土地资源管理法实施条例
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土地资源管理法实施条例范文第1篇
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 凡在我省行政区域内开发、使用土地的单位和个人都必须遵守本办法。
第三条 各级人民政府应当坚持土地资源管理与资产管理并重、资源保护与开发利用并重的原则，全面规划，合理配置土地资源，严格控制占用耕地，提高土地利用率，促进经济发展。
第四条 实行土地有偿使用制度。土地使用权可依法出让和转让。国有土地使用权出让和转让按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和省的实施办法执行；集体土地有偿使用办法，按国家和省的有关规定执行。
第五条 省、市、县（含县级市、区，下同）、自治县人民政府的土地管理部门，主管本行政区域内城乡土地的统一管理工作。
乡（含镇，下同）、民族乡人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第二章 土地权属的确认和变更
第六条 集体土地的所有者和国有土地的使用者，必须持土地权属证明材料向县以上（含县，下同）人民政府土地管理部门申请土地登记。
县以上人民政府土地管理部门应当对土地登记申请审查核实登记造册。
第七条 对集体土地的所有者，由县人民政府核发《集体土地所有证》，确认所有权；对集体土地建设用地使用者，由县人民政府核发《集体土地建设用地使用证》，确认使用权。
对国有土地使用者，由县以上人民政府核发《国有土地使用证》，确认使用权。
林地、草原的所有权或者使用权及水面、滩涂养殖使用权的确认，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第八条 改变土地所有权、使用权，必须经县以上人民政府批准，由土地管理部门办理土地权属变更登记手续，更换证书。涉及地上建筑物、其他附着物权属变理的，由房产管理部门或者其他有关部门办理权属变更登记手续。
任何单位和个人使用土地，不准擅自改变用途，确需改变的必须重新履行批准手续。
第九条 因土地所有权或者使用权而发生的争议，按照《土地管理法》第十三条和《实施条例》第八条规定处理。跨行政区域土地的权属争议，由争议各方人民政府协商解决；协商不成的，报其共同的上级人民政府确认权属，核发土地权属证书。
在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得擅自处分其地上建筑物、其他附着物。确需处分的，由政府有关部门按法律、法规规定执行。
第三章 土地资源的保护
第十条 县以上人民政府土地管理部门应当根据国民经济和社会发展计划制订本行政区域的土地利用总体规划，经同级计划部门综合平衡，本级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准后实施。
建立基本农田保护制度。列入基本农田保护区的耕地，未经批准不得占用。
第十一条 县以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门对行政区域内的土地资源进行调查，并根据土地资源调查成果评定土地资产等级，建立地价体系和地籍管理制度。评定的结果应当报上一级人民政府土地管理部门备案。
第十二条 国家建设、乡村建设和农村居民住宅建设，必须节约用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第十三条 城市建设用地应当以旧区改造为主，并符合经批准的城市总体规划和土地利用总体规划。
第十四条 单位和个人承包经营的土地及依法确定经个人使用的自留地、自留山，应当按照规定或者合同约定的用途使用，不得擅自建房、建窑、采矿、采石、挖砂、取土。
在前款规定的土地上从事建房、建窑、采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县人民政府土地管理部门申请，由县以上人民政府按本办法第二十四条规定审批。法律、 法规另有规定的除外。
严禁在耕地上建坟。
第十五条 因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电、冶炼排渣等生产建设活动造成土地破坏的单位和个人，应当按照国务院《土地复垦规定》和《辽宁省土地复垦实施办法》的规定负责复垦或者造地还田。
第四章 土地的开发与利用
第十六条 鼓励国内企业从事开发经营土地，充分利用土地资源，改善投资环境，发展外向型经济。
外商投资企业用地，按照下列规定执行：
（一）外商独资企业使用土地，应当通过出让方式取得土地使用权；
（二）举办中外合资、合作经营企业，使用原行政划拨土地作为投资或者合作条件的，中方应当与市或者县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同，由使用者交纳出让金。
前款规定以外的国内企业、其他经济组织和个人经营性用地，应通过出让方式取得土地使用权；非经营性用地，参照本办法第五章规定执行。
第十七条 开发土地必须坚持保护耕地、节约与合理利用土地的原则，坚持以建设项目带动开发。
第十八条 对成片开发的土地，开发企业应当以出让方式取得土地使用权。 开发企业必须依据成片开发规划并达到土地使用权出让合同规定的条件，方可转让土地使用权。
成片开发的审批权限及管理办法，由省人民政府另行制定。
第十九条 实行股份制的企业，涉及国有土地使用权转移的，必须将土地使用权作价入股。土地使用权的价格，由县以上人民政府土地管理部门组织有关单位评估，并报县以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额。
股份制企业土地资产的具体管理办法，按照国家和省有关规定执行。
第二十条 土地使用者以出让方式取得土地使用权后再转让而发生增值的，市或者县人民政府可以收取土地增值费，具体收取办法由省人民政府制定。
第二十一条 开发荒山、荒地、荒滩（含围海造田，下同），用于农、林、牧、渔生产的，实行谁开发、谁使用、谁受益的原则，并按下列规定审批：
（一）开发国有荒山、荒地、荒滩，应当向所在地县人民政府土地管理部门申请，由县以上人民政府批准，确定使用权。法律、法规另有规定的除外。一次性开发三百三十三点三公顷（五千亩）以下的，由省辖市人民政府确定审批权；超过该限额的，由省人民政府或者报请国务院批准。
（二）开发集体所有的荒山、荒地、荒滩，必须经村集体经济组织或者村民委员会同意，并签订合同。
第五章 国家建设用地
第二十二条 建设单位在可行性研究报告报批前，应当征求项目所在地县以上人民政府土地管理部门的意见。土地管理部门应当对选址、用地面积提出书面意见。在可行性研究报告报批时必须附具土地管理部门的意见。
第二十三条 国家建设征用、划拨土地，由县以上人民政府土地管理部门统一组织有关单位签订协议和制定安置方案，包干使用征地费用，建设单位不得与被征（拨）地单位私自协商用地。
建设单位用地应当按下列规定履行审批手续：
（一）建设单位持经批准的可行性研究报告、年度基本建设计划（只限于县以上政府投资的项目）、在地形图上布置的工程平面图等有关文件，向县以上人民政府土地管理部门申请用地；
