确定合适的贴现率，结果自然资源总是被过度开发。本文介绍近年来被用于生态产品和服务定价的选择实验方法，同时利用这一方法计算资兴东江湖雾的景观价值。选择实验早已应用于市场开发、医学领域及交通行业，如怎样给汽车的某种颜色或食物的某种香味定价；怎样度量痛苦减轻带来的福利；怎样测量车辆噪声降低带来的好处等。选择实验属于陈述偏好法的一种，但不同于陈述偏好法一般采用的直接出价方式，该方法模拟了一个关于不同水平属性组合的交易市场，因此评价的结果比较客观。
1度量生态产品和服务价值的方法
自1960年代开始，经济学便研究如何度量那些不存在交易市场的生态产品和服务的价值的方法。这些方法可概括为显示偏好法和陈述偏好法。显示偏好法是指，尽管部分生态产品或服务本身没有交易市场，但这些产品或服务可能与某种有交易价格的产品或服务存在互补性或替代性，利用经验数据计算产品或服务之间的相关性，便可以间接度量那些没有价格的生态产品或服务的需求。显示偏好法包括：①享乐价格法。如Glenn Blomquist等[2]就认为，如果一个地区气候适宜、社会治安、教育等居住环境良好，更多的人将前往定居，这将导致地租上涨和工资下降。因此，存在一个度量地区宜居性的隐形市场。他们根据地区之间的地租和工资建立了一个享乐方程，并对美国253个城区县的宜居性进行了等级排名。②旅行成本法。Gardner Brown等[6]通过回归美国多个地点提供的某项休闲服务与旅游成本之间的关系来为该项服务定价，并用他们的模型计算了华盛顿州河流中虹鳟鱼应保持的密度。Kerry Smith等[19]运用旅行成本法研究了水质改善给水上运动、垂钓带来的收益。③替代成本法。Raymond Kopp等[12]研究了1977年美国颁发的《清洁空气法修正案》对美国农业的影响，他们发现，控制了臭氧排放后，农业生产损失减少，减少的损失在1986年相当于社会福利提高了7亿美元。Raymond Kopp等认为，这间接显示了控制臭氧排放的价值。
显示偏好方法基于实际数据，测算的价值比较客观。但是，由于生态系统的复杂性、影响的长期性，部分生态服务对社会、经济的间接影响数据不易获得。显示偏好方法无法计算生态环境和自然资源的非使用价值，如存在价值、利他价值、遗产价值等。对无法用显示偏好法评价的生态产品和服务，经济学开发了陈述偏好法。陈述偏好法包括条件价值法（CVM）和选择模型法（CM）。其中，条件价值法通过问卷调查的方式询问个人对某类生态服务的评价，然后用计量经济学模型估计社会对该类生态服务的意愿支付额（WTP）和意愿补偿额（WTA）。David Brookshire等[4]利用CVM法研究了怀俄明州Laramie附近地区麋鹿数量增加和减少的WTP和WTA，他们发现CVM是揭示社会偏好的一种有效方法。James Bowker等[3]利用两分的CVM法评估了美洲鸣鹤的保存价值。
谭秋成：度量生态服务价值的选择实验：方法介绍及案例研究中国人口・资源与环境2016年第7期CVM法由于询问的是答卷人的主观价值判断，其有效性经常受到质疑。William Schulze等[18]认为，CVM这种直接揭示社会偏好的方法容易产生偏误。首先是策略性偏误。如果答卷者认为提供某项物品的成本由社会其他成员承担，他可能故意夸大该物品的价值和自己的支付意愿。相反，如果答卷者认为某项物品的成本将由自己承担时，他可能低估该物品的价值，降低自己的支付意愿；其二是信息偏误，即答卷者对评价物品的数量和质量有不同的信息和判断；其三是工具偏误，即调查中意在揭示社会偏好的机制产生的偏误。实验表明，征税方式得到的支付意愿明显不同于直接收费这种方式得到的。此外，调查问卷中一般暗含有支付的起点和范围；其四是假设偏误。