土地利用总体规划法

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土地利用总体规划法范文第1篇

第一条  为统一土地利用总体规划（以下简称“规划”）的编制和审批程序，推动规划工作的开展，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，特制定本办法。

第二条  省级规划、市（地）级规划、县级规划和乡（镇）级规划的编制和审批，均应遵守本办法。

编制跨行政区域的规划，可以参照本办法执行。

第三条  规划的主要任务是对土地利用现状和后备土地资源潜力进行综合分析研究，在预测土地利用变化的基础上，根据需要和可能提出规划期内的土地利用目标和基本方针；并协调各部门的用地需求，提出各类用地的控制性指标；调整土地利用的结构和布局；以及提出实施规划的政策、措施和步骤。

第四条  编制规划的目的是为了加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，协调各部门的用地需求，充分、合理地利用我国有限的土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障。

第五条  规划的期限应与国民经济和社会发展长期计划相适应，一般在10年以上。同时应对土地利用的远景目标，作出轮廓性的展望。

第六条  根据分级管理的原则，规划按行政区域分为全国、省级、市（地）级、县级、乡（镇）级5个基本层次。在各层次之间，还可以根据需要，按自然区划或经济区划，进行跨省的、跨市县的、跨乡（镇）的区域土地利用总体规划。

上一级规划是下一级规划的依据和指导，下一级规划是上一级规划的基础和落实。规划编制采取自上而下和自下而上相结合，亦可采取两级规划同步编制。在上级规划未编制时，也可根据需要和当地实际情况先行编制本级规划，并把规划成果及时向上级反馈。

全国和省级规划是土地利用宏观控制和计划管理的指导性战略规划；土地利用比较单纯的地区，也可不搞地区规划，只把省级规划的指标分解到县。市、县规划要和城市规划相协调；县级规划是宏观与微观相结合的规划；乡级规划是实施规划的基础，其重点是把县级规划中提出的各类用地规划指标分解到村，落实到地块。

第七条  编制规划遵循的原则：

（一）认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策和“一要吃饭，二要建设”的方针，统筹安排各项用地；

（二）坚持因地制宜，从实际情况出发；

（三）要兼顾社会、经济、生态综合效益的原则；

（四）坚持局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益相结合，两者矛盾时，前者应服从后者；

（五）实行公众参与和充分协调；

（六）注重规划的实施。

第八条  国家土地管理局是全国规划的主管部门，各级土地管理部门是本级行政区规划的主管部门。各级规划的范围包括该级行政管辖范围内的全部土地。

第九条  各级人民政府负责编制规划。组织有关部门成立规划领导小组，负责对规划工作的具体领导和协调。

领导小组下设规划办公室，挂靠在土地管理部门，负责规划具体编制工作。

各有关部门派联络员参与规划的编制，向规划办公室提供有关资料和本部门用地规划，反映本部门对规划的要求和意见，参与规划的研讨。

第十条  规划的基础数据必须准确可靠，符合规划所需精度要求。规划用地分类与土地利用现状调查分类一致。

第二章  编制程序与规划内容

第十一条  规划工作一般可分为准备、编制、审批等三个阶段。

第十二条  准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案、工作计划并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划相关资料等。

第十三条  规划办公室根据上级规划控制指标以及有关国民经济和社会发展计划的要求，结合当地土地资源实际状况，初步提出规划任务、目标和基本方针，经领导小组审议通过后，据此确定编制规划的重点和具体要求。

第十四条  编制规划通常包含以下工作内容：

（一）土地利用现状分析。通过现状分析，提供土地利用的基础数据，分析土地利用结构和布局，总结土地利用变化的规律和经验教训，指明土地利用当前存在的和规划期间可能出现的主要问题，提出合理利用土地的建议。

（二）土地需求量预测。一般由各用地主管部门提交规划期间各部门用地变化预测报告和用地分布图。规划办公室对预测数据进行必要的分析和校核。

（三）土地适宜性评价。通过土地评价重点了解各类后备土地资源和用途需作调整的土地资源的数量、质量、分布和适宜性，为分析土地利用潜力、确定土地利用方向、调整土地利用结构和布局提供依据。