（二）县以上人民政府土地管理部门审核申请用地的有关文件，划定用地范围，组织有关单位商定补偿安置方案，签订国家建设征用、划拨土地协议书；
（三）县以上人民政府土地管理部门将审核用地申请的结果报本级人民政府，按本办法第二十四条规定的审批权限批准用地；
（四）建设用地经批准后由批准机关发给建设用地批准书，由建设项目所在地县人民政府土地管理部门根据建设进度一次或者分期核拨土地；
（五）建设项目竣工后，建设单位应当报请县人民政府土地管理部门参加竣工验收，并核查实际用地，经验收合格后依照本办法第六条规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
在城市规划区申请建设用地，建设单位应当在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定办理。
第二十四条 国家建设征用、划拨土地的审批权限：
（一）零点二公顷（三亩）耕地或者六百六十七平方米（一亩）以下菜地，零点七公顷（十亩）以下其他土地，由县人民政府批准；
（二）一公顷（十五亩）耕地或者零点二公顷（三亩）以下菜地，一点七公顷（二十五亩）以下其他土地，由省辖市人民政府批准；省会市和较大的市人民政府可以批准一点三公顷（二十亩）耕地或者零点三公顷（五亩）以下菜地，二公顷（三十亩）以下其他土地；
（三）六十六点七公顷（一千亩）以下耕地、菜地，一百三十三点三公顷（二千亩）以下其他土地，由省人民政府批准。
新建砖瓦厂、砂石厂、预制件厂占用耕地，必须经省辖市以上人民政府审批。
第二十五条 农、林、牧、渔场，使用本场土地从事非农业建设，必须按前条规定的审批权限报县以上人民政府批准。
因抢险、救灾等急需使用土地，经县人民政府同意，可先行使用，但应当在不可抗力的危害消除后六十日内，按审批权限履行批准手续。
国家建设需要征用、划拨自然保护区、名胜风景区、文物保护区、水利水土保持工程区、国营农牧渔场、林地、城市公园绿地、科学实验基地、军事用地，必须从严控制，并应当征求有关行政主管部门的意见。
第二十六条 建设单位确因施工需要而增加临时用地的，按《土地管理法》第三十三条、《实施条例》第二十三条规定执行。
临时用地一般不得超过二年。不得以临时用地为名，长期占用国家或者集体所有土地。临时用地确需延长使用期限的，应当重新履行批准手续。临时用地期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。
第二十七条 国家建设征用、划拨土地，由用地单位按下列标准支付补偿费：
（一）征用耕地，按该耕地被征用前三年平均年产值的五至六倍补偿；
（二）征用其他有收益的土地，按该土地被征用前三年平均年产值的四至五倍补偿；
（三）征用无收益的土地不予补偿；
（四）国家建设用地，确因工程急需，必须毁坏青苗的，补偿经营者当年的经济损失；
（五）被征用土地上的附着物，按实际价值补偿；
（六）划拨国有土地，原使用单位已付征地费的，按所付费用有偿划拨；划拨时土地有收益的，比照本条规定的征用土地补偿标准补偿。
国家建设需要收回暂时由单位、个人使用的已经征用、划拨为国有的土地，不再予以补偿。
开始协商征地后，突击耕种的农作物、种植的树木和抢建的附着物，不予补偿。
第二十八条 征用、划拨商品菜地除按耕地标准补偿外，由县以上人民政府土地管理部门按每六百六十七平方米（一亩）一至二万元的标准，向用地单位收缴新菜地开发建设基金。
新菜地开发建设基金必须专款专用，不得挪用。
第二十九条 国家建设征用土地，对被征地单位按下列规定进行安置：
（一）征用耕地的安置补助标准，按《土地管理法》第二十八条规定执行。征用其他有收益土地的安置补助费，为该土地被征用前三年平均年产值的二至三倍，最高不得超过十倍。
（二）因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产、举办乡村企业或者兴办其他经济实体，就地安置。安置不完的，经有关主管部门审批办理农转非，安置符合就业条件的人员就业。农业人口转为非农业人口的标准：所剩菜田人均一百三十四平米（二分）以下；水田人均二百六十八平方米（四分）以下；旱田人均三百三十五平方米（五分）以下。农业劳动力安置就业的标准：所剩菜田农业人口人均二百六十八平方米（四分）以下；水田农业人口人均五百四十平方米（八分）以下；旱田农业人口人均六百六十七平方米（一亩）以下。被安置就业的劳动力同时转非。失去生产条件的农民应当优先予以农转非和安置就业。
（三）国家建设征用土地而需要办理农业人口转为非农业人口和农业劳动力安置就业，由省辖市人民政府审批。
第三十条 水利、水电工程建设用地的补偿标准和移民安置办法，按照国务院和省人民政府的有关规定执行。
第六章 乡村建设用地
第三十一条 乡村建设用地，必须按照县以上人民政府批准的乡村建设规划安排。
第三十二条 农村居民建住宅应当结合旧村屯改造，充分利用旧宅基地、村内空闲地和山坡荒地。有条件的，提倡集资建楼房。确无旧宅基地可以利用，需要申请新宅基地，在籍农村农业户口居民每户住宅建设用地面积标准：
（一）人均耕地零点一三公顷（二亩）以上的村，四口人以下的户，不准超过三百平方米；五口人以上的户，不准超过四百平方米；
（二）人均耕地零点一三公顷（二亩）以下、 六百六十七平方米（一亩）以上的村，四口人以下的户，不准超过二百平方米；五口人以上的户，不准超过二百七十平方米；
（三）人均耕地六百六十七平方米（一亩）以下的村，四口人以下的户，应当低于二百平方米；五口人以上的户，应当低于二百七十平方米。
在籍农村非农业户口居民每户住宅建设用地面积标准，应当低于前款规定的标准，具体标准由各市人民政府制定。
对可利用旧宅基地翻新的、将住房改为经营场所或者出租、倒卖的，不再批给住宅建设用地。
第三十三条 乡村企业建设用地，按本办法第二十四条规定的审批权限履行批准手续。
乡村公共事业、公益事业建设用地、由乡、村申请，报县人民政府批准；占用耕地零点二公顷（三亩）以上的，报省辖市人民政府批准。
第三十四条 乡办企业建设占用集体所有的土地，应当给予适当补偿。补偿标准为该土地被占用前三年平均年产值的三至四倍。因占用土地造成的剩余农业劳动力，由乡办企业负责安置。
乡公共设施、公益事业建设占用集体所有的土地，可以参照前款规定的标准给予补偿。
第三十五条 农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地。确需另外使用集体所有土地的，必须按照《实施条例》第二十九条规定的程序和本办法第二十四条规定的审批权限，履行批准手续。
第三十六条 城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须按照《实施条例》第二十六条规定的程序，经县人民政府批准。每户住宅建设用地面积标准：四口人以下的户，不准超过一百一十平方米；五口人以上的户，不准超过一百五十平方米，并参照本办法第二十七条、二十八条、二十九条规定的标准支付补偿费和安置补助费。
第七章 奖励与处罚
第三十七条 对有下列成绩之一的单位和个人，由县以上人民政府或者土地管理部门给予表彰、奖励：
（一）模范执行土地管理法律、法规，同违法行为作斗争事迹突出的；
（二）保护和开发土地、合理配置土地资源、发挥土地资产效益，以及在土地科学研究等方面有突出贡献的；