答卷者可能并不相信问卷中关于某物品或资源的增加和减少趋势，也不相信自己的付出能改变这种增加或减少趋势。但是，David Brookshire等[5]比较了CVM和享乐价格法在评估公共物品价值上的差别后发现，如果答卷人有过评估物品价值变动的经历，或对该物品有比较充分的了解，问卷调查与享乐价格法得出的估价基本一致。Mark Dickie等[7]利用对数似然比检验发现，对同一需求关系的两组数据，一组来自真实的市场交易，另一组来自问卷调查，在1%显著水平上两组数据是一致的。CVM法的有效性主要取决于以下三个关键因素：①准确、清楚地描述被评价的生态服务或提供服务的产品；②合适的出价技术；③合适的揭示答卷人真实评价的手段。Karl Samples等[17]在关于濒临灭绝的驼背鲸保护的WTP研究中发现，如何描述驼背鲸的形态、特征、目前面临灭绝的危险程度等，显著影响着WTP高低。
选择实验（CE）属于选择模型法中一个重要分支。该方法最早被用于市场产品开发，如Frode Alfnes等[1]曾利用选择试验研究了挪威居民对三文鱼颜色的支付意愿。以后，这一方法被交通、医学领域采用。Guy Garrod等[8]曾采用选择试验，将车速、噪音、行人跨过马路等待时间、减速装置的外观设计、以及为安装减速装置社区居民愿意支付的税收作为属性，研究了减速装置在交通安全、噪音减少及其他方面带来的好处。
1990年代以来，选择实验被广泛地应用于生态环境和自然资源利用领域。Nick Hanley等[10]研究了影响苏格兰高地攀岩点不同需求的因素，选择的属性分别是岩坡的长度、离开大道到达攀岩点的时间、岩坡的质量、攀岩路线是否拥挤、攀岩点是否有风景、以及从家出发到达攀岩点的旅行成本。Sini Miller等[15]研究了新西兰Canterbury地区土著居民毛利人对淡水资源文化价值的支付意愿。他们确定了淡水资源在当地重要的五个属性，分别是：水资源因农业灌溉利用而带来的就业机会；河流给动植物提供的栖息地；因水资源带来的诸如游泳等方面的娱乐价值；土著毛利人关于河流的文化价值；以及保护和提高上述活动的成本。结果计算出淡水资源对土著毛利人的文化价值是每年40美元，对一般公众是每年28美元。Kirsten Oleson等[16]研究了马达加斯加Velondriake土著渔民对海洋资源的遗产价值，选择的属性是遗产、社会凝聚力、海岸线保护、商业性渔业、以及渔民短期的收入。
选择实验同样需要设计问卷、通过调查来获得社会关于某一物品属性的支付意愿的信息。选择试验将不同水平的物品属性进行组合，然后根据统计估计的无偏性和效率原则将这些组合设计成选择集，再由受访者在选择集中权衡各备选项后做出决定。所以，选择试验不同于开放式或封闭式CVM中采用的那种直接出价方式，它实际上模拟了一个关于不同水平属性组合的交易市场，这就避免了CVM中答卷人总回答“是”这样的偷懒问题，也避免了显示偏好法中的共线性问题[9]。选择实验可以评价生态环境和资源利用的某一方面，即某一属性，而CVM更适合评价生态环境和资源的整体价值。现实中，公共政策或政府项目一般是改变生态环境或资源的某一方面。所以，选择实验更适合作为生态补偿政策的评估工具。
2如何设计选择实验
2.1选择实险的理论基础
选择实验源于Kelvin Lancaster[13]的特征效用理论。按照新古典经济学一般理论，消费者在预算约束下最大化自己的效用，效用来自某个或某一组具体的物品。但Lancaster认为，效用非源自物品这一直接对象，而是源自物品的属性或特征。个人消费可视为一项活动，其中单个物品或物品组合是这一活动的投入，物品的特征则是消费活动的产出。以食物为例，带给消费者效用或满足的是该种食物的营养成分、颜色、口感、气味等系列属性或特征。因此，消费者对效用或偏好的排序是对物品属性或特征的排序，我们看到消费者对物品排序是因为物品具有的属性或特征。特征效用理论意味着，物品的价值本质上是物品各属性或特征的价值，如果我们知道物品的价格，便可以为该物品各具体属性定价。