（四）确定规划目标和方针。在进行土地利用的现状、需求、潜力分析研究基础上由领导小组制定规划的主要任务、目标和基本方针。

（五）土地利用结构和布局的调整。根据规划目标和用地方针，对各类用地的需求量进行综合平衡，合理安排各类用地，调整用地结构和布局。统筹协调土地开发、利用、保护、整治措施。

（六）土地利用分区规划。通过土地利用分区规划与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。省级以上规划的土地利用分区，提出各区土地利用的特点、结构和今后利用的方向及提高土地利用率的主要措施；县级以下规划的土地利用分区，提出土地利用的具体用途、要求和措施；市（地）级规划分区可结合具体情况，参照省级或县级规划要求进行。

（七）分解下达下一级规划的各类用地的控制性指标，为编制下一级规划提供依据。

（八）制定实施规划的政策和措施。主要包括各种行政、法律、技术和经济的措施，保证规划的实现和落实。

规划内容的核心是编制各类用地规划平衡表和划分土地利用规划区。前者反映土地利用结构的调整和各类用地数量平衡，后者反映各类用地空间布局。

第十五条  规划方案要经过与有关部门和上、下级政府充分协调，必要时也可依据不同侧重点编制2～3个待选方案，进行比较论证，确定最后推荐方案。

第三章  规划成果

第十六条  规划成果包括规划文件、主要图件及附件。

（一）规划文件：包括规划（送审稿）及规划说明。

规划（送审稿）是政府的法规性文件，要求文字简炼、准确，避免论述性、说明性文字。规划说明是对规划的具体解释。

（二）规划主要图件：包括土地利用现状图、土地利用总体规划图。

图件比例尺：省级为1／20万～1／100万，一般为1／50万；市（地）级为1／10万～1／50万，一般为1／20万；县级为1／2.5万～1／10万，一般为1／5万；乡级一般为1／1万或1／5000.（三）规划附件：包括专题研究报告、部门用地预测、其它图件、有关的现状和规划资料等。

第四章  规划的审批

第十七条  规划领导小组组织审定的各级规划（送审稿），经同级人民政府审查通过后，报上一级人民政府批准执行，并报上级土地管理部门备案。

第十八条  经批准的规划在实施过程中，可根据实际需要和客观情况的变化作适当调整和变动。涉及重大原则性问题的修改，须经原批准机关批准。

第五章  附  则

土地利用总体规划法范文第2篇

经部领导审定，现将《省级土地利用总体规划会审办法》、《各类用地报批会审办法》和《土地估价结果确认及处置方案会审办法》印发给你们，请遵照执行。

省级土地利用总体规划会审办法

根据《土地管理法》和《国土资源部工作规则》的有关规定，为加强省级土地利用总体规划（以下简称规划）的审批管理，提高审批工作的质量和效率，制定本办法。

一、会审组织

会审工作由部领导主持，规划司负责具体组织工作，会审单位包括办公厅、政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、矿产开发管理司、地质环境司、执法监察局。

二、审查依据

（一）党和国家有关土地利用与管理的各项方针、政策；

（二）《土地管理法》等现行法律、法规和标准；

（三）国家国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要；

（四）全国土地利用总体规划纲要；地质环境保护“九五”计划和2010年远景规划目标及矿山勘察和开发有关规定；

（五）土地利用现状调查、变更调查及其他调查资料；

（六）省（区、市）自然、社会和经济条件。

三、审点

（一）规划指导思想。规划是否体现了切实保护耕地、严格控制各类建设用地、促进土地资源可持续利用和提高土地利用社会、经济、生态综合效益的要求。

（二）规划目标和方针。规划是否体现了耕地总量动态平衡、土地集约利用和优化配置的要求，是否落实了上级下达的土地利用主要规划指标，是否符合国家和省（区、市）国民经济和社会发展规划的要求。