（三）节约用地、复垦造地成绩显著的。
第三十八条 对违反《土地管理法》、《实施条例》和本办法的单位和个人，依照《土地管理法》、《实施条例》的有关规定给予下列处罚：
（一）未经批准或骗取批准占用土地的，按每平方米处以十五元以下罚款；对非法占用的土地，责令退还，限期拆除或没收在占用的土地上新建的建筑物和其他设施；
（二）买卖或以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收在土地上新建的建筑物和其他设施，收回土地使用权，并对双方处以非法所得50％以下的罚款；
（三）临时使用土地期满不归还的，或土地使用权被依法确定收回而拒不交出的，除责令交还土地外，并按超期时间每月每平方米处以五元以下罚款；
（四）因使用土地造成沙化、盐渍化、水土流失的，或者破坏耕地严重毁坏种植条件的，除责令限期治理外，并按毁坏土地面积每平方米处以五元以上十五元以下罚款；
（五）依法征用、划拨的土地，不按时交付使用的，责令被征用、划拨单位交出土地，并按每平方米处以五元以下罚款，对被征地单位向建设单位非法索要的财务，同时予以没收；
（六）凡非法占用被征用、划拨土地单位的征地费和本办法规定的其他费用的，责令退赔，并处以非法占用额30％以下的罚款；
（七）擅自改变土地使用用途的，按本条第（一）项处罚。
第三十九条 对利用职权非法占用土地建住宅的国家工作人员，责令清退非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋；已经倒卖的，没收非法所得，处以非法所得50％的罚款，并由其所在单位或者上级主管部门、有管辖权的监察机关给予行政处分。
越权批准使用土地的批件无效。对直接责任人按照《土地管理法》第四十八条规定处罚。
第四十条 土地管理部门的工作人员，必须忠于职守、遵纪守法、秉公办事。对滥用职权、违法乱纪、玩忽职守情节较轻的，由主管部门给予行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 本办法规定的行政处罚，按《土地管理法》第五十二条规定执行。 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级行政机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院起拆。当事人对行政处罚决定不服的，也可以在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院起诉。不申请复议、不起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关提请人民法院强制执行。
第八章 附则
第四十二条 本办法土地面积法定计量单位平方米、公顷与分、亩的换算，取近似值。
土地资源管理法实施条例范文第2篇
全国推行征地补偿安置争议协调裁决制度座谈会之后，按照部的统一部署，各地采取有效措施，积极推进征地补偿安置争议协调裁决制度建设，取得了一定进展。但是，一些地方对推行征地补偿安置争议协调裁决制度还存在着畏难情绪，思想认识不到位，工作缺乏主动性，协调裁决制度建设尚未在全国取得突破性进展。为进一步统一思想、提高认识，加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度，及时化解因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷，切实维护社会稳定，现就有关事项通知如下：
一、充分认识推行征地补偿安置争议协调裁决制度的紧迫性和重要性
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是构建社会主义和谐社会的客观需要。当前，我国正处在"发展机遇期"与"矛盾凸显期"，各种矛盾和纠纷纷繁复杂，突出多变。尤其是随着工业化、城市化进程的加快，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，已成为人民群众日益关心的社会热点问题。一些地方由于征地补偿安置争议协调裁决制度不落实，致使许多因征地补偿引发的矛盾和纠纷得不到及时处理，部分地方甚至发生了，影响了社会的稳定。全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段,对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。20**年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[20**]28号）又提出了“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”。当前，随着农民对征地补偿的日益关注和补偿标准的不断提高，在实施征地中发生的矛盾、纠纷和冲突不断增加，迫切需要启动征地补偿安置争议协调裁决程序，来解决矛盾，化解纠纷，这对于保证土地管理法规的顺利实施、完善征地程序、切实强化国土资源管理部门在实施征地中的社会管理和公共服务职能具有重要意义。
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是有效化解征地实施中矛盾和纠纷的有效途径。在市、县政府实施征地过程中，一旦发生纠纷，迫切需要上级政府进行协调和裁决，尽快解决矛盾，避免旷日持久的诉讼、上访，甚至激化矛盾，形成。湖南、重庆和安徽等省（市）推行征地补偿安置争议协调裁决制度的试点，已经在化解征地纠纷、维护社会稳定，规范政府行为、完善征地程序，普及法律法规、保护被征地农民合法权益等方面取得了良好效果。国务院领导对试点取得的成效给予了高度评价，对国土资源部全面推进这项工作给予了充分肯定。推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。
二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容
征地补偿安置争议协调裁决制度，是一项具有自身特点、专门针对征地补偿安置争议设立的纠纷解决制度，必须坚持政府主导、公众参与、重在协调的原则。各地在制定地方性的征地补偿安置争议协调裁决办法的过程中，要注意全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：
（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。
（二）必须兼顾合法性与合理性。协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。各地要在对被征地农民原有生活水平调查、统计的基础上，逐步引入中立的中介组织对被征地土地进行评估，进一步量化合理性审查的标准。
（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。其次要体现便民、高效和公开的原则。裁决机关接受裁决申请的方式要多种多样，传真，电子邮件等形式都应当允许；协调和裁决都必须要有明确的时限要求，防止裁决案件久拖不决；协调和裁决的程序、过程和结果都要公开透明。