选择实验在方法上以随机效用理论为基础。随机效用理论认为，个人选择是或然的，因此我们不能准确预测个人选择的结果，而只能预测个人将以何种概率选择什么。这种选择的或然性可能是由于效用是确定的，但决策规则是随机的[22]；也可能是由于决策规则是确定的，而效用是随机的[21，14]。决策规则之所以随机，是因为个人的行为是局部的，适应性的，后天习得的，个人决策依赖于情境，受观念、动机、态度等影响而易变；效用之所以随机，是因为研究者作为局外人不知道消费者口味的变化，观察不到关于消费的一些有用属性，不了解消费者的真实效用函数。根据随机效用理论， 消费者选择物品i的效用为：
Ui=Vi+εi（1）
其中：Vi为确定的效用，而εi为扰动项。面对物品i和j，消费者选择i而非j的概率为：
Pi=Prob（Ui>Uj）=Prob（Vi+εi>Vj+εj）=Prob（Vi-Vj>εj-εi），i≠j（2）
概率的计算由扰动项εi的分布决定，选择实验通常假定ε=εj-εi服从logistic分布，个人n选择i的概率为式（3）：
Pni=eVni∑jeVnj（3）
2.2选定属性及其水平
选定合适的属性及其水平是选择实验能否准确定价的关键，因为属性决定物品的效用及价值。选定的属性当然要与研究的目标或政策制定者的需求相关，但也必须是实验对象、即答卷人熟悉的、认为合理而有实际意义的。选定的属性须涵盖物品的主要方面，漏掉重要属性的信息将使选择实验估计产生偏误。考虑到答卷人认知的局限性，选定的属性并非多多益善。事实上，只要解决主要问题，选定的属性的规模是越少越好。选定属性时不要有冗余，避免对某一属性的价值作重复计算。
给选定的属性确定不同的水平，目的是计算各属性间的边际替代率。属性的水平也必须是答卷人认为合理而有实际意义的。确定属性的水平必须能让答卷人在面临不同水平的各项属性组合时进行认真权衡。如果水平太宽，答卷人将不会认真考虑选择集里的备选项；而如果水平定太窄，答卷人会因为看不出差异而难以做出选择，估计的参数将不会显著。属性的水平可以是定量的，也可以是定性的，政策评估时常设定一个关于各属性现状的水平。选定合适的属性和水平需要研究者事前查阅相关文献，与研究相关问题的专家、政策制定者进行讨论，以及预先在实地做一些调查。
选择实验不同于选择模型法中的评分法和排序法，可以引入一个类似于成本的属性，从而计算政策的福利效果和消费者在各属性上的支付意愿。引入的成本属性可以是放弃的收入、支付的价格和税收，也可以是花费的时间或行走的距离，因为时间和距离最终可以折成费用。成本属性的问题是，如果答卷人认为他们需要付费，通常会故意压低自己的支付意愿。而当答卷人知道不需要付费时，常常会表现得慷慨，以显示自己的道德优势。因此，成本属性的水平必须设置得当，对答卷人必须是激励相容的，避免策略行为。
假定消费者从物品属性获得的效用是可加的，（2）式中的V可表示为：
V=∑nk=1βkxk（4）
其中：xk为物品的第k种属性，βk为该种属性的边际效用。属性x1和属性x2的边际替代率为：
MRS12=V/x1V/x2=β1β2（5）
假定βcost为成本的边际效用，则属性xk的边际支付意愿为：
WTPk=βk-βcost（6）
2.3实验设计
实验设计是将不同水平的属性组合成备选项、再将各备选项配对成选择集的过程。实验设计的目的是利用尽量少的选择集，获得尽量多的有用信息。实验设计有全因子设计和部分因子设计。全因子设计是将不同水平的所有属性组合起来的设计方式。假定研究的对象有5种属性，每种属性有4个水平，总计可产生45=1 024组备选项。如果将所有这些备选项配对后让答卷人选择，无疑将产生极大的调查工作量，并显著超出答卷人的认知能力。所以，全因子设计只适用于属性和水平较少的选择实验。