（三）土地利用结构与布局调整。土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否科学合理，重点项目用地是否有保障，土地开发、复垦、整理安排是否合理、可行。

（四）规划协调情况。城市总体规划、村庄和集镇规划是否与土地利用总体规划相衔接，建设用地规模是否控制在土地利用总体规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地规模范围内，非农业建设占用耕地指标分解和各类非农业建设用地总规模是否衔接到位。

（五）规划的实施。实施措施是否体现了用途管制的要求，是否切实可行。

（六）规划文本、说明和专题的内容是否符合要求，规划图内容是否全面及编绘方法是否正确。

（七）规划采用的土地利用现状调查及其他基础数据是否翔实、可靠。

四、审查程序与时限

（一）受理与送审

规划司在收到办公厅转交的国务院批转的规划报件后，分送部内各会审单位审查，同时送国务院有关部门和部高咨中心、土地勘测规划院及有关单位征求意见。

（二）审查

会审单位应根据审查要求和本部门职责，分别审查有关内容，提出审查意见。国务院有关部门和部内各司局、高咨中心、土地勘测规划院等单位的意见提交规划司进行综合。审查和征求意见的时限为两周。

（三）会审

规划司应于第三周内负责规划会审会议的各项准备工作，会审会议由部领导主持。会审会议前应综合各方面意见，并提出规划司倾向意见。会审会议应对规划进行全面、公正、客观的评价，并提出同意批准、原则批准、不批准的意见。

送审规划相对集中时，可以几个规划合并召开一次会审会议。

（四）报批

规划司应于会审会议后一周内，根据会审意见完成规划综合审查意见和批复代拟稿的起草，经部领导审签后，报国务院。

五、其他规定

（一）报国务院审批的城市土地利用总体规划的会审参照本办法执行。

（二）本办法自之日起施行。

各类用地报批会审办法

根据《土地管理法》和《国土资源部工作规则》，为加强各类用地审查，严格控制非农业建设占用耕地，保证依法、科学、集约、规范用地，特制定本办法。

一、会审组织

会审工作由部领导主持。参与会审单位包括办公厅、政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、矿产开发管理司、地质环境司、执法监察局。

凡涉及农地转用、土地征用、农地开发的会审准备工作由耕地保护司牵头组织和协调。凡不涉及农地转用、土地征用、农地开发的会审准备工作由土地利用管理司牵头组织和协调。

二、会审范围

需报国务院批准的各类用地的审查报批工作。

三、审查依据

会审工作依据为：土地管理法律、法规和有关政策、土地利用现状调查、变更调查有关资料、国家产业政策、土地利用总体规划和年度计划及有关技术规范、标准；遵循统一效能、协作配合、各司其职、各负其责的原则进行。

四、审查内容

（一）用地是否在项目立项前经过预审，并有《用地预审报告书》。没有预审的，项目是否符合国家产业政策。

（二）农地转用、土地利用是否符合土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划。

（三）供地方式是否符合国家法律规定和有关政策，用地面积是否符合建设用地定额指标，是否合理和节约。

（四）征地补偿安置方案、耕地占补平衡措施是否可行、是否已经落实或能够落实。

（五）划拨用地方式是否符合《划拨供地目录》，有偿用地方式是否符合国家法律规定的有关政策，出让用地的出让方案是否符合规定。

（六）土地权属、地类面积是否清楚。

（七）适用法律和有关规定是否正确，是否存在违法行为。

（八）是否涉及矿产开发和地质环境问题。

各有关司局按照各自职责负责对上述审查内容提出意见。

五、会审程序与时限

（一）受理与送审

由办公厅统一接收报批用地的资料、图件，转牵头单位进行登记，并对资料是否齐全进行初审。材料齐全的，在2个工作日内分送有关司局；材料不齐全的，在2个工作日内转请办公厅向报批单位及时提出在规定期限内补全；逾期不通知，视为受理。