（四）必须建立灵活多样的协调裁决机制。各地要结合本地区的实际情况，大胆探索，按照居中协调和裁决的要求，积极探索灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调裁决机制。要借鉴国务院《条例》确立的政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，在协调裁决工作中组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时处理征地补偿安置争议。
（五）必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。
三、切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的组织领导
明确职责任务，加强组织领导。各级国土资源管理部门要切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的领导，从思想上高度重视，要把推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为一项重要的政治任务，摆上重要的议事日程，专题研究部署，明确职责任务，主要负责同志负总责，分管领导亲自抓，建立健全领导责任制。要积极与当地政府沟通协调，争取政府的支持，尽快确立起分工明确、相互配合、规范运作、权责一致的工作机制。部决定将推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为“完善体制、提高素质”活动的一项重要内容，作为考核省级国土资源管理部门主要领导执政能力和依法行政水平的重要指标。
采取有效措施，实现四个到位。征地补偿安置争议协调裁决制度涉及面广，问题复杂，推行这项制度，需要耗费大量的人力、物力和财力。各地要采取切实有效的措施，努力实现机构、人员、经费、责任四到位。省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。同时，各地也可根据当地的实际情况，通过协调裁决委员会制来落实裁决机构，即由分管法制工作的领导牵头，聘请部分人大代表、政协委员、国土资源监察专员、政府有关部门的领导和工作人员、土地估价师和律师等作为协调裁决员，对协调裁决案件提出处理意见。
加强监督检查，确保年底到位。各地要按照本通知的要求，切实做好推行征地补偿安置争议协调裁决制度的各项工作，确保20**年底前，征地补偿安置争议协调裁决制度在全国省级国土资源管理部门全面到位。部将加大监督检查工作的力度，对全国各省级国土资源管理部门推行裁决制度的进行全面检查，要以是否出台裁决办法、是否落实裁决机构和人员、是否依法受理和办理裁决案件作为裁决制度是否到位的重要标志。
土地资源管理法实施条例范文第3篇
温明炬(国土资源部地籍司副司长)
谢俊奇(中国土地勘测规划院副院长)
陈百明(中科院地理所研究员)
主 持 人:吴晔(中国国土资源报副总编辑)
2007年8月10日,国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式《土地利用现状分类》国家标准,并于当日实施。此举标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准,这在业内及相关领域引起了不小的反响。
《土地利用现状分类》国家标准只是一项技术性的规范,它的实施有什么重要意义?对已经开展的全国第二次土地调查乃至我国的土地管理有什么积极影响?日前,本刊编辑部邀请了这套标准的部分起草者和相关专家对此进行了详细解读。
制定标准的四项基本原则
主持人:在很多人的观念中,土地管理似乎只是一项政策性很强的行政性工作,对于新的《土地利用现状分类》国家标准认识还不足,请在座的先谈谈为什么要制定这样一个标准?
温明炬:人类在开发利用土地资源时,形成了多种形式的土地资源利用类型。为掌握土地资源的利用现状,了解土地资源的利用结构,当然要研究土地资源利用的科学性和合理性,制定土地利用分类标准的主要目的就是要科学划分土地利用类型,明确土地利用各类型含义,以便更好地认识和利用有限的土地资源。
接下来的问题就是制定什么样的分类标准。实行统一的土地利用现状分类标准,在发达国家已成惯例,但由于历史原因,长期以来,我国的土地资源分类标准很不统一,国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门,按照各自的职能分工和管理需求,分别建立了不同的土地调查、统计分类体系。
由于各部门的分类体系不同,对同一地类的认定、调查、统计结果往往相差很大,特别是一些专业调查不是全覆盖调查,使得部分土地面积被不同部门重复统计到不同的地类中,造成土地调查统计重复、数出多门、口径不一、数据矛盾,导致了各部门对土地资源的利用、规划、开发等不一致,甚至矛盾。
这一方面严重制约了国土资源统一规范管理,另一方面也导致国家难以全面、系统、准确掌握全国土地资源利用现状,使国家和各级政府难以据此进行科学管理和决策,给国家宏观管理科学决策带来了诸多不利影响。
因此,作为国土资源管理的综合部门,国土资源部有责任也有义务站在国家层面上,超越部门管理范畴,在现有的土地分类标准基础上,制定统一的、各部门认可并共同遵守的国家土地利用分类标准,形成统一的土地资源利用基础数据,从根本上消除各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题,这对实施全国城乡地政统一管理乃至国家宏观管理及决策具有重大意义。
主持人:“无规矩不成方圆”,任何一项标准的制定都要遵循一定的原则,《土地利用现状分类》国家标准在制定过程中遵循了什么样的原则?
谢俊奇:《土地利用分类》国家标准要满足国民经济规划、社会经济宏观调控以及国土资源管理的需要,在制定《土地利用分类》国家标准编制时,综合考虑了土地的自然属性、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等因素,始终坚持了四项基本原则。
一是科学性原则,即超越部门需求和打破行业局限,主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素,并明确土地利用各类型含义,统一土地调查、统计分类标准,再对土地利用类型进行归纳、分类,反映土地利用的基本现状,充分体现土地利用分类的科学性和合理性。
二是实用性原则。分类体系力求通俗易用,层次简明,易于判别,便于掌握,满足多部门、多层次管理实践的需要。
三是开放性原则。这套土地分类体系力求开放性、兼容性,既要满足一定时期管理及社会经济发展需要,又要为将来的进一步完善、补充留有余地,并且各部门可根据需要进行续分。
四是继承性原则。《土地利用分类》国家标准借鉴和吸取了国内外经验,与国际惯例接轨,为土地管理和调控提供基本信息,但不是重来另搞一套,而是能够与各部门以往的土地利用分类尽可能衔接,对目前无争议或异议的分类可直接继承和应用,不至于造成土地基本信息的“断档”。
标准不是用来划分部门管理权限
主持人:说到这里,很自然引出另一个话题,按照《土地管理法》的分类,土地分“农用地”、“建设用地”、“未利用土地”三大类,而新的国家标准并不是这样,这会不会造成前后统计结果的混乱?