部分因子设计是将一部分备选项配对成选择集。部分因子设计可保证调查工作量在实验对象可认知的限度内，但如果选出的备选项不反映不同水平属性的总体分布，则会导致估计偏误，而且部分因子设计也忽略了属性之间的交互作用。部分因子设计采取最有效的方法是D-效率设计，一种使被估计参数的协方差矩阵规模最小的方法。Huber等[11]认为，要达到D-效率设计，须保证：①水平之间平衡，即一种属性的不同水平在设计备选方案中出现的频率是相同的；②正交性，即选择集中每一属性的水平差异是独立发生的；③最少重叠，即选择集中每一属性的水平在备选方案中尽量不重复，使每个选择集提供的信息最充分；④同一选择集中备选方案之间的效用基本保持平衡，以确保答卷人做出选择时会认真权衡各方案。
3利用选择实验计算东江湖雾景的价值
东江湖位于湖南省东南部，耒水上游，资兴市境内，是1970年代末至1980年代初拦河筑坝围成的人工湖泊。除提供电能、饮用水、生态用水等服务外，东江湖具有丰富的旅游资源。当地政府围绕山、水、雾等自然景观，在东江湖开辟了3条旅游线路，2014年3条旅游线路的零售门票价格分别是80、100、248元。2013年，东江湖旅游人数达76.88万，政府经营的东江湖旅游发展有限公司接待游客28.2万次，营业收入2 485万元。在东江湖旅游资源中，最具特色的是小东江的雾。湖水出大坝入耒水之前，有一段被称为小东江的狭长水面。每年4-10月，在太阳升起或夕阳西下时，小东江云雾缭绕，仿若仙境。小东江雾景吸引了各地大批游客和摄影爱好者前往观赏、拍照。
东江湖是《重点生态功能区生态补偿关键技术研究》课题的试验示范点。2013年5月，课题组曾在东江湖实地考察当地生态系统服务类型、扩散区域、受益人群等。2013年8月，课题组在东江湖周围的白廊乡、滁口镇和黄草镇做了关于农户生产和生活、库区周边农民对自然资源的依赖等方面的问卷调查[20]。通过亲身体验，以及与资兴市旅游局、当地居民、外地游客等访谈，我们将影响东江湖旅游这一产品的效用和价值的主要属性确定为雾、其他自然景观、设施、以及门票。各属性的解释及设定的水平见表1。我们将旅游A线路80元作为门票价格的现状，因为这是游客通常选择的线路。门票价格是我们设计的东江湖选择实验的成本属性，属于连续变量。由于这个价格实实在在地存在，答卷人是可理解的，估计的雾的景观价值是比较真实客观的。
由表1可知，不同水平的属性可组合成3×3×2×4=72种备选方案。我们采用部分因子设计法，按D-效率标准进行配对，最终确定24个备选项，组成12个选择集。每个选择集中，答卷人可以选择①，或选择②，也可以两者都不选。允许两者都不选避免了强制，给了答卷人更多自由，选择的结果更具真实性。表2是实验设计的选择集1。
属性解释水平雾景雾是吸引游客的一个重要方面，雾的浓度增加将吸引更多的游客，雾景越好旅游价值越高。没雾、小雾、仙境雾其他自然景观除了雾景之外的风光，包括猴古山瀑布、东江大坝外景、龙井峡谷、东江湖湖景如水清的程度、动植物的多样性、空气的清新度等，这些景观越好，东江湖旅游的价值越高。变差、现状、很好设施景区内的餐饮服务，道路状况，停车场、划船、水上游乐设施等，设施越好旅游价值越高。现状、更好门票门票产生负效用，与其他属性的边际替代率为负。70、80、90、100元
旅游属性选项1选项2雾小雾没雾其他自然景观现状更好设施更好现状门票90元80元① 选项1②选项2③两个都不选