（二）审查

有关司局在收到牵头单位送审的《××××会审表》及有关资料后，应在8个工作日内按各自的职责提出书面审查意见，送牵头单位汇总。

（三）汇总

牵头单位在汇总各有关司局和有关部委意见的基础上，在10个工作日内起草《××××审查意见》报部会审。审查意见要综合反映有关司局的意见。

（四）会审

部不定期召开会审会议研究《××××审查意见》。会议由部领导主持，由牵头单位负责会议的各项准备工作。各有关司局和办公厅负责人及有关工作人员参加。会前，审查意见要分送到会的有关司（局、厅）负责人。

（五）报批

《××××审查意见》经部会审会议集体会审后，由牵头单位根据部领导决定的意见负责修改，在会审会议后的4个工作日内形成正式审查报告，报部领导签发上报国务院。

对规模小、情况简单的用地，经各有关司局审查，符合报批条件的，也可由牵头单位直接起草审查报告，报部领导签发上报国务院，但上报后要在部会审会议上通报。

（六）发文

用地报批件经国务院正式批准后，由牵头单位负责在2个工作日内办理批复文件并分送有关部门和部内有关司（局、厅）。

六、其他规定

（一）需听取汇报或赴现场踏察的用地，经主管部领导同意，由牵头单位负责组织进行。

（二）需征求国务院有关部门意见的，由牵头单位负责在收件后及时办文送有关部门，要求在规定的期限内反馈意见。如出现意见分歧，牵头单位会同有关司局负责做协调工作。

（三）用地审查报告上报国务院后，由牵头单位负责与国务院办公厅的联系工作。

（四）本办法于1999年1月1日起施行。

土地估价结果确认及处置方案会审办法

根据《土地管理法》和国土资源部“三定”方案，为了适应机构改革的新形势，进一步转变工作职能，提高土地估价结果和处置方案审批工作的质量和效率，特制定本办法。

一、会审组织

会审工作由部领导主持，土地利用管理司负责具体组织工作，会审单位为：办公厅、政策法规司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局。

二、会审范围

国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团，以及境外上市的国有企业改制过程中涉及的土地估价结果确认及处置方案的审批。

三、审查依据

（一）有关土地、房屋、资产、城市规划等管理的法律；

（二）国家有关权属、估价、用地等行政法规、部门规章和地方性法规；

（三）有关土地评估、处置的规范性文件和技术规程；

（四）报批文件、估价报告及附件等规范格式和标准。

四、审查内容

（一）报批文件及相关材料是否齐备；

（二）估价报告的合法性、格式的规范性、评估依据和方法的合理性；

（三）待估宗地来源的合法性、宗地权属的合法性（权属证明、位置、面积、四至、登记现状）；

（四）待估宗地的使用现状和评估设定用途；

（五）待估宗地的实际开发程度和设定开发程度；

（六）评估结果的准确性；

（七）处置方案的合法性和可行性；

（八）处置范围的准确性；

（九）处置价格；

（十）其他合法的审查内容。

五、会审程序与时限

（一）受理与送审

办公厅收到有关文件和材料后批转土地利用管理司负责办理，土地利用管理司首先检查申报材料和申报手续是否齐全完备，如申报材料和手续齐备，正式受理，将有关土地权属材料送地籍管理司进行土地权属审查；如申报材料和手续不完备，在3个工作日内转请办公厅通知申请单位补报材料、补办手续。逾期不通知，视为受理。

（二）审查

地籍管理司在收到土地利用司转来的有关材料后，应在3个工作日内提出权属审查意见交土地利用管理司；同时，土地利用管理司组织对土地估价结果及处置方案进行审查，并根据确认和处置的有关规定和办文制度，在8个工作日内将土地权属、土地价格和处置方案的审查意见汇总，形成总的审查意见和初步结论。

（三）会审

土地利用管理司完成上述工作后，在第9个工作日内报请会审。会审会议由部领导主持。有关会审单位负责人参加，对土地估价结果及处置方案进行审定，对土地估价结果作出予以确认或不予确认的决定，对处置方案作出同意或不同意的决定；或根据具体情况作出补充材料、修改报告、重新报批、再行会审等其他决定。