温明炬:制定土地利用现状分类国家标准的主要目的是统一土地分类体系,从根本上消除数出多门、口径不一等弊端,这在一定程度上决定了该分类国家标准很难完全满足所有部门开展行业调查的要求,但正如谢院长所说的,这套标准不是完全意义上的重来,而是有广泛的继承性,与各部门现有的土地利用分类标准基本衔接,各部门在实际调查中可在国家标准的基础上,细分能够满足本部门管理需要的调查内容。
您刚才提到的土地分类“三大类”问题,在制定标准过程中,我们广泛征求各部门、各界的意见,从反馈意见看,各方面均对原土地分类中“农用地”、“建设用地”和“未利用地”的科学性提出质疑,原因集中在以下几方面:
一是三大类有明显的部门管理色彩,是根据部门管理需求提出的,缺乏科学性;二是忽略了土地利用类型多样性和复杂性,有些土地利用类型具有多重性,不便于归并到三大类中的任何一类,如水域,既可养殖(农用地),又可通航(交通用地),还可发电(工业用地);三是考虑与国际惯例接轨,国外土地利用分类中,都设定了水域地类。考虑到各部门的意见,为保证标准的科学性和合理性,制定标准时打破了原有的三大类分类体系。但为了保持历史的延续性,在分类设定时已考虑了二级类与三大类的对应关系,可通过二级地类的归并,形成管理需要的三大类数据,这样既保证了《土地利用现状分类》国家标准的科学性,又可满足土地资源管理的需要。
主持人:确保18亿亩耕地是“十一五”规划划定的目标,而这其中尤以基本农田为重中之重,但《土地利用现状分类》国家标准却没有给“基本农田”留一席之地,“基本农田”跑哪儿去了?
谢俊奇:《土地利用现状分类》国家标准严格按照管理需要和分类学的要求,对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是严格区分了“类型”和“区域”这两个概念,按照类型的唯一性进行划分,不依“区域”确定“类型”,这与过去讲的土地分类有严格的区别。二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类,一级类主要按土地用途,二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分,所采用的指标具有唯一性。
把这样的规则放在“基本农田”身上就很有意思。按理说,加强基本农田保护是土地管理的一项重要内容,但基本农田只是为了保证国家粮食安全,人为划定的特定保护区,是依“区域”根据土地管理实际需要设定的地类,它包含了耕地、园地、养殖水面、人工草地等多个地类,因此,如果作为独立地类,与分类的唯一性原则不符,在国家标准中很难体现。
在《土地利用现状分类》国家标准中未设定“基本农田”这一分类,但这不表示基本农田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本农田的概念就不存在了,各地可在土地利用分类国家标准的框架原则下,在土地调查中补充基本农田等调查内容,将划定的基本农田标绘在土地调查图件上,通过面积量算、统计、汇总,获得基本农田的分布和数量信息,以满足土地管理的需要。
主持人:熟悉中国国情的人都知道,政府的某项规程简单地看是技术问题,但背后隐含的却是管理问题,也因此,很多在局外人看来简单的东西一旦搬上台面就变得复杂起来,原因就在于牵扯到部门管理权限的划分,比如土地分类,肯定有人担心会不会以此来划分部门的土地管理职权。新出台的国家标准能否打掉有关人士的疑虑?
谢俊奇:众所周知,科学严谨的土地利用现状分类关系到土地资源的合理、可持续利用,关系到土地利用类型结构的优化以及土地资源社会经济生态效益的综合发挥。历史证明,这其中相关部门不能各自为战,必须有一套通用的统一标准,然后才能统一调查、统一登记和统一统计,才能为宏观决策提供正确的依据,否则无从谈起。
依据《土地管理法实施条例》的规定,土地分类具体办法“由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定”,所以,我们所做的是一个基本的土地利用现状分类,是一项基础性的、技术性的工作,绝不是以此来划分部门的土地管理权限,这一点自始至终都是明确的。
过去这个国家标准出台难,难就难在一些部门在这个问题上存在某种误解,《土地利用现状分类》国家标准不存在这方面的问题,相关的疑虑我认为是多余的。
国家标准的“七年之痒”
主持人:土地调查是一项重大的国情国力调查,几十年来,为了摸清土地资源的“家底”,我国进行了几次规模不等的土地调查,在此过程中采用了不同的分类标准。“知今宜鉴古”,理清土地分类标准的历史脉络对理解今天的新标准也有帮助。
马克伟:国内系统的土地分类研究起步较晚,尽管历史上早就存在,但真正规范统一分类标准是20世纪80年代的事情。
1984国务院部署开展了第一次全国土地利用现状调查(简称土地详查)。为了规范调查成果,全国农业区划办组织八个部委(农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局、水利电力部、国家测绘局和国家海洋局)共同制定《土地利用现状调查技术规程》,制定了土地利用现状分类及其含义。这套分类体系采用两级分类,其中一级类分耕地、园地、林地等8类,二级类分46类。
为了满足城镇地籍调查的要求,1989年9月,原国家土地管理局了《城镇地籍调查规程》,制定了城镇土地分类及其含义。《城镇地籍调查规程》按照土地用途的差异,将城镇土地分为商业及金融用地、工业仓储用地等10个一级类,24个二级类。
上述两个土地分类标准是两套标准,没有把城乡统一起来,但基本满足了当时土地管理及社会经济发展的需要,一直沿用到2001年年底。
国土资源部成立后,为实施全国土地和城乡地政统一管理,扩大调查成果的应用,国土资源部在研究分析这两个土地利用分类的基础上,制定了城乡统一的土地分类,并于2002年1月1日实施,但属于试行性质。这套试行的标准采用三级分类,其中一级分为农用地、建设用地和为利用地3类,也就是《土地管理法》规定的三大类;二级分为耕地、园地等15类;三级分为71类。为使分类标准更具可操作性,并针对全国城镇与村庄地籍调查尚未全面完成的现实情况,国土资源部在这个基础上又制定了《全国土地分类(过渡期间适用)》的过渡分类标准,沿用至今。但客观地说,这套分类标准只能说是行业标准,因为这个时期各部门都有自己的土地分类标准,各行其是。
陈百明:近年来,随着经济社会的发展,土地利用状况日益复杂,掌握真实可靠的基础土地资源数据,成为加强和改善宏观调控、落实最严格的土地管理制度的关键,已有的分类标准已经不能涵盖所有的土地利用类型,难以适应管理的需求,需要进行充实和完善。