为减轻答卷人认知上的负担，每份问卷只给出6个选择集，或者选择集1-6，或者选择集7-12。参加回答选择集1-6或7-12的人数是相等的。问卷首先列出一些定性问题，如答卷人基本情况、是否了解东江湖、来东江湖旅游的成本、对东江湖自然景观和旅游设施的看法等。为保证答卷人对各属性有感性认识，我们制作了关于小雾、仙境雾、其他自然景观变差、其他自然景观变好、景点设施更好的图片册，要求调查员与受访游客交谈时，必须将备选项中各种水平的属性解释清楚。为使游客有耐心接受访谈，我们付给每位受访游客30元钱。每份问卷大约耗时25-30 min。实地调查是在2014年5月1-7日进行的，但绝大部分问卷在1-3日完成，4日后游客锐减。本次调查一共访问了118人，获得观察值118×6×3=2 124个。受访者118人中，女性62人，男性56人；来自本地资兴及郴州的30人，外地的88人；平均年龄34.79岁，最年长者60岁，最小的18岁。
我们用基于（3）式概率计算的多项logit模型分析数据，估计属性之间的边际替代率和东江湖雾的景观价值。我们采用2种模型，模型1假定受访者的选择只与影响旅游产品价值的各项水平属性有关，这类模型又称为条件logit模型。模型2假定答卷人的选择与各项属性相关外，还受居住地的影响。居住地为虚拟变量，家住资兴及郴州的本地人定义为0，外地人定义为1。由于同一受访者产生18个观察值，为避免同一观察值重复18次，我们将居住地与3种不同水平的雾景相乘得交叉项后进入模型。模型1的效用函数见式（7），模型2的效用函数见式（8），其中基准项已取值为0。模型中各变量的定义和解释见表3。
变量名定义解释choice选择项被解释变量nfog没雾分类变量，基准sfog小雾分类变量，预期增加游客效用ffog仙境雾分类变量，预期增加游客效用dscenery其他自然景观变差分类变量，基准sscenery其他自然景观维持现状分类变量，预期增加游客效用pscenery其他自然景观变好分类变量，预期增加游客效用sinfra基础设施维持现状分类变量，基准binfra基础设施变好分类变量，预期增加游客效用ticket门票价格连续变量，预期减少游客效用nfogr居住地与无雾交叉项分类变量，基准sfogr居住地与小雾交叉项分类变量，影响效用方向未知ffogr居住地与仙境雾交叉项分类变量，影响效用方向未知V=β1ticket+β2sfog+β3ffog+β4sscenery+β5pscenery
模型1和模型2的估计结果见表4。由模型1可知，所有解释变量在1%的水平上显著。和预期一致，门票价格降低了东江湖旅游的价值和游客的效用；与没有雾相比较，小雾、仙境雾将提高旅游的价值和游客的效用；与被破坏相比，其他自然景观维持现状和改善将提高旅游的价值和游客的效用；与维持现状相比，基础设施改善将提高旅游的价值和游客的效用。模型2说明，加入居住地这一因素后，不影响门票、小雾、仙境雾、其他自然景观维持现状、其他自然景观变好、基础设施变好等解释变量的方向和显著性。相对于本地人，外地人对小雾和仙境雾评价略高，但对小雾的评价在统计上并不显著，对仙境雾的评价只有在10%的水平上显著。
β值度量相对应属性带来的效用。如模型1中β2=1.62表示，给定其它条件相同，从无雾到小雾这一景观可增加游客1.62个单位的效用。由于居住地对游客选择在统计上显著水平不高，我们用模型1计算东江湖雾的景观价值。根据门票价格系数β1、小雾系数β2、仙境雾系数β3，小雾和仙境雾的支付意愿分别为：
付136.59元看到仙境雾。我们同样可以计算出其他自然景观维持现状、变好以及设施更好的支付意愿分别为151.84、198.98、28.43元。所以，总体而言，东江湖旅游资源具有较高的游玩和观赏价值；雾的景观价值虽然较高，但低于其他自然景观的价值；通过进一步改善自然景观和基础设施可以提高旅游价值但提升的空间不是很大。