（四）批复

根据会审决议，同意确认和处置方案的，由土地利用管理司负责办文批复；不予确认和处置的，土地利用管理司负责将有关补充材料、修改报告、重新报批、再行会审等决定转办公厅，由办公厅将有关材料退回申请单位。会审决议和有关材料存档、备查。

六、其他规定

（一）土地估价结果确认及处置方案的审批从正式受理到办文批复一般应在15个工作日内完成。

土地利用总体规划法范文第3篇

关键词：总体规划 城市用地 存在问题 解决办法

一、土地利用规划与城市规划的关系

（一）土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

（二）兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

二、总体规划中的城市用地存在问题

（一）发展定位不当

因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。

（二）布局不合理

城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。

然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。

三、具体解决办法

（一）坚持可持续发展

《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”

把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。

（二）资源保护与发展优先并重

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。

要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。

（三）各类规划管理部门协作

城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。

参考文献：

土地利用总体规划法范文第4篇

[关键字]土地利用 规划 现状 反思

[中图分类号] S28 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-2-9-1

土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。

我国的土地利用总体规划虽然具有很好的指导思想且符合我国具体国情，但在实践中并没有充分发挥应有的作用，土地利用总体规划也难以起到控制、指导土地利用的作用。

主要表现在以下几方面：

（1）基础数据不完备导致规划数据的偏差。

我国土地利用规划目标的实施是通过逐级分解而实现的。规划指标分解落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业规划等基础数据，这些基础数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。

另外，具体的土地利用计划和安排也需要根据国家的发展战略和各地规划发展情况做出一些调整和修改，这样土地供求之间有时就会出现较大差距。

（2）土地利用总体规划忽视公共利益。

在土地利用总体规划实施的过程中，地方政府的强制力是有效的，它可以通过对违法者追求责任迫使违法者遵守用地要求。但是地方政府的强制力不能解决地方土地利用总体规划偏离公共利益目标的问题。

依据我国土地管理法的规定，地方土地利用总体规划制定的主体是各级人民政府，在自身利益的驱动下，其制定的规划可能偏离公共利益的目标。

（3）国家与地方、各部门之间土地利益存在冲突。

全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调有限保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。

（4）土地利用总体规划忽视生态效益。

目前经济快速发展，建设用地不可避免的占用耕地，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。现实中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被破坏现象严重。

（5）土地利用总体规划的权威性、科学性不足。

我国土地利用总体规划的编制多采用指标控制，采取各项用地指标的层层分解，实行的是以资源为导向的用地配置方式，规划缺乏弹性和应变能力，科学性不强，难以满足经济、社会发展的需要。

1 土地利用总体规划建议

土地利用总体规划制度是是我国土地利用的根本制度，是指导各地土地利用的最权威指标，必须将规划做到实处，避免规划成为纸上画画的空头指标。

（1）制定法律法规，切实满足公众需求

制定专门的土地利用总体规划法，增强土地利用总体规划的法律效力是必要的。土地利用总体规划必须对用地者的行为进行有效的调节才能发挥作用，达到其预期的目的。

在土地利用总体规划实施的过程中，政府的强制力是有效的，但土地利用行为的分散化，以及信息的不对称性，需要政府有足够的权威，加大执法的力度，同时还要加大监督的力度。

人们常说：“三分规划，七分实施”，要保证规划的效果，除了加强规划的科学性之外，更重要的是规划能切实的满足公众需求。

（2）处理好国家与地方、各部门间的利益矛盾。

我国的土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大差距，需要由国家制定一个非常详尽的计划和安排，然后根据国家的发展战略和各地实际发展情况适时地做出一些调整和修改。因此土地利用该规划要想达到一个良好的效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国的范围内进行土地利用的综合平衡，这种中央和地方都参与的两重性有一个很大的优点，即同时考虑国家和地方利益。