同时,近年来市场经济的发展和土地使用制度的改革,尤其是土地有偿使用以及第三产业用地的发展,也要求对原有城市土地分类进行适当调整。并且,随着城乡一体化进程的加快,全国土地和城乡地政统一管理的条件亦已基本具备,有必要根据实际工作的需要,在研究、分析两个现行土地分类基础上,修改、归并形成城乡统一的土地利用分类标准,这就有了新的《土地利用现状分类》国家标准。
《土地利用现状分类》国家标准出台,意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到了国家标准,今后这一土地利用现状分类标准将在全国范围内统一执行,体现了城乡一体化原则,实现了土地分类的“全覆盖”,全国各部门、各省(区、市)等都要遵守这套标准,为国家科学规划和决策提供更准确、可靠的数据支撑。
主持人:《土地利用现状分类》国家标准的出台,涉及多个管理部门,牵涉的问题非常之多,可以想见,出台之前,其编制经历了非常曲折的过程。
温明炬:确实如此,正如国家标准委有关负责人说的:“这么多年,出台了这么多‘国标’,没有哪一个标准牵涉的部门这么多,没有哪一个标准引起的争论这么大。”
我还想补充一句:也没有哪个部门制定的标准参与的人员这么多,既有行政人员,还有大量大专院校、科研单位的专家,原因就在于这个标准重要,所以各部门才重视;由于各部门重视,协调起来才那么较真。
本标准的制定经历了搜集资料、实地调研、专题研讨、征求意见、修改完善等几个阶段,前后历经长达七年的时间。从2000年开始,国土资源部就积极筹备《土地利用分类》国家标准的制定工作,并于2002年列入国家标准项目计划,正式启动土地分类标准的编制工作。
经过反反复复的修改、完善,2004年9月,国土资源部办公厅向国务院相关部委、各省厅、部相关司局、直属事业单位及相关科研院校正式征求意见,并及时对反馈的意见进行整理、汇总和分析。就在这时,标准的制定遇到了“东风”,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》适时出台,其中明确要求:“国土资源部要会同有关部门,抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度”。
在重点分析国务院相关部委(局)的反馈意见,参考各省厅、部相关司局、直属事业单位及相关科研院校的意见后,经过多方研讨及多次修改完善,2005年7月,形成了《土地利用分类》国家标准送审稿,但农业部、国家林业局仍存一些技术分歧。2007年3月和4月,国家标准化管理委员会两次分别组织国土资源、农业、林业三部门专家和行政管理人员召开了协调会,对分类标准中涉及的有关问题进行研究和协调。期间,国务院办公厅也专门召开土地分类标准协调会议。国土资源部及时根据部门协调和专家建议意见,对分类标准进行了进一步的完善,并将《土地利用分类(国家标准)》名称更改为《土地利用现状分类(国家标准)》,最终在今年8月10日,《土地利用现状分类(国家标准)》“千呼万唤始出来”。
从某种角度看,《土地利用现状分类》国家标出台是人们对土地资源认识深化的表现,迈出这一步,为今后国家全面摸清土地资源利用家底,掌握真实全面的土地资源数据,实现国土资源管理科学化具有重大意义,是我国土地资源管理的一次历史性突破,一个重要的里程碑。
(本刊记者张传玖 实习记者刘杰、叶桦整理)
土地资源管理法实施条例范文第4篇
关键词：宅基地使用权；宅基地流转；宅基地使用权改革
作者简介：生青杰，河南城建学院副教授，武汉大学博士研究生（河南 平顶山 467044）
我国现行宅基地使用权制度已经很难适应当今经济社会发展的要求，加快完善宅基地使用权制度已经迫在眉睫。目前，我国各地都在积极探索宅基地管理机制的改革。科学的理论是正确行动的先导，本文以宅基地使用权制度为视角，试图从理论上厘清现行宅基地使用权制度的内涵及存在的问题，并进一步探求改革与完善我国农村宅基地使用权的路径。
一、我国农村宅基地使用权的内涵辨析
按照当前的理论通说，所谓农村宅基地使用权，是指村民依法占有、使用集体所有的土地，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。透视目前农村宅基地使用权，从资源形态视角来看，其明显体现了国家合理利用土地，切实保护耕地，保持粮食安全和维护社会稳定的意志，表现在国家对宅基地使用权的规制；农村宅基地使用权从集体福利的视角看，体现了农村集体实现其成员“居有其屋”的社会保障权；从农村宅基地使用权的财产性质角度来看，农村宅基地使用权又具有物权的特性。即农村宅基地使用权具有多种属性。
1. 农村宅基地使用权具有显著的资源性
长期以来，我国对于耕地保护的基本国策体现为十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切实保护”。实行严格的用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，同时严格控制建设用地的供应总量，从而实现对耕地的特殊保护，其目的是为了更好地实现社会的公共利益。从实现公共利益这一角度来看，国家也必须对宅基地使用权进行相应的规制。从现行的规制方法来看，主要有以下三种方式：一是为了控制建设用地总量，实行建设用地的总量规制。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第62条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条规定针对农村村民，以户为单位，从总量上限制农村宅基地的数量。二是为了严格限制农用地转变为建设用地，严格审批管理。农村居民必须履行法律规定的申报手续，并经有关部门批准后方可取得宅基地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第62条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”该条明确规定了农村村民申报获取宅基地的严格程序和批准的主体。三是为了集约节约与合理利用土地，实行严格地规划规制制度。建设用地应当严格按照村庄和集镇规划进行合理布局，综合开发，配套建设。《中华人民共和国土地管理法》第62条第二款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”该条进一步明晰了农村宅基地节约与合理利用的具体操作思路与方式。
2. 农村宅基地使用权具有浓厚的保障属性