游客为观赏到东江湖的小雾愿意支付132.93元，而门票价格是80元，这中间的差额构成游客的消费者剩余。但并不是所有游客都能看到雾景，雾景取决于当天的天气条件，且只是在一年定的时间段内的早晨和傍晚才可能出现，所以雾景是不确定的。门票价格一年一定，由东江湖生态系统提供的景观服务和游客需求的平均水平决定。仙境雾的支付意愿是136.59元，仅比小雾高出3.66元，差别不大的原因可能是：①问卷调查期间东江湖是有小雾的，但没有仙境雾，游客也许认为小雾已经很美了；②仙境雾对那些摄影及艺术爱好者有特殊的价值，而一般游客认为有小雾就足够了，我们调查的对象基本上是一般游客。
4结论
选择实验将不同水平的物品属性进行组合，然后根据统计估计的无偏性和效率原则将这些组合设计成选择集，再由受访者在选择集中权衡各备选项后做出决定。所以，选择试验不同于开放式或封闭式CVM中采用的那种直接出价方式，它实际上模拟了一个关于不同水平属性组合的交易市场。选择实验基于特征效用理论和期望效用理论，该方法成功的关键是选定合适的属性及其水平。设计选择实验目前最有效的方法是D-效率设计，该方法要求的原则是水平平衡、正交性、最少重叠、以及效用平衡。
本文利用选择实验计算了资兴东江湖雾的景观价值。我们将影响东江湖旅游这一产品的效用和价值的主要属性确定为雾、其他自然景观、设施、以及门票，其中门票价格是成本属性。数据由课题组实地通过问卷调查获得，计算结果是，相对于无雾，东江湖游客愿意支付132.93元看到小雾，支付136.59元看到仙境雾。我们还计算出其他自然景观维持现状、变好以及设施更好的支付意愿分别为151.84、198.98、28.43元。所以，总体而言，东江湖旅游资源具有较高的游玩和观赏价值；雾的景观价值虽然较高，但低于其他自然景观的价值。
致谢：感谢资兴市科技局欧庆洪副局长调查时给予的大力帮助，感谢周海林研究员、孙新章研究员、谢高地教授、郭朝先博士、肖玉博士、鲁春霞博士、刘长全博士、张海鹏博士提出的宝贵意见，感谢袁惊柱博士在调研和数据录入方面的工作。
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福利制度方案范文第5篇
[关键词]日本老年福利；启示与展望
一、问题提出及研究背景
年老是人生不可避免的自然规律，随着科学技术的进步、经济的发展，人们的生活水平得到改善，平均寿命延长，老年人口数量不断增加。日本总务省在同年公布的老年人口数据显示，65岁老年人口数比去年大幅增加了102万，占总人口（17530万，2012）的24.1%，老年人口逐年上涨。所以，日本的老年福利研究也就被提到日程上，通过对日本老年的研究来探究老年福利发展的方向。
二、日本老年福利制度发展研究
上世纪60年代初期，日本老人福利制度基本上是一种由国家包揽的官办型机制，在福利制度确立初期，运用国家集权的强制力推行老人福利政策，无疑是非常必要的。但是，近年来，随着人口老龄化、社会福利设施和服务的扩大及多样化，社会福利费用全部依靠公共部门提供，从财政上和制度上都难以为继，同时，鉴于国民生活水平比以前有较大的提高，增强了个人和家庭负担的能力，于是，政府采取了一些行政措施，调整了部分中央和地方、公费和私费的财政负担及职责范围。从70年代中期开始，日本政府逐步将国家福利行政向地方政府分权、让权，目的是根据地方自治的特点，使市、盯、村等基层组织能因地制宜地发展老年人社会福利事业，到80年代又把发展民间福利和志愿者活动列人重要议事日程。