（3）各效益目标的协调发展。

耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用总体规划的唯一目标。

我国目前正处于经济高速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要发展，就必定会占用土地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度将明显加大，而全国可供开发后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护之间的关系。

2 结语

长期以来，由于种种原因我国土地利用总体规划存在不合理、不科学的弊病，土地资源未能充分利用等种种问题。为了解决这些问题，防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制科学、可行的土地利用总体规划，对土地利用的方向、结构、布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，借以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良和保护，为改善土地利用环境、提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。

参考文献

[1]郭忠诚，施玉麒.土地利用规划修编对规划修编的启示[J].上海地质，2009，30（3）：49-52，62.

[2]张鹏山.我国土地管理法制建设现状及存在问题[期刊论文]-现代经济信息2009（17）.

土地利用总体规划法范文第5篇

关键词:规划;“三规合一”;区位理论;田园城市理论;理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然.

一、“三规”分立弊端

1.“三规”诠释

(1)国民经济与社会发展规划.

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件.

(2)城市总体规划.

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排.

城市总体规划根据《中华人民共和国城市规划法》编制，主要功能是定向布局，规划的对象主要包括:城市性质(功能定位)、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标、城市建设用地布局、城市功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统、环保设施等.

(3)土地利用规划.

土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种.

土地总体规划功能是对一定时期内不同地区范围土地资源开发利用的纲要、目标和总体部署。主要内容是确定各类土地的用途和利用方式，划定各类生产建设用地的规模、比例和界限，设计和制订最优土地利用方案，最大限度地提高土地利用的综合效益，达到地尽其利的目的。在区域性总体规划中，农业用地规划最为重要，其基本内容包括:农业用地的划分，各项生产基地的布局，农业生产组织的区划与各级经营中心的布局，各业用地的内部规划及各项基本建设规划等.

2.三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用.

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用.

(1)国民经济发展规划操作性差.

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”.

(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一.

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处.

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤.

二、“三规合一”的学术主张理论依据

鉴于三大规划分立各自均存在缺陷与矛盾，为此笔者主张实行“三规合一”方略。然而实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。笔者认为，霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想，能够成为“三规合一”的理论支撑.

1.田园城市理论

在19世纪末，英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度.

霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场，但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地归全体居民集体所有，使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有.

城市的规模必须加以限制，使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计，成为现代城市规划领域的先驱.

2.区位理论

区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论，该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位理论和中心地理论.

(1)农业区位理论.

农业区位理论的创始人是德国经济学家冯·杜能，他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度，每种耕作制度构成一个区域，分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心，围绕城市呈同心圆状分布，这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化，但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题，用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连.

(2)工业区位理论.

工业区位理论的奠基人是德国经济学家阿尔申尔德·韦伯。其理论的核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算，找出工业产品生产成本的最低点，作为配置工业企业的理想区位.

运输成本定向的工业区位分析。假定在没有其他因素影响下，仅就运输与工业区位之间的关系而言，韦伯认为，工厂企业自然应选择在原料和成品二者的总运费为最小的地方，因此，运费的大小主要取决于运输距离和货物重量，即运费是运输物的重量和距离的函数，亦即运费与运输吨公里成正比关系.

劳工成本影响工业区位的分析。韦伯认为劳工成本是导致以运输成本确定的工业区位模式产生第一次变形的因素。所谓劳工成本，就是指每单位产品中所包含的工人工资额，或称劳动力费用。当劳工成本(工资)在特定区位对工厂配置有利时，可能使一个工厂离开或者放弃运输成本最小的区位，而移向廉价劳动力(工资较低)的地区选址建厂。其前提是在工资率固定、劳动力供给充分的条件之下，工厂从旧址迁往新址，所需原料和制成品的追加运费小于节省的劳动力费用.

集聚与分散因素影响工业区位的分析。集聚因素是指促使工业向一定地区集中的因素，分为一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集经济效益可以使运费和工资定向的工业区位产生偏离，成为工业区位的第二次变形因素。分散因素与集聚因素相反，指不利于工业集中到一定区位的因素。一些工厂宁愿离开工业集聚区，搬到或新建在工厂较少的地点去。但前提条件要看集聚给企业带来的利益大还是房地产价格上涨造成的损失大，即取决于集中与分散的比较利益大小.