作为最基本的生活资料，对于广大农村的广大农民而言，宅基地具有居住的最基本的社会保障功能，即宅基地可以保障农民的基本生活。当然，对于不同地域的不同农民群体而言，宅基地所具有的社会保障功能的侧重点不同。对于欠发达地区的广大农民而言，宅基地是一种最基本的生存保障；而对于外出务工以及从事经商活动等非农化的农民而言，宅基地为他们提供了一种基本的失业保障；而对于农村的老人们来说，宅基地又是一种特殊的养老保障。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理保障 [1 ]。这种保障具有明显的社会福利性质。
上述农村宅基地的社会保障性体现以下显著的特征：其一，具有浓厚的身份性特征。宅基地使用权是一种基于身份的权利，按照目前我们国家的相关法律规定，集体经济组织的成员才有申请宅基地的权利和资格，而该农村集体经济组织以外的成员则不具有申请宅基地的权利和资格，同时也不能通过买卖等形式取得宅基地使用权。其二，农村宅基地的取得具有无偿性特征。根据现有的法律规定，集体经济组织的成员取得农村宅基地无须支付地款或者使用费，这是农村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流转具有限定性。农村村民取得宅基地使用权的目的是为了建造自用住宅，且宅基地已经取得，即限制再流动。2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”基于此规定，宅基地使用权的流转就被仅仅限定在农村集体经济组织内部这样一个非常有限的范围内，从而阻断了城市与农村之间对于宅基地使用权的流转。除此之外，《中华人民共和国担保法》中还规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体组织所有的土地不得抵押。其四，农村宅基地使用权具有无期限性，即宅基地使用权没有期限的限制。根据我国1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》以及其他相关法律法规的规定，农村村民建造自用的住宅所需要宅基地应当由其所属的农村集体经济组织统一分配，但是法律并没有明确规定农村宅基地使用权的期限。当该农村村民死亡后，法律规定其所属的房屋可以继承，根据我国一贯采用的房地一体原则，宅基地使用权当然也可以继承。综合理解上述规定，不难得出，我国农村宅基地使用权实际上没有期限的限制。
3. 农村宅基地使用权的财产性质具有残缺性特征
财产属性的核心是具有可流转性。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民出卖自己住房或出租自己住房后，如果再申请新宅基地的，不予准许。农村村民有权出卖或出租自己所有的住房，同时对出卖的或出租对象也没有明确的限制性规定。同时，《土地管理法实施条例》规定，如果按照法律规定转让地上物、建筑物等附着物而转移土地使用权的，应当向不动产所在地的县级以上人民政府土地主管部门申请变更土地，由原先的土地登记机关变更土地所有权、使用权。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起发生法律效力。这些规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。
国土资源部2004年11月颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”即该规定也重申了农村宅基地使用权仅限于在集体经济组织内部成员之间的转让，不能向城市居民转让。
二、现行宅基地使用权制度没有实现宅基地的合理配置
1. 宅基地管理缺位与越位并存，致使宅基地资源利用不合理
一方面，国家从资源管理，实现公共利益角度，越位干预集体土地所有权与农民的权利。目前我国宅基地使用权的审批制度目的在于控制宅基地的用地规模，保护耕地。但是由于国家直接而且过度地干预了农民集体组织对集体土地的所有权，造成集体土地所有者主体地位的实际弱化，而国家对农村宅基地使用权的监督管理难度较大，使得农村村民对于宅基地的占有出现许多乱象，比如未批先建、不批而占、乱批乱占、少批多占等。另外，农村居民中经常出现建了新房但也拒不交出因此而闲置的老宅基地，甚至有些农村集体组织成员占有多处宅基地。同时，在农村，因为农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，经常会导致一户多宅和超标占地等现象，也是造成土地浪费严重的一个重要原因。因为从现有法律制度规定来看，宅基地使用权并没有被真正作为一项物权受到法律的相应保护，从而使得集体组织和农民的利益受到频频侵犯。因此，完善、改革现行宅基地使用权制度，需要适度淡化农村宅基地使用权的公法色彩，真正凸显农村宅基地使用权的用益物权的本性。
从另外一个方面来看，国家对农村宅基地的管理存在规划缺位现象。由于缺乏合理规划和有效的监管，新建住宅并没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》中规定的原则去利用原有的宅基地和村内空闲地，而是普遍存在着向村庄外不断扩展的趋势，经常看到村庄周围新房林立，而村庄的内部却破破烂烂，而且存在大量闲置宅基地。另外，私建、乱占、乱圈的问题也十分严重，挤占道路建房，扩建院墙等现象比较普遍。总的来说，目前我国农村县级以及基层政府和村民自治组织等，对于农村宅基地规划的引导和控制力度都不够，对于农村居民点的数量、布局和用地规模不能够给予合理的确定，甚至对于农村宅基地也缺乏必要的规划，各种因素交织使宅基地用地规模严重失控。
2. 宅基地自身承载过多的社会保障，导致宅基地闲置与浪费严重
宅基地当作一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，无偿取得，长期使用，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望。农村集体经济组织成员在建房的时候，往往都想占好地、多占地。于是就出现了集体经济组织成员在原有宅基地的基础上不断向外扩张，从而造成耕地资源的大量浪费。
当前，我国大量农民涌入城市，城市化进程明显加快，有相当一部分农民在城市已有自己稳定的工作和稳定的收入，同时也间接地造成农村人口的实际减少，而按照目前的相关法律规定，农村经济组织成员原有的宅基地禁止流转，这就导致众多宅基地实际上处于长期的闲置状态，甚至在不少地方还出现了所谓的“空心村”。据相关材料统计显示，当前我国的村庄建设用地有约2.4亿亩，而其中空心村内老宅基地闲置面积就占到了10%～15%，农村宅基地的闲置使得大量的可耕土地被白白浪费 [2 ]。
3. 宅基地财产功能虚弱，成为“三农问题”的症结之一