制定面向21世纪的长寿社会对策。80年代以后，日本老人跨人了“人生80年”的时代，其后于1986年6月推出《长寿社会对策大纲》，作为中央与地方政府对长寿社会发展的政策方针。80年代末，日本经济出现了恢复增长趋向。为了紧紧抓住这次经济腾飞的黄金时机，在老龄化程度尚未达到最高峰之前，进行资本储蓄和创建老龄福利的基础，于1989年12月公布了《老人保健福利推进10年战略计划》，确立了国家对高龄者的“保健―医疗―福利”服务的基本方针，其内容包括以市町村为主体的居宅福利对策：强化扩充收养福利设施。设置700亿日元的长寿福利社会基金：无瘫疾老人作战计划，设计充实的晚年生活方案，该推进计划的确将日本的老人福利发展引入了一个新的时代。
90年代以来，受老年人口的逐年递增，经济增速放缓和失业率增加等影响，为平衡政府在社会保障方面经费的支出，日本政府开始逐渐改变其社会福利方案，主要体现在三个重大转变：首先是由以部分特困老人为保障对象的救济型福利制度向以全体老年人为保障对象的现代制度型福利模式的转变；其次是由国家全面承担保障责任向国家、地方政府、民间组织和个人共同承担方式的转变；最后是由单纯依靠大型老年社会机构满足老年人的福利服务需求向以多种福利机构为主体、以居家服务为基础的服务方式的转变。
进行社会招商，引入社会福利法人。社会福利法人是依照《社会福利事业法》成立的以经营社会福利为目的的团体，在民间社会福利事业发展中承担着重要的作用，其经营的社会福利设施与政府经营的福利设施相比，具有规模小、福利服务项目划分细、服务质量好，便于民众利用等特点。福利法人以经营社会福利设施为主，分为非营利型和营利型两种，前者是接受政府委托和资金资助的民间组织，后者为社会上少数人或者说有财力者提供的一种特殊的商品化福利服务，政府对营利型的法人团体也在税金上采取优惠措施。
三、启示与展望
1、改变国家包办的状态，加大社会投入
日本的许多公共性质的福利事业则是由国家、地方政府、社会福利事业团体经营。国家和政府经营的国立、公立设施只占福利设施整体的20%左右，其余的80%都是由民间社会福利事业团体接受国家和政府委托从事经营，福利设施的建设费、设备费等费用的80%由国家和地方承担，其余的20%由经营者自负盈亏，这种多元化的参与形式很值得我国借鉴。
2、加强社会福利专业人才教育
老年福利是一门专门的学问，需要进行专业化的管理。日本在近几十年里，加强了专业人才的培养，这类机构培训时间、层次和目的不同，既有培训时间为6个月的短期培训学校，也有在短期大学或大专学习2年，具有2年社会福利工作经验者才有入学资格的大学社会福利专业。福利专业有全国统一的资格考试，考试合格者颁发证书，在法律上对福利人才的培养和人才应该享有的经济和社会地位予以保障。而随着老龄化发展趋势，这种人才的需求量将会越来越大。此外，还应从法律上确保人才的培养，给予这方面高级人才的优惠待遇，以吸引越来越多的人从事这项工作。
3、发展新兴的老龄产业
老龄产业是从第一、二、三产业中派生出来的特殊产业，具有营利性的产业，具体可分为：老年住宅业、老年医疗业、老年人口服务业、老年家庭服务业等。日本的老龄化产业做得比较到位，有高、中、低档之分，“京都老人之家”是日本第一家高中档的老人公寓，大楼的下层是一所中型公立医院，方便老人就医，老人之家的公共使用面积大约占设施的三分之一，是老人们娱乐和社交的场所。这种有偿的老年公寓只有那些有资产的老人才能入住，还有一些配套设施齐全的出租型老年公寓，适合一些“工薪族”的老人，这种老年公寓在日本也很有市场。根据具体情况，对生活有困难的高龄老人（如75岁以上的老人）的水、电、煤气费给予优惠，以减轻他们的经济负担。
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作者简介
第一作者：彭早（1990.2-），男，重庆人，社会学专业（应用社会学方向）.
第二作者：吴亚男（1991.5-），女，河南郑州人，社会学专业（社会心理学方向）.