德国经济学家阿尔申尔德·韦伯的工业区位理论核心体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽.

(3)中心地理论.

中心地理论是由德国著名的地理学家克里斯塔勒提出的。通过对德国南部城市和中心聚落的大量调查研究后，他发现一定区域内的中心地在职能、规模和空间形态分布上具有一定规律性，中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。他探讨了一定区域内城镇等级、规模、数量、职能间关系及其空间结构的规律性，并采用六边形图式对城镇等级与规模关系加以概括.

就区域内各城镇而言，大城市的商服设施和商品种类向高级发展，多而全;中等规模的城市具有中高级或仅能维持中级水平，服务项目少而不齐全;小城市具有中低或只有低级水平，种类少而不全;一般城镇(县城、建制镇)只有基本生活性商服，水平很低，种类更少。就城市内部而言，市级中心、区级中心和小区级商服中心也有类似的分异规律.

就不同商业、服务行业而言，有些行业经营品类多，有些则少;有的以高级为主，有的以低级为主.

商品的种类、级别不同，其需求门槛和服务范围也不一样，由此形成的等级序列可归并为:低级商品和服务，其售价低，顾客购买频率高，需要量大，需求门槛则低，销售距离则短或服务半径较小。而高级商品和服务，因质量好、耐用、更新慢，故售价高，需要量相对少，购买频率则低，运费占售价的比重小，致使其门槛高，销售距离长或服务半径大.

三、实践效果分析

编制规划的实际工作中，我们对“三规合一”进行了初步的尝试。对开展的每项规划，均加强了与其他规划的衔接和沟通，尤其在编制中新天津生态城经济社会发展规划时，与城市总体规划和土地规划进行了有机结合，使三个规划在内容上达到统一协调(仍未达到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.经济社会发展与土地开发利用相协调

我们以往作规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。在编制生态城经济社会发展规划时，我们将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标;反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环.

2.经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，要以资源67第30卷第1期王天伟:“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据2010年1月的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，我们选择了绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与我们确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调.

3.经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调.

4.产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案例就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式.

5.“三规合一”实现的途径

首先，成立跨部门的规划组织。三个规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍，也就是说体制是“三规合一”最大制约因素。为解决这个问题必须进行体制改革，在三个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织。由联合组织开展“三规合一”的规划工作，做出能够统揽国民经济与社会发展、土地利用和城乡发展综合性规划.

其次，建立统一协调的法律体系。在2007年的10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布，2008年1月1日起开始施行。《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性。《城乡规划法》严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改，等等内容.

经济社会发展规划目前还没有法律约束，“三规合一”没有统一的规划法可以适用，所以要想做这项工作法律应先行.

复次，加强培养复合型人才。“三规合一”不是将三个规划的内容简单的加在一起，而是科学合理地、有机地融合成一个综合性规划。“三规合一”需要既懂经济社会发展，又懂城市建设和土地利用等复合人才，目前这种人才非常缺乏，所以需要加强延揽和培养.

最后选择一些地方进行先行先试。“三规合一”不仅是一项复杂的系统工程，更是一项体制改革工作，必须具备一定的经验才可以全面推开。可以选择领导有积极性的地方进行试点，总结经验教训和启示。在试点工作中，倡导规划编制工作要转变观念，从大局出发，不同规划部门之间要加强合作，充分调动和发挥民间组织的作用，公开编制的工作程序，吸引公众参与.

参考文献

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[2]翟立.“三规合一”促进区域协调发展[N].中国建设报，2008-03-19.

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[4]王利，韩增林，王泽宇，基于主体功能区规划的“三规”协调设想[J].经济地理，2008，(9).

[5]曹建丰，许德林.土地利用规划与城市规划的协调[J].规划师，2004，(6).