在当前城乡统筹的大背景下，农村集体组织成员对于城乡各种要素也越来越要求其能够自由流动，对于宅基地的使用权也不例外，即农村集体组织成员对于宅基地已经不仅仅限于居住的要求，扩大宅基地的财产功能，通过买卖、出租、抵押等方式实现农民利益的最大化，已经成为广大农民日益凸显的诉求。
目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民农村房屋的静态保有，但却忽视了农村房屋应有的财产属性，妨碍了农村房屋资产的资本化，这在一定程度上影响了农民财产性收入的增加。近年来，我国城乡居民收入差距不断扩大，农民的财产少、财产性收入严重偏低也是主要原因之一。另外，现有的法律规定禁止将农村宅基地作为抵押物向金融机构申请贷款。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展 [3 ]。
三、平衡资源规制、社会保障与财产功能，积极推动宅基地使用权制度创新
从现实需求看，我国宅基地使用权制度确有必要进行进一步的改革。改革的主要方向是要适度发挥宅基地使用权制度的财产功能，也就是要适当开禁宅基地使用权的流转。笔者以为，规范宅基地使用权自由流转，同时兼顾宅基地使用权的资源规制功能和社会保障功能，因此，应当从宅基地使用权的上述三种功能的平衡角度，来改革和完善我国农村宅基地使用权制度。
1. 改革公法规制，加大规划规制，改革宅基地使用权审批制
宅基地的利用必须符合公共利益的要求，国家需要对宅基地利用做出合理地限制，其首要的重点在于完善宅基地的规划规制，宅基地的利用必须符合乡镇土地利用总体规划和土地利用详细规划，国家应当制定专门的农村宅基地规划，限定宅基地用地的具体可操作标准、界定宅基地的使用范围等。改革宅基地用地标准管理，确立最高控制标准，鼓励节约土地。
要大力改革宅基地使用权取得的审批制度。国家对宅基地使用权的限制应当只是对宅基地利用是否符合法定条件的审查，而不应该是对宅基地权利设定的批准，放松对集体所有权的规制，一定程度上恢复集体土地所有权的完整性，避免政府公权力对其“侵蚀”。设立宅基地使用权是农村集体组织以及其成员的民事权利，国家不应该过度干涉，应改革国家对宅基地使用权取得的审批权即审批制度。
通过上述改革，可完善集体土地的所有权人在法律规定的范围内依据法律的规定，通过设定行为而赋予集体组织成员获得农村宅基地使用权，行政审批程序应该退出宅基地使用权的设定程序，从而恢复宅基地使用权设定的私法性质，为宅基地市场化配置奠定了基础，也使宅基地使用权有偿取得、自由流转具备了前提 [4 ]。制定统一的强制登记制度，强化对宅基地的监管。确立此过程中诸如“超标准占用宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题的解决方案，这样既理顺了公权力和私权利的关系，也加强了有效监管。
2. 改革通过宅基地提供社会保障办法，建立可转换的货币化社会保障机制
在我国当前的二元经济和城乡二元社会结构的大背景下，公民的生存和发展模式是通过城乡两种不同的社会保障制度体系来实现的。两种保障制度的最大区别在于，针对城镇居民实施以货币支付为主要方式的社会保障制度，而在农村则长期实行传统农业社会的原始意义的土地保障制度，农村土地，当然包括农村的宅基地承载着保障农民基本生活的特殊功能，具有极强的社会保障属性。只有在全国范围内实现从农村土地保障向社会保障的转化，才不会出现失去土地后就没有生存保障。农村宅基地使用权物权重构，一个不能回避的问题就是用新的农村社会保障制度体系来替代现行的农村土地保障制度。而建立农村社会保障体系的关键是如何解决资金来源问题。我认为，通过宅基地流转来建立农民社会保障资金是必须的，也是可行的。
通过实行宅基地的有偿使用，既可以杜绝农民超标占有土地、大量使用耕地以及无偿多占宅基地等现象的发生，又可以适当解决社会保障资金的来源问题。有偿使用可以试点，可以让农村集体决定，可以考虑分年度缴纳。
3. 明晰产权，推动流转，重塑宅基地使用权
明晰产权，完善宅基地使用权的用益物权特性，尊重其可流转性，是促进宅基地使用权流转的前提。
目前的集体土地所有权，剥夺了农民参与决定的权利基础，这种权利既违背了制度建设的本意，又造成很多社会问题。集体应当是具有社会团人的性质。但是，社会团法人的意志来源于社员，社员享有选举、议事、分红等权利。但这方面的规则、制度却不很完善，应当进一步明晰集体土地所有权的主体制度，赋予农民个人更多的土地权利 [5 ] （88）。
重构宅基地使用权。首先宅基地使用权是一种用益物权，对实现农村土地财产功能具有积极的意义。《中华人民共和国物权法》专设了宅基地使用权，表明了立法的充分尊重与肯定，但仍需要积极探索。应当探索将现有的设立宅基地使用权的审批制改革为登记备案制，只要集体和村民之间能够达成一致，集体和集体组织成员就可以签订宅基地使用合同，就可以在集体土地上设定宅基地使用权，集体组织成员就可以合法取得宅基地使用权，但仍然需要依法办理登记，如果违反有关规定，政府可以拒绝登记。其次明确农民对宅基地中集体收益的共同共有权。农民对于集体土地产生的收益应由集体成员平等享有、平等分配，特别是社会保障资金这一新兴的集体财产必须彻底贯彻平等原则。最后建立宅基地管理的表决权。《农村土地承包法》关于“其他方式承包”的规定具有借鉴价值，如果宅基地或者宅基地上的房屋转让或抵押给本集体组织以外的单位和个人的，应当经本集体组织的三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，由乡（镇）人民政府审批。当然，本集体组织的成员在同等条件下享有优先权。转让后宅基地的使用权转移为受让人，而宅基地的所有权归属集体组织，故从尊重集体组织的宅基地所有权角度，应由集体组织的成员决定宅基地的使用权的主体。
我国现阶段的宅基地使用权制度突出资源规制功能，兼顾社会保障功能，忽略或者说是牺牲了物权功能。未来，改革与完善我国的宅基地使用权制度，应改革政府对宅基地使用权的不当干预，逐步完善其物权功能，强化政府对宅基地的合理规制功能；同时逐步从宅基地社会保障转移到货币化社会保障；积极稳妥探索宅基地流转问题，应该先行确定改革试点，再考虑在全国范围内推广。
参考文献：
[1] 陈希勇.农村土地社会保障功能：困境及其对策分析[J].农村经济，2008，（8）：86-86.
[2] 董 红.我国农村宅基地使用权市场化流转机制研究[J].求索，2011，（3）：159.
[3] 郑丽洁.液态存在的“田野”――对实证主义田野工作方法论的反思[J].湖南师范大学教育科学学报，2011，（2）：32.
[4] 高圣平，刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学，2007，（2）：31-37.
